Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
36 285 Invoering publiek toezicht en handhaving van de verordening 2019/1150 van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten (Wet publiek toezicht en handhaving verordening bevordering billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten)
Nr. 5 VERSLAG
Vastgesteld 27 maart 2023
De vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat, belast met het voorbereidend
onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen van
haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging
over dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Zij onderschrijven volledig het belang van extra bescherming van ondernemers
ten opzichte van online tussenhandelsdiensten onder andere vanwege ongelijke machtsverhoudingen,
waarbij het bieden van transparantie door tussenhandelsdiensten en toezicht op de
geboden transparantie een belangrijke rol spelen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel. Zij vinden het belangrijk dat ondernemers en onlinetussenhandelsdiensten
een duidelijke, eerlijke en voorspelbare handelsrelaties kunnen behouden. Deze leden
willen de regering nog een enkele vraag voorleggen.
De leden van de CDA-fractie verwelkomen het onderhavige wetsvoorstel. Deze leden steunen
het voornemen om een publieke toezichthouder aan te stellen om effectief toezicht
te houden op het gedrag van online platforms ten aanzien van hun zakelijke gebruikers.
Deze leden maken zich net als de regering zorgen over de toenemende machtspositie
van online platforms en hechten groot belang aan het beschermen van (kleine) ondernemers
tegen machtsmisbruik door deze platforms. Deze leden hebben nog enkele vragen over
het wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie hebben het onderhavige wetsvoorstel gelezen en hebben hierover
nog enkele vragen. De leden van de SP-fractie vinden het van belang om kleine ondernemers
te beschermen tegen de steeds groter wordende macht van onlinetussenhandelaren. In
dat kader vragen zij de regering of de drempel voor kleine ondernemers om melding
te maken bij de Autoriteit Consument & Markt (ACM) niet te groot kan zijn, zeker gezien
de afhankelijkheidsrelatie, die in het voordeel uitvalt van de onlinetussenhandelaar.
Is er bijvoorbeeld een bepaald loket bij de ACM waar laagdrempelig gemeld kan worden?
Heeft de ACM hiervoor voldoende capaciteit?
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het
onderhavige wetsvoorstel. Deze leden constateren dat deze wet voorziet in een bevoegdheid
voor de ACM om toezicht te houden op de naleving van de platform-to-business verordening
(P2B-verordening). De leden van de ChristenUnie-fractie hebben bij dit wetsvoorstel
een aantal vragen aan de regering.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering om uit het oogpunt van consumentenbescherming
en bescherming van (derde-)aanbieders middels het instellen van een collectieve actie in te gaan op de
wenselijkheid om aan Nederlandse rechters de bevoegdheid toe te kennen om zich uit
te spreken over schendingen van de P2B-verordening die hebben plaatsgevonden in het
buitenland en ook over de ontvankelijkheid van belangenorganisaties dan wel vertegenwoordigende
organisaties.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen voorts naar de internationale context
van platformdiensten. Deze leden vragen de regering of en, zo ja, welke handhavings-
of onderzoeksmogelijkheden de ACM nationaal heeft wanneer er zaken in andere landen
lopen tegen een platform, maar er nationaal nog geen dringende signalen zijn ontvangen?
Tevens vragen deze leden de regering welke handhavings- of onderzoeksmogelijkheden
de ACM nationaal heeft wanneer er al zaken in andere landen lopen tegen een platform
en er in Nederland ook signalen zijn ontvangen?
Het lid van de BBB-fractie heeft kennisgenomen van het onderhavige wetsvoorstel. Het
lid van de BBB-fractie heeft een aantal vragen.
2. De P2B-verordening en huidige uitvoeringswijze
2.1 Werkingssfeer
Het lid van de BBB-fractie leest dat de verordening van toepassing is op een breed
scala aan online platforms en deels van toepassing is op online zoekmachines, naar
aanleiding van de probleemstelling in het gedeelte van de memorie van toelichting
over het doel en de achtergrond van het wetsvoorstel. Een aantal voorbeelden die gegeven
worden zijn reserveringsplatforms, vergelijkingssites, online marktplaatsen en appstores.
Kan de regering meer onderbouwing geven over of de reikwijdte van de verordening passend
is voor de probleemstelling die ten grondslag ligt aan de verordening? Bestaat er
bijvoorbeeld een risico dat midden- en kleinbedrijven (mkb), die niet de capaciteiten
hebben om te voldoen aan de verordening, geraakt gaan worden vanwege de afbakening
en het, mogelijk onbewust, niet voldoen aan de verordening?
2.2 Transparantieverplichtingen voor platforms
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen aandacht voor de bescherming van derde-aanbieders.
Indien een platform strikte normen aanbiedt, hoeven deze niet in alle gevallen onredelijk
nadelig te zijn voor aanbieders. Ze kunnen worden gerechtvaardigd doordat het platform
een hoge kwaliteit van dienstverlening voor klanten nastreeft en aanbieders vooraf
kunnen weten aan welke servicenormen zij moeten voldoen. De servicenormen van een
platform kunnen onder omstandigheden onredelijk nadelig zijn, in het bijzonder voor
kleine aanbieders. De P2B-verordening en de regels uit het Burgerlijk Wetboek (BW)
betreffende onredelijk bezwarende bedingen en de redelijkheid en billijkheid kunnen
niet in alle gevallen voldoende bescherming bieden. Kleine aanbieders lopen om die
reden het risico zich te binden aan voor hen onhaalbare targets, met als sanctie uitsluiting
van het platform. Deze leden vragen de regering om te reflecteren op de bescherming
van derde-aanbieders op online platforms. Zij vragen de regering daarbij in het bijzonder
in te gaan op in hoeverre regulering nodig is om hen gelijkere kansen te geven in
relatie tot platforms.
2.3 Collectieve actie
De leden van de D66-fractie lezen dat het wetsvoorstel voorziet dat ondernemers zelf
tot een oplossing kunnen komen met platforms middels buitengerechtelijke geschillenbeslechting
of civielrechtelijke handhaving. Is de inzet van de ACM op collectieve actie voldoende
om de positie van ondernemers te borgen tegenover machtige multinationals, wat deze
onlinetussenhandelsdiensten soms zijn? Wat is hierbij de overweging van de regering,
aangezien het wetsvoorstel wel ingaat op het risico dat ondernemers afzien van een
(kostbare) gang naar de rechter of afzien van het komen tot een oplossing door de
afhankelijkheidsrelatie?
3. Publiek toezicht en handhaving P2B-verordening
3.1 Achtergrond
De leden van de VVD-fractie vragen hoe dit wetsvoorstel zich gaat verhouden tot de
uitwerking van de Digital Markets Act.
3.2 Noodzaak publiek toezicht en handhaving
De leden van de D66-fractie lezen dat de verordening lidstaten opdraagt om zelf te
zorgen voor adequate en doeltreffende handhaving. Is de Nederlandse inzet vergelijkbaar
met andere lidstaten? Zo nee, welke keuzes maken andere lidstaten? Is een dergelijke
inzet ook in Nederland overwogen?
Het lid van de BBB-fractie neemt er kennis van dat de regering de ACM wil belasten
met het bestuursrechtelijke toezicht op de naleving van de verordening. Is er hiervoor
binnen de ACM capaciteit en hoe staat de ACM hierin?
3.3 Collectief belang
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de (potentiële)
impact van een individueel signaal groot kan zijn en ook andere ondernemers raakt
die geen signaal hebben ingediend of andere ondernemers in de toekomst zou kunnen
raken. In dit geval kan het belang dusdanig groot zijn, dat er toch sprake is van
een collectief belang en dat de ACM daarom besluit om bij een individueel signaal
op te treden. De verdere afbakening en invulling van wanneer er sprake is van een
collectief belang berust bij de ACM. De leden van de VVD-fractie vragen welk afwegingskader
de ACM zal hanteren bij het bepalen of de impact dusdanig groot is voor andere ondernemers?
3.4 Reikwijdte van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de reikwijdte
van het wetsvoorstel is beperkt tot gedragingen binnen de werkingssfeer van de P2B-verordening,
oftewel in gevallen waar via de online tussenhandelsdienst goederen of diensten worden
aangeboden aan consumenten in Nederland door in Nederland gevestigd ondernemers. De
leden van de VVD-fractie concluderen dat veel online tussenhandelsdiensten zijn gevestigd
in het buitenland, veelal buiten de Europese Unie. De leden van de VVD-fractie vragen
hoe effectief dit wetsvoorstel in de praktijk kan zijn als het neerkomt op buitenlandse
online tussenhandelsdiensten en welke garantie ondernemers door dit wetsvoorstel hebben
op een betere bescherming ten opzichte van deze online tussenhandelsdiensten.
3.5 Handhaving bij in het buitenland gevestigde platforms
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering aangeeft dat het in de praktijk
in de meeste gevallen bij in het buitenland gevestigde (grote) platforms, via welke
Nederlandse ondernemers goederen en diensten aanbieden aan consumenten in Nederland,
zo is dat er een vestiging in Nederland is. Deze leden vragen of de regering voorbeelden
kent van grote online platforms met een belangrijke maatschappelijke of economische
functie in Nederland, die geen vestiging in brede zin in Nederland hebben. Deze leden
stellen deze vraag omdat enkele online platforms vandaag de dag zo’n grote machtspositie
hebben ten opzichte van hun zakelijke gebruikers en consumenten, dat effectief toezicht
hierop van groot belang is. Als er voorbeelden van zulke platforms zijn, dan vragen
deze leden hoe de regering de bescherming van Nederlandse zakelijke gebruikers van
deze platforms vormgeeft. Deze leden lezen dat de ACM zelf aangeeft dat dit wetsvoorstel
hier niet direct de oplossing voor kan bieden, maar dat dit wel leidt tot minder effectief
toezicht. De leden van de CDA-fractie delen deze zorgen en vragen of de regering hierop
wil reageren.
3.6 Hoogte bestuurlijke boete
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de ACM met de
bepaling van de reikwijdte ook belast wordt met het toezicht op platforms die buiten
Nederland gevestigd zijn. Doordat in de meeste gevallen online tussenhandelsdiensten
ook een vestiging in Nederland hebben, is het voor de ACM toch mogelijk om haar bevoegdheden
in te zetten. De ACM zal bevoegd zijn om bij overtreding van de bepalingen van de
P2B-verordening een last onder dwangsom of bestuurlijke boete op te leggen. De hoogte
van de bestuurlijke boete is vastgesteld op het bedrag dat is vastgesteld voor de
zesde categorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid van het Wetboek van Strafrecht
of op tien procent van de omzet van de betrokken platform indien dat meer is. De leden
van de VVD-fractie vragen wat de reikwijdte van deze bestuurlijke boete is ten opzichte
van buitenlandse online tussenhandelsdiensten. Is dit 10% van de omzet van het totale
platform, of is dit 10% van de omzet van de vestiging in Nederland van het platform?
4. Bepalingen inzake collectieve actie
4.1 Voorgestelde wijzigingen
De leden van de CDA-fractie lezen dat de bepalingen over collectieve actie in de P2B-verordening
met dit wetsvoorstel in lijn worden gebracht met de nationale wetgeving op het gebied
van collectieve actie. Deze leden vragen of de Nederlandse wetgeving de mogelijkheid
biedt voor een buitenlandse ondernemer om zich aan te sluiten bij een collectieve
actie van een Nederlandse vereniging of stichting tegen een online platform, als deze
ondernemer zich op dezelfde wijze benadeeld voelt door hetzelfde online platform,
maar dan in een andere lidstaat.
5. Gevolgen
5.1 Gevolgen voor ondernemers
De leden van de CDA-fractie delen het standpunt dat het wetsvoorstel het makkelijker
maakt voor ondernemers om actie te ondernemen tegen vermeende niet-naleving van de
P2B-verordening door online platforms. Deze leden vragen of het laagdrempelig genoeg
gemaakt wordt voor ondernemers. Deze leden vragen of de regering de mening deelt dat
het belangrijk is om continu te bezien hoe de (juridische) mogelijkheden voor ondernemers
om klachten over een platform te melden zo laagdrempelig mogelijk gemaakt kunnen worden.
Deze leden vragen of en, zo ja, hoe de regering ondernemers proactief op de hoogte
brengt van de mogelijkheid om een klacht bij de ACM in te dienen en over waar zij
in het algemeen terecht kunnen als zij van mening zijn dat een online platform de
wet jegens hen overtreedt.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe de regering denkt over het openbaar maken van
serieuze klachten bij de ACM, bijvoorbeeld via een openbaar register, zodat andere
ondernemers weten dat zij niet de enige zijn en zich gesterkt kunnen voelen om zich
ook te melden. Dit zou wat deze leden betreft ook het voeren van collectieve actie
makkelijker kunnen maken. Deze leden vragen of de regering hierop wil reageren.
De leden van de CDA-fractie constateren dat versnipperd nationaal toezicht ook voor
internationale (mkb-)ondernemers tot onduidelijkheid kan leiden. Deze leden vragen
of de regering wil reageren op de hypothetische situatie dat een internationale ondernemer
actie wil ondernemen tegen een online platform dat de verordening schendt. Deze leden
vragen of de ondernemer dan in elke lidstaat een procedure kan of moet starten (of
een klacht indienen). Deze leden vragen ook of dit tot een concentratie van klachten,
onderzoeken en procedures kan leiden in de lidstaat met het strengste handhavingsbeleid.
6. Uitvoering en handhaving
De leden van de CDA-fractie lezen dat de ACM structureel de beschikking krijgt over
5 fte (620.000 euro) om de verordening te handhaven en dat dit geld kan worden ingezet
voor het behandelen van signalen, het doen van onderzoek en het handhavend optreden.
Deze leden vragen of de ACM ook middelen krijgt om te communiceren met ondernemers
over de mogelijkheden voor ondernemers om een klacht in te dienen. Deze leden zijn
van mening dat dit ook bijdraagt aan een zo laag mogelijke drempel voor ondernemers
om in actie te komen.
De leden van de CDA-fractie zijn blij dat de adviezen van de ACM over de boetebevoegdheid
zijn overgenomen, en dat het boetemaximum is verhoogd naar 10%.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de capaciteit van de ACM. De leden
constateren dat de ACM structureel voldoende middelen krijgt om de verordening te
handhaven. Tegelijkertijd vraagt de behandeling van signalen, het doen van onderzoek
en het handhavend optreden om mensen met de benodigde specifieke kennis. In de huidige
krappe arbeidsmarkt kan het wellicht moeizaam zijn om de juiste capaciteit voor deze
toezichtstaken op te bouwen. Deze leden vragen de regering om hierop te reflecteren.
7. Advies en consultatie
7.1 Internetconsultatie
De leden van de fractie van de ChristenUnie constateren dat het wetsvoorstel beoogt
de verhouding tussen de verordening en de nationale regels inzake collectieve rechtsvorderingen
in Boek 3 BW en Titel 14A Rv te verduidelijken. Zij lezen in de consultatie-inbreng
van de Nederlandse Orde van Advocaten dat de adviescommissie burgerlijk procesrecht
van mening is dat het wetsvoorstel de beoogde verduidelijking niet biedt en zelfs
vragen oproept. Deze leden vragen de regering in te gaan op de kanttekening van de
adviescommissie burgerlijk procesrecht van de Nederlandse orde van advocaten en hoe
zij hieraan tegemoet wil komen.
7.1.1. Onduidelijkheden interpretatie verordening
De leden van de CDA-fractie vragen wanneer de marktverkenning door de ACM naar verwachting
is afgerond en of de uitkomsten hiervan met de Kamer worden gedeeld. Deze leden zien
het risico op een ongelijk speelveld in Europa als de ACM na de marktverkenning zou
besluiten aanvullende beleidsregels op te stellen. Dit risico wordt vergroot doordat
elke lidstaat haar eigen (publieke) toezicht vormgeeft. Deze leden vragen of de regering
dit risico onderkent, gelet op het grote grensoverschrijdende karakter van de activiteiten
van online platforms. De leden van de CDA-fractie vragen of in de marktverkenning
door de ACM ook het Europese speelveld en het beleid van andere lidstaten wordt meegenomen.
Deze leden vragen of de regering zich actief wil inzetten voor een gelijk speelveld,
als na de marktverkenning of na evaluatie blijkt dat er significante verschillen zijn
in het toezicht door de afzonderlijke lidstaten.
7.1.2 Europese afstemming
De leden van de CDA-fractie lezen dat verschillende partijen hebben gewezen op het
belang van Europese afstemming. Ook de leden van de CDA-fractie hechten hier grote
waarde aan, aangezien de bekende grote online platforms wereldwijd actief zijn. De
leden van de CDA-fractie steunen samenwerking tussen nationale toezichthouders, maar
vinden dit onvoldoende. Niet elke lidstaat heeft namelijk een publieke toezichthouder
aangesteld of zal dat doen en dat zorgt ervoor dat de ACM niet met elke andere lidstaat
effectief kan samenwerken. Deze leden zijn daarom van mening dat er ook een duidelijke
taak voor de regering ligt om eenduidige normuitleg en handhaving in Europees verband
te bevorderen, zoals ook de Raad van State adviseert. Deze leden vragen of de regering
deze mening deelt en of de regering bereid is om zich hiervoor in te zetten. Deze
leden verwijzen naar de discussie over het toezicht op algoritmen. Op dat onderwerp
is ervoor gekozen om een Europees board voor artificiële intelligentie in te stellen,
die (lidstaten) en toezichthouders kan adviseren. Deze leden vragen of de regering
een dergelijk orgaan ook voorstelbaar vindt als het gaat om de regulering van online
platforms, dat bijvoorbeeld kan inzetten op een Europese leidraad ten aanzien van
normuitleg en handhaving.
II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 2
De leden van de CDA-fractie hebben nog een verduidelijkende vraag over de reikwijdte
van het wetsvoorstel. Deze leden lezen dat de reikwijdte onder andere is afgebakend
tot «gevallen waarin via het platform goederen of diensten worden aangeboden aan consumenten
in Nederland door in Nederland gevestigde ondernemers.» Deze leden vragen de regering
of het klopt dat onder «consumenten in Nederland» niet alleen Nederlandse consumenten
worden verstaan, maar ook buitenlandse consumenten die in Nederland van een dienst
gebruik maken.
De leden van de CDA-fractie constateren dat niet alleen zakelijk gebruikers, maar
ook overheden veelvuldig gebruik maken van de diensten van online platforms. Denk
alleen al aan het aanbieden van apps van de overheid (bijvoorbeeld DigiD) via app
stores. Deze leden vragen in hoeverre dit wetsvoorstel ook overheden zelf beschermt
tegen misbruik van de machtspositie van online platforms (in dit geval het niet naleven
van de P2B-verordening). Deze leden vragen of overheden in die zin ook kwalificeren
als «zakelijk gebruiker» en, zo nee, hoe de relatie tussen overheid en online platforms
begrepen moet worden.
De voorzitter van de commissie, Agnes Mulder
De adjunct-griffier van de commissie, Van Dijke
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
A.H. (Agnes) Mulder, voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat -
Mede ondertekenaar
D.D. van Dijke, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.