Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 345 Wijziging van de Algemene douanewet met betrekking tot cameratoezicht en verwerking persoonsgegevens (Wet cameratoezicht douane)
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 7 september 2022 en het nader rapport d.d. 18 april 2023, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 juli 2022, nr. 2022001576,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 september 2022, nr. W06.22.0126/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2022, no. 2022001576 heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende
wijziging van de Algemene douanewet met betrekking tot cameratoezicht en verwerking
persoonsgegevens (Wet cameratoezicht douane), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt de verwerking van persoonsgegevens bij het gebruik van vaste
en mobiele camera’s door de douane. Deze camera’s kan de douane gebruiken ten behoeve
van de toezichtstaken die de douane al heeft op grond van het Douanewetboek van de
Unie (DWU) en de Algemene douanewet (Adw). Het wetsvoorstel voorziet in de opname
van grondslagen, waarborgen en randvoorwaarden voor het gebruik van camera’s wanneer
(bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt. Het voorstel wijzigt daartoe de Adw.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft eerder geadviseerd over dezelfde
materie. Dit betrof een advies over het wetsvoorstel versterking grondslag cameratoezicht,
dat onderdeel uitmaakte van het pakket Belastingplan 2022.2 Het voorstel is naar aanleiding van het advies over het Belastingplan 2022 uit het
pakket Belastingplan 2022 gehaald. Daarna is besloten het voorstel niet in te dienen
bij de Tweede Kamer.3 In plaats daarvan is het voorliggende, gewijzigde en uitgebreide wetsvoorstel ter
advisering bij de Afdeling aanhangig gemaakt.
De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel op te nemen dat individuele natuurlijke
personen slechts worden geïdentificeerd voor zover dat noodzakelijk is voor de vervulling
van de taken van de douane. Ook adviseert zij om in te gaan op het delen van gegevens
met samenwerkingsverbanden. Tot slot adviseert zij om de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP) (opnieuw) te raadplegen over het wetsvoorstel. In verband daarmee is aanpassing
wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.
1. Inleiding
Het wetsvoorstel regelt de verwerking van persoonsgegevens bij het gebruik van vaste
en mobiele camera’s door de douane. Deze camera’s kan de douane gebruiken ten behoeve
van de toezichtstaken die de douane al heeft op grond van het Douanewetboek van de
Unie en de Algemene douanewet.4 Het voorstel regelt aldus geen toezichtsbevoegdheden van de douane, maar de verwerking
van persoonsgegevens die gemoeid is met de inzet van camera’s ten behoeve van die
bevoegdheden. Het codificeert daarmee de bestaande praktijk.5
Zoals de toelichting vermeldt, kan douanetoezicht uitmonden in een douanecontrole.6 Een douanecontrole dient te zijn gebaseerd op een risicoanalyse, die uitgevoerd wordt
binnen een gemeenschappelijk kader voor risicobeheer.7 Eén van de hulpmiddelen voor het douanetoezicht en -controle is de inzet van camera’s.
Het wetsvoorstel regelt daartoe dat de inspecteur bevoegd is persoonsgegevens te verwerken,
met als doel het systematisch in kaart brengen van risico’s voor het uitvoeren van
de risicoanalyse in het kader van risicobeheer, de blootstelling aan risico’s te beperken,
te bepalen of een douanecontrole moet worden ingesteld of het ondersteunen van een
douanecontrole.8
2. Identificatie van personen
Het wetsvoorstel regelt de verwerking van persoonsgegevens bij het gebruik van vaste
en mobiele camera’s door de douane. De toelichting preciseert dat de beelden getrapt
worden verwerkt: de douane kan real-time beelden bekijken, en vervolgens relevante
beelden (gegevens) vastleggen en verder verwerken voor zover dit noodzakelijk is voor
de vervulling van de taken van de douane.9
Als relevante beelden worden opgeslagen, worden volgens de toelichting doeltreffende
technische en organisatorische maatregelen getroffen waardoor een daadwerkelijke identificatie
van individuele natuurlijke personen redelijkerwijs wordt uitgesloten.10 Als voorbeeld noemt de toelichting dat personen die voorkomen op opgeslagen beelden,
gemaakt door een drone, softwarematig worden geblurd als deze personen niet relevant
zijn voor één van de doelen van het voorstel. Verder meldt de toelichting dat geen
gebruik wordt gemaakt van camera’s met een mogelijkheid tot gezichtsherkenning, zolang
geen betrouwbare software bestaat.11 De Afdeling merkt het volgende op.
De inzet van camera’s maakt mogelijk dat ook persoonsgegevens kunnen worden verwerkt.
Dat maakt inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De verwerking van de beelden dient
te voldoen aan de eisen van de AVG, ter bescherming van onder meer het privéleven.
Onder de AVG is de verwerkingsverantwoordelijke gehouden om technische en organisatorische
maatregelen te treffen om te waarborgen dat de verwerking in overeenstemming met de
AVG wordt uitgevoerd.12 Meer specifiek moet de verwerkingsverantwoordelijke dergelijke maatregelen treffen
om de algemene gegevensbeschermingsbeginselen te waarborgen, waaronder het beginsel
van minimale gegevensverwerking.13
De douane is reeds bevoegd het toezicht uit te oefenen (zie punt 1). De douane dient
daarbij de douanecontrole te baseren op een risicoanalyse om de risico’s te beheren.
Onderdeel van die risicoanalyse is het selecteren welk goed of welke persoon aan controle
wordt onderworpen.
De Afdeling merkt daarbij op dat het vaststellen van de identiteit van een persoon
op zichzelf niet noodzakelijk is voor het uitvoeren van een douanecontrole. Wel dient
het mogelijk te zijn om een relevante persoon in zoverre te «identificeren» dat kan
worden nagegaan welke persoon gecontroleerd dient te worden. Het vaststellen van de
identiteit is vervolgens pas aan de orde wanneer dat relevant is voor de juiste toepassing
van de douanewetgeving of strafwetgeving.
Uitgangspunt is daarom dat personen slechts worden geïdentificeerd voor zover dat
noodzakelijk is voor de vervulling van de taken van de douane. In dat licht acht de
Afdeling de in de toelichting beschreven maatregel om daadwerkelijke identificatie
redelijkerwijs uit te sluiten essentieel, zodat de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer
zo klein mogelijk is. In het voorstel is deze waarborg echter niet opgenomen.
De Afdeling adviseert in het wetsvoorstel op te nemen dat individuele natuurlijke
personen slechts worden geïdentificeerd voor zover dat noodzakelijk is voor de vervulling
van de taken van de douane.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in artikel 1:23a een nieuw lid 3
toegevoegd. Hiermee is in het wetsvoorstel opgenomen dat de persoonsgegevens binnen
het doel worden gebruikt om natuurlijke personen te identificeren voor zover dat noodzakelijk
is voor de taak van de inspecteur. Daarnaast kunnen de persoonsgegevens worden gebruikt
om natuurlijke personen te identificeren voor de persoonlijke veiligheid van de betrokken
ambtenaar of zijn directe omgeving. In de memorie van toelichting is in paragraaf
3.6 AVG en in de artikelsgewijze toelichting hierop een toelichting opgenomen.
3. Samenwerkingsverbanden
Uit het voorgestelde artikel 1:23g, derde lid, en de toelichting volgt dat de camerabeelden
(en daarmee persoonsgegevens) kunnen worden gedeeld als de douane daartoe wettelijk
verplicht is, bijvoorbeeld als de officier van justitie deze vordert.14 De toelichting gaat echter niet in op de verstrekking van persoonsgegevens aan samenwerkingsverbanden.
De Afdeling wijst erop dat de douane aan een aantal samenwerkingsverbanden deelneemt.
Dit betreffen bijvoorbeeld de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen en de Regionale
Informatie- en Expertisecentra, maar ook de Nationale Samenwerking tegen Ondermijnende
Criminaliteit.15 Voorstelbaar is dat de persoonsgegevens die de douane op grond van het voorstel verwerkt,
worden gedeeld met deze samenwerkingsverbanden, voor zover de verstrekking noodzakelijk
is voor het doel van die samenwerkingsverbanden.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Paragraaf 3.6 AVG van de memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies
van de Afdeling aangevuld. Hierin is opgenomen dat indien het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking
door samenwerkingsverbanden tot wet wordt verheven en in werking treedt het kan zijn
dat ook de persoonsgegevens worden gedeeld met de samenwerkingsverbanden waarin de
douane deelneemt. Ook is toegevoegd dat dit alleen gebeurt voor zover de verstrekking
noodzakelijk is voor het doel van die samenwerkingsverbanden en dat er voor de toekomst
niet wordt uitgesloten dat er nog andere wettelijke verplichtingen gaan ontstaan op
grond waarvan persoonsgegevens worden gedeeld.
4. Advies Autoriteit Persoonsgegevens
Het wetsvoorstel versterking grondslag cameratoezicht, onderdeel van het Belastingplan
2022, was ter advies voorgelegd aan de AP. De AP heeft daarover advies uitgebracht.16 In de toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel wordt ingegaan op dat advies.17
De AP dient te worden geraadpleegd over wetgevingsmaatregelen inzake de verwerking
van persoonsgegevens.18 Over dit voorstel is niet opnieuw advies gevraagd aan de Autoriteit Persoonsgegevens.
Nu het vorige voorstel niet is ingediend,19 en sprake is van een aanzienlijk gewijzigd en uitgebreid wetsvoorstel, dient opnieuw
advies te worden gevraagd aan de AP.
De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel alsnog aan de AP voor te leggen voor
advies. Indien als gevolg van deze advisering het wetsvoorstel ingrijpend wordt aangepast,
dient het gewijzigde voorstel opnieuw voorgelegd te worden aan de Afdeling
Het naar aanleiding van het advies van de Afdeling aangevulde wetsvoorstel is voor
advies voorgelegd aan de AP. De AP heeft aangegeven dat de memorie van toelichting
te summier is waar het gaat om de beschrijving en beoordeling van risico’s voor betrokkenen
in verband met het cameratoezicht op drones. Dit bezwaar is weggenomen door de memorie
van toelichting onder meer in de paragrafen 2.2. Gebruik van Camera’s, 2.3. Inhoud
van het wetsvoorstel, 3.3. Toegankelijk, voorzienbaar en waarborgen tegen willekeur
en misbruik, 3.5. Noodzakelijk in een democratische samenleving en 3.6. AVG, dieper
in te gaan op de drones, de beoordeling van de risico’s voor betrokkenen en de afdekking
daarvan zowel door middel van wetsvoorstel als in de uitvoeringspraktijk.
Daarmee is weliswaar de memorie van toelichting wat uitgebreid, maar het wetsvoorstel
als zodanig is niet gewijzigd noch uitgebreid. Paragraaf 7, Advies Autoriteit Persoonsgegevens,
is geactualiseerd, daarin zijn ook de overige adviezen van de AP verwerkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
5. Overige wijzigingen in wetsvoorstel en memorie van toelichting
Gebleken is er door de douane ook beelden zullen worden gebruikt van de Kustwacht
die gemaakt zijn buiten de territoriale zee maar binnen de exclusieve economische
zone. Artikel 1:23a, lid 4, onder a. is hierop aangepast, waardoor camera’s waarmee
persoonsgegevens worden verwerkt zeewaarts kunnen worden gericht. Zeewaarts wordt
begrensd door middel van het bestaande artikel 1:2 van de Adw, waarin is opgenomen
op welke gebieden er bevoegdheid bestaat. Zowel het wetsvoorstel als de memorie van
toelichting zijn hierop aangepast.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
A. de Vries, staatssecretaris van Financiën
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.