Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden inzake initiatiefnota van het lid Stoffer over Europese en internationale defensiesamenwerking: “Het heft in handen houden. Over de noodzaak van een fundamenteel debat over Europese en internationale defensiesamenwerking” (Kamerstuk 36310)

Nr. 4
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 22 mei 2023

De vaste commissie voor Defensie heeft een aantal vragen voorgelegd aan het lid Stoffer
over zijn initiatiefnota over Europese en internationale defensiesamenwerking: «Het
heft in handen houden. Over de noodzaak van een fundamenteel debat over Europese en
internationale defensiesamenwerking» (Kamerstuk 36 310, nr. 2).

Het lid Stoffer heeft deze vragen beantwoord bij brief van 22 mei 2023. Vragen en
antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, De Roon

De adjunct-griffier van de commissie, Goorden

1

Bent u van mening dat Europese NAVO-landen meer verantwoordelijkheid zouden moeten
nemen voor de conventionele verdediging van het Europese gedeelte van het bondgenootschappelijk
grondgebied?

Antwoord

Ja.

2

Hoe kijkt u aan tegen het door de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) gemaakte
punt dat soevereiniteit opgevat kan worden als «het vermogen om via extern handelen
nationale belangen optimaal te dienen»?

Antwoord

De definitie van soevereiniteit zoals door de AIV wordt voorgesteld in het rapport
«Europese defensiesamenwerking: soevereiniteit en handelingsvermogen» (advies no.
78, januari 2012) is tamelijk «toegepast» of «instrumenteel» te noemen. Als alternatief
kan ook gekozen worden voor een meer fundamentele definitie van soevereiniteit als
«het beginsel dat staten gelijkwaardig en onafhankelijk zijn en binnen de grenzen
van hun grondgebied het hoogste gezag hebben» (zie ook Kamerstukken 33 694 en 26 643, nr. 47). Vanuit deze definitie betekent soevereiniteit enerzijds dat staten «exclusieve
rechtsmacht hebben over zaken, personen en activiteiten binnen hun grondgebied» (interne
dimensie), en anderzijds dat zij «vrij en onafhankelijk zijn in het bepalen van hun
buitenlands beleid, bij het aangaan van internationale verplichtingen en betrekkingen
en het ontplooien van activiteiten buiten hun grenzen» (externe dimensie).

Bij de inzet van de krijgsmacht – van militairen in risicovolle omstandigheden – is
volgens de indiener zowel het interne aspect van «rechtsmacht over de militaire activiteit»
als het externe aspect van «vrijheid en onafhankelijkheid in het bepalen van beleid»
van groot belang. Het al dan niet overdragen van bevoegdheden op het specifieke terrein
van defensie is, in het licht van de genoemde definitie, een principiële keuze met
potentieel verstrekkende consequenties. Bij de afwegingen daarover is een pragmatische
afweging van het «optimaal dienen van de nationale belangen» niet afdoende. Ook de
vraag hoe de onafhankelijkheid en rechtsmacht van de soevereine staat gewaarborgd
wordt, dient bij die afweging betrokken te worden. Tot slot zij in dit licht opgemerkt
dat volgens artikel 97, tweede lid van de Grondwet de nationale regering het oppergezag heeft over de krijgsmacht.

3

Hoe kijkt u aan tegen het door de AIV gemaakte punt dat gedeelde Europese soevereiniteit
in werkelijkheid groter is dan die van de (ongedeelde) nationale soevereiniteit?

Antwoord

Het ligt internationaalrechtelijk niet voor de hand om te spreken over «Europese soevereiniteit».
Het begrip «soevereiniteit» is historisch en juridisch namelijk nadrukkelijk geënt
op een volk («volkssoevereiniteit»), of op de staat als politieke eenheid en entiteit.
Europese en internationale samenwerking kan de belangen van de staat dienen; soms
zelfs op effectievere wijze dan «slechts» via unilateraal optreden. Maar de indiener
acht het dan passender om te spreken van «Europese samenwerking» of «gedeelde Europese
inspanningen ten behoeve van de nationale belangen van de lidstaten» dan van «gedeelde
Europese soevereiniteit». Dit laatste begrip wordt door de AIV ook niet nader gedefinieerd.

4

Bent u van mening dat de Nederlandse krijgsmacht, zelfstandig, in alle krijgsmachtonderdelen
in het hoogste geweldsspectrum moet kunnen meevechten?

Antwoord

Volgens artikel 97 van de Grondwet heeft de krijgsmacht de taak om het Koninkrijk
te verdedigen, haar belangen te beschermen, en de internationale rechtsorde te handhaven
en te bevorderen. De uitvoering van deze taken kan het opereren in het hoogste geweldsspectrum
noodzakelijk maken. In beginsel ligt hierin een taak voor alle defensieonderdelen.
Deze grondwettelijke bepalingen nopen er dus toe dat alle onderdelen in het hoogste
geweldspectrum kunnen opereren. Dit bedoelt de indiener wanneer hij opmerkt dat «de
basis op orde» dient te zijn. Dat de krijgsmacht in de praktijk nauw zal samenwerken
met bondgenoten om urgente dreigingen het hoofd te bieden, doet niets af aan het feit
dat de taakomschrijving vervat in artikel 97 van de Grondwet gericht is aan de Nederlandse
krijgsmacht.

5

Deelt u de mening dat het beperkend zou zijn voor het Nederlands belang en de Nederlandse
soevereiniteit als er bij voorbaat prioriteit wordt gegeven aan bepaalde typen samenwerkingsvormen
en daarmee dus andere samenwerkingsvormen worden uitgesloten?

Antwoord

De initiatiefnota presenteert een model om te komen tot een weging van verschillende
vormen van defensiesamenwerking, waarbij samenwerking die grotere gevolgen heeft voor
de soevereiniteit logischerwijs kritischer beoordeeld wordt dan minder vergaande samenwerking.
Hoe groter de impact van samenwerking is, hoe hoger ook de «bewijslast» op het vlak
van noodzaak en meerwaarde. Deze prioritering is daarom niet beperkend voor de Nederlandse
soevereiniteit en/of de Nederlandse belangen – wat overigens twee begrippen met verschillende
betekenissen zijn – maar beoogt dit juist te respecteren en te versterken. Zo pleit
de indiener voor een goede balans tussen enerzijds een solide defensiebeleid, wat
soms intensieve samenwerking met bondgenoten vergt, en anderzijds een weloverwogen
besluitvormingsproces dat recht doet aan het fundamentele uitgangspunt van staatssoevereiniteit
en de zeggenschap van de Nederlandse regering over de inzet en inrichting van de krijgsmacht.

6

Is het waarschijnlijk dat Nederland ooit nog in staat zal zijn om zichzelf op een
adequate basis te verdedigen tegen militaire dreigingen, gelet op het feit dat een
betrekkelijk lokale oorlog in Europa waar nagenoeg alle NAVO-partners indirect bij
betrokken zijn ertoe leidt dat wij na één jaar industrieel nauwelijks in staat zijn
voortzetting van de oorlog mogelijk te maken?

Antwoord

De achterstanden bij de krijgsmachten van veel van de Europese NAVO-landen zijn na
jarenlange bezuinigingen immens. Samenwerkenwerking tussen Europese landen moet daarom
niet voortkomen uit schaarste. Intensiever samenwerken zonder dat voldoende middelen
beschikbaar worden gesteld, komt feitelijk neer op het opvullen van (eigen) gaten
met (andermans) gaten. Daarom is het goed dat Nederland en een groot aantal bondgenoten
besloten hebben om hun defensie-uitgaven te laten stijgen, al is onzeker of dit voldoende
zal zijn en op lange termijn voldoende zal blijven. Nederland kan het zich niet permitteren
om zich voor haar veiligheid volledig over te leveren aan de financiële en politieke
keuzes van bondgenoten. Daarom moet Nederland zelf ook alles op alles zetten om zo
snel mogelijk blijvend aan haar bondgenootschappelijke verplichtingen te voldoen.
Tevens is het belangrijk te constateren dat Nederland op onderdelen ook volledig zelfstandig
zal moeten kunnen opereren om haar grondwettelijke taken te kunnen blijven voldoen,
in het licht van het feit dat delen van het Koninkrijk buiten het NAVO-verdragsgebied
vallen.

7

Om welke redenen is een geïntegreerde aanpak met Europese bondgenoten niet de meest
kosteneffectieve en kansrijke aanpak om geopolitiek belangen te dienen, gelet op de
hoge mate van overeenkomst in deze belangen tussen Nederland en haar Europese partners?

Antwoord

De gezamenlijke geopolitieke belangen van Nederland en Europese partners maken bepaalde
vormen van Europese en internationale samenwerking wenselijk. Hoe die samenwerking
het beste invulling kan krijgen verschilt per geval, en hangt onder meer af van het
specifieke doel dat beoogd wordt. Daarbij zij opgemerkt dat de belangen van Europese
(NAVO-)partners niet altijd één op één overeenkomen. Zo hebben Europese landen verschillende
geografische en geopolitieke prioriteiten, bijvoorbeeld gerelateerd aan historische
banden met voormalige koloniën. Bovendien maakt de trans-Atlantische relatie, die
voor alle Europese partners van belang is, het noodzakelijk om de samenwerking breder
te trekken, en ook nauw op te trekken met de Verenigde Staten, Canada en andere bondgenoten.
Of bij het vormgeven van die samenwerking coördinatie volstaat, of dat er op specifieke punten reden en noodzaak bestaat voor vormen van
integratie (een «geïntegreerde aanpak»), dient per geval afgewogen te worden.

8

Ligt het niet voor de hand dat Nederland zich op gecoördineerde wijze toelegt op een
specifieke taak in de verdediging van Europese en NAVO-belangen, aangezien de Nederlandse
belangen meestal overeenkomen met die van onze bondgenoten maar wij zelf niet meer
in staat zijn om deze zelfstandig te behartigen?

Antwoord

Effectieve samenwerking binnen een militair bondgenootschap zoals de NAVO vraagt om
evenredige risicodeling («risk sharing») en lastendeling («burden sharing»). Vergaande
taakspecialisatie, waarbij een land zich volledig toerust op één of een beperkt aantal
taken en de andere taken afstoot, kan op lange termijn leiden tot een ongelijke risico-
en/of lastendeling, en daarmee de stabiliteit van het bondgenootschap ondermijnen.

Risicodeling houdt in dat ieder lid van een bondgenootschap een evenredig deel van
de risico’s op verlies aan mensenlevens en materiële schade in het geval van een conflict
op zich nemen. Wanneer Nederland bijvoorbeeld zou kiezen voor een specialisatie in
luchttransport, terwijl Duitsland infanterie-eenheden zou leveren, loopt Duitsland
een veel groter risico op verlies aan mensenlevens. Andersom zou een Nederlandse specialisatie
op luchttransport geleid hebben tot een grote financiële, personele en materiële belasting
tijdens de missies in Afghanistan, terwijl een land dat specialiseert op maritieme
capaciteiten bij operaties in een land-locked land als Afghanistan nauwelijks belast
zou worden. Taakspecialisatie heeft dus consequenties voor kosten-batenanalyses en
voor de positie die landen kunnen innemen inzake de wenselijkheid van militair ingrijpen.
Daarom moeten binnen een militair bondgenootschap risico’s op materiële, financiële
of personele verliezen evenredig verdeeld worden.

Binnen een militair bondgenootschap moet er eveneens sprake zijn van een goede lastendeling.
Elk lid zal naar rato moeten bijdragen aan de financiële en materiële investeringen
in de collectieve slagkracht van de organisatie. Die financiële belasting verschilt
van domein tot domein binnen de krijgsmacht, net als de gewenste omvang binnen het
totaal van de krijgsmacht. Het voorbeeld waarbij Duitsland zich zou specialiseren
in infanterie-eenheden en Nederland in luchttransport maakt ook dit goed zichtbaar.
Infanterie-eenheden zijn personeels-intensief en vragen veelal om lager-opgeleid personeel.
Luchttransport-eenheden daarentegen vereisen relatief weinig, maar hoogopgeleid personeel.
Daar staat tegenover dat de (pantser)voertuigen van een infanterie-eenheid relatief
goedkoop zijn vergeleken met de aanschaf- en operationele kosten van geavanceerde
transportvliegtuigen. Daar komt bij dat de «vraag» naar militaire capaciteiten verandert
als gevolg van ontwikkelingen in de krijgsvoering en geopolitieke context. Ook technologische
ontwikkelingen kunnen de prioritering van militaire capaciteiten flink laten veranderen;
denk aan het toenemende belang van cyberveiligheid. Deze ontwikkelingen kunnen een
aanvankelijk «eerlijke» lastendeling bij taakspecialisatie in korte tijd ondermijnen.
Deze wijzigingen zijn niet zomaar aan te passen door herverdeling, aangezien het opbouwen
van een militaire capaciteit tot wel tientallen jaren kan kosten.

9

Is het niet effectiever om de bestaande dreigingsanalyses voor de NAVO en de EU als
uitgangspunt te nemen en daar vervolgens een antwoord op te formuleren in plaats van
geheel te redeneren vanuit de Nederlandse positie zoals in de initiatiefnota het geval
is?

Antwoord

De initiatiefnota bevat geen dreigingsanalyse. Dreigingsanalyses van de NAVO, de EU
en Nederland hebben tot doel vast te stellen welke dreigingen er bestaan, en welke
capaciteiten en middelen nodig zijn om deze het hoofd te bieden. De initiatiefnota
focust daarentegen op de weging van en besluitvorming over vormen van Europese en
internationale defensiesamenwerking. De indiener is ervan overtuigd dat een vast besluitvormingskader
met heldere criteria helpt bij het maken van weldoordachte en (door het parlement)
controleerbare keuzes. Zodat voorkomen wordt dat belangrijke beslissingen ad hoc genomen worden of lijken te worden. Hoofdstuk 2 schetst diverse recente ontwikkelingen
in de internationale en nationale politiek die invloed hebben op de manier waarop
naar defensiesamenwerking gekeken wordt. Hoofdstuk 3 beschrijft de geschiedenis van
defensiesamenwerking op het Europese continent, en de posities die Nederlandse kabinetten
traditioneel op dit beleidsterrein hebben ingenomen.

10

Ligt het niet meer voor de hand om de rol van de Nederlandse defensie en de mogelijkheden
tot internationale specialisatie te evalueren als clusters van samenhangende activiteiten,
vaardigheden en technologieën in plaats van de activiteiten die onderdeel vormen van
het defensieapparaat afzonderlijk te analyseren bij de beoordeling van mogelijke internationale
samenwerking, zoals in de initiatiefnota het geval is?

Antwoord

Het land Nederland heeft een krijgsmacht. Die krijgsmacht heeft de taken die zijn
verwoord in artikel 97 van de Grondwet. In de loop der historie is de krijgsmacht
verdeeld in de onderdelen van luchtmacht, marine, landmacht en marechaussee, waarbij
de domeinen van «cyber» en «space» relatief recent aan belang hebben gewonnen. Op
al deze onderdelen is samenwerking mogelijk met de defensies en krijgsmachtonderdelen
van andere landen, op de niveaus van activiteiten, samenwerken en ontwikkeling/gebruik
van technologieën.

11

Hoe ziet u, gezien de beschreven veranderende positie van de Verenigde Staten, het
belang van Europese en internationale defensiesamenwerking?

Antwoord

Na vele (vruchteloze) pogingen van achtereenvolgende Amerikaanse regeringen om Europese
bondgenoten, waaronder Nederland, te bewegen hun verplichtingen rond de collectieve
verdediging na te komen, was het begrijpelijk dat de steun binnen de Amerikaanse samenleving
voor de hoge Amerikaanse bijdrage afnam. De verhoging van de defensiebudgetten door
Nederland en vele andere Europese landen, waar helaas een oorlog in Europa voor nodig
bleek, is een belangrijke stap in het herstel van de relatie tussen de Verenigde Staten
en haar Europese NAVO-partners. Ook inzake de Oekraïne-oorlog nemen de VS echter nog
steeds het merendeel van de financiële en materiële lasten van de steun aan de Oekraïense
strijdkrachten voor hun rekening. Zolang de defensies van Europese NAVO-landen nog
ernstig verzwakt zijn door jarenlange bezuinigingen en ingrijpende wapenleveranties
aan Oekraïne, zal de Amerikaanse militaire en politieke macht onverminderd cruciaal
zijn voor de veiligheid en vrijheid van het Europese continent. Het blijvend verhogen
van de defensie-uitgaven is dan ook essentieel om de huidige tekorten binnen de krijgsmachten
van de Europese landen zo snel mogelijk op te lossen, en het risico op nieuwe isolationistische
tendensen in de Amerikaanse politiek in te dammen. Europese defensiesamenwerking zonder
extra financiële middelen blijft zorgen voor verminderd vertrouwen en voor lagere
gezamenlijke slagkracht, wat gezien de ernst van de situatie onwenselijk zijn.

12

Ziet u de interne Amerikaanse politiek als een strategisch risico voor de veiligheid
van Europa? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?

Antwoord

Achter isolationistische bewegingen binnen de interne Amerikaanse politiek gaat diepe
onvrede schuil over het jarenlang niet nakomen van (financiële) afspraken door Europese
NAVO-partners. Hierdoor kunnen de Amerikaanse veiligheidsgaranties voor Europese partners
in de toekomst opnieuw onder druk komen te staan. Het is dan ook cruciaal om snel
en blijvend aan financiële doelstellingen en gevraagde capaciteiten vanuit de NAVO
te voldoen. Zie verder het antwoord op vraag 11.

13

Wat is volgens u de definitie van soevereiniteit?

Antwoord

De indiener definieert soevereiniteit als «het beginsel dat staten gelijkwaardig en
onafhankelijk zijn en binnen de grenzen van hun grondgebied het hoogste gezag hebben».
Zie verder het antwoord op vraag 2.

14

Kunt u aantonen dat het huidige Nederlandse Defensiebeleid met betrekking tot Europese
en internationale samenwerking niet wordt getoetst aan soevereiniteit/subsidiariteit,
proportionaliteit, noodzakelijkheid en meerwaarde? Zo ja, wat is daarvoor het bewijs?
Zo nee, hoezo niet?

Antwoord

Het uitblijven van duidelijkheid over het precieze toetsingskader en/of de criteria
die defensie gebruikt bij besluitvorming over deelname aan vormen van internationale
en Europese defensiesamenwerking, was één van de directe aanleidingen tot het opstellen
van de initiatiefnota. Pas in de Kamerbrief van 22 december 2022 (Kamerstuk 33 279, nr. 36) werden, als reactie op de motie van de leden Stoffer en Van den Bosch (Kamerstuk
35 570 X, nr. 54), een aantal criteria gedeeld die een rol spelen rondom het vraagstuk van taakspecialisatie.
Concreet werden daarin de criteria genoemd van afhankelijkheid, expertise en beschikbaarheid,
risk & burden sharing, industrie, fragmentatie en aansluiting.

De genoemde Kamerbrief gaat echter volgens de indiener onvoldoende in op de vier fundamentele
criteria in de initiatiefnota. Zo wordt «afhankelijkheid» gezien als een gegeven,
zonder dat bij dat criterium word ingegaan op het beginsel van soevereiniteit. Ook
bij «risk & burden sharing» – inderdaad in de praktijk een belangrijk criterium –
word niet duidelijk hoe de keuzes op dit vlak voortvloeien uit de beginselen van soevereiniteit
en proportionaliteit. Anderzijds hebben de criteria «expertise en beschikbaarheid»,
«industrie», «fragmentatie» en «aansluiting» met name raakvlakken met de in de initiatiefnota
voorgestelde criteria van noodzaak en meerwaarde. Hoewel de Kamerbrief een erkenning
is van het belang van een gedegen afwegingskader, acht de indiener een nadere en meer
fundamentele discussie over de fundamentele uitgangspunten die daarbij gelden, nog
altijd van belang.

15

Wat is de bron van de voorgestelde driedimensionale indeling van internationale militaire
samenwerking?

Antwoord

De driedimensionale indeling is door de indiener zelf ontwikkeld en vormt een poging
om de verschillende opties en mogelijkheden op het gebied van internationale defensiesamenwerking
te rangschikken langs drie assen. Wel is bij het ontwikkelen van dit model gebruik
gemaakt van onder meer het rapport van Instituut Clingendael uit 2022 over Europese
defensiesamenwerking.1

16

Waar plaatst u een besluit van SACEUR om te reageren op vijandelijke activiteit op
NAVO-grondgebied binnen het voorgestelde 3D-model?

Antwoord

Langs de grenzen van het NAVO-grondgebied heeft de NAVO een zogenoemde Enhanced Forward
Presence (EFP) geplaatst, om te zorgen voor collectieve verdediging van het NAVO grondgebied
in het geval van agressie tegen NAVO-lidstaten. De Nederlandse regering heeft de Nederlandse
eenheden die deel uitmaken van de EFP op verzoek van de NAVO onder bevel van de Supreme
Allied Commander Europe (SACEUR) gesteld, na de Russische inval in Oekraïne in februari
2022. Hiermee kan de SACEUR zelfstandig en snel beslissingen nemen over militaire
inzet als dat nodig is, zonder daarbij de toestemming van alle regeringen van de NAVO-lidstaten
nodig te hebben. De situatie is hiermee vergelijkbaar met Nederlandse eenheden die
op uitzending gingen naar bijvoorbeeld Afghanistan of Mali en voor de duur van deze
uitzending onder bevel geplaatst werden van de organisaties die deze missies leiden
(respectievelijk de NAVO en de VN). De Nederlandse regering had zelfstandig een veto
kunnen uitspreken wanneer zij het niet wenselijk geacht had om de Nederlandse eenheden
binnen de EFP onder bevel van de SACEUR te plaatsen. Ook het verdere mandaat van de
SACEUR wordt bepaald door de Noord-Atlantische Raad, waarbinnen de Nederlandse regering
vetorecht heeft. Dat betekent dat de positie van SACEUR en eventuele inzet van de
EFP binnen het voorgestelde 3D-model valt onder collectieve taak, intergouvernementele
aansluiting, beslissing over militaire inzet (4,4,1).

17

Waar zou u een initiatief plaatsen om als Europese landen binnen NAVO-kaders meer
verantwoordelijkheid te nemen in het gezamenlijk ontwikkelen en aanschaffen van capaciteiten
en daarbij ook als Europese landen meer operationele verantwoordelijkheid en zeggenschap
te krijgen?

Antwoord

Dit hangt af van de wijze waarop dit initiatief precies vormgegeven zou worden.

18

Wat is volgens u het verschil tussen specialiseren en het ontwikkelen van nichecapaciteiten?

Antwoord

De indiener maakt onderscheid tussen zogenoemde basiscapaciteiten en nichecapaciteiten.
Onder basiscapaciteiten verstaat hij capaciteiten die in een groot scala aan conflicten
bruikbaar zijn; capaciteiten die essentieel zijn voor het voeren van een conventionele
oorlog in het hoogste geweldspectrum en waarover de meeste reguliere krijgsmachten
van enige omvang beschikken (denk aan infanterie, tankcapaciteit, jachtvliegtuigen
en fregatten). Daarnaast zijn er nichecapaciteiten die vanwege de bijzonder hoge kosten,
specialistische kennis of zeer specifieke inzetmogelijkheden niet of slechts beperkt
beschikbaar zijn voor de meeste krijgsmachten. Voorbeelden bij de Nederlandse krijgsmacht
zijn expeditionaire onderzeeboten of luchtverdediging tegen ballistische raketten.

Bij het ontwikkelen van nichecapaciteiten worden nieuwe nichecapaciteiten verworven
of bestaande nichecapaciteiten verbeterd, naast het behoud van de bestaande basiscapaciteiten.
Bij specialisatie wordt er gekozen om extra te investeren in specifieke capaciteiten
waarbij dit ten koste gaat van bestaande basiscapaciteiten: daarvoor wordt men afhankelijk
van bondgenoten.

19

Deelt u de mening dat de verwijzing naar het D66-verkiezingsprogramma genuanceerd
moet worden door toe te voegen dat dit zou gaan over de inzet van een toekomstige
Europese krijgsmacht, en niet om zomaar «de inzet van militairen»?

Antwoord

In het D66-verkiezingsprogramma wordt inderdaad gesproken over een Europese krijgsmacht.
Er mag aangenomen worden dat ook Nederlanders deel uit zullen maken van een Europese
krijgsmacht zoals deze door D66 wordt voorgesteld. In het geval van een Europese krijgsmacht
beslist, zoals de indiener de tekst in het betreffende verkiezingsprogramma begrijpt,
niet langer exclusief de Nederlandse regering over de inzet van Nederlandse militairen.
Wellicht was het mogelijk geweest om de wens van D66 om te komen tot een Europese
krijgsmacht volledigheidshalve expliciet toe te voegen, maar dit doet niets toe of
af aan het feit dat D66 een structurele overdracht van beslisbevoegdheid wenst met
betrekking tot de inzet van Nederlandse militairen of Nederlandse staatsburgers binnen
een krijgsmacht die namens de Nederlandse regering zal optreden.

20

In welke mate bent u van mening dat internationale defensiesamenwerking per definitie
wederzijdse afhankelijkheid creëert en dus gedeelde soevereiniteit vereist?

Antwoord

In welke mate internationale defensiesamenwerking wederzijdse afhankelijkheid creëert
hangt sterk af van de vorm en aard van de samenwerking. Daarom is dit ook een van
de «assen» waarop verschillende samenwerkingen beoordeeld worden binnen het 3D-model
in de initiatiefnota. Er zijn samenwerkingsvormen die niet of nauwelijks zorgen voor
(toenemende) wederzijdse afhankelijkheid. De indiener erkent dat samenwerkingsvormen
die een grote mate van wederzijdse afhankelijkheid creëren, in de praktijk tot «gedeelde
soevereiniteit» kunnen leiden. Een voorbeeld hiervan is het Nederlands-Duitse tankbataljon.
Daarbij is Nederland afhankelijk van materieel dat Duits eigendom is, terwijl Duitsland
afhankelijk is van de Nederlandse wil om het personeel beschikbaar te stellen. Inzet
zonder wederzijdse toestemming is niet mogelijk, waardoor er de facto sprake is van
gedeelde soevereiniteit. Dit is echter een uitzonderingssituatie; zeker niet iets
dat «per definitie» het geval is.

21

Hoe kijkt u ten aanzien van aanbeveling 1 over politieke sturing en de voorkeur voor
bilaterale en intergouvernementele samenwerking boven supranationaal aangestuurde
samenwerking aan tegen de samenwerking in de NAVO?

Antwoord

De NAVO opereert middels intergouvernementele besluitvorming, waardoor Nederland een
grote mate van controle en zeggenschap heeft over de initiatieven die binnen de NAVO
ontplooid worden. Dit zorgt er onder meer voor dat Nederland een veto heeft over de
inzet van militaire middelen en over de kaders waaraan deze inzet gebonden is. Ook
zorgt het intergouvernementele karakter ervoor dat samenwerkingsprojecten, zoals de
ontwikkeling van materieel of het opzetten van gezamenlijk eenheden, «van onderop»
gebeurt, waarbij landen zelf de benodigde financiële middelen voor het betreffende
project opbrengen. Daarin kan de samenwerking binnen het NAVO-bondgenootschap verschillen
van de defensiesamenwerking binnen de EU, die al snel een meer supranationaal karakter
heeft. Zo kan de Europese Commissie beschikken over het European Defence Fund (EDF),
waaruit zij middelen kan toekennen aan projecten van EU-lidstaten en organisaties
die zij wil steunen. Dergelijke vormen van samenwerking vergen volgens de indiener
een hogere «bewijslast» rondom noodzaak en meerwaarde. Al met al beschouwt de indiener
de NAVO mede hierom als de primaire organisatie om de internationale defensiesamenwerking vorm
te geven.

22

Deelt u de mening dat het aanduiden van geprefereerde partners op de lange termijn
risico’s met zich meebrengt met betrekking tot beoordelingscriteria «noodzakelijkheid»
en «meerwaarde»?

Antwoord

Uiteraard moet samenwerking plaatsvinden op basis van noodzaak en meerwaarde. Het
doel van het aanwijzen van geprefereerde partners is dan ook niet om zonder verdere
rekenschap van noodzaak en meerwaarde met deze partners samen te werken omdat ze nu
eenmaal het label geprefereerde partner hebben. Wanneer er echter noodzaak tot samenwerking
bestaat en de meerwaarde bewezen is, kan het hebben van geprefereerde partners meehelpen
in het bepalen van partnerlanden waarmee de samenwerking het beste op structurele
en duurzame wijze vormgegeven kan worden.

23

Is het uitgangspunt «Den Haag beslist over de zwaardmacht» niet een groot obstakel
voor internationale defensiesamenwerking, aangezien er nooit sprake kan zijn van snelle
inzet bij een crisis zolang dit voor alle samenwerkende partijen geldt? Hoe ziet u
in dit verband bijvoorbeeld de integratie en inzetbaarheid van landmachteenheden met
Duitsland, die militair gezien alleen nog gezamenlijk inzetbaar zijn?

Antwoord

De beslisbevoegdheid die de Nederlandse regering heeft, hoeft geen belemmering te
vormen voor een adequate reactie op crisissituaties. Naar aanleiding van de Russische
inval in Oekraïne heeft de Nederlandse regering bijvoorbeeld toestemming gegeven aan
de Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) om als NAVO het bevel te nemen over de
Nederlandse militairen die gestationeerd zijn langs de oostgrens van het bondgenootschap.
Ook bij het uitzenden van militairen voor (vredes)operaties, bijvoorbeeld naar Afghanistan
en Mali, werd de operationele bevelvoering over de deelnemende Nederlandse eenheden
door de Nederlandse regering overgedragen aan de organisaties die deze missies uitvoerden
(de NAVO of VN).

De integratie van Nederlandse brigades in Duitse divisies hoeft niet te betekenen
dat de Nederlandse brigades niet meer inzetbaar zijn zonder Duitse politieke steun.
De structuur van de brigades blijft intact en de onderliggende eenheden blijven bestaan
uit Nederlands personeel dat gebruik maakt van materieel dat Nederlands eigendom is.
Dit ligt anders voor het Duits-Nederlandse tankbataljon, waarbij materieel en personeel
gedeeld wordt door de deelnemende landen. Daarom ziet de indiener het binationale
tankbataljon in principe als een onwenselijke situatie, en pleit hij voor de terugkeer
van zelfstandige Nederlandse tankcapaciteit.

24

Kunt u uitleggen waarom bescheidenheid moet worden betracht bij Europese materieelprojecten
als dit enorme voordelen kan opleveren op het gebied van kosten, standaardisatie en
interoperabiliteit?

Antwoord

Het verleden leert dat omvangrijke materieelprojecten, waarbij de schaalvoordelen
duidelijk lijken, vaak aanleiding geven tot veel onenigheid. Dit heeft onder meer
te maken met de grote complexiteit, en de vele punten waarop de wensen van deelnemende
landen van elkaar kunnen afwijken. Een voorbeeld hiervan is het NH90-project, waarbij
verschillende landen samenwerkten aan de ontwikkeling en bouw van een nieuwe defensiehelikopter.
Ook Nederland nam hieraan deel. Oorspronkelijk had dit project als doel om één helikoptertype
in twee varianten te bouwen (een variant voor de marine en een variant voor de land-
en luchtmacht) en op deze wijze meerdere helikoptertypes die in Europa in gebruik
waren te vervangen. Tijdens de ontwikkeling bleek echter dat landen op vele punten
verschillende eisen hadden. Door de diversiteit aan helikoptertypes die vervangen
moesten worden, ontstonden verschillende behoeftes in uitrusting om de diverse taken
te kunnen uitvoeren. Ook verschillen in klimatologische omstandigheden, arbeidsvoorwaarden
en beschikbare budgetten zorgden voor uiteenlopende voorkeuren. Uiteindelijk is hierdoor
het aantal varianten van de NH90-helikopter gestegen tot meer dan veertig. Daarnaast
zorgde dit traject voor kostenoverschrijdingen en vertragingen, waardoor de helikopter
uiteindelijk later beschikbaar en duurder was dan bepaalde alternatieven. Ook is de
operationele bedrijfsvoering van het helikoptertype kostbaarder dan die van vergelijkbare
helikopters, en zijn onderdelen vaak niet uitwisselbaar en slecht leverbaar. Deze
problemen hebben ervoor gezorgd dat meerdere gebruikers, waaronder Zweden, Noorwegen,
België en Australië, besloten hebben of overwegen om hun NH90-vloot geheel of gedeeltelijk
uit dienst te stellen en te vervangen door andere helikopters.2

Het NH90-project is slechts een enkel voorbeeld. Ook andere ambitieuze projecten om
te komen tot Europees materieel dat zou kunnen concurreren met commerciële of Amerikaanse
tegenhangers, zijn geheel of gedeeltelijk mislukt. Projecten als de Eurocopter Tiger
(een Europese gevechtshelikopter) en de Eurofighter Typhoon (een Europees gevechtsvliegtuig)
leidden, net als de NH90, tot wapensystemen met talloze varianten om aan de wensen
van alle gebruikers te voldoen. En ook hier resulteerde dit in hogere aanschaf- en
gebruikskosten, vertragingen in de levering, en een lagere beschikbaarheid van «unieke»
reservedelen en software. Dit staat nog los van projecten als het NRF90 (een Europees
fregat) en ASRAAM (een Europese luchtdoelraket) die uiteindelijk werden stopgezet
omdat deelnemende landen geen overeenstemming konden bereiken over het ontwerp, productie
en kosten.

Kortom, de complexiteit van grote wapensystemen, het hoge aantal betrokken partijen
en de relatief lage kwantiteit waarin Europese landen wapensystemen afnemen, zorgt
ervoor dat eventuele schaalvoordelen vaak tenietgedaan worden. Het samenbrengen van
uiteenlopende wensen leidt tot compromisontwerpen die inferieur zijn aan producten
van concurrenten, en die door een oneconomische verhouding tussen het aantal varianten
ten opzichte van de totale kwantiteit hogere gebruikskosten en lagere beschikbaarheid
vertonen.

Hier tegenover staat dat kleinschalige samenwerking tussen een beperkter aantal landen
bij minder complexe projecten tot minder problemen leidt. Dit leidt tot schaalvergroting,
zij het op een lager niveau, zonder dat dit tot een groot aantal varianten leidt.
Goede voorbeelden hiervan zijn onder meer de samenwerking tussen Nederland en Duitsland
op het gebied van radarsystemen voor nieuwe fregatten na het uiteenvallen van het
NRF90-project, of het gezamenlijk ontwikkelen en aanschaffen van Fennek-pantservoertuigen
door de Duitse en Nederlandse landmacht. Doordat het hier subsystemen of minder complexe
systemen betrof, en het aantal deelnemers beperkt was, lukte het wel om wensen overeen
te laten komen.

25

Kunt u ten aanzien van aanbeveling 6 aangeven wat er volgens u voor nodig is om te
voorkomen dat de wensen van de eigen krijgsmacht en de eigen defensie-industrie ondersneeuwen
tegenover grote EU-lidstaten?

Antwoord

In algemene zin is het van belang de in Nederland aanwezige kennis en expertise op
het gebied van defensie en technologie optimaal te benutten. Zo legt de Defensie Industrie
Strategie terecht de vinger bij de grote in Nederland aanwezige kennis en expertise
op terreinen als marinebouw, radars, sensoren en IT-systemen. Het is van belang om
als rijksoverheid een gunstig ondernemings- en aanbestedingsklimaat te bevorderen,
en daartoe te zorgen voor een intensieve interdepartementale samenwerking tussen Defensie,
Economische Zaken en Klimaat, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, en
andere relevante ministeries en instanties. De indiener ziet graag dat Nederland waar
mogelijk proactief en assertief optreedt ten bate van de Nederlandse industrie en
werkgelegenheid, zoals ook andere landen binnen de NAVO en de EU gericht zijn op het
versterken van hun nationale defensie-industrieën.

Daarnaast geldt, zoals in het antwoord op vraag 24 is beschreven, dat er minder compromissen
gesloten hoeven te worden wanneer het aantal deelnemers aan een project beperkt is
en het project minder complex is. Dit zorgt ervoor dat de wensen van de eigen krijgsmacht
en industrie beter in het eindresultaat naar voren zullen komen. Daarnaast is het
belangrijk dat alle betrokken partijen voldoende budget inbrengen in om aan de gezamenlijke
wensen te voldoen. Gerelateerd aan de budgettaire inbreng is het een voordeel als
de kwantitatieve behoefte en industriële participatie van de deelnemende partijen
ongeveer gelijk is. Dit voorkomt dominantie van één of meerdere partijen over de andere
kleinere spelers, waardoor wensen en industriële participatie van de kleinere spelers
gemarginaliseerd zouden worden. Het is voor Nederland dan ook aan te raden om samen
te werken met andere middelgrote landen binnen Europa, zoals bijvoorbeeld Zweden,
Noorwegen, Denemarken en België.

In algemene zin geldt voor zowel krijgsmacht als defensie-industrie dat zaken niet
ingewikkelder gemaakt moeten worden dan ze zijn. Samenwerken-om-het-samenwerken vanuit
(geo)politieke wensen kan negatieve gevolgen hebben voor zowel het Nederlandse (industriële)
aandeel in het project als de kwaliteit van het eindproduct.

26

Kunt u ten aanzien van aanbeveling 6 aangeven hoe het risico kan optreden dat de wensen
van de eigen krijgsmacht en de eigen defensie-industrie ondergesneeuwd raken ten opzichte
van grote EU-lidstaten?

Antwoord

Zoals in het antwoord op vraag 24 beschreven, vormen grootschalige samenwerkingsprojecten
rondom de ontwikkeling en productie van complex materieel met veel deelnemers een
risico voor de wensen van de Nederlandse krijgsmacht en defensie-industrie. Bij een
groter aantal deelnemers zal de stem van Nederland in zowel het ontwerp als industriële
participatie kleiner zijn. Een tweede risico van grootschalige en complexe projecten
is de ongelijkheid tussen verschillende deelnemende partners. Grote EU-lidstaten brengen
vaak een volledige industriële keten mee, terwijl Nederland bij complexe projecten
veelal met name halffabricaten of sub-componenten kan leveren. Wanneer fabrikanten
vanuit grotere lidstaten hoofdaannemer zijn, ligt bevoordeling van eigen onderaannemers
voor de hand. Los van de industriële participatie brengen grotere lidstaten over het
algemeen een groter deel van het budget en een grotere kwantitatieve behoefte met
zich mee. Dit kan gemakkelijk leiden tot een grotere invloed op het ontwerp, tijdspad
en industriële betrokkenheid, ten koste van de Nederlandse wensen.

Een ander risico voor de wensen van de Nederlandse krijgsmacht en defensie-industrie
is een sterke politieke voorkeur voor Europese producten boven andere beschikbare
middelen. Projecten zoals het JSF-programma hebben laten zien dat de Nederlandse industrie
goed in staat is om te participeren in programma’s buiten de EU. Ook zijn er gebieden
waar de defensie-industrie van EU-lidstaten minder goede producten aflevert dan bijvoorbeeld
de Amerikaanse industrie. Een al te grote gerichtheid op Europese producten zou in
deze gevallen kunnen resulteren in inferieure middelen voor de Nederlandse krijgsmacht.
De juiste middelen voor de Nederlandse defensie en een optimale betrokkenheid van
de Nederlandse defensie-industrie moeten bij materieelprojecten het doel zijn.

27

Wat hebben aanbeveling 7 en 8 te maken met het onderwerp van de initiatiefnota?

Antwoord

De initiatiefnota kent twee dimensies. Enerzijds presenteert zij een toetsingskader
voor (besluitvorming over) defensiesamenwerking. Anderzijds gaat zij in op de basiscapaciteiten
die nodig zijn om geloofwaardig binnen die samenwerkingsverbanden te kunnen participeren.
Aanbevelingen 7 en 8 zijn een concrete invulling van dat laatste. Deze aanbevelingen
gaan dus in essentie over het namen van verantwoordelijkheid voor de gezamenlijke
veiligheid.

Aanbeveling 7 betreft het opnieuw verwerven van een waardevolle capaciteit die Nederland
als gevolg van zware defensiebezuinigingen heeft moeten afstoten. De reden voor afstoting
was niet militair-strategisch, maar financieel van aard. De afgelopen jaren heeft
defensie vaker gekozen voor herstel van capaciteiten die eerder door bezuinigingen
werden afgestoten, zoals tanks en raketartillerie. De hoge kosten van maritieme patrouillevliegtuigen
vormen een natuurlijke drempel voor her-ingebruikname van deze capaciteit. Tegelijk
maken de grote dreiging van Russische onderzeeboten, de aanvallen op onderzeese infrastructuur
en het tekort aan maritieme patrouillevliegtuigen binnen de NAVO, dit een wenselijke
zo niet noodzakelijke capaciteit. In het kader van de initiatiefnota beschrijft aanbeveling
7 de mogelijkheid om middels internationale defensiesamenwerking de kosten van verwerving
van een maritieme patrouillecapaciteit aanzienlijk te reduceren. Bij implementatie
van aanbeveling 7 zou defensie tegen gereduceerde kosten een belangrijke bezuinigingsmaatregel
kunnen terugdraaien, terwijl de samenwerking met belangrijke partners zoals Duitsland,
het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen geïntensiveerd kan worden.

Aanbeveling 8 raakt aan de samenwerking tussen de Duitse en Nederlandse Landmachten,
die de laatste jaren steeds intensievere vormen aanneemt. Zoals in de notitie gesteld
is, maakt de huidige constructie met lease-tanks Nederland te afhankelijk van Duitse
interne politieke besluitvorming, waardoor de Nederlandse soevereiniteit aangaande
inzet van tankeenheden teveel ingeperkt wordt. Daarom beveelt de nota aan om deze
samenwerkingsvorm gedeeltelijk terug te draaien en weer in te zetten op het beschikken
over tanks in eigen beheer. Met betrekking tot de bredere samenwerking tussen de Nederlandse
en Duitse landmacht pleit de nota voor integratie van de 13e Lichte Brigade in een Duitse pantserdivisie. Op deze manier wordt de samenwerking
geëgaliseerd over alle gevechtsbrigades van de landmacht, wat de afstemming vergemakkelijkt.
Ook biedt deze samenwerking kansen om samen met Duitsland kwalitatieve en kwantitatieve
tekortkomingen die de NAVO bij deze brigade geconstateerd heeft te verminderen.

28

Klopt het dat u bezwaar heeft tegen het delen van militaire capaciteiten zoals tanks,
maar niet tegen de integratie van Nederlandse brigades in Duitse divisies als zodanig?
Kunt u dit toelichten?

Antwoord

Bij de samenwerking tussen de Duitse en Nederlandse landmachten is het belangrijk
om te kijken naar de mate waarin de Nederlandse regering in staat is om te beslissen
over inzet van betreffende militaire eenheden zonder dat zij daarbij overmatig afhankelijk
is van partners. Er kunnen zich in de toekomst immers situaties voordoen waarbij de
Nederlandse regering inzet van militaire middelen noodzakelijk acht en de Duitse regering
niet. In het geval van het binationale tankbataljon is er sprake van een gemengde
gevechtseenheid waarbij materieel en personeel vanuit beide landen gedeeld wordt binnen
een organiek verband. Zonder de Duitse tanks beschikt het Nederlandse personeel niet
over het benodigde materiaal en kan de Nederlandse compagnie niet optreden op de wijze
waarvoor dit bedoeld is. Bij eenzijdige Nederlandse inzet van het tankbataljon zal
Duitsland dus altijd (in)formeel toestemming moeten geven voor het gebruik van de
middelen van het bataljon die in Duits eigendom zijn. Mede gezien de andere cultuur
en geschiedenis binnen de Duitse naoorlogse politiek rondom militaire inzet is het
niet ondenkbaar dat deze constructie tot situaties leidt waarbij het Duitse standpunt
inzake militaire inzet anders is dan het Nederlandse standpunt. In het verleden is
het immers vaker voorgekomen dat Duitsland en Nederland andere politieke keuzes maakten
rondom de inzet van militaire eenheden in internationale conflictsituaties. Binnen
de huidige leaseconstructie zal Nederland in de praktijk niet in staat zijn om desgewenst
zelfstandig tankcapaciteit te ontplooien. Dit maakt de politieke besluitvorming van
de Nederlandse regering over militaire inzet van een organieke Nederlandse militaire
eenheid afhankelijkheid van Duitse politieke prioriteiten. De indiener beschouwt dit
in beginsel als onwenselijk. Temeer omdat de keuze voor deze vorm van samenwerking
niet voortkwam uit operationele of strategische wenselijkheid of noodzaak, maar uit
(financiële) schaarste.

Bij integratie van de drie Nederlandse gevechtsbrigades onder Duitse divisies is sprake
van een fundamenteel verschil, omdat de structuur en opbouw van de Nederlandse brigades
niet vermengd wordt met de Duitse brigades die onder dezelfde divisies vallen. De
bataljons van de Nederlandse brigades blijven bestaan uit Nederlandse militairen,
worden geleid door Nederlandse commandanten en werken met Nederlands materieel. Hierdoor
is het mogelijk om de brigades, of delen daarvan, zelfstandig in te zetten zonder
dat materiële of personele bijdragen van de Bundeswehr noodzakelijk zijn. Dit maakt het mogelijk om in uiterste gevallen als Nederlandse
overheid te besluiten over de inzet van de betreffende eenheden, zonder Duitse (politieke)
goedkeuring. De indiener ziet de integratie van Nederlandse brigades in Duitse divisies
daarom niet als bedreiging voor de Nederlandse politieke besluitvorming, zolang de
organisatorische zelfstandigheid van de Nederlandse brigades behouden blijft. Ondertussen
heeft de samenwerking wel als voordeel dat Nederlandse militairen op het niveau van
divisies kunnen oefenen en optreden. Dit is vanwege de jarenlange bezuinigen op defensie
niet meer zelfstandig mogelijk, maar blijkt gezien de lessen van de Oekraïne-oorlog
toch van groot belang om voorbereid te zijn op toekomstige conflicten. Tot slot biedt
deze integratie mogelijkheden om procedures en communicatie op elkaar af te stemmen,
wat de samenwerking in onder meer NAVO-verband verder verbetert.