Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Grinwis over de vragenlijst Wwft Sw voor beleggingsondernemingen van de AFM en de Vragenlijst integriteitsrisico van DNB

Antwoord van Minister Kaag (Financiën) (ontvangen 11 april 2023). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1998.

Vraag 1 en 2

Bent u bekend met de vragenlijst «Wwft & Sw voor beleggingsondernemingen» van de Autoriteit
Financiële Markten (AFM) en de «Vragenlijst integriteitsrisico» van De Nederlandsche
Bank (DNB)?

Bent u ervan op de hoogte dat de AFM in deze uitvraaglijst kerkgenootschappen, andere
religieuze instellingen en charitatieve instellingen in dezelfde lijst plaatst als
onder andere massagesalons, pandjeshuizen en de wapenhandel? Bent u er tevens van
op de hoogte dat DNB in de «Vragenlijst integriteitsrisico» naast coffeeshops, kansspelen,
«relaxbedrijven, prostitutie, adult industry (incl. internet)» expliciet ook religieuze
instellingen en charitatieve instellingen (o.a. stichtingen) benoemt als sector waarvan
zij wil weten hoeveel klanten een onder toezicht staande instelling heeft?

Antwoord 1 en 2

Ja, ik ben hiervan op de hoogte.

Vraag 3

Kunt u uitleggen wat religieuze organisaties volgens DNB en AFM precies zijn? Omvat
deze definitie alle organisaties met een bijzondere grondslag?

Antwoord 3

DNB en AFM geven aan dat zij aansluiten bij de bredere bestaande definitie «Not for
Profit Organisations» (NPO’s) van de Financial Action Task Force (FATF)1 en de European Banking Authority (EBA). De definitie NPO’s omvat ook religieuze instellingen
en daarmee ook kerkgenootschappen.2

Vraag 4, 5 en 6

Kunt u aangeven op basis van welke specifieke data kerkgenootschappen op deze lijst
zijn gekomen? Hoeveel verdacht verklaarde FIU-meldingen zijn er de afgelopen drie
jaar geweest binnen deze categorie en over hoeveel kerkgenootschappen gingen deze
meldingen ten opzichte van het totaal aantal kerkgenootschappen?

Kunt u aangeven op basis van welke specifieke data religieuze instellingen op deze
lijst zijn gekomen? Hoeveel verdacht verklaarde FIU-meldingen zijn er de afgelopen
drie jaar geweest binnen deze categorie en over hoeveel religieuze instellingen gingen
deze meldingen ten opzichte van het totale aantal religieuze instellingen?

Kunt u aangeven op basis van welke specifieke data charitatieve instellingen op deze
lijst zijn gekomen? Hoeveel verdacht verklaarde FIU-meldingen zijn er de afgelopen
drie jaar geweest binnen deze categorie en over hoeveel charitatieve instellingen
gingen deze meldingen ten opzichte van het totale aantal charitatieve instellingen?

Antwoord 4, 5 en 6

Deze uitvraaglijst maakt onderdeel uit van de periodieke, bredere integriteitsuitvraag
van DNB en AFM en is bedoeld om een algemeen beeld te vormen over de risico’s op witwassen
en terrorismefinanciering waaraan de instellingen die onder toezicht staan van AFM
of DNB worden blootgesteld.

De uitvraaglijst is gebaseerd op algemene/internationale analyses of studies zoals
de National Risk Assessment (NRA). Op grond van de Europese anti-witwasrichtlijn3 dienen de EU-lidstaten een NRA vast te stellen. De NRA’s worden in opdracht van de
Ministeries van Justitie en Veiligheid en Financiën periodiek geactualiseerd en bevatten
de grootste witwas- en terrorismefinancieringsdreigingen. In de huidige NRA witwassen
zijn verschillende rechtsvormen, zoals stichtingen, eenmanszaken en bv's, geïdentificeerd
als hoog risico. In de NRA terrorismefinanciering zijn onder andere charitatieve,
religieuze en educatieve stichtingen of andere rechtsvormen geïdentificeerd als hoog
risico. De sectoren in de NRA vormen niet generiek een hoog risico, maar vanwege mogelijke
integriteitsrisico’s hebben deze wel de aandacht van de FATF, de Europese Commissie,
de Nederlandse overheid en financiële toezichthouders.

Vanwege hogere risico’s bij bepaalde organisaties willen AFM en DNB informatie over
in hoeverre financiële instellingen dergelijke organisaties als klant hebben en daarmee
– indirect – zijn blootgesteld aan integriteitsrisico’s in die sectoren. DNB heeft
al aangegeven dat de uitvraag niet betekent dat verwacht wordt dat financiële instellingen
aan alle klanten in de betreffende sector per definitie een hoog risicoprofiel toekennen.4 AFM zal een soortgelijke boodschap in de update van de Leidraad Wwft opnemen.

Bij de vraag over het aantal meldingen, merk ik graag het volgende op: het is bij
FIU-Nederland niet bekend hoeveel religieuze (waaronder kerkgenootschappen) en charitatieve
instellingen er in totaal zijn. FIU-Nederland onderzoekt meldingen van Wwft-instellingen
op basis van indicatoren van mogelijk witwassen of terrorismefinanciering of een achterliggend
gronddelict en registreert hierbij niet apart of het om een religieuze of charitatieve
instelling gaat. De zoekslag die naar aanleiding van deze vraag verricht is, is gebaseerd
op deze indicatoren en geeft daarom geen uitputtend beeld van alle verdachte transacties
in relatie tot het aantal religieuze en charitatieve instellingen. FIU-Nederland ontvangt
van instellingen meldingen over ongebruikelijke transacties, analyseert deze en merkt
ze eventueel aan als verdachte transacties.

Uit de zoekslag die is verricht komt naar voren dat in de periode van 2020 tot en
met 2022 door het hoofd FIU-Nederland 27 transacties in relatie tot religieuze instellingen
verdacht zijn verklaard en beschikbaar zijn gesteld aan de rechtshandhavende autoriteiten.
In de 27 verdachte transacties zijn in totaal 16 verschillende instellingen benoemd.

Daarnaast is een zoekslag verricht naar charitatieve instellingen. In de periode van
2020 tot en met 2022 zijn 20 gemelde transacties in relatie tot charitatieve instellingen
door het hoofd FIU-Nederland verdacht verklaard en beschikbaar gesteld aan de rechtshandhavende
autoriteiten. De 20 verdachte transacties hebben betrekking op één charitatieve instelling.

Vraag 7, 13 en 14

Kunt u zich voorstellen dat, gelet op deze aanpak van toezichthouders, Wwft-instellingen
zich gedwongen voelen altijd een verscherpt cliëntonderzoek te doen naar kerkgenootschappen,
religieuze instellingen en charitatieve instellingen nu de wet aangeeft dat er een
verscherpt cliëntonderzoek dient plaats te vinden indien de zakelijke relatie naar
haar aard een hoger risico op witwassen met zich meebrengt en de toezichthouders middels
de vragenlijsten ook suggereren dat de genoemde instellingen een dergelijk hoger risico
met zich meebrengen?

Zou het zo kunnen zijn dat de benadering van de toezichthouder ervoor zorgt dat er
in de praktijk een wezenlijke toetredingsdrempel wordt opgeworpen tegen kerkgenootschappen,
religieuze instellingen en charitatieve instellingen en dat religie en giftgedrag
op deze wijze in de hoek worden gezet als potentieel verdachte activiteiten gerelateerd
aan financieel economische criminaliteit? Acht u dat wenselijk en, zo nee, wat gaat
u daar concreet aan doen?

Bent u bereid uit te spreken dat u het zeer onwenselijk acht dat Wwft-instellingen
verscherpt cliëntonderzoek doen naar kerkgenootschappen, religieuze instellingen en
charitatieve instellingen zonder dat daar in het individuele geval een duidelijke,
concrete aanleiding voor is?

Antwoord 7, 13 en 14

Op grond van de Wwft dienen Wwft-instellingen individueel cliëntenonderzoek te doen
en daarbij een inschatting te maken van mogelijke witwasrisico’s bij de klant, op
basis van een risicogebaseerde benadering. De instelling dient hiervoor zelf daarvoor
de vereiste procedures vast te leggen. Zoals de rechter in de Bunq zaak5 heeft beslist, genieten instellingen daarbij een zekere mate van vrijheid. Er dient
pas verscherpt cliëntonderzoek uitgevoerd te worden door de instelling indien er daadwerkelijk
sprake is van een verhoogd risico in het individuele geval naar het oordeel van de instelling. Ik vind het belangrijk dat de instellingen
de door de wet gevraagde individuele benadering juist toepassen. Het is niet de bedoeling
dat individuele klanten geweerd worden door instellingen op basis van een sectorbreed
risico.

Zoals ik aangaf in het antwoord op de vragen 4,5 en 6 heeft DNB middels een publicatie
verduidelijkt dat een generiek sectorrisico niet direct doorgetrokken moet worden
naar een individuele klant. De AFM zal dit ook verduidelijken. Ik heb tevens, samen
met de Minister van Justitie en Veiligheid, de onderzoekers die bezig zijn met de
actualisering van de NRA gevraagd of het mogelijk is om factoren aan te wijzen of
omstandigheden te noemen die maken dat risico’s voor een bepaalde rechtsvorm of binnen
een bepaalde rechtsvorm, zoals stichtingen en verenigingen, hoger of lager zijn.6 Dit helpt instellingen bij de risicogebaseerde benadering.

Vraag 8 en 9

Kunt u met een voorbeeld uitleggen hoe een Wwft-instelling bij een onderzoek naar
een kerkgenootschap – zonder dat er duidelijke witwastransacties en/of sanctiealerts
zijn – dit onderzoek inclusief transactieanalyse moet vormgeven zonder in strijd te
komen met de beginselen van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) onder
meer inhoudende dataminimalisatie en doelbinding? Is het daarbij de bedoeling dat
bijvoorbeeld banken een transactieanalyse doen en het kerkgenootschap onderzoek moet
doen naar de legitimiteit van de gevers van de gelden?

Kunt u met een voorbeeld uitleggen – rekening houdende met de AVG – hoe een Wwft-instelling
verscherpt onderzoek moet doen naar de donateurs aan een charitatieve instelling die
bijvoorbeeld opkomt voor de LHBTI+-doelgroep zonder dat persoonsgegevens van mogelijk
direct betrokken gevers worden vastgelegd door middel van een transactieanalyse?

Antwoord 8 en 9

Ik acht het niet geëigend om aan de hand van voorbeelden in te gaan op de algemene
toepassing van de wet, met het risico om middels deze beantwoording te treden in de
zelfstandige afweging van instellingen. Voor zowel het reguliere als het verscherpte
cliëntenonderzoek geldt dat Wwft-instellingen een voortdurende controle moeten uitoefenen
op de transacties van de cliënt om te verzekeren dat deze transacties overeenkomen
met het risicoprofiel van de cliënt. Dit volgt direct uit de Wwft (artikel 3, tweede
lid, onder d) en is een implementatie van de Europese anti-witwasrichtlijn. Op grond
van de AVG (artikel 6, eerste lid, onder c) is de verwerking van persoonsgegevens
toegestaan indien dit noodzakelijk is om aan een wettelijke verplichting te voldoen.
Welke gegevens bij het uitvoeren van transacties door betaaldienstverleners van zowel
de betaler als de begunstigde dienen worden bijgevoegd is vastgelegd in de Europese
verordening betreffende geldovermakingen. Simpel gesteld ziet de bank de bij- en afschrijvingen
zoals die terugkomen in het overzicht waar charitatieve instelling zelf ook over beschikt.
Indien betalingen op de bankrekening van de charitatieve instelling niet overeenkomen
met het risicoprofiel van de charitatieve instelling kan de bank nader onderzoek doen
naar de herkomst van de middelen. Hoe de bank dit moet doen is niet voorgeschreven.
In de regel zal de bank contact opnemen met de charitatieve instelling voor een toelichting.

Vraag 10

Kunt u met een voorbeeld uitleggen hoe een verscherpt cliëntonderzoek – rekening houdende
met de AVG – moet plaatsvinden bij een charitatieve instelling die onderzoek ondersteunt
naar een specifieke erfelijke ziekte nu het vaak niet uitgesloten is dat de soms grote
gevers hier soms directe betrokkenheid bij deze erfelijke ziekte hebben, en de registratie
van dergelijke persoonskenmerken niet mag binnen de AVG?

Antwoord 10

Hiervoor geldt hetzelfde proces als beschreven in het antwoord op vraag 8 en 9. Ten
eerste betekent het feit dat grote giften aan een charitatieve instelling worden gedaan
niet per definitie dat sprake is van hogere risico’s. Als transacties niet passen
bij het risicoprofiel van de instelling dan zal de bank in de regel eerst bij de instelling
om toelichting vragen op de betreffende transacties. Uiteraard mogen Wwft-instellingen
de medische gegevens van donateurs niet registreren zonder wettelijke grondslag. Een
transactie onthult op zich nog niet iets over iemands gezondheidstoestand. De vraag
of in een bepaald geval sprake is van een medisch persoonsgegeven hangt af van de
omstandigheden van het geval.

Vraag 11 en 12

Is de benadering van kerkgenootschappen, religieuze instellingen en charitatieve instellingen
door AFM en DNB de door u voorgestane invulling van de bankierseed waarin wordt gesproken
over zorgvuldige afweging, gedragen naar wetten (dus inclusief de AVG-risico’s)?

Zo ja, kunt u per aspect van de bankierseed mede in het licht van het voorgaande aangeven
hoe zich dit verhoudt tot voorgaande vragen?

Antwoord 11 en 12

De bankierseed of -belofte geldt voor (bepaalde) personen die werkzaam zijn onder
verantwoordelijkheid van een financiële onderneming, niet voor medewerkers van DNB
en de AFM. Medewerkers van DNB en de AFM leggen een eigen ambtseed af en zij zijn
gehouden aan de wet en specifiek aan de in de Algemene wet bestuursrecht neergelegde
beginselen van behoorlijk bestuur bij hun taakuitoefening.

Bankmedewerkers leggen een eed of gelofte af (de bankierseed). Deze bevat de volgende
normen:

dat ik mijn functie integer en zorgvuldig zal uitoefenen;

dat ik een zorgvuldige afweging maak tussen de belangen van alle partijen die bij
de onderneming zijn betrokken, te weten die van de klanten, de aandeelhouders, de
werknemers en de samenleving waarin de onderneming opereert;

dat ik in die afweging het belang van de klant centraal zal stellen;

dat ik mij zal gedragen naar de wetten, de reglementen en de gedragscodes die op mij
van toepassing zijn;

dat ik geheim zal houden wat mij is toevertrouwd;

dat ik geen misbruik zal maken van mijn kennis;

dat ik mij open en toetsbaar zal opstellen en mijn verantwoordelijkheid voor de samenleving
ken;

dat ik mij zal inspannen om het vertrouwen in de financiële sector te behouden en
te bevorderen.

In dit kader kan er sprake zijn van een spanning tussen enerzijds het belang van de
klant centraal stellen en anderzijds de wettelijke verplichtingen. Daarbij zij opgemerkt
dat de risicogebaseerde toepassing van de Wwft ook betekent dat een bank geen onnodig
belastende informatieverzoeken bij een klant doet als dat niet volgt uit de risico’s.
Bankmedewerkers die de eed of belofte hebben afgelegd zullen daarom per geval een
belangenafweging moeten maken en hun eigen inschatting moeten maken. Het is niet aan
mij om aan de hand van hypothetische voorbeelden van geval tot geval uitspraken te
doen over de toepassing van alle afzonderlijke elementen van de bankierseed of -belofte
en hun onderlinge verhouding. Indien een klant meent dat de bankierseed of -belofte
en de bijbehorende gedragscode is overtreden kan die zich wenden tot de Stichting
Tuchtrecht Banken voor een uitspraak door de Tuchtcommissie.7

Zoals in de beantwoording in de voorgaande vragen uiteen is gezet is de benadering
van religieuze instellingen en charitatieve instellingen, ingegeven door objectief
vastgestelde risico-indicatoren en is de uitvraag geen aanwijzing aan financiële instellingen
om al deze groepen integraal als hoog-risico aan te merken. DNB heeft ook al aangegeven
niet te verwachten dat alle klanten binnen deze sectoren een hoog risicoprofiel dienen
te krijgen. AFM zal dit, zoals eerder genoemd, ook verduidelijken.

Vraag 15

Bent u bereid de Autoriteit Persoonsgegevens te vragen om zowel bij DNB als AFM een
onderzoek te doen om te bezien of de AVG onder meer in zaken als religie, seksuele
gerichtheid en gegevens over iemands gezondheid voldoende op het netvlies staat, gelet
op de wijze waarop zij hun toezichthoudende rol invullen in het kader van de Wet ter
voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en Sanctiewet (Sw)?

Antwoord 15

De Autoriteit Persoonsgegevens is een onafhankelijk toezichthouder die eigenstandig
besluit om een onderzoek in te stellen. Een verzoek om onderzoek zou daar tegenin
druisen. Daarnaast is de Autoriteit Persoonsgegevens verplicht om, behoudens handhaving,
verwerkingsverantwoordelijken, zoals DNB en de AFM, te informeren over hun verplichtingen.
Los van deze wettelijke bepalingen vind ik het aangewezen en vanzelfsprekend dat onafhankelijke
toezichthouders zoals de Autoriteit Persoonsgegevens, DNB en de AFM uit eigen beweging
met elkaar in contact treden en, indien dat nodig blijkt, afspraken maken over hun
onderlinge activiteiten.

Vraag 16

Kunt u, nu u eerder bij vragen over het acceptatiebeleid voor zakelijke klanten bij
Knab expliciet heeft gesteld dat het maken van onderscheid tussen organisaties met
en zonder religieus karakter in strijd is met artikel 1 van de Grondwet, aangeven
waarom DNB en AFM dit wel zouden mogen in hun uitvragen? Handelen deze toezichthouders
hiermee in strijd met hierop van toepassing zijnde wetgeving zoals onder meer opgenomen
in het Wetboek van Strafrecht (cf. artikel 137 c-g en artikel 429)?

Antwoord 16

Zoals in antwoord op genoemde vragen8 is gesteld is het niet aan het kabinet om te beoordelen of er in specifieke gevallen
sprake is van verboden onderscheid, hetzelfde geldt voor overtredingen van het Wetboek
van Strafrecht. Voor een toelichting op het gebruik van de uitvragen verwijs ik naar
de voorgaande antwoorden.