Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Sneller over het artikel ‘Illegale sigarettenfabriek ontdekt in Heerlen, 23 aanhoudingen’

Antwoord van Staatssecretaris Van Ooijen (Volksgezondheid, Welzijn en Sport), mede
namens de Staatssecretarissen van Financiën (ontvangen 1 februari 2023). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1202.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Illegale sigarettenfabriek ontdekt in Heerlen, 23 aanhoudingen»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Hoeveel illegale tabaksfabrieken zijn er in de afgelopen vijf jaar door de Nederlandse
opsporingsdiensten opgerold? Hoeveel illegaal geproduceerde tabakswaren zijn daarbij
in beslag genomen?

Antwoord 2

De Douane en FIOD staan samen opgesteld om tabaksfraude aan te pakken. Het combiteam
SMOKE (bestaande uit FIOD, Douane en Openbaar Ministerie) beschikt over de gegevens
van beide diensten. Het geeft dan ook een reëler beeld om bij de antwoorden op de
vragen 2 en 3 de gezamenlijke cijfers te noemen.

In het onderstaand overzicht staan de aantallen opgerolde fabrieken per jaar gespecificeerd.2 Uit de achterliggende data blijkt dat er bij deze fabrieken niet altijd sprake is
van reeds geproduceerde tabakswaren. In het overzicht is daarom ook de inbeslaggenomen
kilogrammen tabak opgenomen welke ingezet zouden gaan worden voor illegale productie
(de rekensom die hierbij gemaakt kan worden is: 1 kilogram tabak is 1000 sigaretten).

Jaar

Aantal illegale fabrieken

Aantal inbeslaggenomen sigaretten (in stuks)

Hoeveelheid inbeslaggenomen tabak (in kilogrammen)

Hoeveelheid inbeslaggenomen waterpijptabak (in kilogrammen)

Opmerking

2018

12

37.662.140

18.998

-

2019

12

2.581.220

63.846

10.630

2 van de 12 illegale fabrieken waren specifiek voor

productie waterpijptabak

2020

1

3.600.000

32.000

–

2021

8

4.612.640

85.000

–

2022

61

9.574.380

128.220

3.039

2 van de 6 illegale fabrieken waren specifiek voor

productie waterpijptabak

X Noot

1

Van de 6 aangetroffen illegale fabrieken waren er 2 in opbouw en 2 illegale fabrieken
waren specifiek voor de productie van waterpijptabak.

Vraag 3

Hoeveel tabakswaren zijn er de afgelopen vijf jaar door de douane onderschept? Kunt
u een globaal overzicht geven vanuit welke landen deze tabakswaren voornamelijk afkomstig
zijn?

Antwoord 3

In tabel 2 staan de hoeveelheden inbeslaggenomen tabaksproducten van de afgelopen
vijf jaar. De aantallen genoemd in tabel 1 zijn verdisconteerd in tabel 2. De inbeslaggenomen
tabaksproducten kwamen voornamelijk uit Verenigde Arabische Emiraten, Turkije, China,
Vietnam en Wit-Rusland.

Jaar

Aantal inbeslaggenomen sigaretten

(in stuks)

Hoeveelheid inbeslaggenomen tabak

(in kilogrammen)

Hoeveelheid inbeslaggenomen waterpijptabak

(in kilogrammen)

2018

159.286.000

63.998

42.253

2019

112.123.298

128.205

15.933

2020

122.721.693

101.187

4.877

2021

227.314.895

164.199

44.505

20221

177.901.898

244.605

29.701

X Noot

1

Voorlopige cijfers over 2022 (definitieve cijfers over 2022 zijn in februari 2023
beschikbaar).

Vraag 4

Hoeveel inkomsten is de Nederlandse staat de afgelopen vijf jaar misgelopen als gevolg
van illegale tabaksproductie en tabakssmokkel?

Antwoord 4

Van de inbeslagnames genoemd bij vraag en antwoord 3 is niet altijd duidelijk voor
welk land de sigaretten/rooktabak bestemd zijn en dus hoe hoog de accijnsderving in
Nederland is.

Uit de Empty Pack Surveymeting 2019 van de Douane3 volgt dat 1,7% van de geraapte pakjes namaaksigaretten en zogenoemde illicit whites
betreft. Bij de meting van 2021 was dit aandeel 1,5%.4 De opbrengst van de tabaksaccijns lag de afgelopen jaren tussen de € 2,7 miljard
en € 2,9 miljard. Op basis van deze getallen is de ruwe inschatting dat in de afgelopen
jaren € 50 miljoen per jaar is misgelopen door illegale tabaksproductie en tabakssmokkel.

Daarnaast is gemeten dat ongeveer 15,5% in 2019 (en 15,3% in 2020) van de pakjes niet
in de Nederlandse heffing is betrokken. Van dit deel is niet vast te stellen of dit
wel of geen illegale handel betreft.

Buitenlands veraccijnsde en duty-free sigaretten mogen binnen toegestane hoeveelheden
door reizigers meegenomen worden naar Nederland. Daarom kan niet worden gezegd dat
de overheid deze opbrengsten misloopt.

Vraag 5

Kunt u toelichten hoe hoog de kosten van smokkel en illegale productie van tabakswaren
voor de samenleving zijn geweest de afgelopen vijf jaar?

Antwoord 5

Ik beschik niet over de gegevens om een betrouwbare schatting te kunnen maken van
de kosten van smokkel en illegale productie van tabakswaren voor de samenleving. Kosten
van illegale handel en productie betreffen in ieder geval de hierboven benoemde misgelopen
belastinginkomsten. Daarnaast zijn er de kosten voor de strafrechtelijke handhaving,
zoals van de Douane, FIOD, politie en de kosten voor het gehele justitieel apparaat.
Maar onder kosten voor de samenleving als geheel vallen bijvoorbeeld ook de schade
voor de volksgezondheid.

De Wereldbank noemt in een rapport uit 2019 onder meer de volgende maatschappelijke
kosten van illegale handel.5 Belastingontduiking in verband met de illegale tabaksmarkt vermindert belastinginkomsten
van de overheid en kan de houding ten opzichte van het betalen van belastingen in
het algemeen veranderen. Illegale handel en productie ondermijnt verder het tabaksontmoedigingsbeleid
omdat het de gemiddelde prijs van tabak kan laten dalen waardoor de betaalbaarheid
stijgt, de beschikbaarheid voor jongeren kan vergroten en de regulering van waarschuwingen
op verpakkingen en andere producteigenschappen niet worden nageleefd. Dit kan weer
gevolgen hebben voor de volksgezondheid.

Vraag 6

Ziet u een causaal verband tussen de verhoging van accijns op tabak en de toename
van smokkel en illegale productie van tabakswaren?

Antwoord 6

Verhoging van de tabaksaccijns kan leiden tot een grotere prikkel voor smokkel en
illegale productie van tabakswaren. Maar de prijs van tabak is niet het enige dat
telt. Factoren zoals een efficiënte handhaving en sociale acceptatie van illegale
handel spelen minstens zo’n grote rol. Ervaringen uit landen zoals Groot-Brittannië
en Georgië tonen aan dat illegale handel in tabaksproducten met succes kan worden
aangepakt, ook in tijden van stijgende accijnzen.6

Teneinde illegale handel in tabaksproducten tegen te gaan heeft Nederland in 2016
Europese regels op dit vlak ingevoerd. Tabaksproducten moeten getraceerd kunnen worden
door de hele keten. De verplichting is met ingang van mei 2024 van toepassing op alle
in de EU geproduceerde tabaksproducten en op producten van buiten de EU die voor de
Europese markt bestemd zijn.

Momenteel geldt deze verplichting uitsluitend voor sigaretten en rooktabak. Tevens
is in alle EU-lidstaten een veiligheidskenmerk verplicht gesteld om de authenticiteit
van de tabaksproducten beter te kunnen controleren en de strijd tegen de illegale
handel in tabaksproducten in de EU te intensiveren. Daarnaast heeft Nederland in oktober
2020 het Protocol tot uitbanning van illegale handel in tabaksproducten, bij het WHO-Kaderverdrag
inzake tabaksontmoediging (FCTC) geratificeerd. Het Protocol schrijft uiteenlopende
maatregelen voor waarmee illegale handel wordt tegengegaan zoals een verplichting
om verdachte transacties te melden, controlemaatregelen op de doorvoer van tabaksproducten
en internationale samenwerking. Dit is aanvullend op het reeds bestaande toezicht
op illegale handel in tabaksproducten door de Douane en FIOD.

Vraag 7

Kunt u een toelichting geven op de maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) met
betrekking tot de vaststelling van het accijnsbeleid op tabakswaren? Welke waarde
kent u daarin toe aan de maatschappelijke externe kosten als gevolg van de productie
en consumptie van illegale tabakswaren? Bent u van mening dat het huidige beleid optimaal
is vanuit het oogpunt van efficiëntie?

Antwoord 7

Er is geen maatschappelijke kosten-baten-analyse (MKBA) met betrekking tot de vaststelling
van het accijnsbeleid op tabakswaren beschikbaar. Wel zijn er twee MKBA’s beschikbaar
waarin de kosten van roken en de kosteneffectiviteit van rookpreventiemaatregelen
in kaart zijn gebracht. SEO Economisch Onderzoek heeft in 2016 de totale maatschappelijke
kosten en baten van roken in een kalenderjaar in beeld gebracht.7 De MKBA van de Universiteit Maastricht, het RIVM en het Trimbos-instituut, eveneens
uit 2016, brengt de kosten en baten van meerdere beleidsscenario’s in kaart tot en
met 2050, in vergelijking met de situatie waarin geen aanvullende maatregelen worden
getroffen.8 In deze MKBA zijn de baten en kosten van onder meer een accijnsverhoging van 5% en
een verhoging van 10% per jaar onderzocht. Er wordt daarbij geconstateerd dat grenseffecten
en smokkel tot minder inkomsten voor de overheid zullen leiden. Bij het doorrekenen
van de accijnsverhogingen is gekeken naar interventiekosten zoals extra administratieve
lasten en handhavingskosten om smokkel te beperken. Hiervoor zijn echter beperkt gegevens
beschikbaar en konden dan ook maar beperkt worden meegenomen in de uitkomsten. In
de scenario’s met een accijnsverhoging van 5% en 10% per jaar en ook de andere onderzochte
scenario’s leidt aanvullend beleid tot een aanzienlijke versnelling van de al dalende
rookprevalentietrend en zorgt het voor een verhoogde welvaart voor de samenleving
als geheel. Daarbij geldt dat wanneer deze jaarlijkse accijnsverhogingen worden ingebed
in een breder pakket van tabaksontmoedigingsmaatregelen (het MPOWER-pakket van de
WHO9) er een snellere en stevigere daling van het percentage rokers zal plaatsvinden.

De Wereldbank concludeert in het reeds genoemde rapport uit 2019 dat tabaksaccijns
slechts een ondergeschikte rol speelt in de illegale handel. Illegale handel heeft
zowel betrekking op de smokkel als de illegale productie van tabaksproducten.10 Andere factoren zoals sociale acceptatie van illegale handel en een hoog corruptieniveau,
gebrek aan inzet om de illegale handel aan te pakken en een inefficiënte douane en
belastingadministratie spelen een minstens zo belangrijke rol in het bestrijden van
illegale handel in tabaksproducten.11 Om de illegale handel in tabaksproducten aan te pakken is het volgens de Wereldbank
cruciaal dat landen accijnsheffingen invoeren en de naleving streng controleren.12 De Wereldbank geeft aan dat verhoging van de tabaksaccijns de volksgezondheid verbetert,
de inkomsten uit tabaksaccijnzen verhoogt en de economische kosten geassocieerd met
tabaksgebruik vermindert.13 Het kabinet is van mening dat beleid met regelmatige substantiële accijnsverhogingen
zoals de verhoging van april 2020 en de verhogingen die in april 2023 en april 2024
zullen worden doorgevoerd van groot belang zijn voor het bereiken van een rookvrije
generatie. Om deze reden zal het kabinet scenario’s onderzoeken hoe deze prijsmaatregel
voor de langere termijn het beste kan worden ingezet om de rookvrije generatie in
2040 te behalen.14 Om zicht te blijven houden op de mogelijke ongewenste neveneffecten van accijnsverhogingen
zoals illegale handel zullen de komende jaren in ieder geval Empty Pack Surveys worden
uitgevoerd. Op 10 mei 2022 heeft u een Empty Pack Survey ontvangen waarin in 2021
in Nederland geraapte pakjes zijn onderzocht op herkomst.15 Het geraapte percentage illegale sigaretten was in 2019 1,7% en in 2021 bedroeg dit
percentage 1,5%.

Vraag 8

Heeft u zicht op het accijnsniveau van tabakswaren waarbij de marginale maatschappelijke
kosten de marginale maatschappelijke baten overschrijden? Zo ja, waar ligt dat prijsniveau
precies?

Antwoord 8

Zoals ook aangegeven in het antwoord op vraag 7 is er geen MKBA met betrekking tot
de vaststelling van het accijnsbeleid op tabakswaren beschikbaar waaruit het accijnsniveau
kan worden afgeleid waarbij de marginale maatschappelijke kosten de marginale maatschappelijke
baten overschrijden. Bureau Ecorys heeft in 2018 onderzocht hoe rokers op accijnsverhogingen
reageren en heeft daarbij gekeken hoe de inkomsten voor de overheid zich ontwikkelen
tussen 2015 en 2030. Het blijkt dat jaarlijkse accijnsverhogingen van 5% in combinatie
van een breed pakket van tabaksontmoedigingsmaatregelen (het MPOWER-pakket van de
WHO) ondanks toenemende aankopen van tabak over de grens resulteert in hogere accijnsinkomsten
voor de overheid. Hogere accijnzen compenseren de daling in verkopen, zelfs bij relatief
hoge accijnsniveaus.16 Hieruit volgt ook dat de vraag relatief inelastisch is en dat het rookgedrag dus
beperkt verandert bij kleine accijnswijzigingen. De reeds besproken MKBA tabaksontmoediging17 waarin scenario’s voor een rookvrije samenleving zijn doorgerekend schetst een vergelijkbaar
beeld.

Een combinatie van accijnsverhogingen (5% of 10% per jaar) met het MPOWER-pakket van
de WHO heeft een gunstig effect op prevalentie en arbeidsproductiviteit. Uiteraard
zullen er geen accijnsinkomsten van tabak meer zijn als Nederland rookvrij is. Dat
is in de komende jaren echter nog niet aan de orde.

Vraag 9

Bent u het er mee eens dat grote verschillen in accijns tussen Europese Lidstaten
de smokkel in tabakswaren in de hand werken? Waarom kiest u er niet voor om de hoogte
van accijns op Europees niveau af te stemmen?

Antwoord 9

De Richtlijn tabaksaccijns zorgt voor harmonisatie tussen lidstaten doordat deze richtlijn
verplicht toe te passen minimumtarieven kent voor tabaksproducten. Nederland heeft,
in vergelijking tot andere Europese landen, relatief hoge accijnstarieven op tabaksproducten.
De verwachting is dat de Europese Commissie medio 2023 met een voorstel tot wijziging
van de Richtlijn tabaksaccijns komt. De kans is groot dat de Europese Commissie daarbij
voorstelt de minimumtarieven te verhogen. Het kabinet zal de Kamer hierover informeren
met het BNC-fiche.

Uit een onderzoek van het RIVM naar de grenseffecten van de accijnsverhoging van april
2020, blijkt dat er geen grote toename van grenseffecten door de accijnsverhoging
heeft plaatsgevonden.18 Echter speelde de gevolgen van covid-19 wel door de resultaten heen, waardoor het
moeilijk is conclusies te verbinden aan de resultaten. Daarbij acht het RIVM het niet
waarschijnlijk dat een groot deel van de Nederlandse rokers bij verdere prijsstijgingen
vaker naar het buitenland zal reizen om daar rookwaren te kopen. Daarnaast suggereert
ander onderzoek dat de geneigdheid om over de grens tabaksproducten te kopen afneemt
naarmate men verder van de grens woont.19 Het percentage van mensen dat zegt te stoppen met roken blijft echter stijgen naarmate
de accijns op tabaksproducten toeneemt.

Vraag 10

Kunt u aangeven hoe er nu wordt samengewerkt met Europese opsporingsdiensten in het
tegengaan van illegale handel in tabakswaren? Bent u bereid deze samenwerking te intensiveren?

Antwoord 10

De aanpak van illegale handel in tabakswaren moet ook in Europees verband gebeuren.
Onder andere het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en Europol zien op
Europees niveau op de handhaving van de illegale handel in tabakswaren. In het kader
van de EU EMPACT-samenwerking (EMPACT staat voor het European multi-disciplinary platform against criminal threats) wordt voortdurend door nationale en Europese handhavings- en opsporingsdiensten
en Openbaar Ministeries van de diverse lidstaten opgetreden tegen illegale tabaksproducten
en het tegengaan van accijnsfraude. Dit blijkt ook uit de resultaten van de EU EMPACT
samenwerking in 2021.20 Die samenwerking leidde onder meer tot de inbeslagname van 512,7 miljoen sigaretten,
1,61 miljoen kilo ruwe tabak en fijngesneden tabak en het oprollen van 365 plekken
voor de productie en/of het versnijden en/of het opslaan van illegale tabak. Op nationaal
niveau zijn de FIOD, de Douane en het Openbaar Ministerie hierbij betrokken. Daarnaast
zet Nederland zich in voor de verplichtingen uit het FCTC-protocol. Deze internationale
samenwerking zorgt voor wederzijdse bijstand tussen autoriteiten. Controle op illegale
handel is mogelijk door deze gezamenlijke Europese opsporing en samenwerking. Nederland
werkt al intensief samen met de verschillende Europese opsporingsdiensten. Er is op
dit moment geen aanleiding om de samenwerking te intensiveren. Indien uit de praktijk
blijkt dat deze samenwerking geïntensiveerd dient te worden, sta ik daarvoor open.