Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 372 Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
De Nederlandse samenleving en rechtsorde zijn de laatste jaren in ernstige mate geschokt
door steeds hardere en nietsontziende (drugs)criminaliteit, gepleegd in georganiseerd
verband. Elk segment van de samenleving heeft te maken met deze criminaliteit, zo
ook het gevangeniswezen. Het gevangeniswezen wordt geconfronteerd met gedetineerden
met enorme macht en middelen die in het geval van een (dreigende) langdurige of levenslange
gevangenisstraf niets te verliezen hebben. Dit maakt dat er voor deze specifieke groep
gedetineerden alles aan moet worden gedaan om te voorkomen dat zij in detentie het
crimineel handelen voortzetten. Dat kan door maatregelen op te leggen die vooral zien
op het tegenhouden van het leggen en onderhouden van contacten. Soms is het noodzakelijk
alle contacten die een gedetineerde heeft te verstoren om het plegen van ernstige
misdrijven te voorkomen. De dreiging die van deze groep criminelen uitgaat, maakt
onmiddellijk kunnen ingrijpen noodzakelijk.
Dit wetsvoorstel voert de wijzigingen door in de Penitentiaire beginselenwet (hierna:
Pbw) die erop zijn gericht het noodzakelijke toezicht op gedetineerden waarvan een
ernstige gevaarzetting voor de samenleving uitgaat, te versterken. Het voorstel geeft
ten eerste de Minister voor Rechtsbescherming de mogelijkheid te bevelen dat een gedetineerde
wordt onderworpen aan verdergaande beperkingen in zijn communicatie. Dit bevel kan
worden gegeven bij aanwijzingen van een ernstige gevaarzetting voor de openbare orde
en veiligheid in relatie tot een gedetineerde. Aanleiding voor dit bevel kan zijn
gelegen in concrete gedragingen van een gedetineerde in detentie (voortgezet crimineel
handelen). Maar ook de gevaarzetting die van sommige gedetineerden uitgaat, kan een
zelfstandige grond opleveren voor een bevel tot beperkingen in de communicatiemogelijkheden.
Daarnaast wordt met het wetsvoorstel voorzien in een aantal generieke maatregelen
voor gedetineerden in de extra beveiligde inrichtingen en afdelingen voor intensief
toezicht. Het gaat dan om het enkel vanuit door de Minister aangewezen locaties kunnen
bellen met gedetineerden en om visueel toezicht op het contact tussen gedetineerden
en hun rechtsbijstandverlener(s). Ook het aantal rechtsbijstandverleners dat geprivilegieerd
contact met de gedetineerde kan onderhouden, wordt met het wetsvoorstel beperkt. Ik
geef met het wetsvoorstel zo verder uitvoering aan mijn brief over aanvullende maatregelen
tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie van 26 september 2022 (Kamerstukken II 2022/23, 29 911, nr. 374). Met de regeling tot beperking van het aantal rechtsbijstandverleners geef ik uitvoering
aan de daartoe strekkende motie van het lid Ellian (Kamerstukken II 2022/23, 24 587, nr. 868).
Zoals ik hierboven aangaf, wordt het gevangeniswezen in toenemende mate geconfronteerd
met gedetineerden die meedogenlozer en (vlucht)gevaarlijker zijn dan de gedetineerden
waarmee we voorheen te maken hadden. Het gaat om criminelen die er veel voor over
hebben om hun straf te ontlopen of om tijdens detentie door te kunnen gaan met criminele
activiteiten. Zeer ernstig of dodelijk geweld wordt daarbij niet geschuwd. Politici,
rechters, officieren van justitie, advocaten, politiemensen, journalisten maar ook
de medewerkers van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) zijn steeds vaker het doelwit
van ernstige bedreigingen, intimidatie en van geweld door deze geharde criminelen.
Dit wetsvoorstel heeft in het bijzonder, maar niet uitsluitend, betrekking op de specifieke
groep van gedetineerden die in een criminele organisatie een vooraanstaande positie
innemen, een spil vormen in dat criminele netwerk en die over aanzienlijke financiële
middelen beschikken. Hoewel de gedetineerde al beperkt is in zijn bewegingsvrijheid
en is aangewezen op de ondersteuning door derden, blijven de communicatiemogelijkheden
waarover de gedetineerde beschikt een cruciale rol spelen in het voortgezet crimineel
handelen in detentie.
Als er aanwijzingen bestaan dat levensbedreigende of ernstig intimiderende activiteiten
vanuit detentie worden ondernomen, moet er sneller en steviger kunnen worden ingegrepen.
De bevelsbevoegdheid strekt ertoe de communicatiemogelijkheden te beperken. Contact
met personen buiten de inrichting, waaronder familieleden, kunnen met de voorgestelde
bevelsbevoegdheid door de Minister voor Rechtsbescherming vergaand worden beperkt.
Onder meer door beperking of uitsluiting van het ontvangen en verzenden van brieven,
van het ontvangen van bezoek en van telefoonverkeer. Ook de mogelijkheden om versleutelde
berichten te ontvangen via bijvoorbeeld advertenties, kunnen als gevolg van het wetsvoorstel
worden beperkt. Verder regelt het voorstel een versterking van het toezicht op het
contact tussen de gedetineerde en zijn rechtsbijstandverleners, waarbij het aantal
rechtsbijstandverleners met toegang tot de gedetineerde, ook wordt beperkt.
Zoals hiervoor in deze inleiding al is aangegeven, kan de gevaarzetting die van sommige
gedetineerden uitgaat ook zelfstandig aanleiding geven voor een bevel tot beperkingen
in de communicatiemogelijkheden. In die situatie hebben deze maatregelen een preventief
karakter.
Naast het bevel worden met het wetsvoorstel ook maatregelen genomen die permanent
het toezicht op gedetineerden waarvan een ernstige gevaarzetting voor de samenleving
uitgaat, versterken. Dat is nodig omdat naarmate deze specifieke groep van gedetineerden
steeds verder wordt beperkt in hun mogelijkheden om met de buitenwereld te communiceren,
de risico’s voor advocaten steeds groter worden om onder druk, dwang of dreiging boodschappen
naar buiten te brengen. Die risico’s moeten we onderkennen en tegelijkertijd moeten
we waarborgen dat ook gedetineerden die tot deze groep behoren, recht hebben op adequate
rechtsbijstand. In onze rechtsstaat is het van groot belang dat eenieder, dus ook
deze gedetineerden, vertrouwelijk kunnen communiceren met hun advocaten. Dat maakt
dat het altijd mogelijk moet zijn en blijven dat een gedetineerde, ook die in de extra
beveiligde inrichting of in de afdeling voor intensief toezicht vertrouwelijk contact
kan hebben met zijn advocaat. Wel wil ik binnen de grenzen van onze rechtsstaat intensiever
kunnen toezien op dit contact. Daarom neem ik aanvullende maatregelen om het toezicht
op contacten tussen een gedetineerde in de extra beveiligde inrichting of de afdeling
voor intensief toezicht en diens rechtsbijstandverlener te versterken zonder dat daarbij
wordt getornd aan de rechten van die gedetineerde. Deze maatregelen hebben een preventief
karakter. Zij richten zich bijvoorbeeld op het locatie-gebonden bellen met een gedetineerde
in de extra beveiligde inrichting of de afdeling voor intensief toezicht in gevallen
waarin een bevel ex artikel 40b is gegeven dat mede een beperking of uitsluiting van
telefoonverkeer inhoudt. Ook het beperken van het aantal rechtsbijstandverleners met
wie de gedetineerde in de extra beveiligde inrichting of de afdeling voor intensief
toezicht contact kan hebben en het introduceren van visueel toezicht op gesprekken
tussen een gedetineerde in de extra beveiligde inrichting of de afdeling voor intensief
toezicht en diens rechtsbijstandverlener, zijn hiervan voorbeelden.
Dit wetsvoorstel staat niet op zichzelf maar maakt onderdeel uit van een groter geheel
van maatregelen dat wordt getroffen tegen de georganiseerde criminaliteit tijdens
detentie. In het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt eerst de plaats
van dit wetsvoorstel daarin toegelicht (paragraaf 2). In paragraaf 3 van deze memorie
van toelichting wordt toegelicht tegen wie het bevel zich kan richten en wat de aanvullende
beperkingen op grond van het bevel kunnen inhouden. Tevens wordt in deze paragraaf
beschreven wat voor type informatie aanleiding kan geven tot het bevelen van aanvullende
beperkingen. Tegen een dergelijk bevel van de Minister voor Rechtsbescherming, met
potentieel zeer vergaande beperkende maatregelen, dient adequate rechtsbescherming
open te staan. De rechtsbescherming tegen een bevel wordt in paragraaf 4 toegelicht.
In paragrafen 5 en 6 komen vervolgens de maatregelen aan de orde die betrekking hebben
op het contact tussen de gedetineerde en hun rechtsbijstandverleners. In paragraaf
7 wordt ingegaan op de verhouding tot in dit verband relevante mensenrechtelijke bepalingen
en penitentiair-rechtelijke uitgangspunten. Paragraaf 8 ziet op de evaluatie van deze
wetgeving. De financiële en administratieve consequenties van het wetsvoorstel worden
toegelicht in paragraaf 9. In paragraaf 10 wordt geschetst hoe de naar aanleiding
van een concept van het wetsvoorstel gegeven adviezen verwerking hebben gevonden.
Het algemeen deel van de toelichting wordt gevolgd door een artikelsgewijs deel dat
een toelichting per artikel geeft.
2. De plaats van dit wetsvoorstel
In de hierboven genoemde brief van 26 september 2022 ben ik ingegaan op de diverse
maatregelen die op de korte, middellange en langere termijn worden genomen om te voorzien
in een stevig juridisch kader dat erop is gericht de dreiging die van de georganiseerde
criminaliteit vanuit detentie uitgaat, het hoofd te bieden. Dit gaat over verschillende
schijven. Ik hanteer hierbij als uitgangspunt dat waar stappen onmiddellijk kunnen
worden gezet, dit ook onmiddellijk gebeurt. Concrete maatregelen die al zijn genomen
hebben betrekking op het regime in de extra beveiligde inrichting zelf en op de plaatsing
en verlenging van de plaatsing van gedetineerden in de extra beveiligde inrichting.
Ook zijn individuele maatregelen tegen veroordeelden genomen, die ertoe strekken de
mogelijkheden in het contact met de buitenwereld verdergaand te beperken. Het onderhavige
wetsvoorstel geeft uitvoering aan de in de brief aangekondigde bevelsbevoegdheid voor
de Minister voor Rechtsbescherming. Voor de in mijn brief van 26 september 2022 beschreven
specifieke groep van gedetineerden worden alle maatregelen getroffen die nodig zijn
om het voortgezet crimineel handelen in detentie preventief in te perken.
De vestigingsdirecteur heeft thans een bepalende rol bij het treffen van passende
maatregelen in individuele gevallen. De vestigingsdirecteur heeft tegelijk de opgave
om de veiligheid binnen de inrichting te waarborgen, de gedetineerden op een menselijke
wijze te (laten) bejegenen en de gedetineerden, ondanks de beperkingen die gelden,
toch ook voor te bereiden op een terugkeer in de samenleving. Feit is echter dat er
soms urgente aanwijzingen zijn dat er vanuit gedetineerden of hun criminele netwerk
een ernstige dreiging voor de openbare orde buiten de inrichting blijft uitgaan op
een manier die de verantwoordelijkheid en het handelingsperspectief van de vestigingsdirecteur
overstijgen. Voorbeelden hiervan zijn bedreigingen aan het adres van (politieke) ambtsdragers.
Ook moorden op een advocaat, journalist en de broer van een kroongetuige, collectief
aangemerkt als aanvallen op onze democratische rechtstaat, zijn voorbeelden van situaties
waarin de openbare orde als bedoeld in dit wetsvoorstel in het geding is. De dreiging
richt zich daarnaast tegen het personeel van de Dienst Justitiële Inrichtingen. Er
wordt bijvoorbeeld geprobeerd de verblijfsplaats of de identiteit van deze personeelsleden
te achterhalen door het personeel dat de inrichting verlaat te volgen of deze gegevens
via mogelijke andere wegen te verkrijgen. Ook dit beschouw ik als ernstige, potentieel
levensbedreigende activiteiten.
Aanwijzingen voor ernstig intimiderende en levensbedreigende activiteiten kunnen afkomstig
zijn van de organisaties in de strafrechtsketen, zoals politie en openbaar ministerie,
maar ook vanuit het werk van de binnenlandse of buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Dergelijke aanwijzingen zullen niet altijd de vestigingsdirecteur (kunnen) bereiken.
Niet altijd zal er bij deze aanwijzingen al voldoende grond zijn voor strafrechtelijk
optreden door politie en openbaar ministerie. Deze omstandigheden vormen aanleiding
om niet langer volledig te leunen op de mogelijkheden die de vestigingsdirecteur op
de grond van de bestaande regelgeving heeft. Daarom vind ik het noodzakelijk met de
voorgestelde bevelsbevoegdheid ook zelf maatregelen te kunnen nemen die deze dreiging
het hoofd kunnen bieden. Het is de verantwoordelijkheid van de Minister voor Rechtsbescherming
om, als opperbeheerder van het gevangeniswezen en eindverantwoordelijke voor de tenuitvoerlegging
van gevangenisstraffen, op basis van de daartoe door de politie, het openbaar ministerie
of de diensten verstrekte gegevens, te beslissen tot een tijdelijke vergaande beperking
van de mogelijkheden van de gedetineerde om contact met de buitenwereld te hebben.
Met het treffen van deze maatregelen kan niet worden gewacht omdat de dreiging die
van de genoemde groep criminelen uitgaat, actueel en voortdurend is. Niet alleen maakt
deze groep criminelen rechtstreeks slachtoffers, de samenleving als geheel wordt op
een indringende wijze met hun handelen geconfronteerd.
3. Aanvullende beperkingen in de extra beveiligde inrichting en in de afdeling voor
intensief toezicht
3a. De gedetineerde op wie het bevel betrekking kan hebben
Voordat ik inga op de voorgestelde bevelsbevoegdheid, hecht ik eraan stil te staan
bij de gedetineerde waarop het bevel betrekking kan hebben. Ik ga daarbij in de eerste
plaats in op de populatie van de extra beveiligde inrichting. Er zijn op dit moment
vier gronden voor plaatsing in de extra beveiligde inrichting (bepaald in artikel
6, eerste lid, van de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden
(hierna: RSPOG)). Het gaat om een extreem vluchtgevaar en maatschappelijk risico (a-
en b-grond) of er moeten concrete aanwijzingen bestaan voor voortgezet crimineel handelen
vanuit detentie (de c-grond) of vanwege de dreiging die uitgaat van iemands rol en
positie in een crimineel netwerk. De toevoeging van de d-grond (artikel 6, eerste
lid, onder d, RSPOG) is recent gebeurd (Stcrt. 2022, 33928) en leidt ertoe dat ook de gemeengevaarlijkheid van de gedetineerde tot plaatsing
in een extra beveiligde inrichting of afdeling voor intensief toezicht aanleiding
kan geven. Deze gemeengevaarlijkheid kan worden ontleend aan de feiten waarvoor een
verdenking bestaat of een veroordeling heeft plaatsgevonden, de omstandigheden waaronder
deze feiten zijn begaan of aan de persoonlijkheid van de gedetineerde. Op grond van
de nieuwe plaatsingsregeling moet een dergelijk gevaar in het bijzonder worden verondersteld
aanwezig te zijn bij de leidinggevenden van criminele organisaties (artikel 6, tweede
lid, RSPOG). Op het daaraan ten grondslag liggende rechtsvermoeden van gevaarlijkheid
van deze gedetineerden, wordt hierna nog afzonderlijk ingegaan.
Op deze plaats sta ik graag nog stil bij het gegeven dat ik de voorgestelde bevelsbevoegdheid
niet tot gedetineerden in de extra beveiligde inrichting wil beperken. Bij de voorbereidingen
voor het onderhavige wetsvoorstel is dit nadrukkelijk overwogen. Ik ben tot het oordeel
gekomen dat een bevelsbevoegdheid voor enkel gedetineerden in de extra beveiligde
inrichting te beperkt zou zijn. Uiteraard vormt ook bij de plaatsingsbeslissing het
gevaar dat van de gedetineerde uitgaat een doorslaggevend gezichtspunt. Daarom mag
worden verondersteld dat de gedetineerde waarop de voorgestelde bevelsbevoegdheid
betrekking heeft, in de regel ook in de extra beveiligde inrichting verblijft. Deze
veronderstelling miskent echter dat ook van andere gedetineerden in andere richtingen
een ernstig gevaar voor de openbare orde kan uitgaan. Hierbij valt te denken aan gedetineerden
die in de afdeling voor intensief toezicht (AIT) verblijven. Deze gedetineerden zijn
daar geplaatst op vergelijkbare gronden als die gelden voor de plaatsing in de EBI.
Er is bij deze gedetineerden sprake van een, in vergelijking met andere gedetineerden,
aanzienlijk verhoogd risico op recidive, ontvluchting, voortzetting van ernstig crimineel
handelen of het aanhoudend onderhouden van contacten met de buitenwereld met een maatschappelijk
ontwrichtend karakter. Als mij aanwijzingen bekend zouden raken dat een gedetineerde
in een afdeling voor intensief toezicht een ernstig gevaar voor de openbare orde oplevert,
wil ik ook ten aanzien van deze gedetineerde in de gelegenheid zijn een bevel te geven
dat de communicatiemogelijkheden beperkt.
3b. Informatie die aanleiding geeft tot een bevel
Het voorgestelde artikel 40b, eerste lid, Pbw geeft de mogelijkheid een bevel tot
beperking van het gebruik van communicatiemiddelen op te leggen bij aanwijzingen dat
de gedetineerde zijn contacten gebruikt voor ernstig intimiderende of levensbedreigende
activiteiten in de buitenwereld. Deze aanwijzingen kunnen worden ontleend aan informatie
van het Gedetineerden Recherche Informatie Punt (GRIP), informatie afkomstig van het
openbaar ministerie, de politie en (binnenlandse of buitenlandse) veiligheidsdiensten.
Het GRIP speelt een cruciale rol in het verzamelen van informatie voor de onderbouwing
van de gronden voor plaatsing. Voor de voorbereiding van een door mij te verlenen
bevel voor verdergaande afzondering van de gedetineerde, is het essentieel dat informatie
over het contact dat de gedetineerde met de buitenwereld onderhoudt, ook mij bereikt.
Ook hierin moet het GRIP een rol vervullen. De werkwijze van het GRIP is als volgt.
De informatie die het GRIP vanuit het openbaar ministerie of de politie bereikt, kan
de grondslag vormen voor een rapportage die aan de vestigingsdirecteur wordt verzonden.
De GRIP-rapportage vermeldt daarbij het concrete gevaar en geeft daarbij een onderbouwing.
De informatie moet voldoende accuraat, betrouwbaar en concreet dragend zijn voor (de
onderbouwing van) door de vestigingsdirecteur te nemen individuele maatregelen tegen
een gedetineerde. Het laat zich eenvoudig voorstellen dat het hierbij in de regel
gaat om operationele informatie, waarvan de bron of meer specifieke inhoud aan de
buitenwereld of aan de gedetineerde niet kenbaar kan worden gemaakt. De directeur
moet aan de hand van de GRIP-rapportage door hem te treffen maatregelen echter afdoende
kunnen onderbouwen. De noodzaak tot het nemen van de maatregelen moet in een procedure
naar aanleiding van zijn beslissing voor de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming
(RSJ) verdedigbaar zijn en standhouden. Een kwetsbaarheid in dit verband is dat in
een dergelijke procedure de inhoud van de GRIP-rapportage, uit een oogpunt van interne
openbaarheid, in de regel volledig aan de klager kenbaar wordt. Dit uitgangspunt is
in de memorie van toelichting bij de totstandkoming van de Pbw ook tot uitdrukking
gebracht (Kamerstukken II 1994–1995, 24 263, nr. 3, blz. 92). Hoewel het de vestigingsdirecteur vrij staat om stukken al dan niet in
procedure te brengen, kan een beklagcommissie bij het doen van een uitspraak slechts
gebruik maken van de gedingstukken waartoe ook de klager toegang heeft kunnen krijgen.
Dit stelt in de praktijk grenzen aan de informatievoorziening richting de vestigingsdirecteur
of aan diens mogelijkheden of bereidheid maatregelen te nemen, in anticipatie op het
uitblijven van rechterlijke goedkeuring. Voor deze gevallen wordt voorgesteld dat
de vestigingsdirecteur de beslissing over het nemen van de noodzakelijke maatregel,
kan overlaten aan de Minister voor Rechtsbescherming. Ook andere overwegingen, bijvoorbeeld
gelegen in overwegingen van de vestigingsdirecteur omtrent de veiligheid van het eigen
personeel, kunnen aanleiding vormen beslissingen aan de Minister voor Rechtsbescherming
over te laten.
Dat de informatie die aanleiding geeft tot het nemen van maatregelen enkel afkomstig
is van het GRIP, is in de wet niet opgenomen als voorwaarde. Ook wanneer aan andere
beschikbare informatie aanwijzingen kunnen worden ontleend dat, ondanks het strenge
toezicht dat reeds op de gedetineerde wordt gehouden, communicatiemiddelen door de
gedetineerde worden misbruikt of vanuit zijn criminele netwerk een concrete en actuele
gevaarzetting uitgaat, is het voor een goede uitvoering van de aan de Minister voor
Rechtsbescherming toekomende bevoegdheid, van essentieel belang dat mij die informatie
bereikt.
Het vertrouwelijk karakter van de informatie kan noodzakelijke beperkingen stellen
aan de mogelijkheden van derden, in het bijzonder de gedetineerde zelf, om van die
informatie kennis te nemen. Ook voor deze situatie moet het mogelijk zijn dat niet
de vestigingsdirecteur, maar de Minister, noodzakelijke maatregelen neemt tot beperking
van het contact dat de gedetineerde nog met de buitenwereld mag hebben.
In alle gevallen geldt dat ik voor de uitoefening van mijn bevoegdheid tot het verlenen
van een bevel tot verdergaande vrijheidsbeperking, moet kunnen rekenen op de bereidheid
van politie, openbaar ministerie en inlichtingendiensten om noodzakelijke informatie
met mij te delen. Operationele doelen mogen daarbij vanzelfsprekend niet in gevaar
komen. Risico hierop kan worden vermeden door strikte geheimhouding en door informatie,
ook in het geval van beroep op mijn bevel, bij de rechter af te schermen. Ik kom hierop
terug in paragraaf 4 waar wordt ingegaan op de rechtsbescherming tegen het bevel van
de Minister voor Rechtsbescherming.
3c. Preventief bevel
Gedetineerden die een leidinggevende rol hebben binnen een crimineel samenwerkingsverband,
of hiervan verdacht worden, hebben in de regel de beschikking over macht, geld en
middelen, vaak binnen een netwerk van faciliterende personen. Naast de situatie waarin
aanwijzingen voor misbruik van communicatiemiddelen door de gedetineerde de aanleiding
vormt voor een bevel (artikel 40b, eerste lid, onderdeel a, Pbw), wil ik in het wetsvoorstel
ook een plaats inruimen voor bevelen die een uitsluitend preventief karakter hebben.
Daarbij zijn niet aanwijzingen voor misbruik van communicatiemiddelen bepalend, maar
is het bevel gebaseerd op de invoelbare vooronderstelling dat het gedrag van de gedetineerde
er bij voortduring op zal zijn gericht de hem ter beschikking staande communicatiemiddelen
mede aan te wenden voor de voortzetting van crimineel handelen. Artikel 40b, eerste
lid, onderdeel b, Pbw voorziet daarom in de noodzakelijke basis om het gevaar dat
van de gedetineerde uitgaat aan een bevel ten grondslag te leggen. De aard van het
misdrijf waarvoor een verdenking bestaat of waarvoor een veroordeling heeft plaatsgevonden
of de persoonlijkheid van de verdachte kunnen daarbij de basis vormen voor de aanname
dat de gedetineerde een gevaar vormt voor de openbare orde of veiligheid buiten de
inrichting. De onderbouwing van het bestaan van dergelijk gevaar wordt ondersteund
met de introductie van een wettelijk rechtsvermoeden (artikel 40b, tweede lid, Pbw).
Aan dat rechtsvermoeden ligt ten grondslag de ervaringsregel dat wanneer binnen een
crimineel samenwerkingsverband een bepaalde positie is bereikt, het niet langer mogelijk
is zich van dit netwerk te distantiëren. Zeker wanneer het gaat om de leidinggevenden
van criminele organisaties, kan worden aangenomen dat het handelen ook tijdens detentie
vooral zal zijn gericht op het laten voortbestaan van de organisatie en daarnaast
op de handhaving van de eigen positie. Met de afgenomen vrijheid als gevolg van de
detentie kan de verdere aansturing van het netwerk alleen nog plaatsvinden door gebruikmaking
van beschikbare communicatiemiddelen. Om die reden kan de positie van de gedetineerde
in het criminele netwerk voldoende aanleiding vormen het gebruik van deze communicatiemiddelen,
verdergaand te beperken, ook zonder dat voor concreet misbruik van die middelen aanwijzingen
bestaan.
Het in artikel 40b, tweede lid, Pbw opgenomen rechtsvermoeden verwijst naar de situatie
waarin de gedetineerde wordt verdacht van of is veroordeeld wegens de deelneming aan
een criminele organisatie met als oogmerk het plegen van misdrijven waarop een gevangenisstraf
van twaalf jaren of meer is gesteld (artikel 140, derde lid, Wetboek van Strafrecht)
en de gedetineerde van die organisatie de oprichter, leider of bestuurder is (artikel
140, vierde lid, Wetboek van Strafrecht). Concreet gaat het hierbij met name om organisaties
die zich bezighouden met de handel in verdovende middelen waarvan inmiddels bekend
is dat zware intimidatie, zwaar geweld en zelfs liquidaties niet worden geschuwd.
Het gaat om organisaties waarin zwaar geweld onderdeel vormt van de normale bedrijfsvoering.
Opgemerkt zij dat eenzelfde rechtsvermoeden op grond van artikel 6 RSPOG aanleiding
kan geven tot plaatsing en verlenging van die plaatsing in een extra beveiligde inrichting.
Het rechtsvermoeden heeft in die regeling als functie de plaatsingsbeslissing te faciliteren.
In het onderhavige wetsvoorstel heeft het rechtsvermoeden een functie bij de onderbouwing
van het bevel tot beperking van het gebruik van communicatiemiddelen door de gedetineerde.
De advisering naar aanleiding van het wetsvoorstel geeft aanleiding op te merken dat
het hanteren van een rechtsvermoeden niet leidt tot automatismen bij het geven van
het bevel. Het bevel is de uitkomst van een op de persoon van de gedetineerde toegesneden
beslissing waarin het gevaar dat van de gedetineerde uitgaat, door Onze Minister moet
worden onderbouwd. Deze beslissing kan worden ondersteund door het geformuleerde rechtsvermoeden.
Daarin leidt de verdenking van, kort gezegd, het leiderschap van een criminele organisatie,
tot de aanname dat van de gedetineerde bijzonder gevaar uitgaat. Dit rechtsvermoeden
is echter niet absoluut en kan worden weerlegd, bijvoorbeeld doordat de gedetineerde
aantoont dat in weerwil van de tegen hem gerezen verdenking, van een gevaar voor de
openbare orde of veiligheid, geen of niet langer sprake is, bijvoorbeeld omdat de
verbinding tussen de gedetineerde en zijn criminele netwerk is verbroken. Gevaar voor
de openbare orde en veiligheid dat van de gedetineerde uitgaat, kan ook op andere
wijze dan met het rechtsvermoeden aan de aard van de verdenking worden ontleend. Hierbij
kan worden gedacht aan gedragsdeskundige onderzoeken over de gedetineerde die gevaarlijkheid
beschrijven en die onderdeel zijn van de stukken in het strafdossier. Ook de omstandigheid
dat iemand wordt verdacht van of is veroordeeld voor betrokkenheid bij meervoudige
moord, mag bijdragen aan de onderbouwing van gevaar dat van de gedetineerde uitgaat
en kan aanleiding geven preventief de contacten met de buitenwereld met een bevel
te beperken.
3d. Maatregelen die kunnen worden getroffen in het bevel en de duur daarvan
De maatregelen die met het bevel kunnen worden genomen, worden door mij individueel
bepaald. Daarbij merk ik op dat de beperkingen verder kunnen gaan dan de beperkingen
die de directeur op grond van de Pbw al kan opleggen.
In het voorgestelde artikel 40b Pbw worden de volgende terreinen benoemd waarop beperkende
maatregelen kunnen worden genomen. In de eerste plaats wordt verwezen naar de artikelen
21 en 23 Pbw waarin onder meer is bepaald dat de gedetineerde die in een individueel
regime is geplaatst, in de gelegenheid wordt gesteld aan activiteiten deel te nemen.
Daarbij is het aan de directeur om te bepalen in welke mate hiervan sprake kan zijn.
Artikel 23 Pbw benoemt de uitsluiting van deelname aan gemeenschappelijke activiteiten
als ordemaatregel. Nu met het bevel wordt beoogd de mogelijkheden tot contact met
derden te beperken, meen ik dat het aangewezen is dat het bevel kan inhouden dat de
deelname aan activiteiten met derden ook door het bevel van de Minister kan worden
beperkt. Verduidelijkt zij dat de genoemde maatregelen in de huidige situatie door
de directeur kunnen worden genomen indien de in de artikelen 23 en 24 Pbw genoemde
gronden daartoe aanleiding geven. Het wetsvoorstel laat dit onverlet, maar voegt daaraan
toe dat indien is voldaan aan het vereiste van aanwijzingen dat de gedetineerde contacten
gebruikt voor ernstig intimiderende of levensbedreigende activiteiten in de buitenwereld,
deze maatregelen ook door de Minister voor Rechtsbescherming worden genomen.
Verder kan het bevel beperkingen inhouden van het recht van de gedetineerde op het
ontvangen en verzenden van brieven, het ontvangen van bezoek, het voeren van telefoongesprekken,
het onderhouden van contacten met de media en het kennisnemen van nieuws (artikelen
36, 38 tot en met 40 en 48 Pbw). Tot slot kan het bevel inhouden dat de gedetineerde
niet zal deelnemen aan activiteiten van medezeggenschap (artikel 74 Pbw). Dergelijke
activiteiten verlangen contact met andere gedetineerden. Ook dit contact zou kunnen
worden misbruikt voor het naar buiten (laten) brengen van boodschappen met ongewenste
inhoud.
De mogelijkheid bestaat dat een bevel wordt beperkt tot één van de hierboven genoemde
onderwerpen of dat het bevel meerdere onderwerpen omvat. Zelfs is het mogelijk dat
het bevel elk contact tussen de gedetineerde en de buitenwereld uitsluit. Dit kan
worden bewerkstelligd door in een bevel geen bezoek, geen telefoongesprekken én geen
briefwisselingen met de buitenwereld niet zijnde de aangewezen rechtsbijstandverlener,
toe te laten. Gelet op het verstrekkende karakter kan een dergelijk bevel slechts
maximaal drie maanden worden opgelegd. Mindere varianten van een bevel zijn ook mogelijk:
het is mogelijk alleen contact van slechts de personen uit het criminele netwerk te
verbieden. Ook is het mogelijk dat het bevel zich enkel richt tot uitsluiten van contact
met één of meer gedetineerden (geen bezoek, telefoon of briefwisseling). Elke modaliteit
is denkbaar en kan maximaal twaalf maanden duren. De maximale duur van het bevel is
beperkt tot drie maanden wanneer het bevel neerkomt op een beperking van de contacten
van de gedetineerde tot uitsluitend het verkeer met diens aangewezen rechtsbijstandverlener.
De maximale duur van twaalf maanden is ingegeven door het doel van de inzet van het
bevel: het verbreken van contacten van de gedetineerde met zijn criminele netwerk.
Dit doel wordt bereikt door enerzijds het oprollen van het netwerk of het oprecht
afstand nemen van de gedetineerde van dit netwerk. De ervaring leert dat dit doel
niet binnen een kort tijdsbestek wordt bewerkstelligd.
De maatregelen die van een bevel deel uitmaken, zullen worden gemotiveerd. Dit komt
tot uitdrukking in artikel 40b, vijfde lid. Deze motivering zal er in de regel in
bestaan dat de informatie die tot geven van een bevel aanleiding heeft gegeven, het
noodzakelijk maakt dat de kring van personen met wie de gedetineerde kan communiceren,
voor een bepaalde periode dient te worden beperkt. Deze kring kan breder zijn naarmate
(nog) zicht ontbreekt op de concrete persoon of personen die voor een gedetineerde
als boodschapper fungeren, terwijl desalniettemin aanwijzingen bestaan voor ontwrichtende
communicatie. Opgemerkt wordt dat een enkele motivering dragend kan zijn voor meerdere
gelijktijdig toe te passen maatregelen. Het doel van het bevel en de afzonderlijke
maatregelen is immers om, bij gebleken noodzaak, de communicatiemogelijkheden van
de gedetineerde zoveel mogelijk te beperken.
Verder brengt artikel 40b, vijfde lid, tot uitdrukking dat om tot een goede weging
tussen het publieke belang bij oplegging en voortduring van een maatregel en de persoonlijke
belangen van de gedetineerde te komen, informatie van de directeur over de persoonlijke
omstandigheden van de gedetineerde bij de beslissing kan worden betrokken. Hierbij
kan worden gedacht aan informatie over de (geestelijke) gezondheid en draagkracht
van de gedetineerde.
4. Rechtsbescherming
Een bevel tot het opleggen van verdergaande beperkingen aan een gedetineerde, is een
verstrekkend besluit waartegen adequate rechtsbescherming moet zijn voorzien. De Pbw
voorziet hiertoe in een stelsel van bezwaar en beroep. Door de voorgestelde wijzigingen
van de artikelen 17 en 73 Pbw die in dit verband worden doorgevoerd kan de gedetineerde
tegen een bevel opkomen met een bezwaarschrift bij Onze Minister. De beslissing is
daarna vatbaar voor beroep bij de RSJ. In het artikelsgewijs deel van deze memorie
wordt dit nader toegelicht.
In paragraaf 3b van deze memorie is al ingegaan op de aard van de informatie die aanleiding
kan vormen voor een bevel als bedoeld in artikel 40b Pbw. Operationele overwegingen
kunnen aanleiding vormen terughoudend te zijn met het verschaffen van specifieke en
op individuele bronnen terug te voeren informatie. Aan een dergelijke terughoudendheid
draagt bij dat de inhoud van deze informatie, voor zover die aan een beslissing ten
grondslag wordt gelegd, in beginsel aan de klager bekend moet worden gemaakt. Artikel
65, derde lid, Pbw formuleert als uitgangspunt dat de beklagcommissie de klager toestaat
op diens verzoek van de gedingstukken kennis te nemen. Ik zie aanleiding naast deze
bepaling de RSJ ook toepassing te kunnen laten geven aan hetgeen in artikel 8:29 van
de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald. In de consultatieversie was hiertoe
een verwijzing naar artikel 8:29 Awb opgenomen. Op grond van de advisering is de daarin
vervatte regeling echter in artikel 73 Pbw overgenomen. De aldus gewijzigde bepaling
houdt in, als uitzondering op het uitgangspunt van de interne openbaarheid, dat partijen
van het geven van inlichtingen en overleggen van stukken kunnen afzien of de rechter
mededelen dat uitsluitend de rechter kennis zal mogen nemen van de inlichtingen of
stukken. Hiervoor moeten gewichtige redenen zijn. De rechter beslist vervolgens of
de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. Indien de rechter heeft beslist
dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting tot overlegging van die
stukken. Indien de rechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd
is, kan de rechter slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag
van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen.
5. Visueel toezicht
5.1 Inleiding
Naast de aangekondigde maatregelen die betrekking hebben op het bevel de communicatie
van de gedetineerde met de buitenwereld verdergaand te beperken, voorziet het wetsvoorstel
in een basis voor het houden van toezicht op gesprekken tussen een gedetineerde in
de extra beveiligde inrichting of de afdeling voor intensief toezicht en zijn rechtsbijstandverlener.
Dit toezicht moet eraan bijdragen dat verhullende of intimiderende communicatie tussen
de gedetineerde met diens rechtsbijstandverlener wordt voorkomen. Van belang hierbij
is dat de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen de gedetineerde en de rechtsbijstandverlener
maximaal wordt gewaarborgd. Om dit te bewerkstelligen, blijft het toezicht beperkt
tot visueel toezicht. Dit toezicht kan worden gehouden met een camera. Op deze camerabeelden
kan de conversatie tussen de gedetineerde en zijn rechtsbijstandverlener niet worden
gehoord, enkel visueel waargenomen. Om de vertrouwelijkheid van de communicatie tussen
de gedetineerde en de rechtsbijstandverlener maximaal te waarborgen, betekent dit
ook dat het visueel toezicht dat op basis van dit wetsvoorstel wordt gehouden niet
ertoe leidt dat het dossier en eventuele aantekeningen in het dossier kunnen worden
gelezen.
5.2 Doel
Het voorgestelde visueel toezicht kan een bijdrage leveren aan de voorkoming van misbruik
van het vrijelijk contact dat de gedetineerde met zijn rechtsbijstandverlener kan
hebben. Het voorgestelde visueel toezicht kan ook een bijdrage leveren aan het beschermen
van de rechtsbijstandverlener tegen druk, dwang of dreiging van een gedetineerde in
de richting van de rechtsbijstandverlener. Het houden van visueel toezicht moet zo
worden aangemerkt als een preventieve maatregel die in combinatie met andere beperkingen
van het contact tussen de gedetineerde en de buitenwereld effect kan sorteren. Gedragingen
van de gedetineerde of van diens rechtsbijstandverlener die op het eerste gezicht
niet passen bij het doel van de conversatie – het in vertrouwen bespreken van een
juridische aangelegenheid waarbij de gedetineerde is betrokken en waarin bijstand
wordt verleend – kunnen aanleiding vormen het gesprek met de rechtsbijstandverlener
te onderbreken en de betreffende rechtsbijstandverlener de toegang tot de gedetineerde
(tijdelijk) te ontzeggen. Aan de praktijk ontleende voorbeelden van dergelijke gedragingen
zijn (het veelvuldig) omhooghouden van notitieblaadjes, het maken van foto’s van dergelijke
omhooggehouden notities met een digitale gegevensdrager, het doorkrassen van eerder
omhooggehouden notities, het maken van schietgebaren als reactie op getoonde notities.
Deze voorbeelden hebben al ertoe geleid dat gegevensdragers niet langer in de extra
beveiligde inrichting kunnen worden meegenomen.
Het huidige wettelijk kader biedt, buiten de situatie waarin er een verdenking tegen
de rechtsbijstandverlener is ontstaan en er op grond van die verdenking opsporingsmiddelen
kunnen worden ingezet, geen basis voor het houden van doorlopend toezicht op de hier
voorgestelde wijze. De wet gaat uit van een vrijelijk onderhoud tussen de gedetineerde
en zijn rechtsbijstandverlener. Een uitzondering hierop is de situatie waarin de directeur
van mening is dat van de gedetineerde een ernstig gevaar uitgaat voor de veiligheid
van de bezoeker. In dat geval kan, na overleg met bezoeker, worden besloten tot het
houden van enig toezicht, nog steeds onder de voorwaarde van een vrijelijk onderhoud
(artikel 38, zevende lid, Pbw). In de praktijk komt dit erop neer dat tijdens dergelijke
bezoeken, met een zekere regelmaat door een medewerker de ruimte in wordt gekeken.
Het wetsvoorstel houdt op dit toezicht uit veiligheidsoverwegingen en als preventieve
maatregel een uitbreiding in. De uitbreiding is erop gericht de conversatie tussen
de gedetineerde en diens aangewezen rechtsbijstandverlener doorlopend en volledig
visueel waar te nemen. Dit toezicht zal in de extra beveiligde inrichting of afdeling
voor intensief toezicht standaard plaatshebben en is niet, zoals met de in de voorgaande
paragrafen besproken maatregelen, afhankelijk van een voorafgaande beslissing van
de vestigingsdirecteur of de Minister voor Rechtsbescherming. Bij visueel waargenomen
gevaarlijk gedrag tijdens het gesprek tussen de gedetineerde en diens aangewezen rechtsbijstandverlener
kan direct worden ingegrepen om escalatie te voorkomen. Nu gedetineerden in de extra
beveiligde inrichting of de afdeling voor intensief toezicht op grond van dit wetsvoorstel
verder van de buitenwereld kunnen worden afgesloten, bestaat het risico dat daardoor
meer druk wordt uitgeoefend op de aangewezen rechtsbijstandverlener en is visueel
toezicht als extra veiligheidsmaatregel ook te rechtvaardigen. Dit hangt samen met
het hiervoor al aangestipte preventieve karakter van dit toezicht dat uiteraard aan
de gedetineerde en diens aangewezen rechtsbijstandverlener kenbaar is. De wetenschap
dat er mee wordt gekeken, draagt er in zijn algemeenheid aan bij dat de gespreksdeelnemers
zich richten op het hiervoor al gegeven doel van de bespreking. Daarbij is het, gelet
op het feit dat er van auditief toezicht geen sprake is, niet nodig veel met handgebaren
of notities te communiceren. Als dergelijk gedrag achterwege blijft, kan het ook niet
worden misbruikt om strafbare feiten buiten de inrichting voor te bereiden of om opdrachten
tot liquidaties buiten de inrichting te geven.
6. Beperking aantal rechtsbijstandverleners
6.1 Inleiding
Het wetsvoorstel voorziet verder in een basis om het aantal rechtsbijstandverleners
waarmee een gedetineerde in een extra beveiligde inrichting of een afdeling voor intensief
toezicht geprivilegieerd contact mag hebben, te beperken tot twee. Met deze maatregel
geef ik uitvoering aan de motie van het lid Ellian (Kamerstukken II 2022/23, 24 587, nr. 868) die oproept het aantal advocaten dat bijstand geeft in straf- en daaraan gerelateerde
zaken aan gedetineerden in de extra beveiligde inrichting en de afdelingen voor intensief
toezicht, te beperken tot ten hoogste twee.
Deze maatregel ligt in het verlengde van mijn inspanningen om het voortgezet crimineel
handelen vanuit detentie te voorkomen. Belangrijk onderdeel daarvan is het zoveel
mogelijk beperken van de mogelijkheden die de gedetineerde heeft om misbruik te maken
van contacten met de buitenwereld en daarmee een ongestoorde tenuitvoerlegging van
de vrijheidsbeneming zoveel mogelijk te waarborgen. De voorgestelde beperking van
het aantal rechtsbijstandverleners dat toegang heeft tot de gedetineerde, moet hieraan
verder een bijdrage leveren.
Het verblijf in een extra beveiligde inrichting of afdeling voor intensief toezicht
is het gevolg van de vaststelling van een, in vergelijking met andere gedetineerden,
aanzienlijk verhoogd risico op recidive, ontvluchting, voortzetting van ernstig crimineel
handelen of het aanhoudend onderhouden van contacten met de buitenwereld met een maatschappelijk
ontwrichtend karakter. Dit gevaar ligt aan de plaatsing in deze regimes ten grondslag.
Vanwege de omstandigheid dat de gedetineerde in geslotenheid verblijft, is hij voor
de voortzetting van crimineel handelen afhankelijk van de communicatiemogelijkheden
met de buitenwereld. Het contact met rechtsbijstandverleners is één van de mogelijkheden
die de gedetineerde heeft om met die buitenwereld te communiceren. Een beperking van
het aantal rechtsbijstandverleners met wie geprivilegieerd contact kan bestaan, levert
aan het terugdringen van de mogelijkheden tot het onderhouden van contact met de buitenwereld
een bijdrage. De kring van personen met wie er contact bestaat, wordt immers beperkt.
Deze beperking is zo vormgegeven dat een rechtsbijstandverlener die concrete bijstand
verleent in een procedure tot de gedetineerde ook toegang kan hebben. Contact met
rechtsbijstandverleners zonder een concrete en verifieerbare taak, wordt met het voorstel
voorkomen. Zo kan effectief worden bijgedragen aan de vermindering van de mogelijkheden
die de gedetineerde heeft om contacten met de buitenwereld te misbruiken.
6.2 Relatie tot de andere maatregelen in dit wetsvoorstel
In paragraaf 3d van deze memorie van toelichting is aangegeven welke maatregelen er
zijn en worden genomen om het contact dat een gedetineerde kan hebben met de buitenwereld
te beperken. De daar beschreven maatregelen zien niet op rechtsbijstandverleners.
Het grote belang van toegang van een gedetineerde tot rechtsbijstandverleners en van
adequate rechtsbijstand, zeker daar waar het gaat om strafzaken, geeft de advocatuur
een uitzonderlijke positie. Ik zie echter dat gedetineerden in de extra beveiligde
inrichting met enige regelmaat met meerdere rechtsbijstandverleners contact hebben,
zonder dat dit op voorhand duidelijk te koppelen is aan een concrete rechtszaak. Dat
brengt een reëel risico met zich dat gedetineerden met behulp van rechtsbijstandverleners
een communicatiekanaal hebben met de buitenwereld. Voorbeelden liggen besloten in
de aanhouding van een advocaat in de extra beveiligde inrichting in oktober 2021 en
zijn veroordeling voor deelname aan een criminele organisatie. Ook de recente berichtgeving
over een advocaat die is aangehouden voor een gerezen verdenking van deelname aan
een criminele organisatie is voor mij opnieuw een signaal dat ook advocaten, al dan
niet onder druk, dwang of dreiging, betrokken kunnen raken bij ondermijnende activiteiten.
Een ander voorbeeld is het beschikbaar stellen van een advocatentelefoon aan een gedetineerde.
Om dit soort risico’s te beperken en rechtsbijstandverleners ook te beschermen tegen
de druk, dwang of dreiging vanuit de georganiseerde criminaliteit om de vertrouwelijke
communicatie te misbruiken voor het voortzetten van crimineel handelen vanuit detentie,
wordt voorgesteld het aantal rechtsbijstandverleners te beperken tot ten hoogste twee.
6.3 Vormgeving maatregel
Concreet krijgt de beperking vorm met een begrenzing van het aantal rechtsbijstandverleners
waarmee geprivilegieerd contact wordt gefaciliteerd. De artikelen 37, 38 en 39 Pbw
regelen het recht van een gedetineerde op contact met de buitenwereld door middel
van fysiek bezoek, briefverkeer en telefoonverkeer. Daarbij is telkens genormeerd
op welke manier en op welke gronden op dit contact toezicht kan worden uitgeoefend.
Van dergelijk toezicht is het contact met de aangewezen rechtsbijstandverlener uitgezonderd
of beperkt tot het vaststellen van de identiteit van de rechtsbijstandverlener, het
visueel toezicht en het locatie-gebonden bellen daargelaten. De aangewezen rechtsbijstandverleners
zijn in ieder geval de advocaten die zich hebben gesteld in een tegen de gedetineerde
lopende strafzaak. Dit betekent dat niet bij voortduring andere rechtsbijstandverleners
kunnen worden aangewezen door de gedetineerde.
Het wetsvoorstel regelt dat de gedetineerde ten hoogste twee rechtsbijstandverleners
kan aanwijzen waarmee geprivilegieerd contact kan plaatsvinden. Dit leidt er concreet
toe dat brieven of andere poststukken, gericht aan of afkomstig van andere rechtsbijstandverleners
dan de rechtsbijstandverleners die de gedetineerde heeft aangewezen, niet zullen worden
uitgereikt of verzonden (artikel 37, eerste lid, Pbw). Ook de vrije toegang tot de
gedetineerde (artikel 38, zevende lid, Pbw) zal zijn beperkt tot deze aangewezen rechtsbijstandverleners.
Tot slot zal ook slechts met de aangewezen rechtsbijstandverleners telefonisch contact
zonder toezicht (artikel 39, vierde lid, Pbw) mogelijk zijn.
Ik meen dat het noodzakelijk is dat er twee uitzonderingen moeten zijn op het aantal
advocaten waarmee een gedetineerde vertrouwelijk contact heeft. De eerste uitzondering
(zie het voorgestelde artikel 39, vijfde lid, Pbw) heeft betrekking op het tijdelijk
kunnen vervangen van de aangewezen rechtsbijstandverlener door een kantoorgenoot indien
er bijzondere omstandigheden zijn. Onder kantoorgenoot versta ik in dit verband een
advocaat in dienst bij het kantoor van de aangewezen advocaat dan wel een advocaat
met wie de aangewezen advocaat een samenwerkingsverband heeft. Zie in dat verband
artikel 5.3 van de Verordening op de advocatuur. Indien de advocaat niet verbonden
is aan een kantoor en dus zelfstandig werkt, kan hij zich ook laten vervangen door
een vaste vervanger. Advocaten zijn op grond van de regelgeving van de Nederlandse
orde van advocaten reeds verplicht om bij afwezigheid zorg te dragen voor een goede
vervanging door een advocaat of voor de overdracht van een dossier (artikel 6.4 van
de Verordening op de advocatuur jo. artikel 32, onderdeel f van de Regeling op de
advocatuur). Onder bijzondere omstandigheden versta ik in ieder geval de situatie
dat een aangewezen rechtsbijstandverlener als gevolg van bijvoorbeeld ziekte of vakantie
tijdelijk niet in staat is om contact te hebben met de gedetineerde. In die gevallen
moet het mogelijk zijn dat een kantoorgenoot na toestemming van de Minister de betreffende
rechtsbijstandverlener voor een korte termijn vervangt. Voordat de Minister toestemming
verleent, kan de Minister contact opnemen met de directeur van de inrichting waar
de gedetineerde verblijft. Ook kan de Minister contact opnemen met de toezichthouder,
de deken van de orde van advocaten in het arrondissement waar de vervangende advocaat
kantoor houdt. Doel hiervan is om te toetsen of het inderdaad een kantoorgenoot dan
wel diens vaste vervanger betreft en of er geen bezwaren zijn tegen de beoogde vervanger.
Deze vervangende advocaat treedt de facto op in plaats van de aangewezen advocaat
zodat het maximum van twee rechtsbijstandverleners niet wordt overschreden. Voor deze
vervangende advocaat is het vervolgens mogelijk om vertrouwelijk contact met de gedetineerde
te hebben.
De tweede uitzondering ziet op de situatie waarin de gedetineerde een extra rechtsbijstandverlener
nodig denkt te hebben voor een rechtszaak die buiten de competentie van de twee aangewezen
rechtsbijstandverleners valt, zeker terwijl in de procedure van die rechtszaak waarin
de gedetineerde is betrokken vertegenwoordiging door een advocaat is voorgeschreven
dan wel bijstand uitsluitend door een advocaat kan geschieden. Ik meen dat het noodzakelijk
is in die gevallen van het voorgestelde uitgangspunt van maximaal twee rechtsbijstandverleners
af te kunnen wijken. Het zesde lid voorziet in deze mogelijkheid en regelt dat de
Minister op gemotiveerd verzoek van de gedetineerde kan toestaan één of meer extra
rechtsbijstandverleners aan te wijzen met wie de gedetineerde vertrouwelijk contact
mag hebben indien bijzondere omstandigheden hiertoe aanleiding geven. Onder bijzondere
omstandigheden versta ik hier de situatie dat een gedetineerde bij andere rechtszaken
betrokken is dan de straf- of daaraan gerelateerde zaken en die andere rechtszaken
niet door de aangewezen rechtsbijstandverlener kan worden gedaan. Onder de reikwijdte
van straf- of daaraan gerelateerde zaken vallen, in overeenstemming met de indeling
van specialisaties die de Nederlandse orde van advocaten hanteert, de volgende rechtsgebieden:
strafrecht, jeugdstrafrecht, militair strafrecht, financieel economisch strafrecht,
milieustrafrecht, fiscaal strafrecht, internationaal strafrecht, TBS, uit- en overleveringszaken,
vreemdelingen(straf)recht en penitentiair recht. Indien een gedetineerde op andere
rechtsgebieden betrokken raakt bij een rechtszaak en de twee aangewezen rechtsbijstandverleners
niet over de juiste kennis en kunde beschikken, dan moet het mogelijk zijn voor de
gedetineerde om een extra advocaat te krijgen met wie er ook vertrouwelijk contact
kan zijn. Onze Minister kan toestemming geven aan een extra rechtsbijstandverlener
om vertrouwelijk contact te hebben met een gedetineerde. Voordat een dergelijk besluit
wordt genomen, kan Onze Minister contact opnemen met de betreffende toezichthouder,
de deken van de orde van advocaten in het arrondissement waar de beoogde extra advocaat
kantoor houdt of advies inwinnen bij de directeur van de inrichting waar de gedetineerde
verblijft. De directeur kan vanuit zijn positie een adequate inschatting maken van
de gevolgen van de aanwijzing van een extra rechtsbijstandverlener voor de orde en
veiligheid in de inrichting, en de Minister daarover adviseren. Doel van het contact
met de toezichthouder, de deken, kan zijn te toetsen of het inderdaad gaat om een
zaak waarin vertegenwoordiging door een advocaat is voorgeschreven dan wel bijstand
uitsluitend door een advocaat kan geschieden en dat de gevraagde rechtsbijstand inderdaad
niet door de aangewezen advocaat kan worden verleend.
De advisering door de Nederlandse Orde van Advocaten (hierna ook: NOvA) heeft aanleiding
gegeven de voorgestelde regeling aan te vullen met de mogelijkheid om ook de vaste
vervanger van een advocaat aan te kunnen wijzen als de vervangende advocaat en met
een grondslag voor een algemene maatregel van bestuur (zevende lid), bedoeld om uitvoeringsproblemen
waarop de NOvA wijst, zoveel mogelijk te ondervangen. Verder heeft het advies aanleiding
gegeven om tot uitdrukking te brengen dat de Minister tijdig beslist op een verzoek
voor aanvullende aanwijzing van rechtsbijstandverleners. Ik merk naar aanleiding van
het advies van de NOvA op deze plaats verder op dat tegen de afwijzing door de Minister
van een verzoek tot het aanvullend aanwijzen van rechtsbijstandverleners beklag en
beroep openstaan.
7. Relatie tot mensenrechten en in de Penitentiaire beginselenwet verankerde beginselen
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verhouding van de in dit wetsvoorstel voorgestelde
maatregelen tot de relevante fundamentele rechten, zoals vastgelegd in het Verdrag
tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), de
Grondwet, het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (paragrafen 7.1,
tot en met 7.4) en het Handvest van de Grondrechten van de EU (EU-Handvest) (paragraaf
7.5). Daarna wordt stilgestaan bij de betekenis van de bevelsbevoegdheid voor het
in de Pbw verankerde resocialisatiebeginsel en het beginsel van minimale beperkingen
(paragraaf 7.6).
7.1 Artikel 3 EVRM – verbod op foltering of onmenselijke behandeling
Artikel 3 EVRM bepaalt dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke
of vernederende behandelingen of bestraffingen. Dit is een absoluut recht waarop geen
beperkingen zijn toegestaan, ook niet in het geval een gedetineerde als bijzonder
gevaarlijk moet worden aangemerkt. Ik ga bij de bespreking van de relevantie van artikel
3 EVRM voor het onderhavige wetsvoorstel in het bijzonder in op de relatieve isolatie
van de gedetineerde die het gevolg kan zijn van een gegeven bevel tot beperkingen
van de communicatiemogelijkheden als bedoeld in het voorgestelde artikel 40b Pbw.
Ik licht hierna toe dat de voorgestelde bevoegdheid de toets aan artikel 3 EVRM kan
doorstaan.
Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van het Mens (EHRM)1 kan niet worden gezegd dat isolatie van gedetineerden tot een schending van artikel
3 EVRM leidt. In die jurisprudentie wordt door het EHRM wel een buitengrens gemarkeerd:
vanwege de evident schadelijke effecten daarvan, zal complete zintuiglijke isolatie
gecombineerd met een volledige sociale isolatie leiden tot een inbreuk op artikel
3. Een dergelijke handelwijze is vernietigend voor de persoonlijkheid van degene die
hieraan wordt onderworpen en kan niet worden gerechtvaardigd met een beroep op een
veiligheidsbelang. In de standaardoverweging waarin deze vorm van isolatie wordt afgewezen,
vervolgt het EHRM verder dat (in het bijzonder) het verbieden van contact met andere
gedetineerden uit oogpunt van veiligheid of bescherming of als disciplinaire sanctie,
op zichzelf genomen geen onmenselijke behandeling oplevert.2
Het EHRM zal een gestelde inbreuk op artikel 3 EVRM, vanwege isolerende maatregelen
die aan een gedetineerde worden opgelegd, toetsen aan de hand van de navolgende gezichtspunten:
de aard van de zaak, de fysieke detentieomstandigheden, de aard van de isolatie en
de duur daarvan.3 Ik plaats in het navolgende deze gezichtspunten in het licht van de voorgestelde
bevelsbevoegdheid.
Onder de aard van de zaak kan worden begrepen de aanleiding voor de isolerende maatregelen. In het onderhavige
wetsvoorstel wordt deze aanleiding gevormd door de omstandigheid dat een gedetineerde
de contacten die hij kan onderhouden met de buitenwereld, gebruikt voor bijzonder
gevaarzettende strafbare feiten die bij voltooiing een grote impact hebben op de openbare
orde buiten de inrichting. Het gaat concreet om isolatie ter voorkoming van ontvoeringen,
liquidaties of de voorbereiding van gewelddadige ontsnappingen. De toepassing van
het bevel wordt daarnaast gerechtvaardigd door de preventieve doelstelling om de samenleving
te beschermen tegen het gevaar dat van de gedetineerde uitgaat.
De fysieke detentieomstandigheden houden in het bijzonder een verwijzing in naar de gebouwelijke voorzieningen. In
de beoordeling krijgen vragen als waar verblijft de gedetineerde, heeft hij beschikking
over sanitaire voorzieningen, kan de gedetineerde ook buiten de eigen verblijfsruimte
recreëren, een plaats. De door mij voorgestelde bevelsbevoegdheid heeft geen gevolgen
voor de fysieke detentieomstandigheden, in die zin dat het bevel wordt tenuitvoergelegd
in een penitentiaire inrichting. Een andere plaats kan niet worden aangewezen en de
voorzieningen hier zijn op orde.
Vervolgens maakt de aard van de isolatie onderdeel uit van de beoordeling door het EHRM. Hierbij wordt het EHRM gekeken naar
het geheel van mogelijkheden die de gedetineerde heeft om informatie uit de samenleving
te krijgen (krant, telefoon, televisie) en de contacten die hij concreet kan onderhouden
met andere gedetineerden, met gevangenispersoneel, met familie en met rechtsbijstandverleners.
Toegang tot een arts en een betekenisvolle communicatie met personeel om het relatieve
sociale isolement te verzachten en de mogelijkheid enkele uren per week deel te nemen
aan gemeenschappelijke activiteiten met andere gedetineerden, zullen in de regel eraan
in de weg staan dat het sociale isolement, vanwege het relatieve karakter ervan, een
inbreuk op artikel 3 EVRM oplevert. Een schending in verband met de aard van de isolatie
werd bijvoorbeeld wel aangenomen in de zaak Ilaşcu e.a. tegen Moldavië en Rusland4: hier had de gedetineerde geen contact met andere gedetineerden, ontving deze geen
nieuws van buiten want hij kon geen post ontvangen of verzenden, had geen recht op
contact met zijn raadsman of regulier bezoek van familie, verbleef in een onverwarmde
cel, ook in winterse omstandigheden, en had geen natuurlijk licht of ventilatie. Ik
stel bij de hier gegeven vergelijking met de Nederlandse detentiesituatie onder het
voorgestelde bevel voorop dat de tenuitvoerlegging van het bevel tot gevolg zal kunnen
hebben dat de gedetineerde tijdelijk vergaand sociaal zal zijn geïsoleerd. Zo zal
de gedetineerde verstoken kunnen zijn van contacten met familieleden en andere derden
en kan het bevel ook inhouden dat het contact met medegedetineerden tot een minimum
is beperkt of geheel achterwege blijft. Voor het contact met aangewezen rechtsbijstandverleners
heeft het bevel echter geen gevolgen. Ook de toegang tot medische voorzieningen wordt
niet beperkt en het zal mogelijk blijven betekenisvol met gevangenispersoneel te communiceren.
Met dit voorgaande is geen sprake van een volledige afzondering op een wijze die overeenkomt
met de hiervoor geschetste zaak Ilaşcu. In zijn advies vraagt de RSJ wat moet worden
verstaan onder betekenisvolle communicatie van het personeel met de gedetineerde.
In dit verband moet worden opgemerkt dat de Dienst Justitiële Inrichtingen de nodige
ervaring op dit vlak heeft. Niet alleen heeft de Dienst Justitiële Inrichtingen in
de extra beveiligde inrichting al meer dan twintig jaar ervaring opgedaan met gedetineerden
bij wie de mogelijkheid om contacten met de buitenwereld ernstig beperkt zijn, maar
ook in andere inrichtingen komt het voor dat gedetineerden tijdelijk geen contact
mogen hebben met de buitenwereld als gevolg van beperkingen die door het openbaar
ministerie zijn opgelegd. Om tijdens deze periode toch een humane uitvoering te geven
aan de detentie van gedetineerden die in deze situatie verkeren, komt een grotere
rol toe aan de medewerkers van de Dienst Justitiële Inrichtingen die hen zoveel mogelijk
door middel van gesprekken en een luisterend oor bijstaan.
Over de duur van de isolatie is zijn algemeenheid alleen te zeggen dat deze niet oneindig kan zijn.5 Ik merk hierbij op dat in de zaken waarin over de rechtmatigheid van de isolatie
of verzwaarde detentieregimes bij het EHRM wordt geklaagd, het in de regel gaat om
een jaren- of zelfs decennialang verblijf in een regime van relatieve afzondering,
zonder dat dit op zichzelf tot een schending van artikel 3 leidt. De door mij voorgestelde
bevelsbevoegdheid kent een duur van twaalf maanden, behoudens verlenging. Zoals hiervoor
is aangegeven, is de maximale duur van twaalf maanden mede ingegeven door het doel
het doel van de inzet van het bevel, namelijk het verbreken van contacten van de gedetineerde
met zijn criminele netwerk. Ervaring leert dat dit doel niet binnen een kort tijdsbestek
kan worden gehaald. Daarvoor is nodig dat de contacten met de buitenwereld langdurig
worden beperkt. Opgemerkt zij dat artikel 40b, vierde lid, de mogelijkheid kent het
bevel aan te passen en het regime te verlichten waarmee een bredere kring van personen
tot de gedetineerde toegang kan worden verschaft. Van strijdigheid met artikel 3 EVRM
zal reeds daarom niet snel sprake zijn. Hierbij komt verder betekenis toe aan de omstandigheid
dat de gedetineerde drie maanden na het opleggen een verzoek van opheffing kan indienen
(artikel 40c, tweede lid). Het wetsvoorstel houdt verder in het bijzonder rekening
met de situatie waarin het contact met de buitenwereld tijdelijk nagenoeg uitsluitend
bestaat uit contacten met de aangewezen rechtsbijstandverlener. Voor zover het bevel
op deze wijze alle andere contacten van de gedetineerde met de buitenwereld beperkt,
is het bevel ten hoogste drie maanden van kracht.
Nu het voorgestelde bevel niet leidt tot een absolute sociale isolatie en de duur
daarvan bovendien beperkt is, ben ik van oordeel dat het voorstel voor wat betreft
het isolerend gevolg daarvan, de toets aan artikel 3 EVRM kan doorstaan.
7.2 Artikel 6 EVRM, artikel 3 Richtlijn 2013/48/EU en artikel 17 Grondwet – recht
op een eerlijke procedure
Juist ten aanzien van maatregelen die aan het verkeer met de rechtsbijstandverlener
raken, dient de juiste balans te worden gevonden met het recht van de verdachte op
een eerlijke procedure, bedoeld in artikel 6 EVRM. Voor de gevallen waarin sprake
is van een strafvervolging, de situatie waarin de gedetineerde verdachte is, stelt
artikel 6, derde lid, EVRM aanvullende eisen. Zo moet een verdachte kunnen beschikken
over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging
(artikel 6, derde lid, onderdeel b, EVRM) en heeft een verdachte recht op bijstand
door een advocaat naar eigen keuze (artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM). Verder
moet de verdachte met zijn raadsman kunnen communiceren buiten het gehoor van derden;
dit is een basisvereiste voor een eerlijk proces in een democratische samenleving
en vloeit eveneens voort uit artikel 6, derde lid, onderdeel c.6
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is bezien hoe de maatregelen van visueel
toezicht, de maatregel tot het beperken van het aantal rechtsbijstandverleners en
de maatregel van het locatie-gebonden bellen zich verhouden tot het in artikel 6 EVRM
neergelegde recht op een eerlijke procedure. Dit recht wordt ook beschermd door artikel
17 van de Grondwet. Hoewel de specifieke verdedigingsrechten uit artikel 6, derde
lid, EVRM niet afzonderlijk in artikel 17, eerste lid, Grondwet zijn opgenomen, wordt
artikel 17, eerste lid, Grondwet geacht deze specifieke rechten mede te beschermen.7
a. Verhouding maatregel visueel toezicht tot artikel 6 EVRM, artikel 3 Richtlijn 2013/48/EU
en artikel 17 Grondwet
Onderdeel van artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM is het recht op communicatie
met de advocaat «out of hearing of a third person».8 Ook artikel 3 van Richtlijn 2013/48/EU bepaalt dat «verdachten of beklaagden het
recht hebben de advocaat die hen vertegenwoordigt onder vier ogen te ontmoeten en
met hem te communiceren». Deze rechten worden op grond van het wetsvoorstel niet beperkt
omdat het toezicht beperkt blijft tot visueel toezicht en de inhoud van het gesprek
niet kenbaar wordt aan derden. Aan het recht van de gedetineerde om buiten het gehoor
van derden met zijn advocaat in overleg te treden, raakt het wetsvoorstel daarmee
dus niet. Nu het met het wetsvoorstel voorziene toezicht beperkt is tot visueel toezicht
en dit visueel toezicht ook niet leidt tot het kunnen (mee)lezen van de aantekeningen
of het dossier van de gedetineerde en diens advocaat, meen ik dat het voorstel op
dit punt zich verdraagt met artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM en voornoemde
richtlijnbepaling.
Naar aanleiding van het advies van het College van procureurs-generaal van het openbaar
ministerie zij nog opgemerkt dat een vereiste van tijdelijkheid van het visueel toezicht
aan de rechtspraak van het EHRM niet kan worden ontleend. Voor beperkingen van het
recht op toegang tot de raadsman in de fase van het vooronderzoek, geldt een dergelijk
vereiste wel.
b. Verhouding maatregel beperking aantal rechtsbijstandverleners tot artikel 6 EVRM
en artikel 17 Grondwet
Voor de maatregel tot beperking van het aantal rechtsbijstandverleners geldt dat in
het geval de gedetineerde verdachte is, er interferentie kan zijn met de in artikel
6, derde lid, EVRM voorziene rechten. Zo moet een verdachte kunnen beschikken over
de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging
(artikel 6, derde lid, onderdeel b, EVRM) en heeft een verdachte recht op bijstand
door een advocaat naar eigen keuze (artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM). Ook
mag de maatregel niet ertoe leiden dat ook het recht op toegang van de gedetineerde
tot zijn advocaat wordt beperkt. Voor een dergelijke beperking is slechts in uitzonderijke
gevallen plaats, indien daarvoor dringende redenen bestaan (compelling reasons).9 Hierna wordt afzonderlijk ingegaan op het recht op vrije keuze van een advocaat (onder
1) en op het recht op toegang tot een advocaat (onder 2).
1. Beperking vrije keuze advocaat
Het wetsvoorstel voorziet in een numerieke beperking van het aantal rechtsbijstandverleners
dat tot de gedetineerde in een extra beveiligde inrichting of afdeling voor intensief
toezicht zonder meer toegang heeft en met wie de gedetineerde geprivilegieerd contact
kan hebben. Deze advocaten worden door de gedetineerde zelf aangewezen. Dit aantal
kan op gemotiveerd verzoek van de gedetineerde ook worden uitgebreid, zo de aard van
een tegen hem aangespannen procedure hiertoe aanleiding geeft (artikel 40b, zesde
lid, Pbw). Zie in dit verband ook paragraaf 6 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting).
De advisering naar aanleiding van het wetsvoorstel geeft aanleiding de voorgestelde
maatregel te toetsen aan de rechtspraak aan de beschikbare jurisprudentie van het
EHRM over het recht op een vrije advocaatkeuze. Het EHRM heeft daarover overwogen10 dat, niettegenstaande het belang van de vertrouwensband of vertrouwelijke relatie
tussen de advocaat en zijn cliënt, het recht op een vrije keuze niet absoluut is en
aan beperkingen onderhevig kan zijn. Dergelijke beperkingen kunnen in ieder geval
betrekking hebben op situaties waarin sprake is van gefinancierde rechtsbijstand en
in gevallen waarin de rechter oordeelt dat het in het belang van de rechtspleging
(interest of justice) noodzakelijk is dat een verdachte wordt bijgestaan door een
door die rechter aangewezen advocaat. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM moeten
de nationale autoriteiten verder belang toekennen aan de keuze voor een advocaat door
een verdachte, maar kan die keuze ondergeschikt worden gemaakt indien daarvoor voldoende
relevante gronden (relevant and sufficient grounds) in het belang van de rechtspleging
aanwezig zijn. Het EHRM toetst eerst of sprake is van relevante en voldoende gronden
in het belang van de rechtspleging om de vrije advocaatkeuze te beperken. Vervolgens
beoordeelt het EHRM of, in het licht van het gehele proces, de rechten van de verdediging
zodanig zijn «aangetast» dat de algemene eerlijkheid ervan wordt ondermijnd.
Een precedent waarin een numerieke beperking van advocaten met toegang tot de gedetineerde
ter beoordeling aan het EHRM is voorgelegd, is door mij in de rechtspraak niet gevonden.
Bij het hiervoor geschetste beoordelingskader moet worden onderkend dat de in paragraaf
6.2 van deze memorie van toelichting genoemde gronden voor voorgestelde beperking
tot twee advocaten niet zijn ingegeven door overwegingen ontleend aan het belang van
de rechtspleging. De beperking van het aantal advocaten is ingegeven door een veiligheidsbelang.
Ik meen desondanks dat het wetsvoorstel de toets aan artikel 6, derde lid, onderdeel
c, EVRM kan doorstaan door de wijze waarop de beperking van het aantal rechtsbijstandverleners
is vormgegeven. Daarbij staat voorop dat de aanwijzing van de rechtsbijstandverlener
met wie de gedetineerde geprivilegieerd contact kan hebben, door die gedetineerde
zelf geschiedt. Er wordt zo dus doorslaggevend belang toegekend aan de keuze van de
gedetineerde voor een advocaat. Dit kunnen er op voorhand ook al twee zijn. Van een
voor artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM relevante beperking is zo op voorhand
geen sprake. Verder merk ik op dat het aantal rechtsbijstandverleners op verzoek van
de gedetineerde ook kan worden uitgebreid. De beperking tot twee advocaten is daarmee
dus ook niet absoluut. Dit verkleint verder de kans dat zich een situatie kan voordoen
waarin het EHRM tot het oordeel zou komen dat de rechten van de verdediging zodanig
zijn aangetast dat de algemene eerlijkheid van een strafproces wordt ondermijnd. Ik
meen dan ook dat het wetsvoorstel met het in artikel 6, derde lid, onderdeel c, EVRM
gegeven recht op een vrije advocaatkeuze, verenigbaar is.
2. Beperking toegang
Zoals hierboven aangegeven mogen maatregelen niet tot gevolg hebben dat de toegang
van de gedetineerde tot zijn advocaat wordt beperkt. Voor een dergelijke beperking
is slechts in uitzonderlijke gevallen plaats indien daarvoor dringende redenen bestaan
(compelling reasons).11
Ik merk op dat van een beperking van het recht op toegang van de door de gedetineerde
aangewezen advocaten geen sprake is. Zoals hiervoor is aangegeven, voorziet het wetsvoorstel
in een numerieke beperking van het aantal rechtsbijstandverleners dat tot de gedetineerde
in een extra beveiligde inrichting of afdeling voor intensief toezicht zonder meer
toegang heeft en met wie de gedetineerde geprivilegieerd contact kan hebben. De beperking
heeft zo betrekking op het aantal advocaten, maar de toegang van de gedetineerde tot
deze advocaten wordt niet belemmerd. Zo kan als gevolg van het wetsvoorstel bijvoorbeeld
niet een situatie ontstaan waarin de gedetineerde wordt gehoord door de justitiële
autoriteiten, terwijl hij van de bijstand van zijn advocaat verstoken is, zoals in
de aangehaalde rechtspraak wel aan de orde was.
Van een met artikel 6 EVRM strijdige beperking van het recht op toegang tot een advocaat,
is naar mijn oordeel dan ook geen sprake.
c. Verhouding maatregel locatie-gebonden bellen tot artikel 6 EVRM en artikel 17 Grondwet
Ook de maatregel dat enkel vanaf aangewezen plaatsen met een gedetineerde mag worden
getelefoneerd, mag niet tot gevolg hebben dat de toegang van de gedetineerde tot zijn
advocaat wordt beperkt. Ik meen ook hier dat, zoals in paragraaf 7b, onder 2, is uiteengezet,
dat de maatregel niet tot gevolg heeft dat de toegang van de gedetineerde tot zijn
advocaat wordt belemmerd. Het onderhouden van telefonisch contact is als gevolg van
de detentie uiteraard aan praktische beperkingen onderhevig. Het telefonisch contact
tussen de advocaat en de gedetineerde wordt toegestaan op werkdagen en in het weekend
tijdens kantooruren en komt in de praktijk telkens als gevolg van een afspraak (na
aanmelding) tot stand. Voordat het telefonisch contact tot stand wordt gebracht zal
de identiteit van de aangewezen rechtsbijstandverlener worden gecontroleerd. Ook de
verplichting om vanuit bepaalde locaties te bellen, beoogt de identiteitsvaststelling
te faciliteren en kan tot gevolg hebben dat de advocaat een reisbeweging moet maken
om te bellen. Dit doet aan het recht vrijelijk te communiceren of de advocaat in de
inrichting te ontvangen niet wezenlijk af. Deze maatregel geldt verder alleen voor
advocaten van gedetineerden die op grond van een door de Minister gegeven bevel zijn
beperkt in hun telefonische contacten.
7.3 Regimaire beperkingen in relatie tot het belang van een individuele beoordeling
De in paragraaf 7.2, onder a en b, besproken maatregelen met betrekking tot het verkeer
tussen de gedetineerde en een rechtsbijstandverlener hebben een regimair karakter.
Zij zijn het gevolg van de plaatsing in een extra beveiligde inrichting of afdeling
voor intensief toezicht en gelden zo voor alle gedetineerden die daar verblijven.
De rechtspraak van het EHRM staat aan dergelijke generieke maatregel voor een bepaalde
groep gedetineerden of een bepaalde plek in beginsel niet in de weg.12 Wel dienen voorgestelde maatregelen voor de gehele gedetineerdenpopulatie in zowel
de extra beveiligde inrichting als de afdeling voor intensief toezicht noodzakelijk
en proportioneel te zijn, gelet op het doel dat met deze maatregelen wordt nagestreefd.
Als gevolg van het generieke karakter van de maatregelen komt voor de beantwoording
van de vraag of de beperkingen noodzakelijk en proportioneel zijn in het licht van
het gestelde doel, betekenis toe aan de plaatsingscriteria. Uit de plaatsing vloeit
de beperking voort, waarvan noodzaak en proportionaliteit dienen te worden beoordeeld.
In de plaatsingscriteria van zowel de extra beveiligde inrichting als de afdeling
voor intensief toezicht ligt besloten dat van de gedetineerde die hier verblijft een
bijzonder gevaar uitgaat voor de samenleving. Dit gevaar bestaat concreet uit een
verhoogd risico op ontvluchting, op ernstig voortgezet crimineel handelen vanuit detentie
of op de voortzetting van ongeoorloofde contacten met de buitenwereld met een maatschappelijk
ontwrichtend karakter. Om dit gevaar te keren, voorziet het wetsvoorstel in mogelijkheden
tot vergaande beperkingen van de communicatiemogelijkheden van de gedetineerde. Deze
maatregelen zijn vanwege het verderstrekkende karakter daarvan onderdeel van bevel
als bedoeld in artikel 40b Pbw.
De generieke maatregelen raken uitsluitend aan het verkeer met de rechtsbijstandverlener
en hebben een algemeen toezichthoudend karakter. Ze beperken geen vrijheden in de
contacten die de gedetineerde met de buitenwereld kan hebben, maar scheppen een kader
waarin, binnen de grenzen die artikel 6 EVRM stelt, toezicht op het verkeer met de
rechtsbijstandverlener kan worden gehouden. De maatregelen zijn noodzakelijk om een
situatie waarin druk op rechtsbijstandverleners kan worden uitgeoefend om als boodschapper
voor de gedetineerde te fungeren, zoveel mogelijk te vermijden. Een risico dat dergelijke
druk op een rechtsbijstandverlener wordt uitgeoefend, is inherent aan de geconstateerde
verhoogde risico’s die aan de plaatsing ten grondslag liggen en aan de relatieve isolatie
die van een plaatsing in deze regimes het gevolg is. Om die reden meen ik dat het
treffen van deze algemeen geldende toezichthoudende maatregelen noodzakelijk is. Deze
maatregelen zijn ook proportioneel nu zij op zichzelf slechts gevolgen hebben voor
de kring van personen met wie de gedetineerde contact kan onderhouden. Ook de aard
van het contact met de rechtsbijstandverlener wordt met de maatregel van visueel toezicht
niet wezenlijk beïnvloed. Dit is paragraaf 7.2 hiervoor nader toegelicht.
7.4 Artikel 8 EVRM en artikel 13 Grondwet – family life en correspondentie
1. Artikel 8 in relatie tot personen in detentie
Artikel 8 EVRM verschaft ook de gedetineerde het recht op eerbiediging van zijn privéleven,
zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Beperkingen in
de mogelijkheden om contact met derden te onderhouden en het houden van toezicht op
dergelijk contact, raken aan artikel 8 EVRM. Op grond van artikel 8, tweede lid, EVRM
kunnen beperkingen op dit recht echter toelaatbaar zijn, mits die beperkingen bij
wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang
van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van
het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van
de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden
van anderen. In de beoordeling of hiervan sprake is, wordt ook een proportionaliteitstoets
aangelegd.
De beperkingen die in het kader van de detentie aan het contact met familie kunnen
worden gesteld, zijn veelvuldig aan het oordeel van het EHRM onderworpen. Het EHRM
erkent dat een zekere mate van controle op de contacten van gedetineerden met de buitenwereld
nodig is en niet per se onverenigbaar met het EVRM.13 Maatregelen die het EHRM accepteert zijn onder meer beperkingen van het aantal familiebezoeken
en toezicht op die bezoeken en, indien gerechtvaardigd door de aard van het strafbare
feit en de specifieke individuele omstandigheden van de gedetineerde, kan de gedetineerde
worden onderworpen aan een speciaal regime.14 Voor een uitgebreide toepassing van een dergelijk regime moet de noodzaak van verlenging
van de toepassing van de bijzondere regeling met de grootste zorgvuldigheid worden
beoordeeld door de bevoegde autoriteiten.15
In de context van streng beveiligde gevangenissen kan de toepassing van maatregelen
zoals fysieke scheiding worden gerechtvaardigd door de veiligheidsbehoeften van de
gevangenis of het gevaar dat een gedetineerde via familiekanalen met criminele organisaties
in contact treedt.16 Het uitgebreide verbod op rechtstreeks contact kan echter alleen worden gerechtvaardigd
wanneer een reëel en voortdurend gevaar van die aard bestaat.17 Zo heeft het EHRM met betrekking tot het Italiaanse 41bis regime bijvoorbeeld geoordeeld
dat dit regime is ontwikkeld om de banden tussen gevangenen en hun criminele milieu
te verbreken. In de Italiaanse context behielden veel gevangenen hun positie binnen
criminele organisaties. Het EHRM heeft erkend dat de specifieke aard van georganiseerde
criminaliteit, met name het maffia-type, en het feit dat familiebezoeken vaak een
manier zijn om berichten naar binnen en buiten te krijgen zijn, het beperken daarvan
noodzakelijk en proportioneel kunnen maken.18 Deze beoordeling door het EHRM heeft ook gevolgen voor het gewicht dat moet worden
toegekend aan het belang van een minderjarig kind, bij het behoud van contact met
zijn gedetineerde ouder. Bij het opleggen van een bevel en het daarbij eventueel beperken
van contact tussen de gedetineerde en een minderjarig kind, dienen de belangen van
het kind een primaire overweging te zijn. Deze belangen vormen een primaire overweging
op grond van artikel 1 van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind
en de rechtspraak van het van het EHRM over artikel 8 EVRM. Het belang is echter niet
zonder meer doorslaggevend en kan – bijvoorbeeld – ondergeschikt zijn aan de noodzaak
te voorkomen dat er ongeoorloofd berichten worden uitgewisseld. Ook moet worden voorkomen
dat er druk op een kind wordt uitgeoefend.
Naast het recht op eerbiediging van het privéleven, het familie- en gezinsleven, is
in artikel 8 EVRM ook het recht op correspondentie vervat. Het gaat in dit verband
niet alleen om het recht van de gedetineerde, maar ook van degene met wie wordt gecorrespondeerd.
Het censureren van correspondentie vormt een inmenging in het recht op correspondentie
en kan gerechtvaardigd zijn. Dergelijke maatregelen kunnen onder omstandigheden worden
gerechtvaardigd indien deze noodzakelijk en proportioneel zijn in het licht van de
bescherming van de veiligheid en de openbare orde. Hierbij heeft het EHRM gewezen
op het belang van adequate waarborgen voor de gedetineerde, zoals duidelijke wettelijke
beperkingsgronden en tijdslimieten voor de beperkingen.19 Ook moet de specifieke groep gedetineerden worden geduid die aan de beperking op
het recht op correspondentie kan worden onderworpen. De mogelijkheid om correspondentie
van de gedetineerde te beperken of aan geïntensiveerd toezicht te onderwerpen raakt
tevens aan het brief- en telecommunicatiegeheim dat wordt beschermd door artikel 13
Grondwet. Evenals het recht op respect voor de correspondentie, beschermd door artikel
8 EVRM, is het brief- en telecommunicatiegeheim uit de Grondwet niet absoluut. Beperking
van dit recht binnen detentiesituaties is mogelijk onder de voorwaarde dat de beperking
niet verder gaat dan nodig is en proportioneel is.20
2. De voorgestelde bevelsbevoegdheid in deze context
Het voorgestelde bevel is bij wet voorzien en wordt gegeven in het belang van de openbare
orde of veiligheid buiten de inrichting. Het bevel is, zoals hiervoor al aangegeven,
noodzakelijk ter voorkoming van onder meer ontvoeringen, liquidaties of de voorbereiding
van gewelddadige ontsnappingen. Het bevel strekt zo bezien niet alleen tot de voorkoming
van strafbare feiten en openbare veiligheid, maar afhankelijk van de omstandigheden
van het geval, ook tot bescherming van de nationale veiligheid. Zo kan ook de dreiging
met ontvoering van of aanslagen op (politieke) ambtsdragers, journalisten, togadragers
of politici, aanleiding geven tot het voorgestelde bevel.
Ik meen daarbij dat de voorgestelde maatregelen proportioneel zijn in relatie tot
het daarmee nagestreefde doel. De bevelsbevoegdheid beperkt het contact tussen de
gedetineerde en de buitenwereld bij aanwijzingen dat dit contact wordt gebruikt voor
de voorbereiding van de hiervoor genoemde misdrijven. Gelet op de mogelijk verstrekkende
gevolgen die het gebruik van communicatiemiddelen in die gevallen heeft, is het beperken
van die contacten, proportioneel te achten. Dit geldt ook in de situatie dat er geen
concrete aanwijzingen voor misbruik bestaan, maar waarin kan worden verondersteld
dat gelet op de positie die de gedetineerde in een criminele organisatie inneemt,
mogelijkheden tot communicatie zullen worden aangewend voor de voortzetting van criminele
en ondermijnende activiteiten buiten de inrichting. In dit verband wijs ik in het
bijzonder op de hiervoor aangehaalde rechtspraak inzake het Italiaanse 41bis-regime
en de overweging van het EHRM dat de specifieke aard van georganiseerde criminaliteit
en het feit dat familiebezoeken vaak een manier zijn om berichten naar binnen en buiten
te krijgen zijn, het beperken daarvan noodzakelijk en proportioneel maken. De gevaarzetting
die het onderwerp van dit wetsvoorstel vormt, is een rechtstreeks gevolg van de wettelijke
mogelijkheden die een gedetineerde heeft om met de buitenwereld te communiceren. Misbruik
van die voorzieningen wordt gekeerd door beperking van het gebruik daarvan. Het in
artikel 40b Pbw voorgestelde bevel dat beperkingen in de contacten kan inhouden is
als middel zo het meeste geëigend om de doelstelling van het wetsvoorstel (het terugdringen
van de gevaarzetting) te bereiken. Minder ingrijpende alternatieven zijn hiervoor
niet voorhanden.
Zoals hiervoor aangegeven, verlangt het EHRM bij voortzetting van het verblijf in
het regime dat de noodzaak van verlenging met de grootste zorgvuldigheid wordt beoordeeld
door de bevoegde autoriteiten. Ook hierin voorziet de regeling. Zo is de duur van
het bevel beperkt in tijd. Afhankelijk van de opgelegde beperkingen kan het bevel
ten hoogste drie maanden of twaalf maanden duren. Deze termijn wordt niet van rechtswege
verlengd, maar vergt een nieuwe gemotiveerde beslissing van Onze Minister. De gronden
voor het opleggen van een bevel moeten daarbij opnieuw worden getoetst. Ook in de
situatie waarop het bevel mede is gebaseerd op het in artikel 40b, eerste lid, onderdeel
b, Pbw genoemde gevaar dat van de gedetineerde uitgaat, moet worden bezien of dit
gevaar nog actueel is. Hierbij komt onder meer betekenis toe aan de mate waarin het
is gelukt de verbinding tussen de gedetineerde en zijn criminele netwerk te verbreken.
Dit is nader toegelicht in paragraaf 3c.
Wanneer beperkingen worden overwogen die gevolgen hebben voor het contact tussen de
gedetineerde en diens minderjarige kinderen, dienen de belangen van deze kinderen
te worden meegewogen in de beoordeling van de toelaatbaarheid van dergelijke beperkende
maatregelen. Een bevel kan naast de uitsluiting van het ontvangen van bezoek ook een
beperking daarvan inhouden of een intensivering van het toezicht op dit bezoek. Op
deze wijze kan met het belang van het kind bij contact met de ouder passend rekening
worden gehouden.
Ook voor wat betreft de beperkingen in de correspondentiemogelijkheden, meen ik dat
de voorgestelde bevelsbevoegdheid verenigbaar is met artikel 8 EVRM. De correspondentie-mogelijkheden
vanuit detentie zijn op grond van de Pbw al aan beperkingen onderhevig. Voor de verderstrekkende
beperkingen die het gevolg kunnen zijn van een bevel, geldt, zoals hierboven aangegeven,
dat zij hun oorsprong vinden in de gebleken noodzaak de communicatiemogelijkheden
te beperken omdat er aanwijzingen bestaan dat de communicatie voor maatschappelijke
ontwrichtende doeleinden wordt misbruikt. Tegen deze achtergrond kan ook een verdergaande
beperking van de communicatiemogelijkheden de aan te leggen proportionaliteitstoets
doorstaan. De beperkingsgronden en tijdslimieten voor het bevel zijn wettelijk voorgeschreven
in artikel 40b Pbw. Tegen het bevel staat ook bezwaar en beroep open waarmee is voldaan
aan het belang van adequate waarborgen.
In het licht van het voorgaande, ben ik van oordeel dat de voorgestelde beperkingen
ook de toets aan artikel 8 EVRM en artikel 13 Grondwet kunnen doorstaan.
7.5 De bevelsbevoegdheid en het Handvest van de Grondrechten van de EU (EU-Handvest)
Rechten uit het EU-Handvest zijn eveneens van toepassing bij het treffen van beperkende
maatregelen. Beperkingen van de relevante grondrechten kunnen slechts in overeenstemming
met artikel 52, eerste lid, van het EU-Handvest worden gerechtvaardigd. Artikel 52,
derde lid, van het Handvest bepaalt dat bij met in het EVRM opgenomen corresponderende
rechten, de inhoud en de reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke door het EVRM
eraan worden toegekend. Op de verenigbaarheid van de bevelsbevoegdheid en de generieke
toezichtsmaatregelen met de artikelen 3, 6 en 8 van het EVRM, is in de paragrafen
7.2 en 7.3 hiervoor ingegaan.
7.6 Het resocialisatiebeginsel, het beginsel van minimale beperkingen en artikel 15,
vierde lid van de Grondwet
Twee centrale uitgangspunten in de Penitentiaire beginselenwet zijn het resocialisatiebeginsel
(artikel 2, tweede lid, Pbw) en het beginsel van minimale beperkingen (artikel 2,
derde lid, Pbw).
Het beginsel van minimale beperking is bovendien verankerd in artikel 15, vierde lid
van de Grondwet, inhoudende dat binnen rechtmatige detentie, de uitoefening van grondrechten
van de gedetineerde kan worden beperkt voor zover deze uitoefening zich niet met de
vrijheidsbeneming verdraagt.
De voorgestelde bevelsbevoegdheid verhoudt zich hiertoe als volgt. De tenuitvoerlegging
van de voorlopige hechtenis of een opgelegde gevangenisstraf dienen zoveel als mogelijk
en afhankelijk van het gedrag van de gedetineerde, dienstbaar te zijn aan de voorbereiding
van de terugkeer in de maatschappij. Bij het verlenen van vrijheden aan gedetineerden
moet rekening worden gehouden met de veiligheid van de samenleving en de belangen
van slachtoffers en nabestaanden.
Ik onderken dat in de tenuitvoerlegging van de voorgestelde bevelsbevoegdheid voor
het verwezenlijken van een resocialisatiedoelstelling beperkt tot geen ruimte bestaat.
Hieraan zijn het gedrag van de gedetineerde en het gevaar dat van de gedetineerde
uitgaat voor de veiligheid van de samenleving echter debet. Een concreet gevolg van
de gevaarzetting is dat eerst na ommekomst van de werking van het bevel, inspanningen
zullen kunnen worden verricht die aan de voorbereiding van de terugkeer in de samenleving
dienstbaar zullen zijn.
Het bevel raakt ook aan het beginsel van minimale beperkingen. Artikel 15, vierde
lid, Grondwet bepaalt dat een persoon aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen,
kan worden beperkt in de uitoefening van grondrechten voor zover deze zich niet met
de vrijheidsontneming verdraagt. Artikel 2, derde lid, van de Pbw voegt daar als uitgangspunt
aan toe dat de gedetineerde aan geen andere beperkingen wordt onderworpen dan die
welke voor het doel van de vrijheidsbeneming of in het belang van de handhaving van
de orde of de veiligheid in de inrichting noodzakelijk zijn. De voorgestelde bevelsstructuur
is in het bijzonder gericht op de orde en veiligheid buiten de inrichting waarvoor
de gedetineerde een bedreiging vormt. De aanwijzingen dat de gedetineerde zijn contacten
met de buitenwereld misbruikt voor de voorbereiding van gewelddadige ontsnappingen,
voor bedreigingen met levensdelicten of ontvoering of voor het geven van opdrachten
tot liquidaties, vormen voldoende aanleiding voor het treffen van maatregelen die
de rechten van de gedetineerde beperken. Deze beperkingen zijn gerechtvaardigd omdat
een vollediger uitoefening van de rechten van de gedetineerde zich met de vrijheidsontneming
niet zou verdragen. Ik meen dat van strijdigheid met het beginsel van minimale beperkingen
om die reden geen sprake is.
8. Evaluatie
In artikel II van het wetsvoorstel is een evaluatiebepaling opgenomen, inhoudende
dat binnen drie jaar na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving verslag wordt gedaan
over de doeltreffendheid hiervan en de effecten in de praktijk. Er is gekozen voor
een kortere termijn dan de gebruikelijke vijf jaar om op kortere termijn inzicht te
krijgen van de werking in de praktijk. Voorzien is een ex post-effectevaluatie, die
beoogt een antwoord te geven op de vraag of de doelstellingen en effecten van deze
wet zijn behaald. In de memorie van toelichting zijn die doelstellingen en effecten
nader toegelicht. Kort gezegd beoogt dit wetsvoorstel te voorzien in het versterken
van het toezicht op gedetineerden waarvan een ernstige dreiging voor de samenleving
uitgaat. Met deze wetgeving kan sneller en steviger worden ingegrepen wanneer aanwijzingen
bestaan voor levensbedreigende en ernstig intimiderende activiteiten vanuit detentie.
Deze nieuwe wetgeving maakt onderdeel uit van een groter geheel van maatregelen dat
wordt getroffen tegen de georganiseerde criminaliteit tijdens detentie. Voor een adequate
ex post-effectevaluatie is het nodig gebruik te maken van zowel kwalitatieve als kwantitatieve
data. Om bijvoorbeeld te bezien hoe vaak gebruik is gemaakt van de bevelsbevoegdheid
of hoeveel beslissingen op bezwaar vatbaar voor beroep aan de RSJ zijn voorgelegd
in de jaren na inwerkingtreding. Anderzijds is het ook relevant te betrekken wat de
indrukken omtrent de effecten van deze wetgeving zijn bij professionals die dagelijks
binnen het gewijzigde juridisch kader dienen te werken (zoals advocaten en medewerkers
van de extra beveiligde inrichting en de afdelingen intensief toezicht). Voor het
op betrouwbare en valide wijze vergaren van deze indrukken, kan kwalitatief onderzoek
van belang zijn. De evaluatie zal in ieder geval ingaan op de balans tussen veiligheid
en de rechten van de gedetineerden, alsook de rolverdeling tussen de Minister voor
Rechtsbescherming en de vestigingsdirecteur.
9. Administratieve en financiële consequenties
Voor de uitvoering van de voorgestelde wettelijke bevoegdheden zal moeten worden voorzien
in voldoende menskracht en middelen. Ter voorbereiding op de uitvoering is gekeken
naar de verwachte administratieve en financiële consequenties van de verschillende
maatregelen voor de betrokken uitvoeringsinstanties.
Dit wetsvoorstel zal voor DJI leiden tot extra werkzaamheden. In het bijzonder gaat dit om kosten voor extra benodigd
personeel, kosten voor toepassing van de bevelsbevoegdheid en kosten voor het visuele
toezicht op gesprekken tussen gedetineerden en hun rechtsbijstandverlener. Deze kosten
zullen de komende jaren geleidelijk gaan toenemen naarmate meer gebruik wordt gemaakt
van de nieuwe bevoegdheden en maatregelen. Voor de voorwerving van het visueel toezicht
worden er drie maanden voor inwerkintreding van de wet al kosten gemaakt. Uitgaande
van inwerkingtreding per 1 januari 2024 bedragen de kosten in 2023 € 0,1 mln. De kosten
voor het eerste volledige jaar worden geschat op € 1,5 mln en zullen in de jaren daarna
naar verwachting oplopen tot circa € 2,5 mln. in 2030. Deze kosten kunnen worden gedekt
uit de regeerakkoordmiddelen die binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid
beschikbaar zijn voor het tegengaan van georganiseerde criminaliteit tijdens detentie
(VCHD) en voor preventieactiviteiten.
De advocatuur zal op grond van de maatregelen in dit wetsvoorstel met name een stijging in kosten
zien op het vlak van reiskosten en reistijdverlet door de invoering van locatie-gebonden
bellen. Deze extra kosten zullen voor het overgrote deel worden bekostigd uit de middelen
voor rechtsbijstand. Het overgebleven deel wordt opgevangen uit de regeerakkoordmiddelen
die binnen het Ministerie van Justitie en Veiligheid beschikbaar zijn gesteld voor
het tegengaan van georganiseerde criminaliteit tijdens detentie (VCHD) en voor preventieactiviteiten.
In 2025 zal een evaluatie van de daadwerkelijke kostenontwikkeling voor de advocatuur
plaatsvinden. Deze kan aanleiding geven tot bijstelling.
Voor de RSJ geldt dat de beroepszaken bij de voorgestelde maatregelen gemiddeld van een zwaarder
gewicht zullen zijn dan reguliere beroepszaken. De in artikel 73 Pbw voorgestelde
procedure die het mogelijk maakt dat partijen van het geven van inlichtingen en overleggen
van stukken kunnen afzien of de rechter mededelen dat uitsluitend de rechter kennis
zal mogen nemen van de inlichtingen of stukken, leidt ook tot een bewerkelijker procedure.
De kostprijs voor deze zaken wordt daarom door de RSJ ingeschat op € 1.500 (in plaats
van de € 647 van een gemiddelde beroepszaak). Om deze beroepszaken te kunnen behandelen
zullen enkele extra raadsleden en secretarissen worden aangetrokken. De genoemde bijzondere
procedure, waarbij rechters kennis kunnen nemen van vertrouwelijke informatie, heeft
ook tot gevolg dat zes functies bij de RSJ (raadsleden en secretarissen) een A-plus
veiligheidsonderzoek moeten krijgen. De beschreven gevolgen voor de RSJ zijn mede
afhankelijk van de mate waarin van het bevel gebruik zal worden gemaakt, maar worden
vooralsnog geraamd op structureel circa € 0,5 mln. per jaar. Deze kosten worden opgevangen
binnen het huidig kader van de RSJ.
Voor de betrokkenheid van politie en openbaar ministerie geldt dat de verwachting is dat de voorgestelde maatregelen geen significante administratieve
en financiële gevolgen zullen hebben doordat voor het verstrekken van informatie aan
de Minister voor het geven van een bevel en het adviseren in dat verband, wordt aangesloten
bij bestaande structuren zoals het GRIP.
Bij het beoordelen van de uitvoerings- en financiële consequenties van dit wetsvoorstel
zijn aannames gehanteerd over de toepassing in de praktijk. Om deze aannames te toetsen
zal conform het kabinetsbeleid (Kamerstukken II 2021/22, 35 510, nr. 96) een invoeringstoets worden uitgevoerd. Dit zal gebeuren op het vroegst mogelijke
moment waarop iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van dit wetsvoorstel
in de praktijk en daarmee ook over de gevolgen daarvan voor DJI, de RSJ en de advocatuur.
De invoeringstoets zal in ieder geval uiterlijk twee jaar na inwerkingtreding van
de wet worden uitgevoerd.
10. De adviezen naar aanleiding van het wetsvoorstel
Over een ontwerp van dit wetsvoorstel is advies ingewonnen van de Raad voor de rechtspraak
(Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van Procureurs-Generaal
van het openbaar ministerie (OM), de korpschef van de politie (de politie), de Koninklijke
Marechaussee, de Nederlandse orde van advocaten, de Raad voor Strafrechtstoepassing
en Jeugdbescherming (RSJ)21. Hieronder wordt ingegaan op de ontvangen adviezen.
De RSJ ziet het goed dat de voorgenomen wijzigingen beogen het toezicht op gedetineerden
waarvan een ernstige gevaarzetting voor de samenleving uitgaat te versterken. Zoals
de RSJ beschrijft houdt dit verband met de steeds harder wordende en nietsontziende
(drugs)criminaliteit waarmee de Nederlandse samenleving de laatste jaren wordt geconfronteerd.
Het gevangeniswezen heeft hierdoor te maken met gedetineerden die grote macht en veel
middelen tot hun beschikking hebben en die daardoor vanuit de penitentiaire inrichting
hun criminele handelen kunnen voortzetten. Ten aanzien van die specifieke groep gedetineerden
zijn extra maatregelen nodig om voortzetting van dit crimineel handelen vanuit de
penitentiaire inrichting tegen te gaan. Het advies van de RSJ heeft tot wijzigingen
van het wetsvoorstel en aanvullingen van de memorie van toelichting geleid. Ik ga
op de hoofdlijnen van het advies op deze plaats graag nader in.
Nadrukkelijk erkent de RSJ de noodzaak om ter bescherming van de samenleving aan gedetineerden
tijdelijk extra en ingrijpende maatregelen te kunnen opleggen. De RSJ toont zich verheugd
dat in de toelichting ruim aandacht is besteed aan de mensenrechten die volgen uit
het EVRM en aan de rechtsbeginselen voortvloeiend uit de Pbw. Ook onderschrijft de
RSJ dat de beperkingen aan een gedetineerde juist middels een bevel kunnen worden
opgelegd. Daarmee wordt, zo merk ik op, zoveel als mogelijk gewaarborgd dat aan het
opleggen van het bevel een individuele beoordeling ten grondslag ligt. Het bevel heeft
daarmee geen generiek karakter voor hele categorieën van gedetineerden.
De RSJ stelt zich in het advies verder op het standpunt dat de Minister voor Rechtsbescherming
zelf de beslissing tot het opleggen van een bevel moet geven en dat deze bevoegdheid
zich er niet voor leent te geworden gemandateerd naar het niveau van een selectiefunctionaris
of andere ambtenaar. Gelijktijdig meent de RSJ dat de Minister zich niet te zeer met
individuele detentiezaken moet inlaten. Ik meen dat met het voorstel dat de Directeur-Generaal
Dienst Justitiële Inrichtingen namens mij met het geven van het bevel zal worden belast,
een juiste balans tussen de door de RSJ naar voren gebrachte uitgangspunten is gevonden.
Deze functionaris is voldoende geëquipeerd om de (vertrouwelijke) informatie op de
juiste wijze te wegen. Het advies van de RSJ om in het verlengde hiervan het openbaar
ministerie of de inlichtingendienst waarvan de informatie afkomstig is, naast de informatieverstrekking
ook een met redenen omkleed advies aan de Minister uit te brengen, heeft tot aanpassing
van het wetsvoorstel geleid. De regeling is uitgebreid met de mogelijkheid om bij
een voorgenomen bevel dergelijk advies te vragen aan het openbaar ministerie en de
politie (artikel 40b, zesde lid, Pbw). Het is zo aan de Minister om dit in voorkomende
gevallen te doen. Ten slotte merk ik bij dit onderdeel van het advies van de RSJ op
dat ik voornemens ben om – indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking
treedt – periodiek de Tweede Kamer te berichten over de toepassing van de bevoegdheid
in de praktijk, zonder daarbij overigens in te zullen gaan op individuele gevallen
waarin wel of niet gebruik is gemaakt van de bevelsbevoegdheid. Dit maakt dat de toepassing
van deze verstrekkende bevelsbevoegdheid aan een vorm van parlementaire controle zal
zijn onderworpen.
Anders dan de RSJ ben ik niet het oordeel toegedaan dat de bevelsbevoegdheid uitsluitend
betrekking zou moeten kunnen hebben op gedetineerden die zich in de extra beveiligde
inrichting bevinden. Het door de RSJ naar voren gebrachte uitgangspunt dat een gedetineerde
tegen wie een bevel zich richt, noodzakelijkerwijs al in de extra beveiligde inrichting
verblijft, deel ik niet. Het bestaan van aanwijzingen dat de gedetineerde zijn contacten
gebruikt voor ernstig intimiderende of levensbedreigende activiteiten in de buitenwereld,
maar ook gevaar dat van bepaalde gedetineerden uitgaat, zijn zelfstandig aanleiding
voor het treffen van maatregelen door middel van een bevel. Dit geldt ook bij een
gedetineerde die in een afdeling voor intensief toezicht verblijft. Uiteraard kan
ditzelfde gedrag of gevaar vervolgens aanleiding geven de gedetineerde vanuit een
afdeling voor intensief toezicht naar de extra beveiligde inrichting over te brengen.
Overigens meen ik dat het goed is, zoals de RSJ ook voorstelt, de criteria voor plaatsing
in een afdeling voor intensief toezicht algemeen kenbaar te bepalen. Dit zal gebeuren
in de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing gedetineerden. Plaatsing op basis
van objectieve criteria tot plaatsing van de gedetineerde in een afdeling voor intensief
toezicht leidt verder ertoe dat beter invoelbaarder is dat de bevelsbevoegdheid zich
eveneens kan richten tegen een gedetineerde die zich in een dergelijke afdeling bevindt.
Met de voorgestelde wijziging in artikel 14, tweede lid, Pbw is expliciet geregeld
dat de intensiteit van het benodigde toezicht reden kan zijn voor plaatsing in een
bijzondere opvang in een eigen afdeling. Verder heeft het advies van de RSJ aanleiding
gegeven de toelichting op de duur van het bevel te verduidelijken en de termijnen
die gelden voor de uitspraak op het beroep tegen het bevel aan te passen. Voor een
toelichting op deze wijzigingen zij verwezen naar de paragrafen 3d en 4 van deze memorie
van toelichting. Op deze plaats sta ik graag nog stil bij de observatie van de RSJ
dat ook in het contact van de gedetineerde met medische hulpverleners en geestelijke
verzorgers moet worden voorkomen dat druk, dwang of dreiging van de zijde van de gedetineerde
wordt uitgeoefend. De RSJ doet de suggestie hier ook in visueel toezicht te voorzien
of hen slechts in tweetallen hun werk te laten doen. Ik heb geopteerd voor dit laatste.
Dit zal vormkrijgen met aanpassing van de Penitentiaire maatregel. Naast medische
hulpverleners en geestelijke verzorgers zijn er ook andere personen met een beroepsgeheim
die toegang zouden kunnen krijgen tot de gedetineerde die verblijft in de extra beveiligde
inrichting of in een afdeling voor intensief toezicht. Te denken valt aan notarissen
of reclasseringswerkers. Ook voor deze beroepsgroepen zal de Penitentiaire maatregel
worden aangepast zodat zij slechts in tweetallen contact kunnen hebben met deze gedetineerden
(het zogenaamde vierogen-principe). In het wetsvoorstel is ten behoeve van het werken
in koppels door medische hulpverleners in een grondslag voorzien (artikel I, onderdeel
H).
Verder staat de RSJ stil bij de maatregel tot beperking van het aantal rechtsbijstandverleners
met toegang tot de gedetineerde. De RSJ oordeelt dat van interferentie met het recht
op een vrije advocaatkeuze geen sprake is. In paragraaf 7 is op de verenigbaarheid
met artikel 6 EVRM ook ingegaan. Wel meent de RSJ dat het voorstel zich op dit punt
zou moeten beperken tot gedetineerden die zich op de c- en d-grond in de extra beveiligde
inrichting bevinden. Het advies van de RSJ heeft op dit punt geen aanleiding gegeven
tot aanpassing van het voorstel om vergelijkbare redenen zoals hiervoor uiteengezet
over de reikwijdte van de bevelsbevoegdheid.
Ook in het advies van de politie wordt steun uitgesproken voor de inhoud van het wetsvoorstel. De Korpsleiding merkt
op dat het tegengaan van voortgezet crimineel handelen vanuit detentie van groot belang
is om te waarborgen dat (voorlopige) hechtenis er ook daadwerkelijk voor zorgt dat,
zoals bedoeld, crimineel handelen stopt. De afgelopen jaren is gebleken dat de huidige
wettelijke instrumenten die de overheid ten dienste staan om voorzetting van crimineel
handelen te voorkomen voor een deel van de gedetineerden onvoldoende zijn. Het is
daarom volgens de politie goed dat het voorliggende wetsvoorstel voor deze categorie
gevallen een uitbreiding van het instrumentarium bevat. De in het wetsvoorstel gekozen
inhoudelijke uitbreidingen van beperkingen komen de politie juist en volledig voor.
De positionering van de Minister voor Rechtsbescherming als bevoegd orgaan zal bijdragen
aan een uniforme uitvoering en het vermijden van risico's, zo merkt de politie op.
Bij de uitwerking plaatst de politie wel enkele kanttekeningen die ik op deze plaats
van een reactie voorzie. Zo heeft het advies aanleiding gegeven te verduidelijken
dat de GRIP-informatie die ten grondslag ligt aan een bevel, rechtstreeks aan de Minister
voor Rechtsbescherming kan worden verstrekt. Dit zal ook in het Besluit politiegegevens
tot uitdrukking worden gebracht opdat in een juiste basis voor deze gegevensverwerking
is voorzien. Verder vraagt de politie aandacht voor de vormgeving van de rechtsbescherming
tegen het bevel. Hierop is in paragraaf 4 nader ingegaan. Op deze plaats merk ik op
dat de inhoud van artikel 8:29, zesde lid, Awb zich niet ervoor leent in het wetsvoorstel
te worden overgenomen. Dit artikellid heeft uitsluitend betrekking op geheimhouding
in procedures over de Wet open overheid. Ik licht verder graag toe dat de gekozen
procedure, in lijn met de geuite wens van de politie, zoveel als mogelijk waarborgt
dat de handhaving van het bevel niet van de toestemming van de gedetineerde afhankelijk
wordt. Het effect van de voorgestelde regeling is dat de RSJ in een beroepsprocedure
kan worden verzocht te oordelen dat geheimhouding van bepaalde stukken of bronnen
geboden is. Deze stukken worden dan niet ter kennis gebracht van de gedetineerde.
De gedetineerde kan toestemming geven deze stukken aan de beslissing van de RSJ ten
grondslag te leggen, zonder dat hij ervan kennisneemt. Indien deze toestemming wordt
geweigerd, voorziet de aan artikel 8:29 Awb ontleende bepaling erin dat een andere
kamer van de RSJ op het beroep verder zal beslissen. Deze kamer beschikt niet over
het specifieke onderdeel van de informatie dat geheim moet blijven, maar kent wel
het oordeel van de eerdere kamer dat de geheimhouding gerechtvaardigd is.
Het advies van de politie heeft daarnaast aanleiding gegeven in het wetsvoorstel te
verankeren dat onder de werking van een bevel ook het recht op nieuwsgaring zal kunnen
worden beperkt. De beperking heeft tot doel te voorkomen dat de gedetineerde kennis
kan nemen van gecodeerde berichten in openbaar verspreide media, zoals kranten. Feitelijk
komt de beperking erop neer dat de gedetineerde kennis kan nemen van krant- en tijdschriftartikelen,
waarbij de inhoud van advertenties wordt weggelaten.
De politie stond in het advies verder stil bij de regeling tot beperking van het aantal
rechtsbijstandverleners dat toegang heeft tot de gedetineerde. Ik verduidelijk in
de eerste plaats graag dat het de aangewezen rechtsbijstandverlener niet vrijstaat
stagiaires of kantoorgenoten mee te nemen naar het onderhoud met de gedetineerde.
Het aantal rechtsbijstandverleners met toegang is beperkt tot de twee door de gedetineerde
eerder aangewezen rechtsbijstandverleners. De politie ziet het daarnaast juist dat
er ook andere rechtsbijstandverleners kunnen worden toegelaten. In de consultatieversie
van het wetsvoorstel werd de beoordeling van een verzoek tot aanwijzing bij de directeur
belegd. Ik heb in de adviezen van de politie en van de RSJ aanleiding gezien deze
overweging in handen te leggen van de Minister voor Rechtsbescherming. De benodigde
toestemming is te verwachten indien de gedetineerde in een procedure is betrokken
waarin van verplichte procesvertegenwoordiging sprake is. Gevaar voor misbruik op
de wijze als door de politie geschetst, zie ik als gevolg van deze beperking niet.
Verder merk ik in reactie op de opmerking dat deze maatregelen niet kunnen voorkomen
dat rechtsbijstandverleners onder druk worden gezet, op dat NOvA zelf ook al veel
doet om de weerbaarheid van advocaten te versterken. Via de eigen Taskforce bescherming
tegen ondermijning neemt de NOvA, met financiële steun van het Ministerie van Justitie
en Veiligheid, diverse maatregelen om de bewustwording bij advocaten van risico's
die zij kunnen lopen te vergroten en de weerbaarheid en veiligheid te versterken.
Hieronder vallen onder meer het aanbieden van een noodtelefoon, de veiligheidsscan
bij kantoren, weerbaarheidstrainingen voor advocaten en een noodknop. De maatregelen
worden de komende jaren gecontinueerd en uitgebreid. Een voorbeeld van een uitbreiding
is dat de NOvA vanaf voorjaar 2023 de weerbaarheidstrainingen ook aan advocaat-stagiaires
aanbiedt.
Het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (hierna ook: het College) zegt in zijn advies met belangstelling kennis te hebben
genomen van de voorstellen om meer maatregelen te kunnen nemen tegen het voortzetten
van crimineel handelen door verdachten of veroordeelden die zijn gedetineerd. Het
College stelt voorop dat het openbaar ministerie het doel van het wetsvoorstel ten
volle onderschrijft. Inderdaad moet worden voorkomen dat criminelen met veel macht
en middelen hun criminele handelen kunnen voortzetten in detentie, ook als het daarvoor
nodig is om verregaande maatregelen te nemen. Terecht merkt het College op dat de
dreiging die uitgaat van deze specifieke groep criminelen ernstig, zorgelijk en landelijk
ontwrichtend is. Ik deel met het College de opvatting dat het volstrekt onaanvaardbaar
is dat criminelen vanuit de cel de openbare orde en veiligheid blijven bedreigen.
Het College onderschrijft dat de situatie noopt tot snel ingrijpen. Het advies heeft
geleid tot aanvullingen van de memorie van toelichting, bedoeld om door het College
opgeworpen vragen van een antwoord te voorzien. Zo is ingegaan op de routering van
informatie die tot een bevel aanleiding kan geven. Dit is gebeurd in paragraaf 3.
Verder is in de toelichting nader ingegaan op het gebruik van rechtsvermoedens bij
de beslissing tot het geven van een bevel. Dit is toegelicht in deelparagraaf 3c.
Het verheugt mij dat het College het gebruik van dergelijke rechtsvermoedens kan steunen.
Ik ben daarbij niet bevreesd dat het opgenomen rechtsvermoeden in de huidige vorm
mogelijk te beperkt is vormgegeven. Om twee redenen niet. In de eerste plaats richt
het wetsvoorstel zich tot een groep criminelen waarvan een zodanig ernstige dreiging
voor de buitenwereld uitgaat dat deze het handelingsperspectief van de gevangenisdirecteuren
overstijgt. In de omschrijving van deze specifieke groep past het een rechtsvermoeden
zoveel mogelijk toe te spitsen op gedetineerden waarvan ook moet worden verondersteld
dat daarvan een dergelijke dreiging uitgaat. Dit betreft in ieder geval de personen
die worden verdacht van of zijn veroordeeld voor de deelname aan criminele organisatie
met als oogmerk het plegen van misdrijven die zijn bedreigd met gevangenisstraf van
twaalf jaren en die in die organisatie een sturende rol hebben. Zoals in paragraaf
3 is toegelicht, betekent dit niet dat andere gedetineerden niet het onderwerp kunnen
zijn van de voorgestelde bevelsbevoegdheid. In paragraaf 3c is toegelicht dat gevaar
voor de openbare orde en veiligheid dat van de gedetineerde uitgaat ook op andere
wijze dan met het rechtsvermoeden aan de aard van de verdenking kan worden ontleend.
Hierbij kan worden gedacht aan gedragsdeskundige onderzoeken over de gedetineerde
die gevaarlijkheid beschrijven en die onderdeel zijn van de stukken in het strafdossier.
Verder mag ook de omstandigheid dat iemand wordt verdacht van betrokkenheid bij meervoudige
moord, bijdragen aan de onderbouwing van gevaar dat van de gedetineerde uitgaat en
kan aanleiding geven preventief zijn contacten met de buitenwereld op grond van een
bevel te beperken. Daarnaast kunnen er ook concrete aanwijzingen bestaan dat een gedetineerde
zijn contacten gebruikt voor ernstig intimiderende of levensbedreigende activiteiten
in de buitenwereld. De reikwijdte van de bevelsbevoegdheid is zo niet beperkt tot
de gedetineerden die voldoen aan de concrete invulling van het rechtsvermoeden zoals
die wordt voorgesteld in artikel 40b, tweede lid, Pbw. Graag bevestig ik in de richting
van het openbaar ministerie dat de oriëntatie op het Italiaans artikel 41bis regime,
thans nog onderwerp van onderzoek door het WODC, aanleiding zal kunnen geven tot wijzigingen
van de vormgeving van de penitentiaire wetgeving. Daarbij kan ook een heroriëntatie
op het gebruik van rechtsvermoedens en de formulering daarvan worden betrokken, zo
beantwoord ik de vraag daarnaar van het College. Ik zie in het advies het College
overigens geen aanleiding dit onderzoek af te wachten. Het gevaar dat van specifieke
gedetineerden uitgaat is daarvoor te groot, urgent en actueel.
Net als de politie heeft ook het College aandacht gevraagd voor een juiste grondslag
van de informatievoorziening aan ondergetekende. Zoals hiervoor aangegeven, zal met
een wijziging in het Besluit politiegegevens in de juiste grondslag worden voorzien.
In antwoord op de vraag wanneer het openbaar ministerie gehouden is de Minister voor
Rechtsbescherming van informatie te voorzien, merk ik op dat dit zal moeten gebeuren
zodra er aanwijzingen bestaan die zijn bedoeld in artikel 40b, eerste lid, onderdeel
a, Pbw. Daarbuiten kan informatievoorziening aan de orde zijn doordat gedingstukken
de basis vormen voor de aanname dat van een gedetineerde zoveel gevaar uitgaat, dat
een bevel tot beperkingen van het contact aangewezen is.
Het advies van het College besteedt ook aandacht aan de rechtsbescherming die in paragraaf
4 is toegelicht. Het advies heeft aanleiding gegeven niet langer naar artikel 8:29
Awb te verwijzen maar deze regeling in de Penitentiaire beginselenwet over te nemen.
Dit komt de kwaliteit en toegankelijkheid van de regeling ten goede. Ik kan richting
het College bevestigen dat dit voorstel inderdaad mede eraan moet bijdragen dat de
gevoeligheid van informatie en operationele belangen bij geheimhouding, zo min mogelijk
in de weg staan aan de bereidheid die informatie ook te verstrekken. Zoals hiervoor
in reactie op het advies van de politie ook is aangegeven, kan de gedetineerde kennisneming
van dergelijke informatie op grond van het voorstel worden onthouden.
Ik merk op deze plaats nog op dat ik met belangstelling kennis heb genomen van het
voorstel van het openbaar ministerie voor aanvullende beperkingen in het contact tussen
de gedetineerde en diens rechtsbijstandverlener. Hierbij zou er een rol zijn weggelegd
voor een rechter-commissaris om in nader te omschrijven gevallen de schriftelijke
of mondelinge communicatie met rechtsbijstandverleners te mogen controleren op het
uitwisselen van informatie waaruit een ernstig vermoeden van voortgezet handelen voortvloeit.
In gevallen waarin van een dergelijk ernstig vermoeden sprake is, is in de praktijk
echter gebleken dat er dan aanleiding voor de inzet van strafvorderlijke bevoegdheden
is. Hiermee is dan ook in een rol voor de rechter-commissaris voorzien.
Ook de Autoriteit Persoonsgegevens heeft in haar advies opgemerkt dat in een toereikende grondslag zal moeten worden
voorzien voor de verstrekking van politiegegevens aan de Minister voor Rechtsbescherming.
Het advies wordt opgevolgd en leidt ertoe dat, zoals hiervoor aangegeven, met een
wijziging van artikel 4:3 van het Besluit politiegegevens in de juiste basis voor
verstrekking van politiegegevens aan de Minister voor Rechtsbescherming zal worden
voorzien.
De NOvA onderkent de noodzaak voor bepaalde verdachten maatregelen te kunnen treffen die
waarborgen dat zij hun criminele handelen niet kunnen voortzetten tijdens detentie.
Ik kan in de richting van de NOvA bevestigen dat het wetsvoorstel in het bijzonder
betrekking heeft op een specifieke groep van criminelen. Het wetsvoorstel beperkt
zich tot personen die gedetineerd zijn in een extra beveiligde inrichting of in een
afdeling voor intensief toezicht. Het gevaar dat van deze personen uitgaat en een
risico op voortgezet crimineel handelen dat bij deze groep gedetineerden bestaat,
geeft aanleiding tot het treffen van maatregelen. Deze maatregelen hebben geen gevolgen
voor andere gedetineerden.
De NOvA merkt op dat advocaten op integere wijze hun werk doen en dat niet gesuggereerd
zou moeten worden dat strafrechtsadvocaten een verlengstuk zijn van hun cliënt of
dat zij als beroepsgroep per definitie een risico vormen in het kader van voortgezet
handelen vanuit detentie. Ook meent de NOvA dat het wetsvoorstel op een enkel incident
is geïnspireerd. Graag stel ik voorop dat wordt uitgegaan van de integere werkwijze
van de advocaat. Het wetsvoorstel doet daaraan geen afbreuk. De met het wetsvoorstel
getroffen maatregelen moeten worden gezien in de context van een verharde georganiseerde
criminaliteit waarvan het nietsontzienende karakter zich ook in detentie doet gevoelen.
Onder meer in de inleiding van het algemeen deel van deze memorie wordt op deze georganiseerde
criminaliteit ingegaan. Nog meer recente voorbeelden kunnen worden gevonden in de
bedreigingen aan het adres van de voormalige Minister van Justitie en richting Belgische
gezagsdragers, telkens opnieuw vanuit de hoek van de georganiseerde drugscriminaliteit.
De bereidheid van criminelen zich te keren tegen advocaten, getuigen, bewindspersonen,
en andere gezagsdragers en het gevaar dat daarmee van deze criminelen uitgaat, houdt
niet op vanaf het moment dat deze criminelen gedetineerd raken. De opvatting van de
NOvA dat de voorgestelde maatregelen zijn geïnspireerd op een enkel incident, volg
ik dan ook niet. Graag licht ik op deze plaats en naar aanleiding van het advies nader
toe dat de voorgestelde maatregelen noodzakelijkerwijs zijn gericht op het beperken
van zoveel mogelijk contacten met de buitenwereld en het verscherpen van het toezicht
daarop. Dat dergelijke maatregelen ook raken aan het contact tussen de gedetineerde
en de rechtsbijstandverleners, ligt voor de hand en doet niet af aan het vertrouwen
dat in de integriteit van de rechtsbijstandverleners in zijn algemeenheid wordt gesteld.
Het wetsvoorstel wil voorkomen dat maatregelen die de gedetineerde beperken in zijn
mogelijkheden om contact te houden met de buitenwereld tot gevolg kunnen hebben dat
de druk op de rechtsbijstandverleners op ontoelaatbare wijze wordt vergroot. Het locatie-gebonden
bellen voor iedereen, en dus ook de advocaat, die telefonisch contact wil hebben met
een gedetineerde, het houden van visueel toezicht en het beperken van het aantal bijstandsverleners
dat onbeperkt toegang heeft tot de gedetineerde, moet aan de voorkoming daarvan bijdragen.
Deze doelstelling ligt in mijn ogen ook geheel in lijn met de inspanningen van de
Taskforce Bescherming tegen ondermijning die door de NOvA is opgericht om te voorkomen
dat advocaten (al dan niet ongemerkt) worden meegezogen in de georganiseerde criminaliteit.
De kritische kanttekeningen die de NOvA heeft geplaatst bij de diverse onderdelen
van het wetsvoorstel, hebben mij aanleiding gegeven de memorie van toelichting aan
te vullen op die onderdelen waarop die kritiek zich richt, onder meer waar het gaat
om de eerbiedingen van de in het EVRM vastgelegde mensenrechten. Beoogd is daarmee
de regeling op die onderdelen te verduidelijken. Waar het gaat om het locatie-gebonden
bellen is het wetsvoorstel gewijzigd zodat deze maatregel voor advocaten alleen heeft
te gelden als er een bevel aan de gedetineerde is gegeven die het telefonisch contact
van gedetineerden beperkt. Ten slotte heeft het advies van de NOvA mede geleid tot
het opnemen van een tweetal grondslagen voor een algemene maatregel van bestuur. Bij
algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over het visueel
toezicht en zullen nadere regels worden gesteld over de beperking van het aantal rechtsbijstandverleners
tot twee. Beoogd wordt op daarmee ook tegemoet te komen aan enkele praktische belemmeringen
waarvoor de NOvA aandacht vraagt.
De NVvR geeft aan de noodzaak goed te kunnen volgen en zegt in te zien dat moet worden voorzien
in de leemte die zich voor kan doen in geval van urgente aanwijzingen dat er vanuit
gedetineerden of hun criminele netwerk een ernstige dreiging voor de openbare orde
buiten de inrichting blijft uitgaan. Ook geeft zij aan dat hierbij sprake kan zijn
van informatie die de directeur van een penitentiaire inrichting niet altijd (tijdig)
zal kunnen bereiken, of dat het mogelijk informatie betreft die de verantwoordelijkheid
en het handelingsperspectief van de vestigingsdirecteur overstijgen.
De NVvR vraagt aandacht voor de vertrouwelijkheid van verstrekte gegevens in relatie
tot de verantwoording die ter zake dergelijke beslissingen aan het parlement is verschuldigd.
Ook de RSJ vroeg hiervoor aandacht. Dit heeft, zoals hiervoor aangegeven, ertoe geleid
dat ik de Tweede Kamer periodiek zal informeren over de wijze waarop aan de nieuwe
bevelsbevoegdheid uitvoering zal worden gegeven. Uiteraard kan daarbij niet worden
ingegaan op individuele gevallen of de specifieke informatie die aanleiding heeft
gegeven tot het verlenen van een bevel. Dit laat onverlet dat via de periodieke informatie
over de stand van het gevangeniswezen, op de toepassing in de praktijk van de bevelsbevoegdheid
zal kunnen worden ingegaan. Daarnaast is, zoals de NVvR ook constateert, een te verlenen
bevel onderworpen aan bezwaar en beroep. Zo is naast de voorgestelde vorm van een
meer algemene en openbaar te nemen verantwoordelijkheid over de toepassing van de
bevelsbevoegdheid, ook in individuele rechtsbescherming voor de gedetineerde voorzien.
Het advies van de NVvR geeft aanleiding op deze plaats te verduidelijken dat de reikwijdte
van de bevelsbevoegdheid zich uitstrekt over gedetineerden die zich in de extra beveiligde
inrichting of in een afdeling voor intensief toezicht bevinden. Op andere gedetineerden
kan een bevel geen betrekking hebben.
De NVvR staat stil bij de verhouding van de voorgestelde maatregelen tot de mensenrechtelijke
voorschriften waaraan het wetsvoorstel raakt. Ze beklemtoont het belang van een zeer
heldere afweging in dit verband. Ik meen met de aanpassingen en aanvullingen in paragraaf
7 van deze memorie van toelichting nader in de door de NVvR gewenste explicitering
van de afwegingen over de verhouding tot de mensenrechten te hebben voorzien.
De NVvR stelt zich in haar advies terecht op het standpunt dat geen strijdigheid mag
bestaan met het algemene uitgangspunt dat de overheid zich ten aanzien van de door
haar legaal op de vrijheid van de burger gemaakte inbreuken daadwerkelijk en concreet
moet legitimeren. De NVvR verwijst in dit verband naar de plaatsingscriteria voor
de extra beveiligde inrichting die zijn neergelegd in de RSPOG en de vergelijkbare
criteria die een rol spelen bij het verlenen van een bevel als bedoeld in artikel
40b Pbw. De NVvR verwijst zo naar het rechtsvermoeden van gevaarlijkheid en meent
dat bij de toepassing daarvan strijdigheid kan bestaan met het hiervoor aangehaalde
uitgangspunt. Zoals hiervoor ook in reactie op het advies van de RSJ is opgemerkt,
is de beslissing tot het verlenen van een bevel, ook bij toepassing van het geformuleerde
bewijsvermoeden, het resultaat van een op de persoon van de gedetineerde afgestemde
individuele beslissing. Het bewijsvermoeden faciliteert de beslissing tot verlenen
van een bevel weliswaar, maar heeft niet automatisch tot gevolg dat een bevel wordt
verleend. Ik ben hierop naar aanleiding van dit onderdeel van het van de NVvR en het
advies van de RSJ ook nader ingegaan in paragraaf 3c van deze memorie van toelichting.
De NVvR plaatst verder kanttekeningen bij de verwijzing die in de consultatieversie
van het wetsvoorstel was opgenomen naar artikel 8:29 Awb. Ook het openbaar ministerie
heeft aarzelingen geuit over deze domeinoverstijgende verwijzing. Dit heeft mij aanleiding
gegeven de beoogde regeling in de Pbw uit te schrijven en zo over te nemen op een
wijze dat zij in de context van deze wet goed kan worden begrepen. Op de kern van
de regeling en de toepassing van de geheimhoudingsprocedure, is hiervoor in reactie
op het advies van de politie en het openbaar ministerie ingegaan.
Tot slot vraagt ook de NVvR aandacht voor de termijn waarbinnen de RSJ uitspraak moet
doen. De aanvankelijk voorgestelde termijn van zes weken acht de NVvR niet haalbaar.
Ook de RSJ zelf heeft hiervoor aandacht gevraagd. Deze termijn is dan ook komen te
vervallen. Ook voor andere procedures ingevolge de Pbw worden geen termijnen gesteld
en de RSJ heeft te kennen gegeven de zaken die uit dit wetsvoorstel voortvloeien,
met de juiste prioriteit en voortvarendheid te zullen behandelen.
De Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven geen advies te zullen uitbrengen.
ARTIKELSGEWIJS
ARTIKEL I
Onderdelen A en B
De begripsomschrijving van artikel 1 Pbw wordt aangevuld met een definitie van de
afdeling voor intensief toezicht. Ook artikel 14 Pbw ondergaat in dit verband wijziging.
De afdelingen voor intensief toezicht worden als inrichtingen voor bijzondere opvang
toegevoegd aan de bestaande regeling. Gevolg hiervan is dat deze afdelingen en de
plaatsing in die afdelingen nader kunnen worden genormeerd. Zo zullen de criteria
voor plaatsing in de afdeling voor intensief toezicht worden opgenomen in de Regeling
selectie, plaatsing en overplaatsing gedetineerden. Een ander beoogd gevolg van de
regeling is dat niet langer de directeur maar de selectiefunctionaris over de plaatsing
in de afdeling voor intensief toezicht beslist.
Onderdelen C en K
Een bevel tot het opleggen van verdergaande beperkingen aan een gedetineerde, is een
verstrekkend besluit waartegen adequate rechtsbescherming moet zijn voorzien. De Pbw
voorziet hiertoe in een stelsel van bezwaar en beroep. De gedetineerde kan op grond
van het voorstel tot aanvulling van artikel 17 Pbw met een bezwaarschrift bij de Minister
voor Rechtsbescherming opkomen tegen een bevel tot verdergaande beperkingen, als bedoeld
in artikel 40a Pbw (artikel 17, eerst lid, onderdeel a (nieuw), Pbw)). Op grond van
artikel 72 Pbw is er dan ook beroep mogelijk bij de RSJ. Op de rechtsbescherming is
ingegaan in paragraaf 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
De RSJ is ook nu al belast met de behandeling van beroepschriften die zich richten
tegen een beslissing tot plaatsing of verlenging van die plaatsing van gedetineerden
in de extra beveiligde inrichting. Het ligt voor de hand de rechtsbescherming tegen
een door de Minister voor Rechtsbescherming te verlenen bevel tot verdergaande beperkingen
in het contact van de gedetineerde met de buitenwereld, eveneens bij de RSJ te beleggen.
De aard van de informatie die voor het nemen van een bevel noodzakelijk is, vormt
aanleiding een aan de Algemene wet bestuursrecht ontleende extra maatregel voor beperkingen
van de kennisneming van stukken in de Pbw op te nemen. Voor de informatie die noodzaakt
tot het bevel geldt namelijk dat derden daarvan in het belang van de openbare orde
en veiligheid buiten de inrichting of in het belang van de aanvang van een strafvorderlijk
onderzoek (tijdelijk) onkundig moeten blijven. Voor dergelijke situaties biedt de
Algemene wet bestuursrecht voor bestuursrechtelijke procedures de mogelijkheid om
de mogelijkheden tot kennisneming van dergelijke informatie te beperken (artikel 8:29
Awb). Met de voorgestelde wijziging van artikel 73 Pbw wordt de betreffende bepaling
uit de Algemene wet bestuursrecht overgenomen voor procedures bij de RSJ over een
de door de Minister voor Rechtsbescherming uitgevaardigd bevel. Het gaat hier om een
nuancering van het bepaalde in artikel 65, derde lid, inhoudende dat de klager in
bezwaar wordt toegestaan op diens verzoek toe van (alle) gedingstukken kennis te nemen.
Door de wijziging van artikel 17, tweede lid, Pbw is deze geheimhoudingsprocedure
ook van toepassing in de bezwaarschriftfase.
De mogelijkheden tot afscherming van informatie moeten verder bijdragen aan de bereidheid
van instanties die over dergelijke informatie de beschikking hebben, deze ook met
de Minister voor Rechtsbescherming te delen.
Onderdeel D
Dit onderdeel wijzigt artikel 38 Pbw. Het eerste onderdeel van de wijziging betreft
het herstel van een redactionele omissie. Daarnaast wordt met de wijzigingen in artikel
38 voorzien in een regeling voor visueel toezicht op gesprekken tussen de gedetineerde
en diens rechtsbijstandverlener. In de tekst wordt, in lijn met de al bestaande artikelleden
van artikel 38, verwezen naar de in artikel 37, eerste lid, onderdeel j, Pbw genoemde
personen (rechtsbijstandverleners). Concreet kan het toezicht vorm krijgen doordat
op de gesprekken cameratoezicht wordt uitgeoefend. Het cameratoezicht wordt op zodanige
wijze vormgegeven dat de inhoud van het gesprek niet hoorbaar is en dat ook niet kan
worden meegelezen met, eventuele aantekening in, het dossier. Van het onderhoud worden
dan ook geen geluidsopnamen gemaakt. Zoals in paragraaf 5 het Algemeen Deel van deze
memorie is toegelicht, moet het visueel toezicht bijdragen aan de voorkoming van misbruik
van de mogelijkheden die de gedetineerde heeft om te communiceren met zijn rechtsbijstandverlener.
Artikel 38, negende lid, bevat een grondslag voor bij algemene maatregel van bestuur.
Daarmee kunnen regels worden gesteld over de uitvoering van het visueel toezicht.
Dit zal in het bijzonder nodig zijn voor de gevallen waarin dit toezicht vorm krijgt
als cameratoezicht. In dat geval kan een regeling worden getroffen voor het bewaren
en vernietigen van opgenomen beelden.
Onderdeel E
Met dit onderdeel worden in artikel 39 Pbw enkele bepalingen toegevoegd die verduidelijken
dat aan de locatie van waaruit door derden met de gedetineerden in de extra beveiligde
inrichting of in een afdeling voor intensief toezicht wordt gebeld, eisen kunnen worden
gesteld. Concreet komt het voorgestelde artikel 39, vijfde lid, Pbw zo neer op een
locatiegebod van de externe beller met het oog op de identificatie van deze beller.
Deze dient zich op de aangewezen plaats deugdelijk te legitimeren en gebruik te maken
van de daar beschikbaar gestelde telefoon. Het locatie-gebonden bellen geldt in beginsel
niet voor het contact van de gedetineerde met aangewezen rechtsbijstandverleners.
Indien een tegen de gedetineerde verleend bevel eveneens beperkingen of uitsluitingen
inhoudt van het telefoonverkeer, is de regeling voor het locatie-gebonden bellen eveneens
op de rechtsbijstandverlener van toepassing. De in verband hiermee gemaakte reiskosten
en het reistijdverlet van rechtsbijstandverleners die werkzaam zijn binnen het stelsel
van gesubsidieerde rechtsbijstand zullen worden vergoed overeenkomstig artikel 24
en 25 Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 («Bvr»). De genoemde artikelen worden
dienovereenkomstig gewijzigd in het Bvr. Vanzelfsprekend geldt voor advocatenbezoeken
aan een penitentiaire inrichting dat zij vertrouwelijk moeten kunnen bellen met hun
cliënt en dat een telefoongesprek met een beschikbaar gestelde telefoon niet wordt
afgeluisterd. Het locatie-gebonden bellen geldt voor telefoonverkeer vanuit Nederland.
Daarnaast kan Onze Minister voorwaarden stellen aan het voeren van telefoongesprekken
vanuit het buitenland. Deze voorwaarden kunnen inhouden dat uitsluitend vanuit aangewezen
plaatsen wordt gebeld. Bij aangewezen plaatsen in het buitenland kan worden gedacht
aan ambassades, consulaten of overige vertegenwoordigingen, mits de veiligheid en
belangen van de post (personeel, gebouwen, informatie en bilaterale relatie met het
gastland) volgens de Minister van Buitenlandse Zaken dit toestaan. Waar dit niet mogelijk
blijkt, kan het locatie-gebonden bellen ook vormkrijgen doordat ter plaatse externe
beveiligers worden ingehuurd.
Onderdelen F, I en J
Met dit onderdeel wordt een artikel 40a in de Pbw geïntroduceerd dat betrekking heeft
op het maximaal aantal bijstandsverleners met wie de gedetineerde in de extra beveiligde
inrichting of de gedetineerde die verblijft in een afdeling voor intensief toezicht,
geprivilegieerd contact mag hebben. Dit onderdeel is nader toegelicht in paragraaf
6 van het algemeen deel van deze memorie. Na de advisering is in artikel 40a Pbw toegevoegd
dat een advocaat die geen onderdeel uitmaakt van een kantoor zich kan laten vervanger
door diens vaste vervanger. Ook is in artikel 40a Pbw een achtste lid toegevoegd dat
een grondslag bevat voor bij algemene maatregel van bestuur te stellen nadere regels
over de uitvoering van dit artikel. Deze nadere regels hebben onder meer betrekking
op de wijze waarop door de directeur wordt bijgehouden welke rechtsbijstandverleners
toegang hebben tot de betreffende gedetineerden. Zoals reeds toegelicht in paragraaf
6.3 kies ik er na advisering voor dat de Minister voor Rechtsbescherming toestemming
moet geven voor een vervangende advocaat of het aanwijzen van een extra advocaat.
Vanuit rechtstatelijk oogpunt is het echter wenselijk dat de Minister voor Rechtsbescherming
niet zelf in individuele gevallen beslist of een gedetineerde in de EBI over een advocaat
mag beschikken, zeker wanneer het gaat om procedures die gevoerd worden tegen de Staat.
Om die reden kies ik ervoor om, net als bij de bevelsbevoegdheid in artikel 40b Pbw
het geval is, namens de Minister voor Rechtsbescherming de Directeur-Generaal Dienst
Justitiële Inrichtingen te belasten met het geven van toestemming voor de vervangende
advocaat of het aanwijzen van een extra advocaat. Wanneer de toestemming voor een
vervangende advocaat of het aanwijzen van een extra advocaat achterwege blijft, staat
hiertegen bezwaar en beroep open (onderdelen I en J). Aangesloten is bij de reguliere
rechtsbescherming in verzoekschriftprocedures op grond van de Pbw (artikelen 17, 18
en 72 Pbw).
Onderdeel G
Dit onderdeel introduceert de bevoegdheid voor de Minister voor Rechtsbescherming
om bij aanwijzingen dat de gedetineerde van de extra beveiligde inrichting of afdeling
voor intensief toezicht contacten misbruikt voor levensbedreigende of ernstig intimiderende
activiteiten in de buitenwereld, te bevelen dat de gedetineerde aan beperkingen wordt
onderworpen die noodzakelijk zijn om die activiteiten te voorkomen. Hiertoe wordt
voorzien in een afzonderlijk Hoofdstuk VIIa, getiteld: Bevelen van Onze Minister.
Het hoofdstuk bestaat uit twee artikelen: 40b en artikel 40c.
Artikel 40b Pbw
Eerste lid, onderdeel a
Onder aanwijzingen zijn te verstaan omstandigheden die de basis kunnen vormen voor
de veronderstelling dat een gedetineerde vanuit de inrichting erin slaagt derden te
bereiken en hen in stelling te brengen ernstig intimiderende of levensbedreigende
activiteiten te ondernemen. Aanwijzingen zijn hier voldoende; een redelijk vermoeden
van een strafbaar feit is geen vereiste. Voorbeelden van ernstig intimiderende of
levensbedreigende activiteiten zijn opdrachten tot ontvoering, uitoefenen van dwang,
afpersing of liquidatie van personen die zich buiten de inrichting bevinden. Aanwijzingen
kunnen worden ontleend aan een GRIP-rapportage of uit informatie van veiligheidsdiensten.
Hierop is ingegaan in paragraaf 3 van het Algemeen Deel van deze memorie van toelichting.
Eerste lid, onderdeel b en tweede lid
Deze artikelonderdelen zijn toegelicht in paragraaf 3c van het algemeen deel van deze
memorie.
Derde lid
Dit artikellid geeft een opsomming van de rechten van de Pbw waarop de bevelsbevoegdheid
een beperking kan inhouden. De mogelijkheden van de gedetineerde om in contact te
treden met de buitenwereld, de uitzonderingen hierop en het toezicht dat op deze contacten
kan worden onderhouden, zijn in de Pbw uitputtend genormeerd. Hoofdstuk VII van de
Pbw heeft hierop betrekking (artikelen 36 tot en met 40). De mogelijkheden tot het
onderhouden van contact kunnen door de directeur worden beperkt op gronden neergelegd
in artikel 36, vierde lid, Pbw. Het betreft achtereenvolgens de handhaving van de
orde of de veiligheid in de inrichting (onderdeel a), de bescherming van de openbare
orde of nationale veiligheid (onderdeel b), de voorkoming of opsporing van strafbare
feiten (onderdeel c) of de bescherming van slachtoffers van of anderszins betrokkenen
bij misdrijven (onderdeel d). Ook de mogelijkheden voor nieuwsgaring kunnen worden
beperkt (artikel 48 Pbw).
Waar de directeur zijn toezicht baseert op deze gronden, geldt dit niet voor het bevel
van de Minister voor Rechtsbescherming. De in het eerste lid gegeven normering (aanwijzingen
voor ernstig intimiderende of levensbedreigende activiteiten of gevaar dat van de
gedetineerde in zijn algemeenheid uitgaat) die betrekking heeft op de veiligheid buiten
de inrichting, treedt daarvoor in de plaats. Dit zal er in de regel toe leiden dat
onder de werking van het bevel de benoemde rechten worden beperkt en dat het toezicht
op contacten maximaal zal zijn. Als voorbeelden hiervan kunnen worden gegeven dat
het de gedetineerde slechts zal zijn toegestaan maximaal tien minuten per week te
telefoneren, dat bij bezoek maximaal één persoon tegelijkertijd zal worden toegestaan
en dat bij bezoek met kinderen de begeleiding van maximaal één volwassene zal zijn
toegestaan. Verder kan het bevel betrekking hebben op de mate waarin de gedetineerde
in staat wordt gesteld individueel dan wel met andere gedetineerden aan activiteiten
deel te nemen. Artikel 21 Pbw regelt al dat de directeur ten aanzien van gedetineerden
die in een individueel regime zijn geplaatst, bepaalt in welke mate er kan worden
deelgenomen aan activiteiten met anderen. Wanneer er aanleiding is te veronderstellen
dat dit contact met anderen binnen de inrichting strekt tot het faciliteren van contact
tussen de gedetineerde en derden buiten de inrichtingen, kan het bevel van de Minister
voor Rechtsbescherming ook betrekking hebben op het regime.
Vierde lid
Het vierde lid markeert dat de bevelsbevoegdheid ook gevolgen kan hebben voor de rechten
van derden. Deze beperking van rechten van derden is geen doel op zichzelf maar afhankelijk
van de aard van de opgelegde beperking mogelijk wel een gevolg. Ik geef hiervan een
voorbeeld. Wanneer de gedetineerde wordt beperkt in zijn recht te communiceren met
leden van zijn gezin, heeft dit gevolgen voor het recht op family-life, bedoeld in
artikel 8 EVRM. Op de toelaatbaarheid van deze beperking, is in paragraaf 7 van het
Algemeen Deel van deze memorie nader ingegaan. Onderkend moet worden dat wanneer het
bevel de strekking heeft dat het contact met deze familieleden tijdelijk wordt beperkt,
het recht van deze familieleden op omgang met de gedetineerde aan dezelfde beperking
onderhevig is.
Vijfde lid
Het vijfde lid heeft betrekking op de duur van het bevel en bevat waarborgen voor
een evenredige toepassing van de bevelsbevoegdheid. Zo is bepaald dat het bevel schriftelijk
is en dat de maatregelen worden gemotiveerd. Zoals in paragraaf 3d van het algemeen
deel van deze memorie is toegelicht kan een enkele motivering voor meerdere toe te
passen maatregelen gelijktijdig dragend zijn. Het doel van het bevel is immers om
bij gebleken noodzaak, de communicatiemogelijkheden van de gedetineerde waar mogelijk
te beperken.
De maximale duur van het bevel is gesteld op twaalf maanden. Het bevel kan daarna
telkens met eenzelfde duur worden verlengd. Vanwege het potentieel verstrekkende karakter
van het bevel is voorts bepaald dat het bevel enkel zolang van kracht is als strikt
noodzakelijk. Dat betekent dat het bevel ook voor kortere duur kan worden vastgesteld.
Wanneer het bevel tot gevolg heeft dat de gedetineerde uitsluitend nog met geprivilegieerde
personen contact kan onderhouden, is de duur daarvan beperkt tot drie maanden. De
tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming heeft onder de werking van een dergelijk
verstrekkend bevel een tijdelijke isolatie van de gedetineerde tot gevolg. Vanwege
de schadelijke effecten die van een vergaande en langdurige isolatie te duchten zijn,
ligt het voor de hand de duur van een bevel met die strekking aanzienlijk te beperken.
Zesde lid
Het zesde lid bepaalt dat Onze Minister het openbaar ministerie en de politie over
de inhoud van een bevel om advies kan vragen. Deze bepaling, ingevoegd naar aanleiding
van de advisering door de RSJ, kan eraan bijdragen dat het bevel op de juiste wijze
en ten aanzien van de juiste personen een beperking van de communicatiemogelijkheden
oplevert. In paragraaf 3b is ingegaan op de informatie die tot het bevel aanleiding
geeft. Onze Minister kan ook de directeur om inlichtingen vragen. Daarbij gaat het
dan over de omstandigheden van de gedetineerde. Hierbij kan in het bijzonder worden
gedacht aan de lichamelijke en psychische gesteldheid en het gedrag dat de gedetineerde
vertoont.
Zevende lid
Het zevende lid bevat een extra waarborg voor het vrije verkeer tussen de gedetineerde
en zijn rechtsbijstandverlener en eerbiedigt het uitgangspunt dat de vrijheid van
verkeer tussen gedetineerde en diens aangewezen rechtsbijstandverlener niet wordt
belemmerd. Dit betekent onder meer dat de bestaande regelingen omtrent bezoek van
de rechtsbijstandverlener en telefoonverkeer tussen de gedetineerde en de rechtsbijstandverlener,
ook onder de werking van het bevel, onverkort gelden. Enig toezicht hierop kan alleen
de strekking hebben de identiteit van de rechtsbijstandverlener vast te stellen. Het
wetsvoorstel voegt hieraan overigens toe dat bij bezoeken van de aangewezen rechtsbijstandverlener,
visueel toezicht kan worden uitgeoefend. Verwezen wordt naar het artikelsgewijze deel
van de toelichting op onderdeel D. Ook wordt voor gedetineerden die in de extra beveiligde
inrichting verblijven of die zijn gedetineerd in een afdeling voor intensief toezicht,
het aantal rechtsbijstandverleners met wie geprivilegieerd contact kan worden onderhouden,
in beginsel beperkt tot twee. Opgemerkt zij dat het bevel ook voor de contacten met
andere geprivilegieerde contacten geen beperkende werking heeft.
Achtste en negende lid
Het achtste bepaalt verder dat het de vestigingsdirecteur, en uiteraard zijn personeel,
is die feitelijk uitvoering geeft aan het bevel van de Minister. Daarin kan ook een
instructie worden gelezen die uitvoering conform het bevel ter hand te nemen.
Deze artikelleden regelen de verhouding tussen de Minister voor Rechtsbescherming
en de vestigingsdirecteur. Vooropgesteld zij dat de bevoegdheden van de Minister en
die van de vestigingsdirecteur, naast elkaar bestaan. De nieuwe bevelsbevoegdheid
van de Minister, ingegeven door bedreigingen van de samenleving buiten de inrichting,
staan los van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden die de vestigingsdirecteur
heeft voor onder meer de veiligheid en orde in de inrichting en de ongestoorde tenuitvoerlegging.
In het negende lid is tot uitdrukking gebracht dat de nieuwe bevelsbevoegdheid van
Onze Minister de taken en verantwoordelijkheden van de directeur onverlet laten.
Artikel 40c Pbw
Artikel 40c heeft vervolgens betrekking op de mogelijkheid onderdelen van het bevel
op te heffen.
Eerste en tweede lid
Dit artikellid bepaalt dat indien Onze Minister dat aanvaardbaar acht, hij op verzoek
van de gedetineerde beperkingen die volgen uit het bevel kan opheffen en daaraan al
dan niet voorwaarden kan verbinden. Het initiatief hiertoe ligt bij de gedetineerde.
Op een verzoekschrift van de gedetineerde is artikel 18 van toepassing verklaard.
Hier is een regeling getroffen voor het indienen van verzoekschriften door gedetineerden
en is ook een rechtsgang gegeven. Van belang is dat een afgewezen verzoek niet onmiddellijk
opnieuw kan worden ingediend. Dit volgt uit artikel 18, vierde lid, dat overeenkomstig
van toepassing is verklaard (artikel 40c, tweede lid). De in artikel 18, vierde lid,
genoemde termijn van zes maanden is voor de onderhavige regeling evenwel vervangen
door een termijn van vier weken bij een bevel dat alle contacten van de gedetineerde
met de buitenwereld beperkt, en een termijn van drie maanden voor overige bevelen.
Derde lid
Het derde lid biedt de mogelijkheden rekening te houden met nieuwe feiten of omstandigheden
die tijdens de tenuitvoerlegging van het bevel blijken. Geregeld wordt dat dergelijke
nieuwe omstandigheden aanleiding kunnen vormen voor wijzigingen, ten gunste of ten
nadele van de gedetineerde, of intrekking van het bevel. Tegen een dergelijke wijziging
staat op grond van het gewijzigde artikel 17 Pbw hernieuwd bezwaar en beroep open.
Onderdeel H
Artikel 42 Pbw ziet op het recht van de gedetineerde op medische verzorging door een
inrichtingsarts of diens vervanger (eerste lid) of een arts naar keuze (tweede lid).
Aan artikel 42 Pbw wordt als gevolg van de advisering door de RSJ een grondslag voor
een algemene maatregel van bestuur toegevoegd die het mogelijk maakt om bij artsenbezoek
in koppels te werken. Dit is nader toegelicht in paragraaf 9.
ARTIKEL II
De in artikel II voorgestelde evaluatiebepaling is toegelicht in paragraaf 8 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting.
ARTIKEL III
Dit artikel bevat een reguliere inwerkingtredingsbepaling. Het moment van inwerkingtreding
wordt bij koninklijk besluit bepaald. Gezien het urgente karakter van de voorgestelde
wetgeving kan hierbij worden besloten om af te zien van de systematiek van de vaste
verandermomenten.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
F.M. Weerwind, minister voor Rechtsbescherming
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.