Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over de notitie varianten tussentijdse raadsontbinding (Kamerstuk 35300-VII-128)

Nr. 145
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 18 januari 2023

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft een aantal
vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
over de brief van25 juni 2020 over de notitie varianten tussentijdse raadsontbinding
(Kamerstuk 35 300 VII, nr. 128).

De vragen en opmerkingen zijn op 10 juni 2021 aan de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties voorgelegd. Bij brief van 17 januari 2023 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Hagen

Adjunct-griffier van de commissie, Verhoev

Inleiding

Ik ben de fracties die inbreng hebben geleverd erkentelijk voor de gestelde vragen.
Voor mij bevestigen deze vragen dat het instrument tussentijdse raadsontbinding en
de eventuele invulling hiervan nog de nodige vragen oproept en nadere doordenking
vraagt.

Graag weeg ik het instrument tussentijdse raadsontbinding af tegen andere mogelijke
instrumenten die een oplossing zouden kunnen bieden voor aanhoudende bestuurlijke
problemen in gemeenten. Hierbij kan zowel worden gedacht aan instrumenten die binnen
het huidige wettelijk kader al mogelijk zijn, eventueel gecombineerd met aanvullend
beleid, als aan eventuele nieuwe instrumenten. Ik ben voornemens die eventuele nieuwe
instrumenten nader uit te werken en uw Kamer hierover in het eerste kwartaal van 2023
te informeren. Vervolgens ga ik graag het gesprek aan met uw Kamer over de verschillende
mogelijke oplossingen voor aanhoudende bestuurlijke problemen.

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersoon

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie bedanken de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
voor de brief van 25 juni 2020 (Kamerstuk 35 300 VII, nr. 128), waarin varianten voor tussentijdse raadsverkiezingen worden gegeven. De brief is
een reactie op de in de Tweede Kamer aangenomen motie van het lid Middendorp c.s.
(Kamerstuk 35 300 VII, nr. 14), waarin de regering wordt verzocht met een voorstel tot grondwetswijziging te komen
om tussentijdse raadsverkiezingen mogelijk te maken in situaties waarin er sprake
is van ernstig verstoorde verhoudingen waardoor gemeenten onbestuurbaar worden. De
motie werd met een ruime meerderheid aangenomen. Graag willen deze leden de Minister
een aantal vragen voorleggen. Maar allereerst merken zij op dat er voorbeelden van
gemeenten, maar ook provincies zijn, waar ernstig verstoorde verhoudingen aan de orde
zijn. De lokale democratie is een belangrijke democratie, waar veel gebeurt. Als we
deze serieus willen nemen, kan er in bepaalde situaties alle reden zijn om tussentijds
de kiezers te raadplegen.

De Minister stelt in de brief dat, indien de wens er is tussentijdse raadsontbinding
in geval van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen gemakkelijker te maken dan
via een afzonderlijke wet in formele zin, de Grondwet moet worden gewijzigd. Betekent
dit dat als er in een gemeente sprake is van ernstig verstoorde verhoudingen de regering
in feite nu al kan ingrijpen door het tot stand komen van een wet, waarmee de raad
wordt ontbonden en verkiezingen kunnen worden uitgeschreven? Gedoeld wordt hier niet
op de situatie van grove taakverwaarlozing. De leden van de VVD-fractie vragen de
regering daar op in te gaan. Wat is het verschil tussen de in de brief genoemde derde
variant (ontbinding door de regering bij koninklijk besluit) en een aparte wet à la
de Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius, zo vragen deze leden.

Blijkens artikel 129, vierde lid, van de Grondwet is de zittingsduur van de gemeenteraad
vier jaren, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen. De grondwetgever heeft
aangegeven dat van deze uitzonderingsmogelijkheid enkel gebruik mag worden gemaakt
in incidentele en bijzondere gevallen.1 Gemeentelijke herindelingen en grove taakverwaarlozing kunnen in ieder geval als
zo’n incidenteel en bijzonder geval worden beschouwd.2 Deze voorbeelden zijn echter niet-limitatief. De wetgever zou ook in andere situaties
de raad voortijdig kunnen ontbinden. Het ligt op de weg van de formele wetgever om
het criterium «incidentele en bijzondere gevallen» nader in te vullen, maar naar vaste
interpretatie mag tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad niet als regulier instrument
voor de gemeentelijke verhoudingen worden ingezet.3 In de praktijk is de formele wetgever buiten de twee hiervoor genoemde voorbeelden
tot op heden nooit overgegaan tot tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad.

Artikel 132, vijfde lid, van de Grondwet geeft de wetgever de bevoegdheid om in geval
van grove taakverwaarlozing, met afwijking van de artikelen 125 en 127 van de Grondwet,
voorzieningen te treffen. Dit betekent dat wanneer er sprake is van grove taakverwaarlozing
de wetgever niet alleen de raad kan ontbinden en nieuwe verkiezingen uit kan schrijven,
maar dat ook andere voorzieningen kunnen worden getroffen, zoals bijvoorbeeld het
aanstellen van een regeringscommissaris die het bestuur van de gemeente op zich neemt,
waarbij er dus voor de duur van die voorziening geen raad en college meer zijn. Daarvan
was sprake op grond van de Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius.

Het verschil met de in de brief genoemde derde variant (ontbinding door de regering
bij koninklijk besluit) is tweeledig. Het verschil in procedure is dat een wet voordat
deze is vastgesteld, ter advisering moet worden voorgelegd aan de Raad van State en
dat zowel de Tweede als de Eerste Kamer met het voorstel moeten instemmen, waarmee
de uitkomst dus niet op voorhand vaststaat. Dat geldt niet voor een koninklijk besluit.
Het verschil qua inhoud is dat in geval van een afzonderlijke wet wegens grove taakverwaarlozing
ook andere voorzieningen, in afwijking van de Grondwet, getroffen kunnen worden. Het
koninklijk besluit daarentegen zou enkel neerkomen op het tussentijds ontbinden van
de raad, gevolgd door nieuwe verkiezingen.

De leden van de VVD-fractie zijn met de Minister van mening dat na tussentijdse raadsontbinding
teruggekeerd moet worden naar de normale verkiezingscyclus, zoals dat ook na herindelingsverkiezingen
het geval is. Is overigens overwogen om tussentijdse raadsverkiezingen niet binnen
een bepaalde periode voor de reguliere raadsverkiezingen te laten plaatsvinden? Gedacht
zou kunnen worden aan een periode van zes maanden voor de verkiezingen. Hoe ziet de
Minister dat, zo vragen deze leden.

Er bestaat consensus dat de gemeenteraadsverkiezingen voor alle gemeenten zoveel mogelijk
op hetzelfde moment plaatsvinden. Mocht daadwerkelijk de invoering van een vorm van
tussentijdse raadsontbinding overwogen worden, dan zou het in algemene zin onmogelijk
maken van tussentijdse raadsontbinding binnen een bepaalde periode voor de reguliere
gemeenteraadsverkiezingen niet mijn voorkeur hebben. Er zijn immers situaties denkbaar
waarin verstoorde verhoudingen tot een acute bestuurscrisis kunnen leiden en met ingrijpen
niet kan worden gewacht, hoe kort de tijd tot de reguliere verkiezingen ook is. Wel
kan de periode die nog resteert tot de eerstvolgende raadsverkiezingen een belangrijke
factor zijn bij de beoordeling of de bestuurlijke verhoudingen in een bepaald geval
noodzaken tot voortijdige ontbinding van de raad. Naarmate het tijdpad tot de reguliere
verkiezingen korter is, zal minder snel sprake zijn van een noodzaak tot tussentijdse
raadsontbinding.

De drie geschetste varianten beoordelend lijkt de eerste variant, te weten zelfontbinding
door de raad, de meest voor de hand liggende variant, zo menen de leden van de VVD-fractie.
Als daarvoor wordt gekozen, dan zou tot zelfontbinding niet met een gewone meerderheid
moeten worden beslist, maar met een gekwalificeerde meerderheid. Deze leden nemen
aan dat de Minister dat ook bedoelt, waar zij het heeft over een «versterkte» meerderheid.
Als er wordt gekozen voor de variant «zelfontbinding», hoe kijkt de Minister dan aan
tegen de rol van de commissaris van de Koning? Hoe kijkt zij aan tegen een bemiddelingsrol
van de commissaris, voordat de raad definitief het besluit tot zelfontbinding neemt?
De raad zou dan eerst een «voornemen» tot een besluit tot zelfontbinding kunnen nemen,
waarna de commissaris van de Koning een bemiddelingspoging zou kunnen doen om tussentijdse
raadsverkiezingen te voorkomen. Mocht deze poging niet lukken dan kan de raad een
definitief besluit nemen over het al dan niet overgaan tot zelfontbinding. Graag krijgen
deze leden een reactie van de Minister.

Waar in de notitie wordt gesproken over een versterkte meerderheid, wordt inderdaad
gedoeld op een gekwalificeerde meerderheid. Indien ervoor gekozen zou worden om de
Grondwet zo te wijzigen dat de gemeenteraad de mogelijkheid krijgt zichzelf te ontbinden,
dan is denkbaar dat hiervoor een gekwalificeerde meerderheid wordt vereist.

Een bemiddelende rol voor de commissaris van de Koning zou inderdaad goed kunnen passen
bij de variant waarbij de raad zichzelf kan ontbinden. Overigens heeft de commissaris
als rijksorgaan ook nu al de taak om te adviseren en te bemiddelen in het geval van
bestuurlijke problemen in een gemeente. Indien de bestuurlijke verhoudingen in een
gemeente dusdanig zijn verstoord dat de optie van tussentijdse raadsontbinding wordt
overwogen, zal de commissaris dus per definitie een poging doen of al hebben gedaan
om bij het betreffende conflict te bemiddelen.

In de brief worden drie varianten geschetst. De leden van de VVD-fractie zijn benieuwd
naar de voorkeur van de Minister. Naar welke variant gaat haar voorkeur uit? Overigens
vragen deze leden of er nog meer varianten denkbaar zijn. Zo ja, welke? Op welke termijn
kan de Kamer een wetsvoorstel om tussentijdse raadsverkiezingen mogelijk te maken
tegemoetzien? Graag krijgen deze leden een reactie van de Minister.

Aan het eventueel bepalen van een voorkeursvariant van tussentijdse raadsontbinding,
gaat in mijn optiek een stap vooraf. Het introduceren van de mogelijkheid om de raad
tussentijds te ontbinden, is één van de mogelijke instrumenten om een patstelling
als gevolg van verstoorde bestuurlijke verhoudingen te doorbreken en bij te dragen
aan herstel van deze verhoudingen. Er zijn echter ook andere mogelijke oplossingen
denkbaar. In de eerste plaats zijn binnen het bestaande wettelijk kader instrumenten
aanwezig, die wellicht in combinatie met aanvullend beleid beter benut zouden kunnen
worden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de adviserende en bemiddelende
rol van de commissaris van de Koning en de mogelijkheid een waarnemend burgemeester
te benoemen met een opdracht indien deze positie door vertrek van een burgemeester
tijdelijk moet worden waargenomen. Daarnaast zijn, behalve tussentijdse raadsontbinding,
ook andere eventuele nieuwe instrumenten denkbaar om een oplossing te bieden voor
aanhoudende bestuurlijke problemen in gemeenten. Zo zou bijvoorbeeld een orgaan in
het leven kunnen worden geroepen dat specifiek toezicht houdt op de kwaliteit van
het bestuur van decentrale overheden. Deze toezichthouder zou de gang van zaken in
gemeenten met bestuurlijke problemen kunnen monitoren en documenteren en hierover
verslag kunnen uitbrengen aan de commissaris van de Koning of de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Ook kan worden gedacht aan het mogelijk maken van een
bestuurlijke indeplaatsstelling. Net zoals nu bij medebewindstaken al het geval is,
zou in de Gemeentewet voor een specifieke bevoegdheid kunnen worden opgenomen dat,
indien het gemeentebestuur nalaat een concreet omschreven bestuurlijke verplichting
te vervullen, een ander ambt het betreffende besluit kan nemen. Het is nu in eerste
instantie van belang de verschillende oplossingen, inclusief tussentijdse raadsontbinding,
zorgvuldig te wegen. Daartoe zal ik de andere eventuele nieuwe instrumenten nader
uitwerken en uw Kamer hierover informeren.

De drie varianten van tussentijdse raadsontbinding die in de notitie worden geschetst
zijn in mijn optiek de drie hoofdvarianten van tussentijdse raadsontbinding, afgezien
van de hierboven genoemde bevoegdheid die de formele wetgever heeft om de raad tussentijds
te ontbinden die is beperkt tot incidentele en bijzondere gevallen. Binnen de drie
hoofdvarianten zijn verschillende modaliteiten denkbaar waarop de betreffende variant
kan worden vormgegeven.

Op dit moment is het nog te vroeg om een tijdpad te schetsen voor een mogelijk wetsvoorstel.
Omdat wijziging van de Grondwet noodzakelijk is, zal er eerst brede consensus in politiek
en bestuur moeten zijn, wil de invoering van een bepaalde vorm van tussentijdse raadsontbinding
daadwerkelijk overwogen worden. Graag ga ik dan ook in gesprek met uw Kamer over dit
onderwerp.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de notitie van de Minister d.d.
25 juni 2020 betreffende de verschillende varianten voor tussentijdse raadsontbinding.
Deze leden willen graag scherp krijgen hoe dit instrument zich verhoudt tot het bestaande
instrumentarium, verkennen hoe vaak het nodig kan zijn, in welke gevallen en welke
vorm daarbij het beste past. Dit met het oog op een geschikt voorstel indachtig de
motie van het lid Middendorp c.s., dat de lokale democratie daadwerkelijk kan versterken.
Zij hebben in dit verband nog verschillende vragen.

De leden van de D66-fractie lezen in de schets van de achtergrond waartegen het vraagstuk
van tussentijdse raadsontbinding zou moeten worden gewogen dat enkele casussen uit
het verleden laten zien dat het kunnen dreigen met de inzet van grove taakverwaarlozing
een effectief middel kan zijn om de bestuurlijke verhoudingen te normaliseren, maar
ook dat de inzet een hoge drempel kent. Deze leden vragen de Minister deze casussen
uit te lichten en daarbij te verhelderen hoe, waarom en in welk opzicht het middel
effectief is gebleken. Ook ontvangen zij graag een reflectie op de hoge drempel. Hoe
erg is de pressie daadwerkelijk gevoeld?

Hoewel ik de vraag van de aan het woord zijnde leden kan begrijpen, is het lastig
om een dergelijke inschatting te geven. De persoonlijke beleving van direct betrokkenen
zal immers verschillend zijn. In enkele gevallen deed de situatie zich voor dat vanwege
bestuurlijke problemen een waarnemend burgemeester was aangesteld, welke na verloop
van tijd niet tegen de situatie bleek te zijn opgewassen. In die gevallen is uiteindelijk
een andere waarnemer benoemd, waarbij diens aanstelling als een laatste poging moest
worden gezien om de gemeente nog tot goed zelfbestuur te laten komen. Indien dat ook
niet zou zijn gelukt, was een tussentijdse raadsontbinding dan wel de aanstelling
van een regeringscommissaris wegens grove taakverwaarlozing denkbaar geweest. Het
blijft speculeren in hoeverre de impliciete dreiging van een tussentijdse raadsontbinding
dan wel de aanstelling van een regeringscommissaris heeft bijgedragen aan (het begin
van) herstel van bestuurlijke verhoudingen.

De leden van de D66-fractie onderschrijven dat het huidige instrumentarium niet direct
ingrijpt op de bestuurlijke verhoudingen zelf, ook niet als deze ernstig verstoord
zijn. Zij constateren in dat kader dat enerzijds betoogd wordt dat het ontbreken van
het instrument van tussentijdse raadsontbinding een aansporing vormt tot het voorkomen
van conflicten en anderzijds betoogd wordt dat het juist zou kunnen fungeren als stok
achter de deur en zo kan bijdragen aan de bereidheid een conflict op te lossen. Deze
leden vragen de Minister hoe zij beide betogen weegt en duidt. In welke van deze betogen
kan zij zich het meest vinden, of in allebei evenveel? Bovenal zoeken deze leden een
meer empirische basis. In hoeveel gevallen heeft de commissaris van de Koning(in)
de afgelopen jaren op gemeentelijk niveau geadviseerd over bestuurlijke problematiek?
Kan de Minister daarbij onderscheid maken tussen verschillende gradaties of typen
problematiek? Hoe vaak is men uiteindelijk tot een constructieve bestuurlijke voorzetting
gekomen? En hoe vaak is een bestuurlijke impasse ontstaan die in feite als onwerkbaar
werd beschouwd (bijvoorbeeld door de commissaris), of waardoor de bestuurlijke slagvaardigheid
in ieder geval aanzienlijk was uitgehold? Deze leden vragen de Minister of zij – in
lijn met het voorgaande – een inschatting kan maken hoe vaak tussentijdse raadsontbinding
iedere vier jaar nodig zou kunnen zijn. Ziet zij daarbij een onderscheid in het type
problematiek en/of het type gemeente? In hoeverre is de grootte van gemeenten een
factor en in hoeverre speelt de politieke samenstelling c.q. spreiding in gemeenten
een rol? Zij vragen de Minister of zij indachtig de verwachte frequentie en aanleiding(en)
zelf een voorkeur heeft voor een van de drie geschetste varianten.

Hoe een tussentijdse raadsontbinding in de praktijk uit zal pakken is niet met zekerheid
te zeggen en is sterk afhankelijk van de betrokkenen binnen het gemeentebestuur in
kwestie. Omgekeerd is het ook lastig vast te stellen in hoeverre juist het ontbreken
van de mogelijkheid van voortijdige verkiezingen in sommige gevallen helpt om conflicten
te voorkomen of op te lossen.

In alle provincies doen zich wel eens bestuurlijke problemen voor. De commissaris
van de Koning rapporteert hierover vertrouwelijk aan de Minister van BZK, zowel via
afzonderlijke ambtsberichten als in zijn jaarlijkse rapportage waarin hij verantwoording
aflegt over zijn taakuitoefening als rijksorgaan. In veruit de meeste gevallen waarover
de commissaris rapporteert, is de burgemeester op enigerlei wijze betrokken. Soms
gaat het om integriteitskwesties, in andere gevallen gaat het om (sluimerende) bestuurlijke
problemen. In de meeste gevallen vraagt dit om een stevige inzet van de burgemeester,
gesteund door de commissaris. In enkele gevallen is de problematiek aanhoudend, zoals
bijvoorbeeld geschetst in het antwoord op de vorige vraag. Het gaat dan om dusdanige
bestuurlijke problemen, dat die in potentie het bestuurlijk-democratisch functioneren
van de gemeente kunnen ondermijnen en een situatie van grove taakverwaarlozing kan
ontstaan. Dergelijke problemen kunnen zich overal voordoen, ongeacht de grootte, de
ligging of de politieke signatuur van een gemeente.

Zoals hierboven ook in het antwoord op een vraag van de VVD aangegeven, onderschrijf
ik het belang van het zoeken naar aanvullende oplossingen voor bestuurlijke problemen
in gemeenten. Het mogelijk maken van tussentijdse raadsontbinding is één van de instrumenten
die mogelijk zouden kunnen bijdragen aan herstel van de bestuurlijke verhoudingen,
daar waar deze verstoord zijn. In mijn optiek is de eerste stap nu om dit instrument
af te wegen tegen andere instrumenten die zouden kunnen bijdragen aan het oplossen
van bestuurlijke problemen, zowel binnen als buiten het huidige wettelijk kader, en
een onderbouwde keuze te maken tussen die verschillende instrumenten. Hiertoe zal
ik enkele eventuele nieuwe instrumenten die kunnen bijdragen aan een oplossing voor
bestuurlijke problemen, nader uitwerken en zal ik uw Kamer hierover informeren. Indien
de conclusie luidt dat de mogelijkheid van tussentijdse raadsontbinding bij ernstig
verstoorde verhoudingen expliciete meerwaarde biedt ten opzichte van andere instrumenten,
is de volgende stap het maken van een afweging tussen de verschillende varianten van
tussentijdse raadsontbinding. Ik ga over die afweging graag het gesprek met uw Kamer
aan en heb thans nog geen voorkeur voor een bepaalde variant.

De leden van de D66-fractie vragen de Minister tevens in algemene zin of een tussentijdse
raadsontbinding wat haar betreft een waardevol instrument is dat de lokale democratie
kan versterken. Hoe weegt zij het democratisch aspect dat inwoners zich middels tussentijdse
verkiezingen kunnen uitspreken over de verstoorde bestuurlijke verhoudingen en de
rol die verschillende partijen daar al dan niet in hebben gespeeld? En verwacht de
Minister dat het nieuwe kiezersmandaat aan het gemeentebestuur in de regel tot doorbreking
van de ontstane impasse kan leiden? Zo ja, ligt dat aan een verschuiving van verhoudingen,
of het feit dat partijen weten hoe hun politieke aandeel en positie door de inwoners
wordt gewogen?

Indien het instrument tussentijdse raadsontbinding zou worden ingezet, krijgt de kiezer
de gelegenheid zich uit te spreken over het bestuurlijke conflict en de betrokkenen
daarbij. In dat opzicht zou tussentijdse raadsontbinding de lokale democratie kunnen
versterken. Tegelijkertijd realiseer ik me ook dat de inzet van dit instrument een
ingrijpende maatregel zou zijn, die met zich brengt dat de rechtstreeks gekozen lokale
volksvertegenwoordiging tussentijds wordt ontbonden en de oplossing als het ware van
de kiezer moet komen. Het vraagt de kiezer om zich tussentijds naar de stembus te
begeven, terwijl niet zeker is of de kiezer daar ook behoefte aan heeft in geval van
bestuurlijke conflicten.4 Om die reden acht ik het van belang de mogelijkheid van tussentijdse raadsontbinding
af te wegen tegen andere instrumenten die zouden kunnen bijdragen aan een oplossing
voor het probleem van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen in gemeenten, juist
ook vanuit het oogpunt van een sterke lokale democratie. Hiertoe zal ik enkele eventuele
nieuwe instrumenten die kunnen bijdragen aan een oplossing voor bestuurlijke problemen,
nader uitwerken en zal ik uw Kamer hierover informeren. Vervolgens ga ik graag het
gesprek aan met uw Kamer over de afweging tussen de verschillende instrumenten.

Of een tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad leidt tot een doorbreking van de
bestuurlijke impasse in een gemeente, is nooit met zekerheid te zeggen. Op zichzelf
zorgen nieuwe verkiezingen nog niet automatisch voor herstel van de verhoudingen.
Dit vraagt dan ook om een inzet die is gericht op het op gang brengen van een proces
waarin daadwerkelijk wordt gewerkt aan het herstellen van de bestuurlijke verhoudingen.

De leden van de D66-fractie lezen dat het bij de eerste variant, zelfontbinding, de
vraag is of het instrument effectief kan zijn als toepassing afhankelijk is van een
(gewone) meerderheid van de raad, terwijl diezelfde meerderheid het probleem kan zijn.
Deze leden vragen de Minister dit nader toe te lichten. Vindt de Minister dat het
instrument pas zou moeten worden ingezet in uiterste gevallen, waarin de bestuurlijke
problemen niet langer redelijkerwijs op een andere manier op te lossen zijn? Zo ja,
deelt zij dat een meerderheid in zo’n geval zeer waarschijnlijk wel gevonden kan worden?
Kan zij daarbij ingaan op de mogelijkheid deze via coalitie en/of oppositie te behalen?
Voorts vragen zij ten aanzien van een gekwalificeerde meerderheid hoe groot de Minister
het risico van blokkerende minderheden inschat. Aan welke gekwalificeerde meerderheden
denkt de Minister daarbij? En kan de Minister bij haar inschatting bekende casus uit
het verleden betrekken? Hoe weegt de Minister het risico van blokkerende minderheden
in verhouding tot aansluiting bij de idee van een uiterst redmiddel? Heeft de Minister
in het licht van het voorgaande een voorkeur voor een gewone of gekwalificeerde meerderheid,
en waarom?

Als zou worden besloten tot het introduceren van het instrument tussentijdse raadsontbinding,
dan zou de inzet van dit instrument inderdaad als uiterste optie moeten worden beschouwd.
Eerst zou dan gekeken moeten worden of de partijen die betrokken zijn bij het conflict
er onderling uit kunnen komen met elkaar, eventueel met een bemiddelende rol van de
burgemeester en vervolgens de commissaris van de Koning (als rijksorgaan).

Een verstoring van de bestuurlijke verhoudingen in een bepaalde gemeente kan verschillende
oorzaken hebben. Eén van de mogelijke oorzaken is een conflict binnen de raad, maar
het kan ook gaan om een conflict tussen raad en college. Inherent aan een bevoegdheid
tot zelfontbinding is dat het gaat om een lokaal-politieke afweging.

Bij de variant van zelfontbinding door de raad zou gekozen kunnen worden voor de drempel
van een gekwalificeerde raadsmeerderheid, wat de mogelijkheid van een blokkerende
minderheid onverlet laat. De ervaring leert dat slechts bij een klein deel van de
betrokken partijen de wil om tot een doorbreking van de bestuurlijke impasse te komen,
op voorhand ontbreekt. Dan gaat het echter om de invulling van één van de mogelijke
varianten; zoals gezegd moet nu eerst de vraag worden beantwoord of tussentijdse raadsontbinding
überhaupt de gewenste oplossing is voor het vraagstuk van aanhoudende bestuurlijke
problemen.

De leden van de D66-fractie lezen voorts dat aan zelfontbinding het nadeel zou kleven
dat dit sterk vatbaar is voor calculerend gedrag en daarmee van negatieve invloed
zou zijn op de bestuurlijke stabiliteit. Deze leden vragen de Minister op dit punt
een parallel te trekken met de ontbinding van de Tweede Kamer bij kabinetscrises.
In hoeverre speelt daarbij volgens de Minister (sterk) calculerend gedrag een rol?
Zit hierin een verschil tussen de gemeenteraad en Tweede Kamer? En in hoeverre en
waarom zou zelfontbinding bij beiden echt tot een negatieve invloed op de bestuurlijke
stabiliteit leiden? Graag ontvangen deze leden hierbij een reflectie op de beschouwingen
van de Staatscommissie Parlementair Stelsel over ontbinding bij kabinetscrises.

De Tweede Kamer wordt ontbonden bij koninklijk besluit (artikel 64 van de Grondwet).
Volgens de Grondwet is er dus geen sprake van zelfontbinding. Bij de Grondwetsherziening
van 1983 is de bevoegdheid om de Kamer te ontbinden aangeduid als een autonoom recht
van de regering.5 Vanaf het moment dat kabinetten gingen steunen op een coalitie van Kamerfracties,
is de bevoegdheid om de Kamer te ontbinden in de praktijk steeds meer gebruikt om
conflicten binnen de coalitie aan de kiezer voor te kunnen leggen en om een kiezersmandaat
voor de vorming van een nieuw kabinet te verkrijgen. Omdat de opstelling van fracties
hierbij politiek bepalend is, wordt in deze context weleens de term zelfontbinding
gebruikt.

De staatscommissie Parlementair stelsel heeft erop gewezen dat er sinds de jaren »60
een automatisme is ontstaan om na een kabinetscrisis de Tweede Kamer te ontbinden.
De staatscommissie stelde dat een ontbinding van de Kamer echter niet altijd nodig
is en dat het soms de voorkeur zou genieten om een nieuw kabinet te vormen zonder
voorafgaande Kamerontbinding.6 In het kabinetsstandpunt is niet inhoudelijk ingegaan op deze aanbeveling en is aangegeven
dat dit een van de aanbevelingen was die primair de Kamer betreffen. Dit houdt verband
met het feit dat sinds 2012 in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer is opgenomen
dat de Kamer na de tussentijdse val van een kabinet kan beraadslagen over de wenselijkheid
of richting van een nieuwe kabinetsformatie (artikel 11.1, vijfde lid). Het is aan
uw Kamer om te beslissen of deze bepaling in een voorkomend geval wordt toegepast.
Een verschil in de effecten van tussentijdse raadsontbinding ten opzichte van tussentijdse
Kamerontbinding, is dat voor gemeenteraden gewoonlijk een vast verkiezingsmoment geldt.
Dit betekent dat een tussentijds verkozen raad waarschijnlijk een (significant) kortere
zittingsperiode zal hebben dan de gebruikelijke vier jaar, tenzij een voorziening
ten aanzien van de zittingsduur zou worden getroffen, zoals bij gemeentelijke herindeling.
Overigens geldt dit verschil niet alleen bij zelfontbinding maar ook bij de andere
varianten van tussentijdse raadsontbinding.

De leden van de D66-fractie vragen ten aanzien van de variant van tussentijdse raadsverkiezingen
via zelfontbinding tot slot hoe deze variant zich zou kunnen verhouden tot de direct
gekozen burgemeester.

Een rechtstreeks gekozen burgemeester zou zich anders verhouden tot de andere organen
van het gemeentebestuur, gelet op het directe kiezersmandaat dat de burgemeester in
dat geval zou hebben. Welke gevolgen dit precies zou hebben voor de verhouding met
de variant van zelfontbinding door de raad, hangt in grote mate af van de dan te maken
keuzes ten aanzien van de positie van de burgemeester in het gemeentelijk bestel.
Een verandering in de aanstellingswijze van de burgemeester zou vragen om een herziening
van het stelsel van het lokaal bestuur als geheel. Zoals ik in mijn brief aan uw Kamer
over een toekomstbestendig burgemeestersambt heb vermeld, ziet het kabinet geen aanleiding
voor een dergelijke verandering of herziening.7

De leden van de D66-fractie vragen ten aanzien van de tweede variant, ontbinding door
een ander orgaan op decentraal niveau, welke mogelijke voordelen en nadelen de Minister
ziet in de variant waarbij de direct gekozen burgemeester de bevoegdheid tot ontbinding
zou krijgen. Voorts vragen zij naar de mogelijke voordelen als de bevoegdheid tot
tussentijdse raadsontbinding op provinciaal niveau zou worden belegd.

Vooropgesteld dat ook een direct gekozen burgemeester ingevolge artikel 125, eerste
lid, van de Grondwet niet aan het hoofd staat van de gemeente, ligt een raadsontbinding
door de burgemeester niet direct voor de hand zonder dat hier een bredere herziening
van Hoofdstuk 7 van de Grondwet aan vooraf gaat. Zoals blijkt uit het antwoord op
de vorige vraag, zal dan eerst de positie van de burgemeester in het gemeentelijk
bestel bepaald dienen te worden.

Tussentijdse raadsontbinding en het uitschrijven van verkiezingen door een orgaan
op provinciaal niveau zou de provincie materieel in een hiërarchisch bovengeschikte
positie brengen ten opzichte van het gemeentebestuur, terwijl deze hiërarchie er in
grondwettelijke zin niet is. Weliswaar spelen provincies een rol in het (bestuurlijk
en financieel) toezicht op gemeentebesturen, maar dan gaat het om het bewaken van
door de wetgever bepaalde landelijke kaders. De bevoegdheden van de provincie richten
zich daarbij altijd op de taak, het besluit of de handeling, niet op het gemeentelijk
orgaan zelf. De vraag die dan door de wetgever beantwoord zal moeten worden, is in
welke situatie een provinciaal orgaan de bevoegdheid zou mogen hebben de gemeentelijke
volksvertegenwoordiging te ontbinden en hoe een dergelijke bevoegdheid zich verhoudt
tot de afwezigheid van een Grondwettelijke hiërarchie tussen de besturen van provincies
en gemeenten.

De leden van de D66-fractie vragen met betrekking tot de derde en laatste variant,
ontbinding door de regering bij koninklijk besluit, welke waarborgen en procedures
daarbij volgens de Minister zouden moeten worden opgenomen, gegeven het feit dat dit
diep ingrijpt in de verhouding tussen de regering, de lokale volksvertegenwoordiging
en de kiezers in de betreffende gemeente. Deze leden vragen de Minister daarbij nader
toe te lichten wat de precieze rol van de raad in dit proces zou moeten zijn en hoe
de objectieve advisering aan de regering zou moeten worden vormgegeven. Welk gewicht
zou aan de objectieve advisering moeten worden toegekend en valt dit volgens de Minister
in te kaderen? Indien de Minister dit laatste bij de commissaris van de Koning zou
willen beleggen, hoe zou deze advisering zich dan verhouden tot de bemiddelende en
adviserende rol richting de raad? Daarbij vragen deze leden of de Minister zou overwegen
een beslissende stem aan de commissaris van de Koning toe te kennen. Zij vragen tot
slot hoe deze variant zich zou kunnen verhouden tot de bestuurlijke constellatie en
het eigen mandaat van een direct gekozen burgemeester.

De variant van tussentijdse raadsontbinding waarbij de regering bij koninklijk besluit
de raad kan ontbinden, grijpt inderdaad diep in in de verhouding tussen de regering,
de lokale volksvertegenwoordiging en de kiezer. Om die reden zou deze bevoegdheid
van de regering gepaard moeten gaan met een zorgvuldig proces, waarbij de nodige waarborgen
zijn ingebouwd. In algemene zin geldt dat daarbij in ieder geval aandacht zal moeten
zijn voor de positie van de lokale volksvertegenwoordiging en voor objectieve advisering
aan de regering. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een adviserende rol voor
de commissaris van de Koning. Het neerleggen van de eindbeslissing bij de commissaris
ligt echter niet voor de hand. De commissaris zou de eventuele rol van objectieve
adviseur aan de regering uitoefenen in de hoedanigheid van rijksorgaan. Als rijksorgaan
legt de commissaris verantwoording af aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Dat maakt de regering in deze variant het meest aangewezen om te beslissen, en niet
het staatsrechtelijk onderschikte orgaan.

Hoe de variant van raadsontbinding bij koninklijk besluit zich zou verhouden tot een
model met een direct gekozen burgemeester, hangt af van de keuzes die dan zouden worden
gemaakt met betrekking tot het stelsel van het lokaal bestuur als geheel, daaronder
begrepen de verhouding tot het Rijk.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

De leden van de fractie van de SP hebben de notitie over varianten van tussentijdse
raadsontbinding gelezen en hebben hierover nog enkele vragen en opmerkingen. Deze
leden hebben grote bedenkingen bij de wenselijkheid van een tussentijdse raadsontbinding.
Hoewel zij erkennen dat het voor kan komen dat een situatie in een raad onwerkbaar
wordt, zien zij ook de grote risico’s van tussentijdse raadsontbinding. Kan er nader
worden ingegaan op de mogelijkheden die er nu zijn om in te grijpen in het lokale
bestuur wanneer er een onwerkbare situatie is ontstaan? Waarom is een aparte wetsbehandeling,
bij grove taakverwaarlozing niet voldoende? In welke gevallen zou ingrijpen wenselijk
zijn geweest maar kon dat nu niet? Wat zijn de gemiddelde opkomstcijfers bij tussentijdse
raadsverkiezingen, bijvoorbeeld na herindeling?

In gevallen van verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente zijn er ook nu
al een aantal stappen die kunnen worden doorlopen. Indien de betrokkenen bij een conflict
er zelf niet uitkomen, kan de burgemeester een bemiddelingspoging doen vanuit zijn
zorgplicht voor goed bestuur. Vervolgens kan de commissaris van de Koning een adviserende
en bemiddelende rol vervullen, vanuit de taak die hij als rijksorgaan heeft. In het
uiterste geval kan de formele wetgever ingrijpen wegens grove taakverwaarlozing. In
dat geval kunnen in een afzonderlijke wet specifieke voorzieningen worden getroffen,
in afwijking van de artikelen 125 en 127 van de Grondwet. Ingrijpen wegens grove taakverwaarlozing
komt echter pas in beeld als het bestuurlijk-democratisch functioneren van een gemeente
als zodanig is aangetast en het gemeentebestuur niet langer in staat moet worden geacht
om zelf zijn taken uit te oefenen. Er zijn echter gevallen denkbaar waarin een interventie
gewenst is die is gericht op herstel van de bestuurlijke verhoudingen in een gemeente,
zonder dat sprake is van grove taakverwaarlozing. Daarbij moet worden gedacht aan
situaties waarin het bestuurlijk-democratisch functioneren van het gemeentebestuur
als zodanig nog niet in het geding is, maar waarin de verhoudingen binnen het gemeentebestuur
de kwaliteit van het bestuur wel degelijk in negatieve zin beïnvloeden. Het is daarbij
wel speculatief of een raadsontbinding in de praktijk ook tot het oplossen van het
probleem leidt. Het ontbinden van een volksvertegenwoordiging, en het daarmee medeverantwoordelijk
maken van de kiezer voor het vinden van een oplossing, is in iedere vorm ingrijpend.
Het instrument moet daarom worden afgewogen tegen andere mogelijke instrumenten om
situaties van bestuurlijke problemen het hoofd te bieden, waarbij zowel gedacht kan
worden aan bestaande als aan nieuwe instrumenten.

Bij de meest recente herindelingsverkiezingen, die plaatsvonden op 24 november 2021,
was de gemiddelde opkomst 40,01%, variërend van 32,38% tot 49,86%. Bij de herindelingsverkiezingen
van 18 november 2020 lag het gemiddelde opkomstpercentage met 46,4% iets hoger.8

De leden van de fractie van de SP lezen in de notitie dat er drie varianten zijn uitgewerkt.
Ontbinding door de raad zelf, ontbinding door een ander decentraal orgaan (college
van burgemeester en wethouders of de provincie) of door de Minister. Deze leden zien
grote en onoverkomelijke bezwaren bij de eerste twee varianten, waarbij tegenstrijdige
belangen van oppositie en coalitie of gemeente en provincie een reden kunnen zijn
voor tussentijdse ontbinding, waarbij de inwoners van de gemeente de dupe worden.
Welke extra waarborgen gelden er dan? Is een rechterlijke toets een mogelijkheid?
Hoe wordt voorkomen dat politiek opportunisme de overhand kan krijgen?

In de eerste plaats ga ik graag met uw Kamer in overleg over de vraag of tussentijdse
raadsontbinding expliciete meerwaarde biedt ten opzichte van andere instrumenten in
gevallen van aanhoudende bestuurlijke problemen. Pas daarna zal eventueel kunnen worden
besloten over de precieze vormgeving van bepaalde varianten van dit instrument. Indien
wordt gekozen voor een van de eerste twee varianten, te weten zelfontbinding dan wel
ontbinding door een ander orgaan op decentraal niveau, zullen uiteraard waarborgen
moeten worden ingebouwd om lichtvaardig en politiek gebruik van de bevoegdheid tot
raadsontbinding zoveel mogelijk tegen te gaan. Bij de variant van zelfontbinding zou
daarbij bijvoorbeeld kunnen worden gedacht aan het hanteren van het vereiste van een
gekwalificeerde meerderheid voor een besluit tot raadsontbinding. Rechterlijke toetsing
lijkt minder passend, gelet op de politieke aard van een raadsbesluit tot zelfontbinding.
Bij ontbinding door een ander orgaan op decentraal niveau zou rechterlijke toetsing
meer voor de hand kunnen liggen als waarborg.

De leden van de fractie van de SP lezen dat de derde variant een tussentijdse ontbinding
bij ministerieel besluit is. Wat is het voordeel daarvan ten opzichte van de huidige
praktijk en een wetgevingsprocedure? Een wetgevingsprocedure kan immers ook snel en
is democratischer.

Zoals in antwoord op een vraag van de leden van de VVD-fractie is aangegeven, is het
verschil tussen een koninklijk besluit en een wet, dat een wet voordat deze is vastgesteld,
ter advisering moet worden voorgelegd aan de Raad van State en zowel de Tweede als
de Eerste Kamer met het voorstel moeten instemmen. Hoewel een wet inderdaad in geval
van spoed snel tot stand kan komen, kent een wet per definitie een uitgebreidere procedure
met bijbehorend ruimer tijdsbeslag. De uitkomst staat bovendien niet vast, maar is
anders dan bij een koninklijk besluit afhankelijk van aanvaarding door de beide Kamers.

Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdA-fractie

De leden van de Partij van de Arbeid-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de notitie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met betrekking
tot de voorbereiding van het mogelijk maken tot vervroegde verkiezingen van de gemeenteraad.

De leden van de PvdA-fractie zijn voorstander van het mogelijk maken van vervroegde
raadsontbinding. Daarbij merken deze leden op dat ze geen voorstander zijn van ontbinding
op het moment dat er een politieke impasse is. De raadsontbinding moet, net zoals
nu het geval is, met terughoudendheid worden ingezet en alleen bij uiterste noodzaak.
Zij waarderen namelijk de huidige praktijk van harmonie en samenwerking in de gemeenteraden.
Deze harmonie komt onder druk te staan op het moment dat de raadsontbinding een politiek
middel wordt. Bovendien geldt dat burgers, helaas, in mindere mate weten, en zich
interesseren, in wat er zich afspeelt in de gemeentelijke politiek. Dit heeft tot
gevolg dat de opkomst bij tussentijdse gemeenteraadsverkiezingen laag zal zijn, vooral
als er vaak ontbindingen plaatsvinden. Dit zorgt ervoor dat de democratische legitimiteit
van de gemeenteraden ondermijnd wordt. Deze leden zien wel de noodzaak van raadsontbinding
als de gemeenteraad ernstig nalatig is in het wegsturen van bijvoorbeeld corrupte
bestuurders.

Het standpunt dat gemeenteraden alleen bij uiterste noodzaak ontbonden moeten worden,
heeft volgens de leden van de PvdA-fractie grote gevolgen voor de manier waarop ontbinding
plaats zou kunnen vinden. Zo vinden deze leden dat de beslissing tot ontbinding zoveel
mogelijk van politiek getouwtrek onttrokken moet zijn.

De leden van de PvdA-fractie vinden daarmee de optie tot zelfontbinding onwenselijk.
Immers, bij zelfontbinding wordt de raadsontbinding een politieke optie. Daarbij doet
het ook geen recht aan de reden wanneer zelfontbinding nuttig is, namelijk op het
uitzonderlijke moment dat gemeenteraden niet in staat zijn om bestuurlijke wanordelijkheid
weg te nemen.

De leden van de PvdA-fractie delen bovendien de mening van de Minister dat ontbinding
door het college van burgemeester en wethouders, de ontbinding door het college van
gedeputeerde staten of de ontbinding door de burgemeester onwenselijk is. Bij de ontbinding
door het college van burgemeester en wethouders speelt daarin eveneens de onwenselijkheid
van politieke ontbinding mee. Bij de ontbinding door het college van gedeputeerde
staten is het staatsrechtelijk argument over de hiërarchie tussen bestuurslagen overtuigend
om niet te kiezen voor deze optie. Ontbinding door de burgemeester is weliswaar logisch
vanuit zijn functie als hoeder van integriteit in het lokaal bestuur, echter onwenselijk
vanwege de politisering van het burgemeestersambt.

Ook de laatste optie, ontbinding door een koninklijk besluit, vinden de leden van
de PvdA-fractie bezwaarlijk. Deze leden vinden niet dat de regering zoveel invloed
moet kunnen hebben op het gemeentelijk bestuur zonder controle van de volksvertegenwoordiging.

De leden van de PvdA-fractie denken dat er andere manieren mogelijk zijn die zowel
recht doen aan de checks-and-balances die de raadsontbinding behoeft, als de wens
om raadsontbinding makkelijker te maken. Zo denken deze leden dat een mogelijkheid
tot ontbinding bij koninklijk besluit mogelijk is, op het moment dat er een voordracht
is gedaan van de commissaris van de Koning. De commissaris van de Koning doet een
voordracht na advies ingewonnen te hebben van de betrokken burgemeester. Volgens deze
leden zorgt de voordracht van de commissaris van de Koning voor een extra controle
op de gemeente en depolitisering van de raadsontbinding. Zou de Minister kunnen reflecteren
op deze mogelijkheid en is de Minister bereid deze mogelijkheid verder uit te werken
en te onderzoeken?

Ik ben de leden van de PvdA-fractie erkentelijk voor hun uitgebreide beschouwing en
deze suggestie. De optie die deze leden schetsen betreft een mogelijke nadere uitwerking
van de derde variant uit de notitie, namelijk de raadsontbinding door de regering
bij koninklijk besluit. Indien we zouden constateren dat de introductie van de mogelijkheid
van tussentijdse raadsontbinding de meest passende en wenselijke oplossing is voor
aanhoudende bestuurlijke problemen en vervolgens voor deze derde variant zou worden
gekozen, is een dergelijke uitwerking zeker denkbaar. De precieze rol van de commissaris
van de Koning en van de burgemeester bij het proces zouden op dat moment moeten worden
bezien.

Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie zich af of de Minister heeft gekeken
naar mogelijkheden van raadsontbindingen in andere landen. Zoals eerdere commissies
die naar dit onderwerp hebben gekeken wel hebben gedaan. Ook vragen deze leden zich
af of de Minister nog andere mogelijkheden heeft voor het ontbinden van de gemeenteraad,
naast de geschetste mogelijkheden die de Minister reeds naar de Kamer heeft gestuurd.

Op dit moment heb ik geen actueel overzicht voorhanden van de precieze mogelijkheden
in andere landen om eventueel de gemeenteraad te ontbinden. Indien de uitkomst van
het debat zou zijn dat tussentijdse raadsontbinding expliciete meerwaarde biedt ten
opzichte van andere instrumenten bij bestuurlijke problemen, zal ik bij de uiteindelijke
keuze van een variant en de precieze vormgeving hiervan ook goede voorbeelden uit
het buitenland betrekken. Zo is in 2009 bijvoorbeeld een enquête verricht onder de
lidstaten van de Raad van Europa naar de mogelijkheid van tussentijdse raadsontbinding
in de diverse lidstaten.9 Op dit moment zijn de drie varianten die mijn ambtsvoorganger in de notitie uit 2020
heeft uiteengezet, de varianten die ik in beeld heb.

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

De leden van de fractie van GroenLinks hebben met interesse kennisgenomen van de notitie
van het kabinet waarin diverse varianten voor tussentijdse ontbinding van gemeenteraden
worden geschetst. De motie van het lid Middendorp c.s. die aan de basis van deze notitie
ligt werd destijds mede ingediend door de fractie van GroenLinks. Deze leden zijn
blij dat er nu verder gesproken kan worden over de voor- en nadelen van tussentijdse
raadsontbinding en vervroegde verkiezingen. Zij constateren dat er voor- en nadelen
kleven aan de geschetste varianten en zij zien ook dat los van de specifieke varianten
ook voor- en nadelen te bedenken zijn voor de meer principiële vraag of het wenselijk
is om überhaupt de mogelijkheid van tussentijdse verkiezingen uit te breiden. Deze
leden hebben naar aanleiding van de voorliggende notitie een aantal vragen aan de
Minister.

Allereerst constateert de Minister, naar de mening van de leden van de fractie van
GroenLinks, terecht dat het uitgangspunt zou moeten blijven dat iedere vier jaar op
een vast moment gemeenteraadsverkiezingen gehouden zouden moeten worden. Dit is goed
voor de kenbaarheid van de verkiezingen bij inwoners en voorkomt een enorme verspreiding
van verkiezingsmomenten door het land. De vraag is echter wel wat dit betekent voor
een tussentijdse raadsontbinding aan het einde van een periode van vier jaar. Betekent
dit dat de termijn dan verkort wordt of kan dit ook betekenen dat een volgende termijn
verlengd wordt tot bijvoorbeeld vijf, zes of zeven jaar?

Het uitgangspunt zal zijn dat zo snel mogelijk weer wordt teruggekeerd naar de normale
verkiezingscyclus. Vanzelfsprekend is het echter niet werkbaar als bijvoorbeeld drie
maanden na de voortijdige verkiezingen alweer nieuwe raadsverkiezingen volgen. Waar
precies de grens wordt gelegd, betreft de precieze uitwerking en in dat stadium bevinden
we ons zoals gezegd nog niet. Het in algemene zin onmogelijk maken van tussentijdse
raadsontbinding binnen een bepaalde periode voor de reguliere gemeenteraadsverkiezingen
zou in ieder geval niet mijn voorkeur hebben. Er zijn namelijk situaties denkbaar
waarin verstoorde verhoudingen tot een acute bestuurscrisis kunnen leiden die ertoe
noodzaakt direct in te grijpen, hoe kort het tijdpad tot de reguliere raadsverkiezingen
ook is.

De Minister hecht naar het oordeel van de leden van de fractie van GroenLinks terecht
veel waarde aan het hoofdschap van de gemeenteraad. Zij verwijst daarbij evenwel ook
naar het feit dat het hoofdschap nauw verbonden is met het monisme. Kan de Minister
reflecteren op het hoofdschap in relatie tot het dualisme? Op welke wijze is het hoofdschap
door het dualisme veranderd?

Hoewel het hoofdschap van de raad inderdaad al bestond ten tijde van het monisme,
heeft de wetgever er nadrukkelijk voor gekozen het dualisme in te voeren met behoud
van het hoofdschap. In de toelichting is hierover destijds opgemerkt dat het hoofdschap
al sinds de grondwetsherziening van 1848 moet worden gezien als een uitdrukking van
de bijzondere plaats die de raad als gekozen volksvertegenwoordiging in het lokaal
bestuur toekomt. Dit resulteert in wat in de toelichting wordt aangeduid als een eindverantwoordelijkheid
van de raad.10 Wat met de dualisering is veranderd, is de samenstelling van de organen en de door
de wetgever toegekende bevoegdheden. Hiermee is een duidelijke scheiding aangebracht
tussen de raad enerzijds en het college anderzijds. Wat niet is veranderd is de verhouding
tussen beide organen in constitutioneel opzicht. Voor deze verhouding doet het er
niet toe of men een monistisch of een dualistisch stelsel hanteert. Voor de onderhavige
discussie heeft de dualisering dus geen verdere implicaties.

In de drie varianten die de Minister schetst – de zelfontbinding, de ontbinding door
een ander orgaan op decentraal niveau en de ontbinding door de regering bij koninklijk
besluit – zien de leden van de fractie van GroenLinks net als de regering voor- en
nadelen. Voor deze leden is het daarom de vraag of er naar het oordeel van de regering
ook nog tussenvarianten te bedenken zijn die mogelijke bezwaren zouden kunnen wegnemen.
Zij denken hierbij – zonder hier een voorkeur voor uit te spreken – bijvoorbeeld aan
een variant waarbij zowel elementen uit de zelfontbindingsvariant als uit de variant
van de ontbinding door een ander orgaan op decentraal niveau zouden worden gekoppeld.
Als voorbeeld noemen zij een variant waarbij een meerderheid in de gemeenteraad een
verzoek zou kunnen indienen bij de provincie om over te gaan tot tussentijdse raadsontbinding.
Hiermee wordt voorkomen dat de wens van de lokale volksvertegenwoordiging opzij wordt
geschoven en blijft het primaat voor een eventuele ontbinding bij de lokale volksvertegenwoordiging
liggen, maar wordt ook voorkomen dat al te eenvoudig door een politieke meerderheid
besloten wordt tot een tussentijdse ontbinding omdat de provincie – thans reeds bevoegd
voor het interbestuurlijke toezicht op gemeenten – nog een oordeel velt over de wenselijkheid
van een tussentijdse ontbinding van de gemeenteraad. Graag vernemen deze leden een
reactie van de Minister op voornoemde tussenvariant.

De leden van de fractie van GroenLinks geven terecht aan dat er binnen de hoofdvarianten
uit de notitie verschillende concrete uitwerkingen denkbaar zijn, waarvan sommige
ook elementen van verschillende hoofdvarianten kunnen bevatten. Indien we tot de conclusie
komen dat tussentijdse raadsontbinding een wenselijke oplossing is voor aanhoudende
bestuurlijke problemen, zou de variant die deze leden schetsen zeker onderzocht kunnen
worden. Daarbij moet wel worden aangetekend dat het toekennen van de uiteindelijke
bevoegdheid om tot raadsontbinding over te gaan aan een provinciaal orgaan, niet voor
de hand ligt. Tussen de bestuurslagen als zodanig bestaat namelijk geen hiërarchie.

De leden van de fractie van GroenLinks zouden graag van de Minister vernemen of en
hoe tussentijdse raadsontbindingen in ons omringende landen met een enigszins vergelijkbaar
ingericht openbaar bestuur zijn vormgegeven. Kan de Minister hier bij de beantwoording
een beeld van schetsen?

Indien de uitkomst van het debat is dat tussentijdse raadsontbinding expliciete meerwaarde
biedt bij herstel van ernstig verstoorde bestuurlijke verhoudingen, zal ik bij de
uiteindelijke keuze voor en vormgeving van een variant ook goede voorbeelden betrekken
uit landen met een vergelijkbaar bestuurlijk stelsel. Op dit moment heb ik hier nog
geen actueel overzicht van. Wel wijs ik hierbij op de enquête die in 2009 is verricht
onder de lidstaten van de Raad van Europa naar de mogelijkheid van tussentijdse raadsontbinding
in de diverse lidstaten.11

Tot slot vragen de leden van de fractie van GroenLinks of de Minister ook een opvatting
heeft over de vraag of zij het logisch zou vinden dat, wanneer er besloten zou worden
om tussentijdse raadsontbinding mogelijk te maken, dit tevens zou moeten gelden voor
provinciale staten en voor het algemeen bestuur van waterschappen? Zo nee, waarom
niet?

Voorop staat dat ook bij provincies en zelfs bij waterschappen zich ernstig verstoorde
bestuurlijke verhoudingen kunnen voordoen. Ik wijs erop dat Hoofdstuk 7 van de Grondwet
en de daarop gebaseerde organieke wetgeving de hoofdlijnen van de bestuurlijke inrichting
op gelijkluidende wijze regelt. Het ligt in de rede om de regelingen voor de decentrale
volksvertegenwoordigingen op dit punt op elkaar te laten aansluiten. Daarbij zou het
dan ook voor de hand liggen dit te regelen voor de eilandsraad in Caribisch Nederland.

Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van de notitie.
Deze leden menen dat zeer terughoudend omgegaan moet worden met de mogelijkheid van
tussentijdse ontbinding. Zij hebben nog enkele vragen.

Bestuurlijke appreciatie

De leden van de SGP-fractie vragen of de Minister nader wil toelichten waarom de mogelijkheid
van tussentijdse ontbinding uitdrukkelijk gezien moet worden tegen de achtergrond
van bestuurlijke misstanden en taakverwaarlozing. Deze leden wijzen erop dat de motie
spreekt over ernstig verstoorde verhoudingen, waarvan ook sprake kan bij een volstrekte
politieke impasse zonder dat de behoorlijk uitvoering van taken direct in gevaar komt.
Zo bezien is het wel mogelijk, maar niet noodzakelijk dat tussentijdse ontbinding
altijd te maken heeft met misstanden en taakverwaarlozing.

De leden van de SGP-fractie constateren terecht dat verstoorde bestuurlijke verhoudingen
en (grove) taakverwaarlozing twee verschillende zaken zijn en ik ben deze leden erkentelijk
voor de mogelijkheid om dit punt nader te verduidelijken. De introductie van de mogelijkheid
van tussentijdse raadsontbinding zou kunnen bijdragen aan de oplossing van verstoorde
bestuurlijke verhoudingen in gemeenten. Een gemeente waarin de bestuurlijke verhoudingen
zijn verstoord, hoeft echter niet haar taken (grovelijk) te verwaarlozen. Ingrijpen
wegens grove taakverwaarlozing is enkel aan de orde indien het bestuurlijk-democratisch
functioneren van een gemeente als zodanig is aangetast. Voor gevallen waarin verstoorde
verhoudingen de kwaliteit van bestuur in negatieve zin beïnvloeden, bijvoorbeeld omdat
geen constructief overleg binnen de raad of tussen raad en college meer mogelijk is,
maar de taakuitoefening door de gemeente (nog) niet direct in het geding is, is juist
een interventie gewenst waarbij het gemeentebestuur niet aan de kant hoeft te worden
geschoven en, eventueel in gewijzigde samenstelling, in positie kan blijven.

Varianten

De leden van de SGP-fractie vragen waarom de Minister niet als variant de mogelijkheid
heeft beschreven om te expliciteren dat de mogelijkheid van tussentijdse ontbinding
bij formele wet ook mogelijk is in geval van een volstrekte politieke impasse. Deze
leden hebben uit de notitie begrepen dat deze mogelijk weliswaar nu al niet is uitgesloten,
maar gezien de praktijk lijkt het niet als een reële mogelijkheid bekend te zijn.
Zij vragen of de Minister meerwaarde ziet in het duidelijker formuleren van een kader
voor deze situaties, waarop slechts onder stringente voorwaarde een beroep zou kunnen
worden gedaan.

Zoals ook in het antwoord op een vraag van de VVD aangegeven, sluit de Grondwet tussentijdse
raadsontbinding door de formele wetgever in geval van ernstig verstoorde bestuurlijke
verhoudingen naar de letter op dit moment niet uit. De voorbeelden van gemeentelijke
herindelingen en grove taakverwaarlozing die de Grondwetgever heeft genoemd zijn namelijk
niet-limitatief. In de praktijk is de formele wetgever buiten de twee hiervoor genoemde
voorbeelden tot op heden echter niet overgegaan tot tussentijdse ontbinding van de
gemeenteraad. Voor tussentijdse raadsontbinding als regulier instrument biedt het
huidige grondwettelijke kader geen ruimte. Op dit moment is de mogelijkheid de raad
voortijdig te ontbinden slechts een ad hoc-instrument voor de formele wetgever.

Bijlage

De leden van de SGP-fractie vragen in hoeverre het bekend is of gemeenten in het verleden
een verzoek hebben gedaan tot tussentijdse ontbinding vanwege een politieke impasse,
welke verzoeken dan kennelijk zijn afgewezen.

Er zijn in het recente verleden geen formele verzoeken daartoe ingediend. De mogelijkheden
van tussentijdse raadsontbinding zijn in enkele gevallen van gemeenten met aanhoudende
bestuurlijke problemen wel in bestuurlijke en/of ambtelijke contacten benoemd of verkend.
Zie ook de vraag van de leden van de fractie van D66 op dit punt.