Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Kröger over strengere regels voor schepen die migranten redden op de Middellandse Zee

Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 6 april
2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1781 en 2152.

Vraag 1

Kent u het bericht1 dat van de Italiaanse autoriteiten een reddingsschip van Artsen zonder Grenzen gedurende
twintig dagen niet mag uitvaren om mensen op de Middellandse Zee te redden en dat
de Italiaanse autoriteiten een boete van 10.000 euro aan Artsen zonder Grenzen hebben
opgelegd voor het achterhouden van informatie over een reddingsactie waarbij 48 migranten
zijn gered? Zo ja, wat vindt u van deze maatregel?

Antwoord 1

Ja, het kabinet heeft hiervan kennisgenomen. Zie verder het antwoord op vragen 2 en
3.

Vraag 2 en 3

Klopt het dat de Italiaanse president op 2 januari jongstleden een gedragscode voor
migrantenreddingsschepen heeft vastgesteld, waarin onder meer wordt voorgeschreven
dat reddingsschepen direct na een reddingsactie toegang moeten vragen tot een haven
en daar onmiddellijk naartoe moeten varen, op straffe van boetes die kunnen oplopen
tot 50.000? Zo ja, wat is de precieze status van deze gedragscode en hoe verhoudt
deze code zich tot Europese en internationale verdragsrechtelijke bepalingen? Bent
u het met de stelling eens dat deze gedragscode in ieder geval op gespannen voet staat
met de United Nations Convention on the Law of the Sea, de International Convention for the Safety of Life at Sea, de Commission Guidance of te Facilitators Directive van de Europese Commissie en het Protocol against the smuggling of migrants by land, sea and air, supplementing the
United Nations convention against transnational organized crime, waarin het onmiddellijk hulpverlenen aan mensen in nood op zee verplicht is gesteld
en een uitzondering wordt gemaakt op gecriminaliseerde mensensmokkel voor humanitaire
hulpverlening? Zo nee, waarom niet?

Bent u het eens met de stelling dat deze gedragscode levensreddende acties op de Middellandse
Zee ernstig belemmert?

Antwoord 2 en 3

Het klopt dat sinds 3 januari jl., nadat het decreet daarvoor was ondertekend door
de President van de Italiaanse Republiek op 2 januari jl., er een nieuwe gedragscode
voor schepen die stelselmatig Search and Rescue-operaties (hierna: SAR-operaties) uitvoeren voor de kust van Italië van kracht is
geworden. Op 23 februari jl. heeft het Italiaanse parlement het decreet goedgekeurd
en daarmee heeft het de status van wet gekregen.

De nieuwe gedragscode bepaalt volgens de lezing van het kabinet dat 1) een schip dat
stelselmatig SAR-operaties uitvoert over alle noodzakelijke toestemmingen van de vlaggenstaat
moet beschikken en aan alle technische eisen moet voldoen om geschikt te zijn voor
vervoer te water, 2) de drenkelingen aan boord tijdig moeten worden geïnformeerd over
de mogelijkheid om internationale bescherming aan te vragen, 3) er onmiddellijk een
veilige haven aangevraagd moet worden bij de verantwoordelijke autoriteiten en dat
het schip daar onmiddellijk naar toe dient te varen en 4) dat alle vereiste informatie
over de reddingsoperatie aan de verantwoordelijke autoriteiten moet worden verstrekt.
Op niet-naleving van bovenstaande norm staan bestuurlijke sancties, zoals een boete.

Het is niet aan het kabinet om een oordeel te geven over de verenigbaarheid van deze
Italiaanse wet met Europese en internationaalrechtelijke verdragen. Dat is voorbehouden
aan een rechter. Het is aan de Europese Commissie, als hoedster van de EU-verdragen,
om erop toe te zien dat de wetgeving verenigbaar is met het Unierecht. In algemene
zin is het kabinet het eens met de stelling van de vraagsteller dat het internationaal
recht staten en daarmee kapiteins van een schip varend onder een vlag van een staat
verplicht onmiddellijk hulp te verlenen aan mensen in nood op zee. Voorts bepalen
verdragen dat de staat in wiens opsporings- en reddingsgebied een drenkeling wordt
gered de primaire verantwoordelijkheid heeft t.a.v. de coördinatie en samenwerking
bij het vinden van een veilige haven. Staten dienen volgens het kabinet conform deze
internationaalrechtelijke verplichtingen te handelen.

Vraag 4

Houden deze Italiaanse maatregelen verband met de door u aangekondigde gesprekken
over maatregelen rond de bewaking van de EU-zeegrenzen en het kunnen differentiëren
naar «fatsoenlijke» non-gouvernementele organisaties (ngo’s) en ngo’s «die niet deugen»
bij reddingsoperaties?2 Wat is uw concrete inzet bij dit soort gesprekken?

Antwoord 4

De getroffen maatregelen door Italië betreffen geen EU-maatregelen en zijn unilateraal
door Italië genomen. In EU-verband is recent wel het gesprek opnieuw opgestart over
operaties in het Middellandse zeegebied, door het bijeen roepen van de SAR-Contact Group, onder leiding van de Commissie. Het kabinet heeft de afgelopen jaren meermaals opgeroepen
tot duidelijke kaders en te komen tot goede afspraken tussen alle betrokken partijen
om tot een normalisatie van de ontschepingspraktijk op de Middellandse Zee te komen,
inclusief het vaststellen van SAR-zones en veilige havens en de opbouw van goed werkende
kustwachten met voldoende capaciteit. Ook dient daarbij altijd het non-refoulement
principe in acht te worden genomen. Deze afspraken moeten bijdragen aan een voorspelbaar
en verantwoordelijk mechanisme voor personen die tijdens een SAR-operatie zijn gered.
Hier ligt wat Nederland betreft een gedeelde verantwoordelijkheid voor alle landen
in het Middellandse Zeegebied; het is niet vanzelfsprekend dat SAR-operaties van (commerciële)
schepen altijd uitmonden in ontscheping in de EU. Dit geldt temeer omdat verreweg
de meeste van deze SAR-operaties plaatsvinden in de SAR-zones van Noord-Afrikaanse
landen, soms op slechts geringe afstand van de kust. Het kabinet stelt zich op het
standpunt dat drenkelingen conform de bestaande internationaalrechtelijke kaders naar
een veilige haven dienen te worden gebracht. Dat kan ook in een land zijn van waaruit
men vertrokken is. Wanneer een EU-lidstaat betrokken is bij een SAR-operatie dient
deze er zorg voor te dragen dat ontscheping van drenkelingen niet plaatsvindt in strijd
met het principe van non-refoulement.

Vraag 5

Bent u het eens met de stelling dat ngo’s zoals Artsen zonder Grenzen hier worden
gestraft voor het redden van mensen? Zo nee, waarom niet? Zo ja, bent u bereid om
overleg te zoeken met uw Italiaanse ambtgenoot om humanitaire reddingsoperaties niet
te hinderen of te blokkeren? Zo nee, waarom niet? Bent u bereid om in het individuele
geval van het Artsen zonder GrenzenreddingsschipGeo Barents de Italiaanse autoriteiten te verzoeken om de opgelegde administrative detention onmiddellijk te schorsen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Het kabinet waardeert de inzet van ngo’s om mensen in nood op zee te redden. Tegelijkertijd
dienen de activiteiten van private schepen, die in SAR-zones stelselmatig drenkelingen
aan boord nemen, niet behulpzaam te zijn bij het in stand houden van criminele activiteiten
van mensensmokkelaars die mensenlevens op het spel zetten. Het is aan de nationale
(opsporings)autoriteiten hier onderzoek naar te doen en zo nodig over te gaan tot
strafrechtelijke vervolging. Dat hangt af van nationale wetgeving in het betreffende
land. In Nederland is deze bevoegdheid voorbehouden aan het Openbaar Ministerie.

Het kabinet is daarmee niet voor het strafbaar stellen van hulp aan mensen in nood
op zee door organisatie, zoals ngo’s, die handelen op basis van humanitaire gronden,
maar wil de strafbaarstelling niet principieel bij wet uitsluiten. Zie daarover het
antwoord op vraag 6. Ten slotte mengt het kabinet zich niet in de (individuele) rechtsgang
van andere EU-lidstaten.

Vraag 6

Wat vindt u ervan dat Nederland, in tegenstelling tot andere EU-lidstaten, de uitzonderingsclausule
voor humanitaire hulpverlening niet heeft geïmplementeerd? Bent u bereid om de door
de Europese Commissie in de Commission Guidance voorgestelde uitzonderingsclausule voor humanitaire hulpverlening op te nemen in
de Nederlandse strafwetgeving voor mensensmokkel? Zo nee, waarom niet? Bent u bereid
om in EU-verband het belang van humanitaire hulpverlening en de onmisbare rol daarbij
van ngo’s zoals Artsen zonder Grenzen op zee te benadrukken en belemmeringen daarbij
te helpen wegnemen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 6

Bij de implementatie van de Richtlijn tot omschrijving van hulpverlening bij illegale
binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf, is als gevolg van een door de
Tweede Kamer aangenomen amendement, de humanitaire uitzonderingsclausule niet overgenomen
in artikel 197a van het Wetboek van Strafrecht (strafbaarstelling van mensensmokkel).3 Reden daarvoor was, aldus het amendement, het veronderstelde risico dat van de open
geformuleerde uitzonderingsclausule misbruik zou kunnen worden gemaakt, terwijl de
bestaande strafuitsluitingsgronden voldoende ruimte bieden om in de situatie waarin
sprake is van handelen op humanitaire gronden te voorzien in straffeloosheid.4 Dat op humanitaire gronden is gehandeld kan nu al worden meegewogen in een strafrechtelijk
onderzoek: op grond van een algemene strafuitsluitingsgrond – zoals overmacht in noodtoestand
– kan die omstandigheid in de weg staan aan de strafbaarheid van mensensmokkel. Indien
in een strafrechtelijk onderzoek aan het licht komt dat de betrokkene heeft gehandeld
op humanitaire gronden, kan het Openbaar Ministerie zelf besluiten om niet over te
gaan tot strafvervolging. Wanneer het handelen op humanitaire gronden pas na het instellen
van vervolging aan het licht komt, dan kan ten overstaan van de rechter een beroep
op zo’n algemene strafuitsluitingsgrond worden gedaan. Het voorgaande vindt bevestiging
in jurisprudentie van de Hoge Raad. Daarin wijst het hoogste rechtscollege, mede op
grond van de aangehaalde wetsgeschiedenis, voor situaties waarin een beroep op een
dergelijke strafuitsluitingsgrond kan worden aanvaard in het bijzonder op «gevallen
van humanitaire bijstand zonder enig oogmerk van eigen bevoordeling aan een vreemdeling
van wie aannemelijk is dat hij in een zijn leven of veiligheid bedreigende noodsituatie
verkeert en aan wie bij zijn vlucht redelijkerwijze niet op andere wijze hulp kan
worden geboden dan door hem wederrechtelijk over de grens met Nederland te brengen
of in Nederland verder te brengen.»5 Tegen die achtergrond acht het kabinet het niet nodig om te voorzien in een expliciete
humanitaire uitzonderingsgrond.

Vraag 7

Kunt u deze vragen beantwoorden voorafgaand aan het commissiedebat over de komende
JBZ-Raad?

Antwoord 7

Dat is niet gelukt, omdat het kabinet de antwoorden op de vragen van de leden Ceder
(ChristenUnie) en Podt (D66) (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr.

2191) tegelijkertijd met deze antwoorden aan uw Kamer wilde aanbieden.