Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Sneller en Dekker-Abdulaziz over het online gebiedsverbod

Antwoord van Minister Yeşilgöz-Zegerius (Justitie en Veiligheid), mede namens de Ministers
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Rechtsbescherming (ontvangen
27 januari 2023). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2022–2023, nr. 1205.

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Almelo komt met online gebiedsverbod» van 1 december
2022?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Hoe oordeelt u over het feit dat de Algemene plaatselijke verordening (APV) van Almelo
is aangevuld met een verbod om via digitale middelen uitingen te doen die kunnen leiden
tot een fysieke verstoring van de openbare orde binnen het grondgebied van de gemeente
Almelo, dan wel voor het ontstaan van een ernstige vrees daarvoor?

Antwoord 2

Ik heb begrip voor de zoektocht van gemeenten naar manieren om de openbare orde te
handhaven als de oorzaak is gelegen in online gedragingen. Ik constateer ook dat er
nog juridische onduidelijkheden bestaan over het in te zetten instrumentarium. Een
digitaal gebiedsverbod lijkt te impliceren dat iemand zich niet online mag begeven.
De burgemeester van Almelo heeft mij laten weten dat de reikwijdte van artikel 2:1b
van de APV van Almelo zich beperkt tot online uitingen die kunnen leiden tot fysieke
verstoringen van de openbare orde binnen de gemeentegrenzen van Almelo.

De gemeenteraad van Almelo is primair verantwoordelijk voor het vaststellen van de
APV. Dat betreft een lokale aangelegenheid. Mij past dus een mate van terughoudendheid
om te oordelen over deze specifieke APV van de gemeente Almelo.

Vraag 3

Bent u bekend met experimenten met online gebiedsverboden in Gemeentes Amsterdam en
Den Haag?

Antwoord 3

Ja.

Vraag 4

Verwacht u dat meer gemeentes een online gebiedsverbod zullen toevoegen aan de APV,
naar voorbeeld van gemeente Almelo?

Antwoord 4

Met het handhaven van de openbare orde door de inzet van instrumenten in de online
omgeving is nog beperkt ervaring opgedaan. Het is begrijpelijk dat gemeenteraden verkennen
of de algemene plaatselijke verordening (APV) mogelijkheden biedt om de problematiek,
voor zover zij die aanwezig achten, van fysieke verstoringen van de openbare orde
in een gemeente die online beginnen

of online versterkt worden aan te pakken. Uiteraard dienen daarbij de (grond)wettelijke
kaders in acht te worden genomen.

Vraag 5

Hoe wordt precies toezicht gehouden op het online gebiedsverbod en hoe wordt deze
gehandhaafd? Op basis van welke wettelijke bevoegdheden vindt dit toezicht en deze
handhaving plaats? Acht u deze bevoegdheden geschikt? Hoe verhouden deze bevoegdheden
zich tot de privacy van persoon die het verbod opgelegd heeft gekregen?

Antwoord 5

De gemeenteraad van Almelo heeft gekozen voor een verbodsbepaling waarvan overtreding
in de APV strafbaar is gesteld en daarnaast met toepassing van artikel 125, derde
lid, van de Gemeentewet in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht
met een last onder bestuursdwang kan worden gehandhaafd. Voorts is de handhaving van
de openbare orde aan de burgemeester, die zich daarbij bedient van de onder zijn gezag
staande politie (artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 11 van de
Politiewet 2012). Op het moment dat de politie in het kader van de uitoefening van
haar taak constateert dat een online uiting kan leiden tot een fysieke verstoring
van de openbare orde – binnen de grenzen van de desbetreffende gemeente – dan volgt
een bestuurlijke rapportage met feiten en bevindingen. Op grond van de Wet politiegegevens
(artikel2 mag de politie informatie delen met de burgemeester ten behoeve van de handhaving
van de openbare orde. De burgemeester beoordeelt vervolgens of de feiten de conclusie
kunnen dragen, dat een bepaalde oproep kan leiden tot fysieke verstoring van de openbare
orde. Daarbij is het niet aan de burgemeester om een oordeel te vellen over de inhoud
van de boodschap, maar richt het optreden op het voorkomen van wanordelijkheden.

Vraag 6

Hoe verhoudt de nieuwe bevoegdheid voor de burgemeester van Almelo om een last onder
dwangsom op te leggen naar aanleiding van een verbod om bepaalde online uitingen te
doen, zich tot de territoriale ondergrens die kleeft aan de openbare orde bevoegdheden
van de burgemeester (Arrest Wilnisser Visser)?

Antwoord 6

Op grond van artikel 172, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast
met de handhaving van de openbare orde. De regels die de burgemeester handhaaft, kunnen
zijn vervat in een APV. Het is mede de taak en de bevoegdheid van de gemeenteraad,
in dit geval van die van Almelo, om met inachtneming van hogere regels, het gewenste
niveau van orde en rust – de openbare orde – te bepalen en te beïnvloeden door middel
van normstelling. De gemeenteraad maakt de verordeningen die hij in het belang van
de gemeente nodig oordeelt, zo bepaalt artikel 149 van de Gemeentewet, en ik stel
me terughoudend op om daarover te oordelen. Over de vraag of een burgemeester bevoegd
is een last onder dwangsom op te leggen ter handhaving van de APV, bestaat rechtspraak.
Bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
van 25 september 2019 en 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2019:3274 en 2022:400. In deze
uitspraken was de burgemeester bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom
bij overtreding van de APV.

De gewijzigde APV van Almelo betreft een verbod om via digitale middelen – onder andere
via internet, virtuele ruimtes en sociale media – uitingen te doen, te delen of in
stand te laten die kunnen leiden tot een fysieke verstoring van de openbare orde binnen
het grondgebied van de gemeente Almelo, dan wel tot het ontstaan van een ernstige
vrees daarvoor. Er is daarmee pas aanleiding om op te treden wanneer er sprake is
van een verstoring (of een ernstige vrees daarvoor) van de openbare orde binnen de
gemeente Almelo. Overigens is het opleggen van bestuurlijke maatregelen wegens het
verstoren van de openbare orde aan personen die niet woonachtig zijn in de betreffende
gemeente niet ongebruikelijk. Dit gebeurt bijvoorbeeld ook in het geval van voetbalhooligans
die een gebiedsverbod krijgen als gevolg waarvan zij in andere gemeente, bijvoorbeeld
een speelstad, geen wedstrijden meer mogen bijwonen.

Vraag 7

Hoe verhoudt het online gebiedsverbod, zoals toegevoegd aan de APV van Almelo, zich
tot het censuurverbod van artikel 7 van de Grondwet? Zorgt deze maatregel ervoor dat
al vooraf wordt beperkt in de vrijheid van meningsuiting, hetgeen in strijd is met dit artikel?

Antwoord 7

Op grond van artikel 7 van de Grondwet heeft eenieder het recht op vrijheid van meningsuiting.
Het derde lid bepaalt dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens niemand voorafgaand
verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens
de wet. Artikel 7 van de Grondwet staat geen delegatie toe. Een gemeente kan daarom
geen voorschriften stellen waarmee de uitingsvrijheid wordt beperkt of strafbaar wordt
gesteld.

In de toelichting op het raadsvoorstel dat burgemeester en wethouders aan de raad
van de gemeente Almelo hebben gestuurd, staat dat de APV-bepaling strekt tot bescherming
van de openbare orde, die door inzet van digitale middelen (internet en sociale media)
wordt of ernstig dreigt te worden verstoord. Men benadrukt dat het hier niet gaat
om de beperking van de vrijheid van meningsuiting en dat dit ook niet kan, gelet op
artikel 7 van de Grondwet. Zo kan, aldus burgemeester en wethouders, eenieder zijn
gedachten, gevoelens en zelfs zijn ongenoegen uiten over allerlei zaken, maar dit
betekent niet dat er opgeroepen mag worden om bijvoorbeeld te gaan rellen of plunderen
met schade voor derden tot gevolg. Handhavend optreden vereist volgens burgemeester
en wethouders van Almelo een uiterste zorgvuldige beoordeling, waarbij oog is voor
de vrijheid van meningsuiting in relatie tot oproepen tot online openbare ordeverstoringen
en steeds maatwerk zal worden toegepast.

Vraag 8

Onderschrijft u dat het via strafrechtelijke weg opleggen van een gebiedsverbod of
een contactverbod omkleed is met rechtsbeschermingswaarborgen en dat die route derhalve
meer opportuun is om online opruiende uitingen tegen te gaan dan middels de bestuursrechtelijke
bevoegdheden van de burgemeester?

Antwoord 8

Vooropstaat dat een strafrechtelijk gebieds- of contactverbod er niet toe strekt iemand
van internet weg te houden. Het bestuursrecht kent daarnaast rechtsbeschermingswaarborgen.
Wanneer een bestuurlijke maatregel, zoals een last onder dwangsom, wordt opgelegd
kan een belanghebbende daartegen in bezwaar. De burgemeester is dan wettelijk verplicht
om het eerder genomen besluit te heroverwegen. Ook heeft een belanghebbende de mogelijkheid
het besluit voor te leggen aan een voorzieningenrechter en kan na de bezwaarfase beroep
en hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State.

Vraag 9

Waarom is reeds nog geen handreiking voor gemeenten verschenen met een juridisch kader
rond online-monitoring, zoals door u toegezegd in uw antwoorden op de schriftelijke
vragen over het online gebiedsverbod opgelegd door de burgemeester in Utrecht, van
28 januari 2022?3

Antwoord 9

Er wordt gewerkt aan de handreiking sociale media monitoring door gemeenten die aan
uw Kamer is toegezegd bij brief van 29 april 2022 (Kamerstuk 32 761, nr. 224). Het streven was om voor het eind van vorig jaar het juridisch kader voor sociale
media monitoring door gemeenten te verhelderen en een handreiking hieromtrent op te
stellen voor gemeenten in het kader van de Openbare Orde en Veiligheid (OOV). Dat
is helaas niet gelukt, u bent daarover geïnformeerd bij brief van 23 december 2022
(Kamerstuk 26 643, nr. 957). De onderzoekers hebben namelijk laten weten dat verbreding van de oorspronkelijke
reikwijdte van de handreiking nodig is, zodat deze betere aansluiting zal vinden bij
de behoefte in de gemeentelijke praktijk. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en mijn ministerie werken intensief samen met de onderzoekers
en de VNG om het juridische kader en de praktische handreiking zo spoedig mogelijk
gereed te hebben. Het kabinet zal u in het eerste kwartaal van 2023 nader informeren.

Vraag 10

Acht u het wenselijk dat gemeenten bevoegdheden in Algemene Plaatselijke Verordeningen
opnemen om online de openbare orde te handhaven, specifiek met het oog op mogelijke
spanning met artikel 7 van de Grondwet?

Antwoord 10

Het is aan gemeenteraden om te verkennen of de toepassing van de gemeentelijke verordenende
bevoegdheid mogelijkheden biedt om de problematiek van online georganiseerde, verspreide,
aanzuigende of aanjagende verstoringen van de openbare orde het hoofd te bieden. De
wetgever bepaalt de bovengrens van de autonome verordenende bevoegdheid, maar het
zijn de 342 gemeenteraden van Nederland die deze ruimte naar eigen inzicht mogen invullen.
De handhaving van de openbare orde is aan de burgemeester, die daarover verantwoording
aflegt aan de gemeenteraad. Vervolgens is het aan de rechter om te oordelen over de
inzet van een bevoegdheid door de burgemeester, indien er geprocedeerd wordt.