Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Vestering en Van Raan over de door Schiphol en Rijkswaterstaat opgekochte ‘stikstofruimte’ ten goede laten komen aan de natuur en daarmee de Europese natuurbeschermingswet naleven

Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof), mede namens de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat (ontvangen 3 april 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2022–2023, nr. 1655.

Vraag 1

Erkent u dat uit de Habitatrichtlijn en de uitspraken van de Raad van State (RvS)
daarover, volgt dat wanneer een beschermd natuurgebied overbelast is met stikstof
er passende maatregelen moeten worden genomen om deze verslechtering te stoppen of
te voorkomen (artikel 2.2 van de Wet natuurbescherming)? Kunt u bevestigen dat het
innemen van een natuurvergunning in veel gevallen een goede en passende maatregel
is?

Antwoord 1

Ik erken dat als verslechtering van een Natura 2000-gebied dreigt, uit de Habitatrichtlijn
en uit de Wet natuurbescherming volgt dat passende maatregelen moeten worden genomen
om die dreigende verslechtering te keren. Intrekken van een natuurvergunning komt
in beeld als er geen andere passende maatregelen worden getroffen die binnen afzienbare
termijn het gewenste effect hebben. Ik doe er alles aan om te voorkomen dat verslechtering
dreigt. Als dat niet is te voorkomen, doe ik er alles aan om te borgen dat andere
passende maatregelen worden getroffen zodat het intrekken van vergunningen niet nodig
is.

Vraag 2

Erkent u dat wanneer er passende maatregelen noodzakelijk zijn voor de natuur, dergelijke
maatregelen niet gebruikt mogen worden om nieuwe uitstoot te vergunnen? Kunt u bevestigen
dat deze prioritering (de natuur eerst) volgt uit de uitspraak van de RvS over het
Programma Aanpak Stikstof (PAS) in 2019?1

Antwoord 2

Uit de PAS-uitspraak van de Raad van State volgt dat een maatregel die naar z’n aard
als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet, alleen als mitigerende
maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat
van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, de maatregel niet nodig is om
het behoud van natuurwaarden te borgen, en in geval een verbeter- of hersteldoelstelling
geldt, er andere maatregelen beschikbaar zijn om dat doel te halen Wanneer de overheid
initiatiefnemer is van een plan of project moet extern salderen als mitigerende maatregel
aan die voorwaarde voldoen. Over de vraag of het additionaliteitsvereiste van toepassing
is bij extern salderen tussen private partijen loopt hoger beroep bij de Raad van
State.

Vraag 3

Van hoeveel van de twaalf veehouderijen die de Schiphol Group heeft opgekocht kunt
u aantonen dat deze «stikstofruimte» niet noodzakelijk is voor het herstel van overbelaste
natuurgebieden? Kunt u hiervoor de onderbouwing delen?

Antwoord 3

Extern salderen is een reeds lang in de jurisprudentie geaccepteerde vorm van mitigatie.
Ik heb net als de provincies beleid vastgesteld waarin o.a. is bepaald dat alleen
gesaldeerd mag worden met daadwerkelijk gerealiseerde capaciteit en dat 30% moet worden
afgeroomd om feitelijke depositiestijging te beperken. Over de vraag of het additionaliteitsvereiste
van toepassing is bij extern salderen tussen private partijen loopt hoger beroep bij
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Daarnaast werk ik samen met de bevoegde gezagen aan het robuuster maken van extern
salderen, door interbestuurlijke afspraken te maken over het aanscherpen van de beleidsregels.
Het kabinet zet in op een generieke verhoging van het afroompercentage naar 40%. Daarnaast
wordt onderzocht of het mogelijk is om voor projecten die op termijn tot stikstofreductie
leiden, zoals de MIEK-projecten, een afroompercentage van 20% te hanteren. Tot slot
werk ik aan het voorkomen van extern salderen met slapende vergunningen. Met deze
stappen wordt de ingebruikname van latente ruimte via extern salderen verder voorkomen.

Vraag 4

Van hoeveel van de zeven door Rijkswaterstaat opgekochte veehouderijen ten behoeve
van de verbreding van de A27 bij Amelisweerd kunt u aantonen dat deze «stikstofruimte»
niet noodzakelijk is voor het herstel van overbelaste natuurgebieden? Kunt u hiervoor
de onderbouwing delen?

Antwoord 4

In het Tracébesluit voor A27/A12 Ring Utrecht is voor alle bedrijven bekeken of aan
het additionaliteitsvereiste is voldaan. Voorafgaand aan het sluiten van een overeenkomst
met de eigenaren van de bedrijven is gecheckt of dat bedrijf niet al in beeld was
bij de provincie voor een andere regeling of ander doel zoals natuurverbetering. Het
gaat bovendien om bedrijven in gebieden waar zich meer potentiële saldogevers bevinden.
Er is in de toelichting op het Tracébesluit beschreven op welke andere wijze een structurele
daling van de stikstofdepositie op Natura 2000, met het oog op het realiseren van
de geldende instandhoudingsdoelstellingen en het voorkomen van verslechtering van
de kwaliteit van habitats, zal worden bereikt.2

Vraag 5

Van hoeveel van de door Rijkswaterstaat opgekochte veehouderijen ten behoeve van de
verlenging van de ViA15 kunt u aantonen dat deze «stikstofruimte» niet noodzakelijk
is voor het herstel van overbelaste natuurgebieden? Kunt u hiervoor de onderbouwing
delen?

Antwoord 5

Voor het Tracébesluit ViA15 is op vergelijkbare werkwijze getoetst aan het additionaliteitsvereiste
als beschreven in het antwoord op vraag 4.

Vraag 6

Deelt u het inzicht dat alleen de «stikstofruimte» van deze veehouderijen gebruikt
kan worden als mitigerende maatregel voor de uitstoot van Schiphol, Lelystad Airport,
de verbreding van de A27 en de verlenging van de ViA15? Deelt u het inzicht dat de
«stikstofruimte» van de overige veehouderijen naar de natuur moet gaan? Zo nee, waarom
niet?

Antwoord 6

Zie het antwoord op vraag 2, 3 en 4.

Vraag 7

Klopt het dat de provincies waarin de veehouderijen zich bevinden (Noord-Holland,
Zuid-Holland, Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant) dit kunnen bewerkstelligen door
bij het intrekken van de betreffende natuurvergunning expliciet te vermelden dat het
gaat om een passende maatregel voor de natuur? Kunt u bevestigen dat hiermee wordt
voorkomen dat de «stikstofruimte» naar Schiphol, de A27 of de ViA15 gaat? Zo nee,
waarom niet?

Antwoord 7

De provincie kan niet zomaar de saldogever verplichten de stikstofruimte ten goede
te laten komen aan de natuur wanneer een saldogever verzoekt zijn natuurvergunning
in te trekken ten behoeve van een ander project. Bovendien geldt voor de projecten
A27/A12 Ring Utrecht en VIA15 dat de stikstofruimte reeds is ingezet als mitigerende
maatregel door vaststelling van de Tracébesluiten. Overigens hoeft de provincie niet
altijd het bevoegd gezag te zijn voor het intrekken van de natuurtoestemming omdat
die ook kan volgen uit een referentiesituatie op grond van een andere toestemming
dan een natuurvergunning. Het intrekken van een natuurvergunning omdat dat nodig is
ter uitvoering van artikel 6, tweede lid van de Habitatrichtlijn is een bevoegdheid
op grond van artikel 5.4, tweede lid Wnb. Een verzoek om intrekking op verzoek van
vergunninghouder heeft echter een andere wettelijke grondslag en vloeit voort uit
de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dus dat provincies niet zomaar bij een
verzoek om intrekking door een vergunninghouder in afwijking van dat verzoek kunnen
besluiten dat de stikstofruimte niet ten behoeve van een ander project mag worden
ingezet omdat daarmee dan de grondslag van de aanvraag wordt verlaten.

Vraag 8

Kunt u bevestigen dat provincies gebonden zijn aan hogere wet- en regelgeving, zoals
de Habitatrichtlijn en de Wet natuurbescherming (Wnb) en niet aan private overeenkomsten
tussen partijen?

Antwoord 8

Uiteraard zijn provincies gebonden aan het toetsingskader dat volgt uit wet- en regelgeving
en de jurisprudentie daarover. Vanuit hun rol als bevoegd gezag zijn provincies betrokken
bij saldeertransacties in het kader van een verzoek om intrekking van vergunninghouder
of bij een aanvraag om een natuurvergunning. In dat kader moet worden vastgesteld
dat extern salderen tussen partijen in de jurisprudentie is geaccepteerd als mitigerende
maatregel. De initiatiefnemer verzekert door middel van een overeenkomst in dat geval
dat wanneer zijn nieuwe activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op een N2000-gebied
aanvangen, activiteiten op een andere locatie die stikstofdepositie veroorzaken op
datzelfde gebied (gedeeltelijk) zijn beëindigd. Daarmee kan de initiatiefnemer met
zekerheid aantonen dat zijn project niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke
kenmerken van het N2000-gebied. Er is dus kortom geen strijd met hogere regelgeving
indien het bevoegde gezag een vergunning verleent waarbij extern salderen als mitigerende
maatregel is ingezet.

Vraag 9

Gaat u de handel in «stikstofvergunningen» (extern salderen) verbieden, omdat er nog
steeds geen robuust pakket aan bronmaatregelen is waarmee de natuurdoelen met zekerheid
gehaald zullen worden, waardoor alle opgekochte «stikstofruimte» met prioriteit naar
de natuur moet gaan?

Antwoord 9

Nee, ik ben niet voornemens om extern salderen te verbieden. Extern salderen is een
van de weinige manieren waarop nieuwe ontwikkelingen mogelijk zijn. Op dit moment
werk ik samen met de betrokken departementen en provincies de stappen uit om de regie
op extern salderen te versterken. Om te voorkomen dat we elkaar als overheden verrassen,
hebben Rijk en provincies interbestuurlijk afgesproken om elkaar vooraf te informeren
over een voorgenomen aankoop ten behoeve van extern salderen. In de Kamerbrief van
25 november 20223 heeft het kabinet aangekondigd op korte termijn samen met de provincies en betrokken
departementen te komen tot verduidelijkte en aanvullende spelregels.

Daarbij betrekken we ook het verbeteren van de monitoring en informatie-uitwisseling,
zodat we goed zicht blijven houden op extern salderen. Ook werken werkt het kabinet
aan de prioritering van uitgifte van stikstofruimte en de mogelijkheden om in gebiedsprocessen
met voorrang te sturen op de gebruiksmogelijkheden van emissieruimte.

Daarnaast werk ik samen met de bevoegde gezagen aan het robuuster maken van extern
salderen, door interbestuurlijke afspraken te maken over het aanscherpen van de beleidsregels.
Het kabinet zet in op een generieke verhoging van het afroompercentage naar 40%. Daarnaast
wordt onderzocht of het mogelijk is om voor projecten die op termijn tot stikstofreductie
leiden, zoals de MIEK-projecten, een afroompercentage van 20% te hanteren. Tot slot
werk ik aan het voorkomen van extern salderen met slapende vergunningen. Met deze
stappen wordt de ingebruikname van latente ruimte via extern salderen verder voorkomen.