Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Dagelijks passeren grote aantallen reizigers de buitengrens. Door middel van grenscontroles
wordt terrorisme, drugssmokkel, het witwassen van crimineel geld, identiteitsfraude
en mensensmokkel tegengegaan. De bewaking aan de buitengrenzen heeft daarnaast als
voornaamste doel om onrechtmatige grensoverschrijding te voorkomen, grensoverschrijdende
criminaliteit te bestrijden en maatregelen te nemen tegen illegaal binnengekomen personen.
Voor een goede grenscontrole is het noodzakelijk dat de identiteit van een reiziger
secuur wordt vastgesteld. Alleen na een goede vaststelling daarvan is het immers mogelijk
om een goed geïnformeerd besluit te nemen of grensoverschrijding mogelijk is of niet.
Om de luchthaven goed en efficiënt te kunnen laten functioneren, wordt op Schiphol
gebruik gemaakt van het Self Service Passport Control-Systeem (hierna: SSPC-systeem)
waarbij de reiziger door een Border Control Access Gate (hierna: e-gate) gaat. Dit
wetvoorstel regelt een grondslag om een gelaatsscan van de gebruiker van de e-gate
te kunnen maken met het oog op de unieke identificatie en verificatie van de identiteit
van de reiziger ten behoeve van grenscontrole. Deze gegevens mogen maximaal 24 uur
worden bewaard. Door gebruikmaking van deze elektronische controles wordt niet alleen
de wachttijd voor reizigers verkort, maar kan ook een hoger niveau van efficiency
en grondig grenstoezicht worden behaald. Gelet op het grote aantal reizigers en het
belang van een effectief en efficiënt toezicht op naleving en uitvoering van de grensbewaking
is er een zwaarwegend algemeen belang om bijzondere persoonsgegevens in de vorm van
biometrische gegevens te verwerken om dit mogelijk te maken.

2. Europees kader

De Schengengrenscode (hierna: SGC) bevat onder meer regels ten aanzien van het grenstoezicht
op personen die de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie overschrijden.
De belangrijkste bepalingen ten aanzien van de grenscontrole zijn in artikel 8, tweede
lid, SGC opgenomen waar het gaat om de controle van personen die onder het Unierecht
inzake het vrij verkeer vallen en artikel 8, derde lid, SGC waar het gaat om de controle
van onderdanen van derde landen.

De SGC wordt met de invoering van het Entry Exit Systeem (hierna: EES)1 gewijzigd door verordening 2017/2225/EU2 (hierna: wijzigingsverordening SGC), omdat de invoering van het EES gevolgen zal
hebben voor de grenscontrole. Met de wijziging van de SGC worden bepalingen toegevoegd
over onder meer de zelfbedieningsloketten, e-gates en geautomatiseerde grenscontrolesystemen.3 De wijzigingsverordening SGC geeft daarover aan dat, omdat het aantal onderdanen
van derde landen dat de grenzen overschrijdt, per lidstaat en binnen de lidstaten
per grensdoorlaatpost verschilt, de lidstaten dienen te kunnen beslissen of en in
hoeverre zij gebruik willen maken van technologische mogelijkheden zoals zelfbedieningsloketten,
e-gates en geautomatiseerde grenscontrolesystemen (overweging 8 wijzigingsverordening
SGC). In de wijzigingsverordening SGC is in artikel 8ter, negende lid, opgenomen dat
het artikel onverlet laat dat lidstaten het gebruik van zelfbedieningssystemen, e-gates,
of beide, kunnen toelaten voor grensoverschrijdingen van Unieburgers, van burgers
van een Europese Vrijhandelsassociatie van de Europese Economische Ruimte, van Zwitserse
burgers en van onderdanen van derde landen van wie de grensoverschrijding niet in
het EES moet worden geregistreerd.

Bij de controle van de buitengrens op Schiphol maakt de Koninklijke Marechaussee (hierna:
KMar) onder meer gebruik van het eerder genoemde SSPC-systeem. Bij de reiziger die
wordt gecontroleerd met behulp van het SSPC-systeem wordt vastgesteld of de aanbieder
van het reisdocument ook de rechtmatige houder van het document is en worden de controles
bedoeld in artikel 8, tweede lid, onder a en b, SGC4 uitgevoerd. Deze identificatie en verificatie vindt plaats door de opgeslagen pasfoto
op de chip van het reisdocument – middels een gezichtsherkenningstechniek – te vergelijken
met een live foto die bij de grensdoorlaatpost wordt gegenereerd. Daarmee worden dus
biometrische kenmerken vergeleken. Dat betreft een verwerking van biometrische persoonsgegevens
met het oog op de unieke identificatie van de personen. Tevens wordt met behulp van
een camera een «liveness detection» uitgevoerd. Door middel van deze detectie wordt
beoordeeld of de reiziger die zich voor de camera bevindt ook daadwerkelijk een levend
persoon is. Hiermee wordt voorkomen dat reizigers zich door middel van bijvoorbeeld
een masker of een geprinte foto van een gezicht voordoen als iemand anders.

Voor de hierboven omschreven gegevensverwerking van biometrie is een grondslag vereist.
Bij de ingebruikname van het SSPC-systeem in 2012 werden de gegevens verwerkt op grond
van de Wet politiegegevens. Biometrische gegevens zoals de gelaatsscan werden bovendien
onder Richtlijn 95/46/EG5 niet aangemerkt als bijzondere persoonsgegevens. Echter, onder de Algemene verordening
gegevensbescherming (hierna: AVG) worden deze biometrische gegevens met het oog op
de unieke identificatie van de personen wel aangemerkt als bijzondere persoonsgegevens.6 Sinds mei 2018 is de AVG in plaats van de Wet Politiegegevens op het SSPC-systeem
van toepassing geworden. De verwerking van bijzondere persoonsgegevens is gelet op
het bepaalde in artikel 9, eerste lid, AVG in beginsel verboden, tenzij een in het
tweede lid genoemde uitzonderingsgrond van toepassing is. Er is zowel in het Unierecht
als het lidstatelijk recht geen afdoende grondslag die de verwerking van deze bijzondere
persoonsgegevens mogelijk maakt. Het wetsvoorstel regelt een dergelijke uitzondering
als bedoeld in artikel 9, tweede lid, aanhef en onder g, Algemene verordening gegevensbescherming.

Met de invoering van het Entry Exit Systeem zal voor derdelanders die voor een kort
verblijf worden toegelaten uit de artikelen 14, 15 en 16 EES Verordening en artikel
8ter van de wijzigingsverordening SGC een grondslag volgen voor de verwerking van
biometrische gegevens die noodzakelijk is met het oog op de unieke identificatie en
verificatie van de identiteit ten behoeve van grenscontrole als bedoeld in artikel
8 SGC door middel van een geautomatiseerd grenscontrole systeem. Het EES is namelijk
een systeem dat onder meer als doel heeft om grenscontroles doeltreffender te maken
door bij de inreis en de uitreis van onderdanen van derde landen die voor een kort
verblijf worden toegelaten, de duur van het toegestane verblijf te berekenen en te
controleren en de automatisering van grenscontroles voor onderdanen van derde landen
mogelijk te maken. Het EES is erop gericht om het laten afstempelen bij inreis en
uitreis van reisdocumenten van onderdanen uit derde landen die zijn toegelaten voor
een kort verblijf af te schaffen, en deze regeling te vervangen door de rechtstreekse
elektronische registratie van de inreis en uitreis in EES.7 Tot de inwerkingtreding van de EES Verordening8 en de wijzigingsverordening SGC zal ook deze groep reizigers onder het bereik van
dit wetsvoorstel vallen.

Voor onderdanen van derde landen van wie de grensoverschrijding niet in het EES moet
worden geregistreerd geldt dat ook na inwerkingtreding van de wijzigingsverordening
VIS9, die de SGC op het punt van de grenspassage wijzigt, een dergelijke grondslag niet
uit de verordening volgt. De gewijzigde SGC bepaalt slechts dat de identiteit van
derdelanders die over een visum voor verblijf van langere duur of een verblijfsvergunning
beschikken wordt gecontroleerd door het Visa Informatie Systeem (VIS) te consulteren
in overeenstemming met artikel 22g Verordening (EG) nr. 767/200810. In de SGC wordt niet expliciet geregeld hoe deze reisdocumenten dienen te worden
gecontroleerd bij de eerstelijnscontrole. Gelet op de mogelijkheid om in de eerstelijnscontrole
te controleren bij een balie waar manuele controles worden uitgevoerd, zonder dat
daarbij een gelaatsscan van de reiziger wordt gemaakt, wordt niet voldaan aan de eisen
als bedoeld in artikel 9, tweede lid, onder g, AVG. Voor de in dit artikellid opgenomen
uitzondering op het verbod om (onder andere) biometrische gegevens te verwerken, dient
de verwerking namelijk noodzakelijk te zijn om redenen van zwaarwegend algemeen belang,
op grond van Unierecht of lidstatelijk recht, waarbij de evenredigheid met het nagestreefde
doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud van het recht op bescherming van persoonsgegevens
wordt geëerbiedigd en passende en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming
van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkene.

Voor grensoverschrijdingen van Unieburgers, van burgers van een Europese Vrijhandelsassociatie
van de Europese Economische Ruimte en van Zwitserse burgers, bepaalt artikel 8, tweede
lid, SGC dat personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen bij binnenkomst
en bij uitreis worden gecontroleerd op basis van overgelegde of getoonde reisdocumenten.
Ook voor deze doelgroep wordt in de SGC niet expliciet geregeld hoe deze reisdocumenten
dienen te worden gecontroleerd bij de eerstelijnscontrole. Gelet op de mogelijkheid
om bij de eerstelijnscontrole te controleren bij een balie waar manuele controles
worden uitgevoerd, zonder dat daarbij een gelaatsscan van de reiziger wordt gemaakt,
wordt ook met artikel 8, tweede lid, SGC niet voldaan aan artikel 9, tweede lid, onder
g, AVG.

Nederland is binnen de Europese kaders voor uitvoering van de grensbewaking vrij in
de keus om de grenscontrole van onderdanen van derde landen van wie de grensoverschrijding
niet in het EES moet worden geregistreerd, Unieburgers, burgers van een Europese Vrijhandelsassociatie
van de Europese Economische Ruimte, Zwitserse burgers door middel van technologische
mogelijkheden zoals zelfbedieningsloketten, e-gates en geautomatiseerde grenscontrolesystemen
te regelen. Verschillende lidstaten hebben deze optie in het nationale recht vastgelegd.
Onder andere Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk en Finland hebben vergelijkbare e-gates
en hebben de bevoegdheid in nationale wetgeving geregeld.

3. Wettelijk kader

In artikel 29 Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: UAVG)
is met een verwijzing naar artikel 9, tweede lid, onderdeel g, AVG, bepaald dat het
verwerkingsverbod niet van toepassing is indien het gebruik van de biometrische gegevens
noodzakelijk is voor authenticatie of beveiligingsdoeleinden. Deze grondslag voldoet
echter niet, omdat de wetgever beoogd heeft artikel 29 slechts te laten gelden in
uitzonderingssituaties. Het gaat om authenticatie en beveiligingsdoeleinden en slechts
voor zover dit noodzakelijk is vanwege een zwaarwegend algemeen belang van rechtmatige
toegang tot bepaalde plaatsen, gebouwen, diensten, producten, informatiesystemen of
werkprocessystemen. Grensdoorlating is niet één van de in artikel 29 UAVG beoogde
uitzonderingssituaties, mede gelet op het feit dat dit een proces is dat wordt uitgevoerd
als publieke taak door de overheid. Derhalve dient een nieuwe grondslag te worden
gecreëerd.

3.1. Noodzakelijk om redenen van zwaarwegend belang

Voor zover uit verordeningen geen rechtstreekse grondslag volgt voor de verwerking
van biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie en verificatie van
de identiteit ten behoeve van grenscontrole als bedoeld in artikel 8 SGC door middel
van een geautomatiseerd grenscontrolesysteem, kan deze verwerking op grond van artikel
9, tweede lid, onder g, AVG plaatsvinden wanneer deze noodzakelijk is om redenen van
zwaarwegend algemeen belang.

Hoewel een handmatige controle aan een manuele balie volstaat om de unieke identificatie
en verificatie van de identiteit uit te voeren, is het gezien de groei in reizigersaantallen11 niet langer uitvoerbaar om alle reizigers handmatig af te handelen, met name op piekmomenten.
Het SSPC-systeem stelt de KMar in staat capaciteit aanzienlijk efficiënter in te zetten,
doordat één grenswachter direct toezicht kan houden op de controles in zes e-gates,
terwijl de andere grenswachter op de monitor meekijkt op eventuele andere relevante
omstandigheden rondom de grensdoorlaatposten, zoals gedrag in de rij. Daarentegen
moeten zes manuele balies door evenzoveel grenswachten bemand worden. Het ruimtebeslag
van zes manuele balies is eveneens groter dan één cluster van zes e-gates. Er is onvoldoende
ruimte om zoveel manuele balies te plaatsen dat op piekmomenten de reizigersstroom
zonder het SSPC-systeem afgehandeld kan worden. Door het gebruik van het SSPC-systeem
kan de doorstroom van reizigers aanzienlijk worden verbeterd.

Het zwaarwegend algemeen belang is tevens gelegen in het feit dat een significant
effectievere en efficiëntere uitvoering van de grenscontrole en -bewaking plaatsvindt
bij geautomatiseerde grenscontrole, waardoor de nationale veiligheid beter wordt beschermd.
Geautomatiseerde grenscontrole heeft de meerwaarde dat sprake is van een wisselwerking
tussen techniek en grenswachter. Hoewel grenswachters van de KMar zo goed mogelijk
worden opgeleid en naar eer en geweten hun werk doen, bestaan bij een menselijke controle
van reizigers en documenten altijd factoren als vermoeidheid, afleiding en persoonlijke
achtergrond. Die factoren zijn bij controle door de e-gates logischerwijs niet aanwezig,
terwijl de grenswachter vanuit diens waarneming, ervaring en opleiding ook steeds
toezicht houdt op de grenspassages, de e-gates indien nodig kan overrulen en bij weigeringen
of hits altijd nog een manuele controle uitvoert. De grenspassage middels het SSPC-systeem
combineert daardoor de voordelen van geautomatiseerde en menselijke controle, terwijl
controle bij de manuele balie alleen dat laatste bevat en daardoor redelijkerwijs
minder effectief is.

Daarnaast zou zonder grondslag de situatie kunnen ontstaan dat onderdanen van derde
landen wel kunnen profiteren van de voordelen van een geautomatiseerd grensproces
en personen die onder het vrij verkeer van de Europese Unie vallen niet. Overigens
blijft het ook mogelijk dat mensen gebruik maken van de mogelijkheid om de grens te
passeren langs de manuele balie indien zij daar een voorkeur voor hebben. Gelet op
de ervaring tot nu toe is dit een zodanig klein percentage dat ook met de huidige
en te verwachten reizigersaantallen het uitvoerbaar is om dit kleine deel van de gehele
reizigerspopulatie via de manuele balie te bedienen.

Een belangrijk uitgangspunt is dat wettelijk wordt vastgelegd dat de biometrische
gegevens van personen die zonder complicaties kunnen passeren slechts voor een zeer
beperkte periode van maximaal 24 uur (zie de nadere toelichting in paragraaf 3.3)
kunnen worden bewaard. Gelet op de beperkte inbreuk op de privacy (vrije keuze, korte
bewaartermijn, doelbinding, alleen toegang door gescreende KMar-medewerkers) afgezet
tegen de zwaarwegende maatschappelijke belangen bij het gebruik van SSPC, is het gebruik
van biometrische gegevens proportioneel voor het te behalen doel.

3.2. Subsidiariteit

Door de inzet van SSPC wordt de grenscontrole sneller en veiliger uitgevoerd. De gegevensverwerking
die plaatsvindt aan de manuele balie verschilt slechts in beperkte mate van de gegevensverwerking
die plaatsvindt door middel van SSPC. Bij de manuele balie wordt geen geautomatiseerde
gezichtsvergelijking toegepast en dus worden met het oog op de unieke identificatie
en verificatie van de identiteit ten behoeve van grenscontrole als bedoeld in artikel
8 SGC geen biometrische persoonsgegevens verwerkt. De authenticatie van de reiziger
vindt bij de manuele balie plaats door middel van een menselijke beoordeling. Het
is aan de grenswachter om te beoordelen of de reiziger ook daadwerkelijk de rechtmatige
houder is van het reisdocument dat hij heeft overhandigd. Hierdoor is de controle
bij de manuele balie echter wel langzamer dan de controle door SSPC. Voorts kan met
enkel die vorm van controle niet hetzelfde niveau van efficiency en grondig grenstoezicht
worden behaald als bij SSPC, waarbij de gezichtsherkenningstechniek het menselijke
oordeel van de grenswachter ondersteunt en een deel van de mogelijke menselijke fouten
kan ondervangen.

Het algoritme dat wordt gebruikt ter identificatie en verificatie wordt ingekocht
bij een gerenommeerde Europese leverancier.12 In een periodiek onderzoek naar de werking van SSPC wordt het gehele herkenningsmechanisme
(inclusief dit algoritme) beoordeeld op zijn prestaties. Daarbij wordt onder andere
gekeken of het gehele systeem (en dus de uitkomst van de automatische identificatie
en verificatie) voldoet aan de door de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
opgelegde veiligheidsnormen en operationele bruikbaarheid. Daarmee wordt het systeem
voortdurend geëvalueerd en zo mogelijk verbeterd. In het bijzonder wordt daarbij tevens
gekeken naar groepen waarvoor in zijn algemeenheid geldt dat toepassing van gezichtsherkenningstechnologie
lastiger is, zoals bij vrouwen en mensen met een donkere huidskleur. Uit onderzoek
uit 201313 uitgevoerd door de Universiteit Twente, blijkt dat het systeem voldoet aan de gestelde
normen.

Mede gelet op het grote aantal reizigers en het belang van een effectief en efficiënt
toezicht op naleving en uitvoering van de grensbewaking is er geen geschikt lichter
middel beschikbaar om deze controles uit te voeren. Zoals hierboven is beschreven,
is manuele controle slechts mogelijk in individuele gevallen en dus niet voor de totale
reizigerspopulatie.

3.3. De bewaartermijn

Voor de overgrote meerderheid van de personen die gebruik maken van de e-gates zal
er geen sprake zijn van een hit met een opsporingsregister (de zogeheten «happy flow»).
Met name voor deze groep is het van groot belang dat hun persoonsgegevens slechts
voor een zeer beperkte periode worden opgeslagen. Deze gegevens worden binnen 24 uur
onomkeerbaar verwijderd. Ook indien er wel sprake is van een hit, en er dus een match
is met een opsporingsregister, mogen persoonsgegevens maximaal 24 uur worden bewaard
indien een grenswachter na controle bij de manuele balie besluit dat de reiziger zijn
reis alsnog mag vervolgen. De termijn van 24 uur komt voort uit de huidige bewaartermijn
van het SSPC-systeem. Deze termijn is noodzakelijk om te controleren of een reiziger
binnen 24 uur meer dan twee keer gebruik maakt van een e-gate. Bij de derde grenspassage
zal in uitvoering van de grensbewakingstaak door de KMar worden nagegaan waarom een
reiziger op één dag drie keer de(zelfde) grens wil passeren. Om te kunnen vaststellen
of iemand meer dan twee keer de grens passeert zijn de paspoortgegevens en de live
foto nodig om vast te kunnen stellen of het dezelfde persoon betreft. Die gegevens
zullen dus 24 uur in herleidbare vorm moeten worden bewaard ten behoeve van, kort
gezegd, de grensbewakingstaak. Een bewaartermijn van 24 uur na grenspassage wordt
derhalve redelijk geacht.

Tevens moet het mogelijk zijn om ook na de grenspassage reizigers te kunnen identificeren
zolang zij zich nog redelijkerwijs op de luchthaven kunnen bevinden. Een dergelijke
identificatie kan bijvoorbeeld wenselijk worden geacht wanneer Schipholmedewerkers,
KMar-medewerkers of cameratoezichthouders constateren dat een reiziger na het passeren
van de grenspassage al dan niet vrijwillig zijn paspoort aan een derde overhandigt.
Een termijn van 24 uur tussen grenspassage en boarding wordt daarvoor een redelijke
termijn geacht.

De 24 uurs bewaartermijn ten aanzien van de livefoto is voorts noodzakelijk om te
kunnen handelen indien nader onderzoek nodig is om te controleren of misbruik van
de e-gates wordt gemaakt. Indien bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van andermans
paspoort, is het noodzakelijk om de live-foto met het paspoort te kunnen vergelijken.
Zoals hierboven is beschreven, is er bij gebruik van het SSPC-systeem één grenswachter
die toezicht houdt op zes e-gates en er is dus geen sprake van een één op één beoordeling
van de grenswachter zoals bij de manuele balie. Bij incidenten is het dus noodzakelijk
dat kan worden teruggehaald wie met het paspoort in de e-gate heeft gestaan.

Het is verder mogelijk dat de grenswachter bij een hit met een opsporingsregister
de gegevens markeert als «bewaren». Deze gegevensverwerkingen in het kader van de
bestrijding van strafbare feiten en bescherming van de openbare veiligheid tegen gevaren
vallen op grond van artikel 2, tweede lid, onderdeel d, AVG buiten de reikwijdte van
de verordening. Daarnaast is het ook mogelijk dat de gegevens na de grenspassage verwerkt
worden in het kader van opsporingstaken wanneer pas na de grenspassage aanleiding
wordt gevonden om over te gaan tot opsporing. In Nederland worden die typen gegevensverwerkingen
gereguleerd door de Wet politiegegevens en Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
2017 (Wiv)14. Deze gegevens worden dan in overeenstemming met de in deze wetten voorgeschreven
bewaartermijn bewaard. De grenswachter heeft in een dergelijk geval echter wel een
redelijke termijn nodig om de hit te beoordelen en de livefoto veilig te stellen.
Ook hiervoor is de termijn van 24 uur nodig. Aangezien er geen automatische koppeling
bestaat tussen het SSPC en het systeem waarin onder de Wpg het strafvorderlijk onderzoek
moet worden uitgevoerd, dienen deze gegevens handmatig te worden overgebracht naar
het juiste systeem. Het is dan in het kader van zowel opsporing als directe veiligheid
op de luchthaven cruciaal om voor een redelijke termijn, waarbinnen de reiziger zich
redelijkerwijs nog op de luchthaven kan bevinden, tevens een livefoto van deze persoon
in bezit te hebben, gezien het mogelijk gebruik van een ander of vals document of
een veranderd uiterlijk waardoor de reiziger niet meer getraceerd kan worden.

3.4. Minderjarigen

Het is mogelijk dat minderjarigen gebruik maken van het SSPC-systeem. Op dit moment
is de minimale leeftijd voor dit gebruik 16 jaar. Het verwerken van biometrie van
minderjarigen is door de AVG niet uitgesloten. Wel weegt de proportionaliteitstoets
zwaarder. Bij geautomatiseerde grenscontrole krijgt de grenswachter een melding op
het scherm wanneer een minderjarige gebruik maakt van het SSPC-systeem. De grenswachter
besteedt bijzondere aandacht aan al dan niet begeleide minderjarigen.15 Het uitgangspunt is dat alle minderjarigen moeten worden behandeld in overeenstemming
met het beginsel van het «belang van het kind» tijdens grensprocedures. Hierbij speelt
een belangrijke rol dat moet worden voorkomen dat kinderen worden ontvoerd of onrechtmatig
in- of uitreizen.16 De grenswachter observeert de minderjarige reiziger en kan bij verdachte omstandigheden
besluiten de minderjarige en zijn begeleiding nader te controleren. Daarbij dient
ook te worden meegewogen dat kinderen vanaf 16 jaar alleen mogen reizen, de informatievoorziening
over SSPC op de banners en van de floorwalkers op de luchthaven redelijkerwijs kunnen
begrijpen en dat de biometrie voor geen enkel ander doeleinde dan de identificatie
en verificatie van de identiteit ten behoeve van grenscontrole als bedoeld in artikel
8 SGC wordt gebruikt.

Gelet op de hierboven beschreven noodzaak voor het gebruik van geautomatiseerde grenscontrole
tijdens piekdrukte, en het gegeven dat piekdrukte met name ontstaat in vakantieperioden
en weekenden wanneer gezinnen en scholieren vliegen, is het noodzakelijk om gebruik
te kunnen maken van geautomatiseerde grenspassage. Kinderen worden immers bij grenscontroles
niet van hun ouders gescheiden. Het uitsluiten van alle minderjarigen bij SSPC, zou
dus betekenen dat elk gezin met kinderen langs de manuele balie moet. Tevens zullen
met name in perioden van piekdrukte veel scholieren in de categorie van zestien jaar
en ouder alleen reizen. Het maatschappelijk belang bij een deugdelijke grenscontrole
en veilige situatie rondom de grens, en de eerdergenoemde voordelen die het SSPC-systeem
daarbij biedt, maken verwerking van biometrie van kinderen vanaf 16 jaar een proportioneel
middel.

II. Administratieve lasten en financiële consequenties

Door deze wetswijziging wordt een grondslag gecreëerd voor het gebruik van biometrie
bij automatische grenscontrole. Hiermee zijn in directe zin geen administratieve lasten
of financiële consequenties gemoeid. Echter zonder het creëren van deze grondslag
kan de automatische grenscontrole niet in werking blijven en zal de KMar aanzienlijk
meer grenswachters moeten inzetten voor vervangende, manuele grenscontroles. Dit terwijl
de KMar reeds met een tekort aan grenswachters kampt en vanaf de tweede helft van
2022 en medio 2023 vanuit Europese regelgeving meer handelingen rondom het grenstoezicht
zal moeten verrichten. Met deze grondslag wordt dan ook indirect voorkomen dat nog
meer kosten moeten worden gemaakt aan het werven en opleiden van nieuwe grenswachters
dan nu reeds het geval is. Voorts wordt hiermee voorkomen dat een tekort aan grenswachters
leidt tot een verslechtering van de doorstroom aan reizigers, welke momenteel reeds
door een personeelstekort bij Schiphol leidt tot grootschalige annulering van vluchten
en daardoor aanzienlijke economische schade.

III. Consultatie

Het voorstel is bij brief van 28 oktober 2021 voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens
(AP), de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) en het Adviescollege toetsing
regeldruk (ATR). Voorts is het voorstel in internetconsultatie gebracht. In de consultatiefase
zijn reacties binnengekomen van de ACVZ bij brief van 21 december 2021 en van de AP
bij brief van 11 februari 202217. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft bij brief van 3 november 2021 aangegeven
dat het dossier niet is geselecteerd voor een formeel advies, omdat het naar verwachting
geen gevolgen voor de regeldruk heeft. Naar aanleiding van de internetconsultatie
zijn drie reacties ontvangen. Deze reacties gaan grotendeels niet inhoudelijk op het
wetsvoorstel in. Deze reacties hebben in zoverre dan ook niet geleid tot aanpassing
ervan. Voor zover deze reacties ingaan op de inhoud van de wet, betreffen deze thema’s
die ook in de ingekomen adviezen aan de orde zijn gesteld. Hierna wordt per thema
op de adviezen ingegaan.

Reikwijdte van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel creëert een grondslag voor het maken van een gelaatsscan in het geautomatiseerd
grenscontrole systeem (SSPC-systeem) voor de unieke identificatie en verificatie van
de identiteit ten behoeve van grenscontrole. Kort gezegd dient de gelaatsscan om te
controleren of de aanbieder van het paspoort ook daadwerkelijk de persoon aan de grens
is. De gelaatsscan kan uitsluitend voor dit doel worden gebruikt. Voor zover de ACVZ
in haar reactie beoogt te stellen dat dit voorstel tevens dient als grondslag voor
het doorzoeken van verschillende databanken, is dit onjuist. Datzelfde geldt voor
gegevensverwerking in het kader van de bestrijding van strafbare feiten en bescherming
van de openbare veiligheid tegen gevaren. Daarvoor biedt dit wetsvoorstel geen grondslag.

Noodzaak om redenen van algemeen belang

De grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens in het kader van dit
voorstel is de uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 9, tweede lid, onder g, AVG:
«noodzakelijk om redenen van zwaarwegend algemeen belang». Zowel de AP als de ACVZ
verzoekt om een nadere onderbouwing van het zwaarwegend belang van het gebruik van
geautomatiseerde grenscontrole. In reactie op het advies van de AP is in paragraaf
3.1. nader toegelicht op welke wijze het SSPC-systeem bijdraagt aan een significant
effectievere en efficiëntere uitvoering van de grenscontrole en -bewaking. Voor zover
de ACVZ bedoelt dat voor een-op-een authenticatie geen verwerking van de biometrie
noodzakelijk is, wordt dit niet gevolgd. De gelaatsscan en «liveness detection» moeten
worden verwerkt ten behoeve van de identificatie en verificatie, zoals nader is toegelicht
in paragraaf 3.2.

Voor zover de ACVZ betoogt dat gebruik gemaakt kan worden van de vingerafdruk, geldt
dat ook deze informatie als een bijzonder persoonsgegeven wordt aangemerkt, waarvoor
dezelfde waarborgen gelden als voor de gelaatsscan. Daarnaast is een selfservice grenspassage
door middel van checks van vingerafdrukken minder efficiënt dan via gezichtsvergelijking,
omdat de grenswachter nu live digitaal meekijkt met de gezichtsvergelijking in de
e-gates en die ook kan overrulen wanneer iemand bijvoorbeeld ten onrechte niet wordt
doorgelaten. Met vingerafdrukken kan dat niet, immers een grenswachter kan redelijkerwijs
niet goed een geautomatiseerde vergelijking van vingerafdrukken met het blote oog
checken. Bovendien zal de grenswachter het uit de aard der zaak eerder opmerken indien
reizigers zich bij gezichtsherkenning trachten voor te doen als iemand anders. In
lijn met de controles die worden uitgevoerd op basis van een grondslag in diverse
verordeningen, wordt derhalve gekozen voor identificatie aan de hand van een gelaatsscan.
Het is in al deze gevallen proportioneel om een gelaatsscan en «liveness detection»
uit te voeren ten behoeve van elektronische grenscontrole ter identificatie en verificatie.

Opslag

De ACVZ is niet overtuigd van de noodzaak voor het verwerken van biometrie in de e-gate
en met name de opslag voor maximaal 24 uur die de toelichting noemt. In de toelichting
is nader uitgelegd in welke situaties deze opslag noodzakelijk is vanwege nader onderzoek
na grenspassage.

Ten aanzien van de opslaglocatie van deze gegevens geldt dat de gegevens enkel op
de Luchthaven zelf worden opgeslagen en niet in een cloud of een externe locatie elders
van Defensie of de leverancier en uitsluitend kunnen worden benaderd voor de unieke
identificatie en verificatie van de identiteit ten behoeve van grenscontrole als bedoeld
in artikel 8 SGC.

Minderjarigen

Tot slot is door de ACVZ ingebracht dat in de toelichting geen aandacht is geschonken
aan de bijzondere positie van minderjarigen. In de toelichting is een extra paragraaf
(3.4) opgenomen die de positie van de minderjarigen bij automatische grenspassage
verduidelijkt en de noodzaak en proportionaliteit van het voorstel voor deze specifieke
groep beschouwt.

IV. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

Door dit artikel wordt het mogelijk om biometrische gegevens te verwerken wanneer
reizigers gebruik maken van de e-gate. Deze verwerking dient noodzakelijk te zijn
met het oog op de unieke identificatie en verificatie van de identiteit ten behoeve
van grenscontrole als bedoeld in artikel 8 SGC. De biometrische gegevens worden maximaal
24 uur bewaard ten behoeve van de grenscontrole. De Minister kan voorwaarden en beperkingen
stellen aan de gegevensverwerking.

Artikel II

Spoedige inwerkingtreding van dit voorstel is van groot belang, aangezien het gebruik
van e-gates noodzakelijk is voor het goed en efficiënt functioneren van de grenscontrole
op de luchthaven. Daarom wordt afgeweken van de vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg