Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden De Hoop en Bouchallikh over het bericht 'Meer giftige zware metalen komen in grondwater dan gedacht door 'staalslakken': 'Het maakt al het leven kapot''

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 4 juli
2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 2928.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het bericht «Meer giftige zware metalen komen in grondwater
dan gedacht door «staalslakken»: «Het maakt al het leven kapot»» van EenVandaag1 en het bijbehorende rapport van het RIVM in opdracht van de ILT?2

Antwoord 1

Ja, daar heb ik kennis van genomen.

Vraag 2

Heeft u kennisgenomen van de Statenvragen die hierover zijn gesteld door de Gelderse
fracties van GroenLinks en de PvdA?3,
4

Antwoord 2

Ja, daar heb ik kennis van genomen.

Vraag 3

Deelt u de mening dat het gebruik van mogelijk giftige materialen in bouwwerken op
basis van het voorzorgsprincipe zo veel mogelijk voorkomen dient te worden?

Antwoord 3

In de transitie naar een circulaire economie is het doel om materiaal zo te benutten
dat primaire grondstoffen uitgespaard kunnen worden. Zo voorkomen we milieuschade
door de winning van primaire grondstoffen. Een voorwaarde daarbij is dat de bescherming
van mens en milieu, inclusief bodem en het (grond)water, afdoende geborgd is. De bodemregels
stellen hiervoor de kaders. Wanneer er door verkeerde toepassing van secundaire bouwstoffen
zoals staalslakken schade is voor mens en/of milieu is er geen goede balans tussen
beschermen en benutten.

Dit blijkt in de praktijk soms voor te komen. Dat is niet wat ik wil en ik neem die
signalen daarom erg serieus. Net als de Signaalrapportage staalslakken van ILT (deze
heb ik aan de Kamer aangeboden op 19 april 20235) waarin ILT constateert dat de bestaande regels voor het gebruik van staalslakken
de risico’s voor mens en milieu niet voldoende afdekken. Daarom lopen er twee acties.

Ten eerste houd ik de regelgeving voor secundaire bouwstoffen tegen het licht. Denk
bij secundaire bouwstoffen aan bodemas, recyclinggranulaat en ook staalslakken. Ik
neem bovenstaande signalen nadrukkelijk mee bij het kritisch bekijken van de bodemregelgeving.

Ten tweede ga ik na hoe toezicht en handhaving kan worden versterkt. Ik ben daarover
met de koepel van omgevingsdiensten in gesprek. Onder meer wordt bekeken in hoeverre
een meldplicht of een vergunningplicht voor werken met staalslakken toegevoegde waarde
heeft. Een vergunning of een meldplicht biedt de mogelijkheid vooraf te toetsen of
een toepassing voldoet aan de eisen gesteld in het Besluit bodemkwaliteit en of er
voldoende maatregelen worden genomen om risico’s te voorkomen. Beide acties worden
ook toegelicht in de aanbiedingsbrief aan de Kamer bij de Signaalrapportage staalslakken.

Vraag 4

Hoe wordt het voorzorgsprincipe momenteel toegepast in de regelgeving omtrent het
gebruik van staalslakken?

Antwoord 4

Op grond van het voorzorgsbeginsel kan de overheid maatregelen nemen als er op basis
van de best beschikbare informatie redelijke gronden zijn om te vrezen voor ernstige
en/of onomkeerbare milieuschade. Om die reden heeft de overheid op rijksniveau specifieke
milieueisen voor de vervaardiging en de toepassing van bouwstoffen (zoals staalslakken)
opgenomen in het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en de Regeling bodemkwaliteit (Rbk).
Bovendien gelden ook wettelijke zorgplichten die zijn opgenomen in de Wet bodembescherming,
de Wet milieubeheer, de Waterwet en het Besluit bodemkwaliteit. Op grond van die zorgplichten
is iemand die staalslakken toepast verplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs
mogelijk zijn om verontreiniging van de bodem of het oppervlaktewater te voorkomen.
Voor staalslakken wordt dit uitgelegd in de Circulaire «Toepassing van staalslak en
hoogovenslak(zand) in aanvullingen en ophogingen van 6 juli 2005». Als onderdeel van
de herijking van de bodemregelgeving zal ook deze circulaire tegen het licht worden
gehouden (zie ook eerder genoemde brief aan de Kamer van 19 april 2023).

Toezichthouders kunnen toetsen of er voldoende maatregelen zijn of worden genomen
om risico’s te voorkomen en als zij dat nodig vinden kunnen zij handhavend optreden
bijvoorbeeld door de toepasser te verplichten (meer) maatregelen te treffen of de
toepassing ongedaan te maken. Ook is het mogelijk dat het Openbaar Ministerie strafrechtelijk
ingrijpt.

Omdat er in de praktijk vaak (te) weinig aandacht besteed wordt aan niet-genormeerde
stoffen en andere parameters, zoals de zuurgraad, zijn in de nieuwe Regeling bodemkwaliteit
2022, die gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt, de bestaande verplichtingen
met betrekking tot niet-genormeerde stoffen en andere relevante parameters meer expliciet
uitgewerkt. Zo wordt het voor opdrachtgevers in de bouw duidelijker wat zij aan onderzoeksbureaus
en laboratoria moeten vragen en wat zij van hen mogen verwachten, zodat verrassingen
in de fase van toepassen van bouwstoffen beter kunnen worden voorkomen.

Vraag 5

Waarom mogen staalslakken nog zo breed gebruikt worden, terwijl er nauwelijks zicht
is op de mate van uitspoeling van zware metalen en de bijbehorende risico’s voor de
leefomgeving van mens en dier?

Antwoord 5

Om toegepast te mogen worden moeten staalslakken voldoen aan milieueisen uit het Bbk
en Rbk, zoals de samenstelling en de emissie van schadelijke stoffen. Dit moet blijken
uit een milieuhygiënische verklaring die voldoet aan de door het Bbk gestelde voorwaarden
(Kwalibo-stelsel). Bovendien is er zoals hier boven aangegeven de zorgplicht op grond
waarvan er bij toepassing van staalslakken passende maatregelen moeten worden genomen
om uitspoeling naar grond- en oppervlaktewater te voorkomen. Wanneer zowel aan de
eisen voor het toepassen van bouwstoffen uit het Bbk als aan de zorgplicht wordt voldaan,
kunnen staalslakken veilig worden toegepast.

Tegelijkertijd zie ik dat het in de praktijk niet altijd goed gaat en neem ik de zorgen
die ILT uitdraagt in de signaalrapportage en zorgen van burgers die in de media doorklinken
zeer serieus. Daarom wordt de komende tijd een aantal stappen gezet: de bodemregelgeving
wordt herijkt en vooruitlopend daarop wordt onderzocht hoe toezicht en handhaving
kunnen worden versterkt. Voor meer toelichting verwijs ik u naar eerdergenoemde brief
aan de Kamer van 19 april 2023.

Vraag 6

Heeft u een overzicht van alle plekken in Nederland waar staalslakken bloot (kunnen)
worden gesteld aan hemelwater en de mate van uitloging van giftige stoffen daarbij?

Antwoord 6

Staalslakken zijn vrij toepasbare bouwstoffen. Er is geen meldplicht. Er is geen overzicht
van alle toepassingen in Nederland met staalslakken. Zoals tijdens het Commissiedebat
Leefomgeving van 17 mei jl. is aangegeven onderzoekt RWS of het mogelijk is een dergelijk
overzicht van toepassingen in Rijkswerken op een andere wijze aan te leveren. Zoals
toegezegd in het commissiedebat zal ik voor het eind van het jaar de informatie toesturen
die ik op dat moment heb.

Vraag 7

Hoe wordt er gewaarborgd dat in deze situaties een definitieve waterdichte oplossing
op tijd wordt gerealiseerd, voordat de grondwaterkwaliteit en volksgezondheid in het
geding komen?

Antwoord 7

Wanneer staalslakken in bepaalde situaties niet conform de regelgeving zijn toegepast
en er milieueffecten optreden, is het aan het lokale bevoegd gezag om handhavend op
te treden. Deze kan op grond van de zorgplicht maatregelen afdwingen ter bescherming
van de grondwaterkwaliteit en volksgezondheid. Hoe dat moet gebeuren zal afhangen
van de specifieke omstandigheden ter plaatse en het deskundige oordeel van de toezichthouders.

Vraag 8

Deelt u de mening dat het redelijk is dat het Rijk financieel bijdraagt aan waterdichte
oplossingen die eerder gerealiseerd moeten worden dan voorheen voorzien op basis van
de geldende kennis en regelgeving (zoals dat in Eerbeek het geval is)?

Antwoord 8

Nee, daar zie ik geen aanleiding toe. Wanneer staalslakken worden toegepast volgens
de geldende eisen gebeurt dit veilig. Als dat in een specifieke situatie (incidenten)
niet het geval is dan dienen er op kosten van de vervuiler/toepasser maatregelen genomen
te worden en niet op kosten van het Rijk.

Vraag 9

Wat zijn de waterdichte oplossingsmogelijkheden voor situaties zoals in Eerbeek die
al vroeger dan 2047 toe kunnen worden gepast, zodat de gezonde leefomgeving niet in
het geding hoeft te komen?

Antwoord 9

De voormalige stort aan de Doonweg in Eerbeek is niet meer in gebruik en zal volgens
planning uiterlijk in 2047 definitief worden afgedekt om vervolgens te worden overgedragen
aan de provincie Gelderland. Tot die tijd wil men deze locatie benutten als zonnepark.
De staalslakken die zijn aangebracht dienen als tijdelijke afdichting en als fundering
voor de zonnepanelen. Bij de vergunningaanvraag werd, op grond van resultaten bij
een proefopstelling, aangenomen dat de staalslakken zouden verlijmen zodat er een
afdichtende laag zou ontstaan. Tegen de verwachting in is dat niet gebeurd, met als
gevolg dat er stoffen uit de staalslakken via regenwater in het grondwater terecht
zijn gekomen.

Uit contact met de Gelderse omgevingsdiensten blijkt dat de beste oplossing hiervoor
is om de afvalberg van de voormalige vuilstort aan de Doonweg in Eerbeek zo snel mogelijk
definitief af te dichten. Echter, daarvoor moet de stort voldoende stabiel zijn: de
ondergrond van de stort mag niet te veel bewegen. Uit onderzoek in opdracht van de
provincie Gelderland blijkt dat de stort voor deze afdichting nog niet stabiel genoeg
is.

Daarom worden, vooruitlopend op het aanbrengen van deze afdichting, beschermende maatregelen
getroffen. Door deze maatregelen wordt de verspreiding van stoffen uit de staalslakken
naar het milieu tegengegaan. Het verontreinigde water dat van de stort afstroomt wordt
door de maatregelen direct in een ringsloot opgevangen en afgevoerd naar een waterzuivering.
Daarmee wordt verontreiniging van bodem en grondwater beperkt.

De uitvoering van deze beschermende maatregelen wordt vertraagd doordat in het werkgebied
beschermde diersoorten zijn aangetroffen, waaronder een das, een ringworm en kleine
marterachtigen. Deze beschermde diersoorten mogen niet zomaar verplaatst worden. Uit
ecologisch onderzoek moet blijken op welke wijze de werkzaamheden kunnen worden uitgevoerd
zonder verstoring van de beschermde diersoorten.

Daarnaast veroorzaken de werkzaamheden in het kader van de beschermende maatregelen
stikstofuitstoot door het inzetten van zwaar materieel en rijbewegingen van vrachtwagens.
Op dit moment wordt een berekening uitgevoerd om het effect van de stikstofuitstoot
in kaart te brengen. Van daaruit moet worden bepaald welke stikstof-beperkende en/of
compenserende maatregelen getroffen moeten worden. De stikstofproblematiek vormt hiermee
een vertragende factor bij het treffen van deze eerste maatregelen.

Vraag 10

Wat gaat u doen om de regelgeving ten aanzien van hergebruik van afvalstoffen te verbeteren,
zodat gezondheidsrisico’s worden ingeperkt?

Antwoord 10

De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen geeft de voorwaarden waaronder materialen
die overblijven uit productieprocessen of materialen die uit afvalstoffen worden teruggewonnen
opnieuw een toepassing in de economie mogen krijgen zonder dat ze de status «afvalstof»
hebben. Deze voorwaarden voor de status «bijproduct» of «einde-afval» zijn overgenomen
in de Wet milieubeheer. Ze komen er in het kort op neer dat het materiaal een specifiek
doel moet hebben, dat er in de markt interesse voor het materiaal moet bestaan, dat
het materiaal aan alle daarop van toepassing zijnde regelgeving moet voldoen en dat
het gebruik ervan niet nadelig mag zijn voor de menselijke gezondheid en het milieu
(ten opzichte van het materiaal dat erdoor vervangen wordt). Ook geeft de Kaderrichtlijn
afvalstoffen voorwaarden voor de nuttige toepassing van materialen die wel de status
«afvalstof» hebben. Kern daarvan is dat ervoor moet worden gezorgd dat de nuttige
toepassing geen gevaar oplevert voor de menselijke gezondheid en geen nadelige gevolgen
heeft voor het milieu. Een «nuttige toepassing» is samengevat elke handeling met als
voornaamste resultaat dat afvalstoffen een nuttig doel dienen door andere materialen
te vervangen die anders voor een specifieke functie zouden zijn gebruikt.

De regelgeving met betrekking tot afvalstoffen biedt daarmee in de basis voldoende
bescherming. Er is op dit moment geen reden om de regelgeving op het gebied van afvalstoffen
aan te passen.

In het Bbk staat bovendien dat bouwstoffen die afvalstoffen zijn, alleen mogen worden
toegepast wanneer deze toepassing een nuttige toepassing is (en dus geen sprake is
van afvalverwijdering, bijvoorbeeld stort.)

Vraag 11

Wat gaat u doen om het toezicht en de handhaving op het gebruik van staalslakken te
verbeteren?

Antwoord 11

Er wordt samen met de omgevingsdiensten onderzocht hoe toezicht en handhaving op korte
termijn kan worden versterkt. Daarin wordt onder meer bekeken in hoeverre bijvoorbeeld
een meldplicht en/of vergunningplicht toegevoegde waarde heeft. Deze gesprekken lopen.
Zie ook bovengenoemde brief aan de Kamer van 19 april jl.

Vraag 12

Hoe gaat u ervoor zorgen dat omgevingsdiensten weer worden versterkt, zodat het uitvoeren
van controles in situaties zoals in Eerbeek niet meer alleen bij private bedrijven
komt te liggen?

Antwoord 12

Uit navraag bij de Gelderse omgevingsdiensten blijkt dat in de situatie in Eerbeek
de grondwatermonitoring niet uitsluitend belegd is bij een private partij. Stort Doonweg
in Eerbeek is op grond van de vergunning verplicht de kwaliteit van het grondwater
te controleren. Daarvoor heeft stort Doonweg een grondwatermonitoringsplan opgesteld.
Dit monitoringsplan is goedgekeurd door de provincie Gelderland. Deze grondwatermonitoring
wordt door stort Doonweg uitbesteed aan een gecertificeerd privaat laboratorium. De
resultaten van een monstername moeten ter goedkeuring aan de provincie worden overlegd.
Specialisten van de omgevingsdienst beoordelen de resultaten.

Daarnaast vinden namens de provincie inspecties plaats op de stort. Deze worden uitgevoerd
door toezichthouders en bodemspecialisten van de omgevingsdiensten en een ingehuurde
externe deskundige. Het doel van de inspecties is om zelf de stabiliteit van de stort
en de effectiviteit van de waterafvoer te controleren.

Het toezicht door de omgevingsdiensten behoeft op deze locatie in die zin dus geen
versterking. Het toezicht op deze locatie is op orde. Of er in andere situaties behoefte
is aan een dergelijke versterking van omgevingsdiensten is mij niet bekend. Dit zal
blijken uit de gesprekken die ik voer met de koepelorganisatie van de omgevingsdiensten
over versterking van toezicht en handhaving (zie ook het antwoord bij vraag6.

Vraag 13

Hoeveel geld krijgen aannemers doorgaans voor het afnemen van staalslakken?

Antwoord 13

Welke prijs staalslakken en andere bouwstoffen hebben is aan de markt. Het bedrijf
Pelt & Hooykaas verhandelt de staalslakken op basis van contractafspraken met Tata
Steel onder NL-BRL-productcertificaten in de bouwsector. Op de website van Pelt &
Hooykaas staan twee producten vermeld waarin LD-staalslakken zijn verwerkt: waterbouwslak
en LD mix. Navraag bij Pelt & Hooykaas levert op dat er geen algemeen antwoord te
geven is op de vraag hoe hoog de prijs is. Bovendien geeft Pelt&Hooykaas aan dat de
prijsstelling in individuele gevallen als bedrijfsvertrouwelijke informatie beschouwd
wordt.

Vraag 14

Wat vindt u ervan dat dergelijk afvalmateriaal door grote bedrijven zoals Tata Steel
kan worden gedumpt door geld toe te geven op het afnemen ervan, waardoor risicoloze
alternatieven als zand en grind niet worden gebruikt?

Antwoord 14

Staalslakken die voldoen aan geldende wet- en regelgeving kunnen als bouwstof worden
toegepast. Door dit soort materialen toepasbaar te maken, kan het winnen van primair
materiaal voorkomen worden. In het licht van de circulaire economie benutten we de
mogelijkheden om primaire grondstoffen te vervangen met materialen die resteren uit
productieprocessen. Daarbij is een voorwaarde dat het toepassen van secundair materiaal
milieuverantwoord is. Dit is duidelijk in de regelgeving, zowel op het gebied van
afval als de bodem, vastgelegd.

Vraag 15

Wat gaat u doen om deze perverse verdienmodellen, waarbij aannemers geld verdienen
met het innemen van afvalmateriaal zonder het op een duurzame manier te hoeven verwerken,
in het afvalbeleid te voorkomen?

Antwoord 15

Momenteel kan ik aan de prijs van materialen niets veranderen. Wel ben ik voornemens
om een systeemanalyse reststromen uit te voeren. Daarbij worden voor ketens van meerdere
restromen onderzocht welke prikkels er zijn en of die prikkels stimuleren tot het
zo schoon en hoogwaardig mogelijk opwerken van de reststroom en of die prikkels stimuleren
tot het minimaliseren van effecten voor het milieu. Indien de prikkels de verkeerde
kant op blijken te wijzen, zal ook antwoord gegeven worden op de vraag hoe dit kan
worden aangepast.

Vraag 16

Kan Tata Steel aansprakelijk worden gesteld voor het opruimen van het teveel aan staalslakken
dat is gebruikt in Eerbeek?

Antwoord 16

De producent/leverancier van een bouwstof (in dit geval staalslakken) moet ervoor
zorgen dat deze bouwstof aan de milieueisen van de Rbk voldoet, gedekt door een milieuhygiënische
verklaring. De eisen voor de toepassing van bouwstoffen zoals staalslakken richten
zich tot de toepasser. Een van de voorwaarden voor degene die bouwstoffen toepast
is dat er geen grotere hoeveelheid wordt toegepast dan volgens gangbare maatstaven
nodig is voor het functioneren van de toepassing en ook dat de toepassing volgens
gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt of onder de omstandigheden
waarin deze plaatsvindt. Aanvullend geldt er een zorgplicht voor de toepasser (zie
ook het antwoord op vraag7. Het is de toepasser die zich aan deze voorwaarden moet houden en dat is logischerwijs
de partij die je aanspreekt wanneer dat niet (voldoende) is gebeurd. Hierop kan langs
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke weg op worden gehandhaafd.

Vraag 17

Hoe wordt het voorzorgsprincipe gewaarborgd bij andere potentieel schadelijke afvalmaterialen
die elders hergebruikt worden?

Antwoord 17

Zoals in de beantwoording bij vraag 3 en vraag 10 benoemd, kan de overheid op grond
van het voorzorgsbeginsel maatregelen nemen als er op basis van de best beschikbare
informatie redelijke gronden zijn om te vrezen voor ernstige en/of onomkeerbare milieuschade.
De voorwaarden die de Kaderrichtlijn afvalstoffen stelt aan de nuttige toepassing
van afvalstoffen en aan de status van «bijproduct» of «einde-afval» zijn mede op het
voorzorgsbeginsel gebaseerd. Hetzelfde geldt voor de voorwaarden die in het Bbk zijn
opgenomen voor het vervaardingen en toepassen van bouwstoffen.

Wanneer vaststaat dat een bouwstof niet aan deze voorwaarden voldoet of wanneer daar
onvoldoende zekerheid over bestaat dan is toepassen of nuttig toepassen niet toegestaan
en zal het materiaal als afvalstof verwijderd moeten worden.

Vraag 18

Wat gaat u doen om de inwoners rondom de oude stortplaats in Eerbeek zo snel als mogelijk
een gezonde en veilige leefomgeving te garanderen?

Antwoord 18

Het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland is in deze bevoegd
gezag. De omgevingsdiensten Arnhem en Nijmegen voeren de taken op het gebied van vergunningverlening,
toezicht en handhaving uit namens GS. Deze omgevingsdiensten hebben in opdracht van
de provincie een team aan specialisten vrij gemaakt voor het toezicht op de locatie
en toezicht op de stort bij het vinden van een oplossing voor de situatie.

Voor het herstellen van de veilige en gezonde leefomgeving zijn plannen gemaakt. Deze
plannen worden in het antwoord op vraag 9 toegelicht.

Vraag 19

Hoe bent u van plan om het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving
(VTH-stelsel) voor het afvalstelsel van de staalindustrie te verbeteren conform de
aanbevelingen van de commissie-Van Aartsen?

Antwoord 19

Ik werk met de Ministeries van Justitie en Veiligheid en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
het Openbaar Ministerie, provincies, gemeenten en omgevingsdiensten in het interbestuurlijk
programma versterking VTH-stelsel (IBP VTH) samen aan de opvolging van de aanbevelingen
van de commissie Van Aartsen en daarmee aan de versterking van het VTH-stelsel. Over
de voortgang van het IBP VTH wordt u voor de zomer geïnformeerd. In het IBP VTH wordt
onder andere gewerkt aan de versterking van de informatie-uitwisseling, datakwaliteit
en kennisinfrastructuur.

Samen met het IPO en ODNL werkt het ministerie aan het oprichten van het Kennisplatform
«Afval of niet». In dit Kennisplatform worden kennis, ervaringen en casuïstiek met
betrekking tot de vraag of een materiaal een afvalstof is of niet opgebouwd door en
gedeeld met omgevingsdiensten. Waar nodig kan er een advies over worden uitgebracht.