Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Grinwis en Boswijk over de opkoop van boerderijen ten behoeve van de verbreding van de A27 bij Utrecht

Antwoord van Minister Harbers (Infrastructuur en Waterstaat), mede namens de Minister
voor Natuur en Stikstof (ontvangen 23 december 2022).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het debat van de provinciale staten van de provincie Gelderland
van 16 november 2022, welke ging over de zeer verstorende rol van de rijksoverheid
binnen de gebiedsprocessen door de opkoop van boerderijen ten behoeve van eigen projecten,
zoals de verbreding van de A27 bij Amelisweerd? Wat is uw reactie op de uitspraak
van de provinciale staten (de aangenomen motie is inmiddels ook naar u gestuurd),
welke de provincie als bevoegd gezag verzoekt geen medewerking te verlenen aan het
intrekken van de Gelderse Natuurbeschermingswetvergunningen zolang de Gelderse beleidsregels
en/of bestuurlijke afspraken worden geschonden?

Antwoord 1

Ja, daarvan heb ik kennis genomen. Deze motie is aangenomen in de (onjuiste) veronderstelling
dat afspraken zijn geschonden. Om te voorkomen dat overheden elkaar verrassen, hebben
Rijk en provincies interbestuurlijke afspraken over extern salderen, waarbij is afgesproken
dat het Rijk de provincies vooraf informeert over voorgenomen transacties op basis
van extern salderen. Ik hecht er echter aan om te benadrukken dat geen bestuurlijke
afspraken zijn geschonden en dat steeds zowel ambtelijk als bestuurlijk afstemming
met de provincie Gelderland heeft plaatsgevonden.

Vraag 2

Klopt hetgeen wat de gedeputeerde staten van de provincie Utrecht in beantwoording
van vragen van de Utrechtse Statenfractie van de SGP aangeven, namelijk dat «het Rijk
mogelijk wel stikstofruimte voor de legalisatie van Schiphol wil verwerven»? Zo ja,
waarom zou het Rijk voor een private partij als Schiphol stikstofruimte opkopen? Zo
nee, waar baseren de gedeputeerde staten van Utrecht dit op? Kunt u uitsluiten dat
het Rijk of een partij op verzoek van het Rijk stikstofruimte aan het verwerven is
voor de legalisatie van Schiphol?1

Antwoord 2

Nee, dat klopt niet. Het is niet aan het Rijk om stikstofruimte voor luchthaven Schiphol
te verwerven en daarom kan ik ook uitsluiten dat (een partij voor) het Rijk hiervoor
aan het verwerven is. Verder kan ik niet voor gedeputeerde staten spreken waar zij
hun stelling op baseren.

Vraag 3

Deelt u de brede zorg, bij provinciebesturen en de vragenstellers, dat de overheid
geen grip heeft op de stikstofmarkt- en handel, waardoor het recht van de sterkste
geldt en de agrarische sector zal krimpen ten behoeve van andere sectoren als mobiliteit,
luchtvaart of industrie, terwijl onderwijl Programma Aanpak Stikstof (PAS)-melders
nog langer op legalisatie moeten wachten, gebiedsprocessen («ruilverkavelingen») spaak
lopen en natuurherstel geen prioriteit krijgt? Hoe wilt u, gezien bovenstaande zorgen,
regie op de stikstofmarkt- en handel terugkrijgen?

Antwoord 3

Om te voorkomen dat overheden elkaar verrassen, hebben Rijk en provincies interbestuurlijke
afspraken over extern salderen, waarbij is afgesproken dat het Rijk de provincies
vooraf informeert over voorgenomen transacties op basis van extern salderen. In het
geval dat het Rijk bevoegd gezag is, wordt die geïnformeerd door provincies. De komende
maanden zal het kabinet in overleg met provincies en betrokken departementen komen
tot nieuwe en aangescherpte spelregels over de toepassing van extern salderen, en
deze waar nodig in de beleidsregels vastleggen.

In de Kamerbrief van 25 november 2022 heeft het kabinet verschillende stappen aangekondigd
ten behoeve van steviger regie op extern salderen en het gebruik van agrarische grond,
zodat in de gebiedsprocessen de juiste keuzes gemaakt kunnen worden. Zo zet het kabinet
in op het met voorrang sturen op de gebruiksmogelijkheden van emissieruimte die beschikbaar
komt bij extern salderen, zodat de overheid regie houdt in het landelijk gebied in
het kader van de gebiedsprogramma’s en kan voorkomen dat partijen vanuit verschillende
opgaven en belangen met elkaar concurreren. De komende periode werkt het kabinet,
samen met de provincies en betrokken sectoren, uit hoe dit recht in de praktijk zal
worden vormgegeven, bijvoorbeeld via beleidsregels.

Daarnaast werkt het kabinet de wettelijke mogelijkheden uit om een voorkeursrecht
te kunnen leggen op gronden met een agrarische functie. Dit biedt het Rijk en de provincies
de mogelijkheid om te sturen op het gebruik van de agrarische grond, geeft aan de
voorkant regie in gebiedsprocessen en over keuzes in het landelijk gebied, bijvoorbeeld
ten aanzien van extensivering, en biedt de mogelijkheid om speculatie tegen te gaan.
Het kabinet onderzoekt of en op welke wijze de Omgevingswet hiervoor kan worden aangepast.2

Uit het onderzoeksrapport «Tussenbalans extern salderen met veehouderijen» van 8 juli
2022 blijkt dat stikstofruimte bij het grootste deel van de op basis van extern salderen
verleende vergunningen (meer dan 70%) binnen de agrarische sector blijft3. Ook is in dit onderzoek vastgesteld dat ongewenste neveneffecten van extern salderen
met veehouderijen in het algemeen, zoals leegstand, verrommeling en speculatie, niet
structureel voorkomen.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zet zich al geruime tijd in voor een
verduurzaming van de mobiliteit. Dit gebeurt onder meer door een beter OV, meer fietsgebruik,
het terugdringen van de stikstofuitstoot door het steeds schoner worden en elektrificeren
van voertuigen, het voorbereiden van Betalen naar gebruik, de landelijke snelheidsverlaging
en het bevorderen van thuiswerken. Deze maatregelen zijn echter in beginsel niet inzetbaar
als mitigerende maatregel in het kader van toestemmingverlening. De reductie van stikstofuitstoot
en -depositie dankzij deze maatregelen komt, op een enkele uitzondering na, volledig
ten goede aan de verbetering van de natuur.4

Vraag 4

Hoe kan het dat Rijkswaterstaat snel en eenvoudig stikstofruimte kan verwerven, terwijl
dat voor de legalisatie van PAS-melders zo moeizaam gaat?

Antwoord 4

In de Kamerbrief van 12 november 2021 staat opgenomen dat voor het legaliseren van
meldingen het kabinet gebruikmaakt van de ruimte uit het stikstofregistratiesysteem.
Vooralsnog is de depositiereductie die voorzien is voor het legaliseren van PAS-meldingen
afkomstig van (landelijke) beëindigingsregelingen. Aanvullend daarop heeft het kabinet
besloten de ruimte die in beginsel niet nodig is voor woningbouw en zeven MIRT-projecten
in te zetten om PAS-meldingen te legaliseren5 en 250 mln. euro uit te trekken voor versnellingsvoorstellen van de provincies die
het mogelijk maken om PAS-melders versneld van een vergunning te voorzien.6

In de Kamerbrief van 25 november 20227 is daarnaast aangekondigd dat de ruimte uit de piekbelastersaanpak die niet nodig
is voor de natuur, met prioriteit wordt ingezet voor het legaliseren van meldingen.
Omdat het stikstofeffect van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen tegenviel
ten opzichte van de raming en er een restbedrag was overgebleven, heeft het kabinet
in juni 2021 – in samenwerking met de provincies – besloten tot alternatieve bronmaatregelen.8 Naast ophoging van het budget van de eerste tranche van de regeling provinciale aankoop
veehouderijlocaties en intensivering van de regeling voor walstroom zeevaart, is toen
besloten 15 mln. toe te wijzen voor projectspecifieke mitigatie van zeven MIRT-projecten.
Deze middelen zijn dan ook conform bestuurlijke afspraken ingezet voor projectspecifieke
mitigatie.

In de kamerbrief van 25 november 2022 heeft het kabinet toegezegd om de Kamer in het
voorjaar van 2023 te informeren over de wijze van prioriteitstelling van beschikbare
stikstofruimte9. Met het uitwerken van deze prioriteitsstelling, werkt het kabinet ook aan de uitvoering
van de motie van de leden Bromet en Thijssen, die verzoekt om een afwegingskader voor
de toewijzing van stikstofruimte10.

Vraag 5

Klopt het dat Rijkswaterstaat als marktpartij opereert op de stikstofmarkt, waardoor
Rijkswaterstaat niet hoeft te voldoen aan voorwaarden die andere overheden wel hebben,
zoals het intrekken van dierrechten en het verwerven van de boerderij zelf? Bent u
het eens dat hiermee een scheef speelveld is ontstaan tussen overheden? Hoe gaat u
deze scheefheid oplossen?

Antwoord 5

Nee, dat klopt niet: Rijkswaterstaat heeft als overheidsinstantie te maken met dezelfde
regels als andere overheidsinstanties. Vanzelfsprekend maakt het wel verschil met
welk doel een overheidsinstantie handelt. RWS kan als initiatiefnemer, net als andere
publieke en private initiatiefnemers, in het kader van de eigen behoefte aan stikstofruimte
voor een concreet project zoeken naar mitigerende maatregelen en hiervoor – op vrijwillige
basis – overeenkomsten sluiten met individuele ondernemers. Dat is een andere situatie
dan wanneer bijvoorbeeld de provincie een uitkoopregeling treft, gericht op de stelselmatige
reductie van stikstofdepositie ten behoeve van de natuur.

Vraag 6

Wat is uw reactie op het feit dat Rijkswaterstaat illegale vergunningen opkoopt, zoals
is gebeurd bij een kalverhouderij in Epe, welke al vier jaar de vergunningvoorschriften
overtrad? Bent u het eens dat in zo’n geval gehandhaafd moet worden, in plaats van
een beloning door middel van een financiële regeling?

Antwoord 6

In geval van overtreding van vergunningsvoorschriften, is het in beginsel aan het
bevoegd gezag, in dit geval de provincie Gelderland, om te handhaven zodat de overtreding
ongedaan wordt gemaakt. Toezicht en handhaving vormen een essentieel onderdeel van
het systeem van toestemmingverlening. Komend jaar laat het kabinet samen met de betrokken
departementen en provincies een onafhankelijk onderzoek uitvoeren naar de wijze waarop
bevoegde instanties invulling geven aan toezicht en handhaving van natuurvergunningen
op grond van de Wnb voor wat betreft stikstof. Op basis van de uitkomsten van dit
onderzoek wordt bekeken welke stappen gezet kunnen worden om toezicht en handhaving
verder te versterken.

Er is in het genoemde geval geen sprake van een beloning van de overtreding. Het bedrijf
stond openbaar te koop en is aangekocht voor de marktwaarde. Voor Rijkswaterstaat
als toekomstige eigenaar van het bedrijf was het bij aankoop van het bedrijf van belang
dat het bedrijf voldeed aan de vergunningsvoorschriften. Daarom is voorafgaand aan
de eigendomsoverdracht door de veehouder alsnog op eigen kosten een luchtwasser gerealiseerd
en in gebruik genomen waardoor niet langer sprake was van overtreding van de vergunningvoorschriften.
Overigens is bij de inzet van de stikstofruimte van dit bedrijf als projectspecifieke
mitigatie uitgegaan van de op grond van de vergunning toegestane hoeveelheid stikstofdepositie,
hetgeen dus lager ligt dan feitelijk plaatsvond.

Onderdeel van de voorgenomen aanpak11 ten aanzien van het gebruik van latente ruimte is het regelmatig actualiseren van
natuurvergunningen. Op die manier wordt er voor gezorgd dat de natuurvergunning beter
aansluit bij wat er op een bedrijf gebeurt. Het actualiseren van de natuurvergunning
wordt gekoppeld aan het moment waarop een initiatiefnemer aanpassingen aan zijn bedrijf
wil doen. De komende tijd werkt de Minister voor Natuur en Stikstof samen met de betrokken
departementen, provincies en sectoren verder uit hoe deze actualisatie van natuurvergunningen
in de praktijk kan worden ingezet.

Vraag 7

Klopt het dat volgens de Utrechtse beleidsregels extern salderen niet mogelijk is,
maar dat de rijksoverheid wél boerderijen mag opkopen voor eigen projecten in de provincie
Utrecht? Hoe kan dit? Hoe ziet u dit in het kader van goed bestuur?

Antwoord 7

In dit geval was het Rijk bevoegd gezag voor de toestemmingverlening en niet de provincie.
Het Rijk heeft in het kader van toestemmingverlening voor Rijksprojecten de beperkingen
op extern salderen sinds september 2020 opgeheven, na afstemming met de provincies.
Dat geldt voor het hele land, dus ook voor het grondgebied van de provincie Utrecht.

Het is daarnaast aan iedere provincie om voor de projecten waarvoor zij zelf bevoegd
gezag is, te besluiten of voor die projecten ook de beperkingen worden opgeheven.

Komende maanden zal de Minister voor Natuur en Stikstof bezien wat de verschillen
zijn tussen de provincies ten aanzien van extern salderen en overige beleidsregels
en of hier nog mogelijkheden zitten om zo snel mogelijk PAS-melders te legaliseren.

Vraag 8

Wat is uw reactie op de zorg, zoals deze is gedeeld in het rondetafelgesprek Voortgang
gebiedsprocessen 16 november jongstleden in de Tweede Kamer, dat provincies in de
praktijk te weinig mogelijkheden hebben om ten behoeve van PAS-melders of natuur,
stikstofruimte te kopen, omdat andere partijen, waaronder overheden, met een veel
grotere zak geld aankloppen bij boeren?

Antwoord 8

Rijkswaterstaat biedt uitsluitend degelijk onderbouwde bedragen aan bedrijfseigenaren.
Hiervoor vindt vooraf een taxatie van vastgoed plaats en – indien enkel stikstofruimte
aan de orde is – een onderbouwing van vergoeding van stikstofruimte op basis van gangbare
vergoedingen. Er wordt dus niet meer dan een marktconforme vergoeding betaald.

Zoals hierboven is aangegeven, werkt het kabinet, samen met de provincies en betrokken
sectoren, de komende periode aan een aanscherping van de interbestuurlijke afspraken
over extern salderen, het invoeren van een recht van eerste koop op emissierechten
en de wettelijke mogelijkheid om een voorkeursrecht te kunnen leggen op grond met
een agrarische functie.

Ook doet de Minister voor Natuur en Stikstof er samen met de provincies alles aan
om de PAS-melders te helpen. Het legalisatieprogramma wordt met prioriteit uitgevoerd.
Verschillende maatregelen leveren nu en in de toekomst ruimte voor het legaliseren
van PAS-melders en ook aan provincies is 250 mln. euro beschikbaar gesteld om maatwerk
toe te passen en nog verder te versnellen. Ook wil de Minister voor Natuur en Stikstof
bezien wat de verschillen zijn tussen de provincies ten aanzien van extern salderen
en overige beleidsregels en of hier nog mogelijkheden zijn om zo snel mogelijk PAS-melders
te legaliseren. In de brief aan de Kamer van 25 november 2022 kondigt de Minister
voor Natuur en Stikstof ook een korte termijnaanpak aan met betrekking tot het gericht
en versneld beëindigen van de emissies van piekbelasters.12 Deze aanpak is gericht op een directe forse reductie van uitstoot én een blijvend
dalende lijn, zodat de natuur wordt versterkt en meer ruimte ontstaat voor PAS-melders
en vervolgens voor nieuwe maatschappelijke en economische ontwikkelingen.

Vraag 9

Hoe bent u voornemens uitvoering aan de motie van het lid Grinwis c.s. te geven over
onderzoeken of en hoe het inwisselen van stikstofoxiden (NOx) voor ammoniak (NH3) dan wel het uitwisselen van stikstofruimte tussen sectoren bij extern salderen voorkomen
kan worden én wel zo dat de wild west-stikstofmarkt aan banden wordt gelegd? Bent
u bijvoorbeeld bereid om de beleidsregels op korte termijn aan te scherpen, zodanig
dat de provinciale overheden uitwisseling van stikstofruimte tussen sectoren alleen
binnen een gebiedsproces kunnen laten plaatsvinden dan wel via provinciale stikstofbanken
en voorkomen wordt dat de macht van de vrije markt gebiedsprocessen casu quo provincies
op achterstand zet?13

Antwoord 9

Zoals hierboven is aangegeven, werkt het kabinet, samen met de provincies en betrokken
sectoren, de komende periode aan een aanscherping van de interbestuurlijke afspraken
over extern salderen, het invoeren van een recht van eerste koop op emissierechten
en de wettelijke mogelijkheid om een

voorkeursrecht te kunnen leggen op grond met een agrarische functie. Hiermee zet het
kabinet de komende periode verschillende stappen ten behoeve van meer regie op extern
salderen.

Uit het onderzoeksrapport «Tussenbalans extern salderen met veehouderijen» blijkt
dat stikstofruimte bij het grootste deel van de op basis van extern salderen verleende
vergunningen (meer dan 70%) binnen de agrarische sector blijft. Dit blijven bevoegde
gezagen monitoren en zal ook worden getoetst in de aankomende evaluatie van het instrument
extern salderen. In die evaluatie wordt ook het inwisselen van NH3 voor NOx bij extern salderen betrokken. Met de genoemde inzet op registratie van alle vrijkomende
ruimte en vrijvallende ruimte werkt het kabinet aan de uitvoering van de motie van
het lid Grinwis c.s.14

Vraag 10 en 11

Wat is de stand van zaken van de provinciale of gebiedsstikstofbanken? Ziet u de grote
rol die zij kunnen vervullen in het snel legaliseren van PAS-melders, het realiseren
van natuurherstel, het houden van grip op de stikstofmarkt, het beschermen van de
provinciale gebiedsprocessen en het bewaken dat iedere sector evenredig een bijdrage
levert aan het oplossen van het stikstofprobleem en een eerlijke maatschappelijke
belangenafweging van initiatieven die stikstofruimte nodig hebben?

Wat is de stand van zaken van de landelijke stikstofbank, welke u, getuige de beantwoording
van de voorgaande schriftelijke vragen, «zeer toejuicht»? Op welke termijn verwacht
u de openstelling (en het goed functioneren) van deze stikstofbank?15

Antwoord 10 en 11

Het kabinet ziet de waarde van stikstofbanken. Het kabinet zet in op registratie van
alle vrijkomende ruimte en vrijvallende ruimte, waaronder ruimte die beschikbaar komt
uit de piekbelastersaanpak, in een register en kiest ervoor steviger regie te voeren
op het uitgeven van deze ruimte aan PAS-melders en prioritaire projecten van nationaal
belang.

Rijk en provincies hebben gezamenlijk een register van stikstofbanken ingericht om
extern salderen te faciliteren en te kunnen sturen op schaarse stikstofruimte. In
dit register hebben provincies op dit moment negen provinciale doelenbanken en een
landsdekkende provinciale microdepositiebank opgericht. Voor een beperkt aantal doelen
is er op dit moment het stikstofregistratiesysteem (SSRS).

Zoals aangekondigd in de brief aan de Kamer op 25 november 202216 zet het kabinet de komende tijd samen met de betrokken departementen en de provincies
in op het doorontwikkelen van het register van stikstofbanken. Begin volgend jaar
zullen de Rijksdoelenbanken worden ingesteld. De negen bestaande provinciale banken
zijn op dit moment overigens alleen te gebruiken voor projecten waarvoor de provincie
bevoegd gezag is en dus niet voor besluiten waarvoor het Rijk bevoegd gezag is. Bovendien
is het SSRS nu nog onvoldoende gevuld om nu al de zeven MIRT-projecten, waarvoor het
onder meer is ingesteld, mogelijk te maken.