Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Omtzigt over het Italiaanse tekort en de subsidieregeling voor het isoleren van woningen die meer dan 100 miljard lijkt te gaan kosten

Antwoord van Minister Kaag (Financiën) (ontvangen 8 maart 2023).

Vraag 1

Heeft u kennis genomen van het artikel «Italy faces upward deficitt revsions on reckless
stimulus plan», waaruit duidelijk wordt dat Italië uitgaven van de orde van grootte
van 110 miljard euro buiten de tekortcijfers gehouden heeft?1

Antwoord 1

Ja, ik heb kennisgenomen van het artikel.

Vraag 2

Klopt het dat Istat (het CBS van Italië) op 1 maart komt/gekomen is met nieuwe versies
van de nationale rekeningen? Kunt u aangeven hoe groot het tekort is volgens de originele
rekeningen en de herziene rekeningen voor de jaren 2020, 2021 en 2022 en voor de jaren
waarin een voorspelling gedaan wordt?

Antwoord 2

Istat heeft 1 maart jl. de nationale rekeningen over het jaar 2022 gepubliceerd.2 De regels waar nationale rekeningen van lidstaten van de Europese Unie aan moeten
voldoen zijn vastgelegd in het Europees Systeem van rekeningen. In aanvulling op de
regels bestaat er een handleiding met extra sturing en kwalificaties voor de regels
omtrent het overheidstekort en schuld (Manual on Government Deficit and Debt; MGDD).

Italië heeft in reactie op de COVID-19 pandemie verschillende maatregelen getroffen
om de economische impact van de pandemie te beperken. Eén daarvan was de zogenaamde
superbonus die huishoudens een belastingkorting biedt om de energie-efficiëntie van
huizen te verbeteren of deze beter bestand te maken tegen aardbevingen. Daarnaast
is de zogenaamde bonus facciate geïntroduceerd, die gericht is op de renovatie van
gevels.

De maatregelen geven huishoudens het recht om verspreid over een aantal jaar bij de
belastingaangifte een korting te vragen. Het recht op een belastingkorting kon tot
voor kort ook overgedragen worden, waardoor het huishouden in één keer het meerjarige
bedrag kon ontvangen van de partij die het recht op de belastingkorting overneemt,
terwijl de overnemende partij de belastingkorting dan over meerdere jaren inbrengt
in de belastingaangifte of gebruikt om een opgebouwde belastingschuld te vereffenen.
In de praktijk leidt de maatregel dus over meerdere jaren tot lagere belastinginkomsten
voor de Italiaanse staat.

De op dat moment geldende regels maakten echter onvoldoende duidelijk hoe de nieuwe
Italiaanse belastingkorting geclassificeerd moest worden. In bepaalde gevallen moeten
belastingkortingen namelijk niet als lagere inkomsten worden geboekt op het moment
dat die zich voordoen maar moeten de volledige toekomstige lagere inkomsten direct
als hogere uitgaven worden geregistreerd. Het Italiaanse statistiekbureau heeft Eurostat
in het voorjaar van 2021 daarom om advies gevraagd. Eurostat heeft in haar antwoord
bevestigd dat de belastingkorting in het kader van de superbonus niet eenduidig geclassificeerd
kon worden en gaf aan dat met de update van de MGDD-handleiding specifieke regels
geïntroduceerd zouden worden om deze casus te ondervangen.3

Eurostat heeft 1 februari 2023 de nieuwe versie van de handleiding gepubliceerd inclusief
de aangekondigde methodologie omtrent belastingkortingen zoals verleend onder de «superbonus».4 Voor het vraagstuk van de Italiaanse belastingkorting is met name van belang of deze
als «te betalen» (payable) of «niet te betalen» (non-payable) aangemerkt moeten worden. Er zijn drie factoren van belang om te bepalen of een
belastingkorting als payable of non-payable geadministreerd moet worden: is de korting overdraagbaar aan anderen, is de korting
geldig over een langere periode en kan de korting volledig ingezet worden om openstaande
schulden af te betalen. Daarbij is met name het vraagstuk of het gehele bedrag waar
de maatregel recht op geeft uiteindelijk over meerdere jaren als belastingkorting
opgevoerd kan worden. In dat geval wordt de korting in zijn geheel als uitgave van
de overheid gerekend in het jaar van verstrekking van het recht op de belastingkorting.

De verleende belastingkorting in het kader van de zogenaamde superbonus en bonus facciate
zijn door Istat in eerste instantie, en in afwachting van het nader advies van Eurostat,
als non-payable geregistreerd. In die hoedanigheid zouden deze worden geboekt als lagere belastinginkomsten
op het moment dat de belastingkorting daadwerkelijk wordt gebruikt. De nieuwe MGDD-handleiding
leidt echter tot het boeken van deze maatregelen als payable, waardoor het volledige bedrag aan toekomstige belastingkortingen waar de regeling
recht op geeft in het jaar dat dit recht ontstaat volledig als uitgave moet worden
geboekt.

Dit heeft gevolgen voor het berekende tekort over 2020, 2021 en 2022. Het Italiaanse
begrotingstekort wordt door de registratie van de bonus als payable voor 2020 bijgesteld van -9,5 naar -9,7 procent bbp en voor 2021 van -7,2 naar -9
procent bbp. Het begrotingstekort over 2022 bedraagt volgens Istat -8 procent bbp
waar de eind 2022 door de Europese Commissie bij haar herfstraming in november een
tekort van 5,1% bbp verwacht en de Italiaanse geactualiseerde ontwerpbegroting die
daarna volgde een verwacht tekort van 5,6% bbp liet zien.5

Hoewel dit forse bijstelling zijn, blijven de totale meerjarige kosten van de regeling
onveranderd. In plaats van deze kosten te spreiden over meerdere jaren en te boeken
als lagere belastinginkomsten, zoals in de praktijk het geval zal zijn, is Italië
wegens de aangepaste boekhoudkundige regels verplicht om de volledige toekomstige
kosten in het jaar van verstrekking als uitgaven te rekenen waardoor het tekort in
deze jaren hoger uitvalt. Zowel de hoogte van de begrotingstekorten in de verschillende
jaren als de samenstelling van de uitgaven en de inkomsten zal over een lange reeks
van jaren dus verschillen van de eerdere (verwachte) boekhouding en van de kas-uitgaven
en de kas-ontvangsten van de Italiaanse overheid.

Er is geen aanpassing gedaan voor het verwachtte tekortsaldo voor de komende jaren:
Istat rapporteert met de nationale rekeningen enkel over de realisatie van de afgelopen
jaren. Omdat het volledige bedrag van de maatregelen door de aanpassing als uitgaven
zijn geboekt, hoeven de lagere belastingontvangsten als gevolg van de belastingkorting
de komende jaren niet te worden geboekt. Daardoor leidt de boekhoudkundige aanpassing
ertoe dat het Italiaanse begrotingstekort de komende jaren vanuit het perspectief
van de genoemde maatregelen minder groot zal zijn dan eerder verwacht. De totale kosten
van de maatregel blijven immers gelijk, waardoor de hogere tekorten van de afgelopen
jaren gespiegeld zullen worden door lagere tekorten in de komende jaren. De Italiaanse
overheid hoeft door de nieuwe boekhoudkundige verwerking van de maatregelen de komende
jaren niet meer of minder te lenen op de kapitaalmarkt voor de financiering van de
maatregelen. De financieringsbehoefte is immers afhankelijk van de kas-uitgaven en
kas-inkomsten van de overheid, die door de gewijzigde boekhoudkundige verwerking van
de maatregelen niet wijzigen.

Vraag 3

Herinnert u zich dat de crisis in Griekenland pas echt begon toen de cijfers van Griekenland
herzien moesten worden en het tekort in 2009 veel hoger bleek dan verwacht en ver
boven de 10 procent uitkwam?

Antwoord 3

De bijstelling van het Italiaanse begrotingstekort komt voort uit een verduidelijking
van de methodologie door Eurostat, naar aanleiding van de vragen hierover van Istat
in 2021. De bijstelling leidt tot een verschuiving in de tijd van de impact van de
maatregelen, waarbij de aard van de belastingkorting er toe leidt dat het volledig
bedrag meteen als uitgave van de overheid wordt geregistreerd, hoewel de impact op
de kas-uitgaven en kas-ontvangsten van de Italiaanse overheid in de vorm van toekomstige
lagere belastingontvangsten zal zijn. De totale meerjarige kosten van de maatregel
veranderen door de gewijzigde boekhoudkundige verwerking niet en de benodigde financiering
van de Italiaanse staatsschuld verandert ook niet.

Vraag 4

Sinds wanneer is de Eurogroep op de hoogte van het probleem dat Italië een enorme
stimuleringspakket heeft dat buiten de begrotingscijfers gehouden is?

Antwoord 4

De aanpassing van het Italiaanse begrotingstekort is niet in de Eurogroep besproken.
Zoals in antwoord 2 toegelicht heeft Italië de belastingkorting onder de superbonus
en de bonus facciate tot voor kort als non-payable geregistreerd. Dat was niet in strijd met de op dat moment geldende MGDD-handleiding
van Eurostat. Als gevolg van het aanpassen van de kwalificatienormen van belastingkortingen
door Eurostat, die mede naar aanleiding van vragen van Istat over de specifieke Italiaanse
belastingkortingen, wordt de belastingkorting nu als payable geregistreerd. Hierdoor wordt de korting in zijn geheel als uitgave van de overheid
gerekend in het jaar dat het recht erop ontstaat. Dit maakt dat Istat het begrotingstekort
van Italië voor 2020 en 2021 heeft aangepast en de methode direct heeft toegepast
op de tekortcijfers voor 2022.

Vraag 5

Sinds wanneer bent u op de hoogte van het feit dat Italië waarschijnlijk een veel
groter begrotingstekort heeft dan voorgespiegeld?

Antwoord 5

De bijstelling van het begrotingstekort naar aanleiding van de nieuwe classificatie
van de belastingvoordelen is op 23 februari onder de ambtelijke aandacht gekomen.
Ik ben zelf op 6 maart op de hoogte gesteld.

Vraag 6

Hoe hebben de maatregelen om begrotingen en uitgaven te controleren gewerkt?

Antwoord 6

De aanleiding voor de bijstelling van het Italiaanse overheidstekort is een verandering
in de methodologie die Eurostat vaststelt voor de berekening van het overheidstekort.
De regels die golden op het moment dat Italië de belastingkortingen introduceerde
maakten onvoldoende duidelijk hoe de belastingkorting geclassificeerd moest worden.
Het Italiaanse statistiekbureau heeft Eurostat in 2021 om advies gevraagd. Eurostat
heeft in haar antwoord bevestigd dat de korting in het kader van de superbonus niet
eenduidig geclassificeerd kan worden en gaf aan dat met de update van de handleiding
specifieke regels geïntroduceerd zullen worden om deze casus te ondervangen.

Vraag 7

Wat hebben de Eurogroep en Eurostat gedaan om ervoor te zorgen dat de Italiaanse begroting
wel een getrouw beeld gaf van de werkelijkheid?

Antwoord 7

De Eurogroep heeft niet over dit onderwerp gesproken. Eurostat heeft naar aanleiding
van vragen van Istat de MDGG-handleiding aangepast zodat deze duidelijkheid schept
over de belastingkorting zoals die in de Italiaanse maatregelen is vormgegeven.

Vraag 8

Bent u ervan op de hoogte dat het Italiaans parlement al op 23 november 2021 gewaarschuwd
werd in een hoorzitting door de eigen begrotingsdienst (upbilancio) voor de gevolgen
voor de begroting?

Antwoord 8

Ik was hier niet van op de hoogte, maar dit past in mijn ogen goed bij het traject
dat reeds in mei 2021 door Istat is ingezet om verduidelijking te krijgen over de
correcte behandeling van de specifieke Italiaanse maatregelen.

Vraag 9

Kunt u beschrijven hoe de subsidieregelingen (de superbonus 110, de bonus facciate
en andere regelingen) voor de isolatie van woningen en voor het aardbevingsbestendig
maken van woningen eruit zagen.

Antwoord 9

De Italiaanse regering heeft verschillende regelingen geïntroduceerd om huishoudens
te bewegen om huizen energie-efficiënter en/of aardbevingsbestendiger te maken. Istat
geeft in de publicatie van de nationale rekeningen aan dat de methodologische aanpassing
tot gevolg heeft dat de superbonus en bonus facciate in het jaar van verstrekking
in het tekort opgenomen moet worden.

De bonus facciate liep van 2019 tot en met 2022 en bood een belastingkorting van aanvankelijk
90% en later 60% van de kosten voor de renovatie van gevels in historische centra.
De superbonus is in 2020 geïntroduceerd om de economische impact van de COVID-19 pandemie
te beperken door de economie te stimuleren en werkgelegenheid te beschermen en is
als enige bonusmaatregel opgenomen in het Italiaanse herstel- en veerkrachtplan. Huishoudens
ontvangen een belastingkorting voor werkzaamheden die de energieprestaties van het
huis verbeteren of bijdragen aan de aardbeving-bestendigheid van het gebouw. Daarnaast
valt ook de installatie van zonnepanelen en laadinfrastructuur voor elektrische voortuigen
onder de reikwijdte van de regeling. De belastingkorting kan door de gebruiker gespreid
over 5 of 10 jaar worden benut. Ook is het mogelijk om de korting over te dragen aan
de aannemer die hiervoor korting geeft op de factuur en die voorts zelf over een aantal
jaren een belastingkorting kan krijgen. Tot slot heeft de begunstigde het recht om
de belastingkorting over te dragen aan een financiële instelling in ruil voor een
vergoeding, waarna de financiële instelling de belastingkorting kan benutten. Per
17 februari 2023 is de mogelijkheid tot het overdragen van de belastingkorting door
de Italiaanse regering stopgezet. Huishoudens konden tot eind 2022 110% van de kosten
van de verbouwing van hun belasting aftrekken. De in 2022 is aangetreden regering
van Meloni heeft besloten de regeling af te bouwen; vanaf 2023 geldt er een korting
van 90% en in 2024 en 2025 een korting van respectievelijk 70% en 65%. Naast de superbonus
bestaan ook enkele kleinere regelingen die gericht zijn op het verbeteren van energie-efficiëntie
of aardbevingsbestendigheid van huizen en betreft de eco- en sismabonus.

Vraag 10

Hoe beoordeelt u het feit dat Italie deze enorm genereuze regelingen heeft voor isolatie
en aardbevingsbestendig bouwen en Nederland niet, terwijl er in Nederland sprake is
van energiearmoede en grote problemen met woningen, die niet tegen aardbevingen bestand
zijn?

Antwoord 10

Binnen de EU geven lidstaten zelf invulling aan hun beleid op het gebied van energie-efficiëntie
en aardbevingsbestendigheid en daarmee aan de invulling van hun nationale begroting.
Een deel van de bonusregelingen, namelijk de superbonus, is opgenomen in het Italiaanse
herstelplan in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (Recovery and Resilience
Facility, RRF) en wordt met 14 miljard door de EU gesteund, het overige deel wordt
nationaal gefinancierd. De Europese Commissie constateerde bij de beoordeling van
het Italiaanse herstelplan dat de maatregel in lijn is met de landspecifieke aanbeveling
van de Raad voor Italië in 2020 om het economisch herstel en de veerkracht te versterken,
en bovendien bijdraagt aan de doelstelling van klimaattransitie. De Commissie was
daarom positief over dit onderdeel van het herstelplan. De Raad, inclusief Nederland,
heeft zich achter dit oordeel geschaard en heeft het herstelplan goedgekeurd.6

In de brief van 7 juli 2021 bent u geïnformeerd over de positieve beoordeling van
de Commissie van het Italiaanse herstelplan en de kabinetsappreciatie daarvan.7

Vraag 11

Zal Nederland direct of indirect deels opdraaien voor deze kosten?

Antwoord 11

De bijstelling als gevolg van de aangepaste wijze van kwalificeren heeft gevolgen
voor de hoogte van het Italiaanse begrotingstekort en de samenstelling ervan in de
afgelopen jaren en toekomstige jaren. De totale kosten van de regeling worden door
de aangepaste wijze van kwalificeren niet beïnvloed. Ook de totale benodigde marktfinanciering
wordt niet beïnvloed door de gewijzigde cijfers voor het begrotingstekort.

Maatregelen die in het Italiaanse herstelplan opgenomen zijn worden deels via EU-middelen
gefinancierd middels subsidies en leningen. Die middelen leent de Unie op de kapitaalmarkt.
Italië draagt zelf de lasten van de leningen die het middels de RRF zal ontvangen.
Rentelasten en terugbetaling van de subsidies gebeurt in de toekomst uit de EU-begroting.
De lidstaten, waaronder Nederland, dragen middelen aan de Unie af voor de financiering
van de EU-begroting. De totale kosten van de Italiaanse maatregelen en het deel dat
via de RRF wordt gefinancierd veranderen niet door de gewijzigde boekhoudkundig verwerking
ervan. Overigens neemt de financiering uit de RRF ook niet automatisch toe als er
wel sprake zou zijn van hogere kosten van de Italiaanse maatregelen; in de RRF-systematiek
zijn de initieel ingeschatte kosten van belang bij de onderbouwing van een herstelplan
maar vindt de uitbetaling plaats op basis van bereikte mijlpalen en doelen, en niet
op basis van daadwerkelijk gemaakte kosten. Eventuele tegenvallende kosten van maatregelen
binnen een herstelplan komen daarmee voor rekening van de lidstaat.

Vraag 12

Kunt u deze vragen één voor één en vóór 8 maart 10 uur beantwoorden in verband met
het plenaire debat over de euro op 9 maart?

Antwoord 12

Ja.