Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 277 Tijdelijke regels over de instelling van een begrotingsfonds voor het landelijk gebied en de natuur (Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel voor een Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur
(TwT) strekt ertoe om tijdelijk een begrotingsfonds in te stellen. Met het fonds wil
het kabinet de maatregelen bekostigen die nodig zijn om de stikstofbelasting van de
natuur terug te dringen, evenals de emissies van broeikasgassen door landbouw en landgebruik.
Daarnaast wil het kabinet maatregelen financieren die bijdragen aan het beschermen
en ontwikkelen van de natuur en het tijdig voldoen aan de Kaderrichtlijn water (KRW)1 en maatregelen die bijdragen aan de verduurzaming van de landbouw om tijdens de transities
in het landelijk gebied perspectief te bieden aan de landbouw. Deze toelichting is
ondertekend mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
en de Minister van Financiën.
2. Aanleiding
In het coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst'2 is aangekondigd dat het kabinet met een brede gebiedsgerichte aanpak komt die zich
richt op stikstofreductie en natuurverbetering en op de (Europese) normen en opgaven
van de waterkwaliteit, bodem, klimaat en biodiversiteit. Deze aanpak zal leiden tot
grote aanpassingen in het landelijk gebied. Het is van belang daarbij het perspectief
voor verschillende vormen van landbouw in het gebied voor ogen te houden. Omdat deze
aanpak langjarig, voorspelbaar en coherent beleid vereist, stelt het kabinet incidenteel
tot en met 2035 cumulatief € 24,3 miljard beschikbaar. De coalitiepartijen kondigen
een begrotingsfonds aan, waarlangs het kabinet de middelen zal gaan uitgeven en dat
het kabinet zal inrichten met een robuust mechanisme van besluitvorming. De Minister
van Financiën heeft in haar brief van 10 juni 2022, mede namens de Minister voor Natuur
en Stikstof, uiteengezet welke uitgangspunten het kabinet hanteert voor de inrichting
van het fonds.3 Het wetsvoorstel legt daarvoor de basis. In deze memorie van toelichting is omschreven
hoe de werking van het fonds wordt vormgegeven.
3. Achtergrond, nut en hoofdlijnen van het fonds
3.1 Achtergrond en nut van het fonds
De natuur is de basis van ons bestaan en vormt een basis voor onze economie en de
brede welvaart. Bodem, water en lucht zijn ons kapitaal. Door de uitstoot van stikstof
en broeikasgassen en door onvoldoende schoon water is de natuur in Nederland onder
grote druk komen te staan. Zo vormt die overmatige uitstoot niet alleen een bedreiging
voor de natuur, maar ook voor onze gezondheid en het klimaat. Ook wordt op veel plekken
de draagkracht van het bodem- en watersysteem overschreden. Steeds meer dieren en
planten verdwijnen en de natuur verzwakt en verschraalt. Daarom is het noodzakelijk
de biodiversiteit te herstellen en een balans te bereiken tussen wat de natuur kan
dragen en wat onze samenleving van haar vraagt. Daarvoor zijn ingrijpende maatregelen
nodig in de ruimtelijke inrichting en het gebruik van het landelijk gebied.
Het kabinet wil die opgave oppakken met een integrale, gebiedsgerichte aanpak. Op
1 april 2022 heeft de Minister voor Natuur en Stikstof in een brief aan de Tweede
Kamer de hoofdlijnen uiteengezet voor deze gecombineerde aanpak van natuur, water
en klimaat in het landelijk gebied.4De basis voor die aanpak zijn de dwingende Europese en internationale doelen, die
Nederland binden wat betreft reductie van de stikstofuitstoot, herstel en verbetering
van natuur, broeikasemissies in landbouw en landgebruik en verbetering van het oppervlakte-
en grondwater. Het doel van de integrale aanpak is het in samenhang oppakken van deze
verplichtingen. De gebiedsgerichte aanpak zal voor een belangrijk deel vorm krijgen
in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Het kabinet heeft daarover op
10 juni 2022 de Startnotitie NPLG5 en op 25 november 2022 een brief over de voortgang van het NPLG aan het parlement
gezonden.6 Op 25 november 2022 is ook het Ontwikkeldocument NPLG gepubliceerd.7 Het NPLG legt structurerende, richtinggevende keuzes en (regionale) doelen vast als
basis voor integrale provinciale programma’s landelijk gebied (hierna: gebiedsprogramma’s).
Het Rijk geeft deze keuzes en doelen taakstellend mee aan de regionale overheden,
onder regie van de provincies. Het NPLG wordt uitgevoerd in afstemming met de maatregelen
voor energietransitie en woningbouw. Daarnaast is het belangrijk dat de maatregelen
uitgevoerd worden met behoud en versterking van de ruimtelijke kwaliteit. Zo ontstaan
haalbare oplossingen voor de geschetste urgente opgaven die bijdragen aan de kwaliteit
van de leefomgeving en ook aan het behoud en de versterking van het landschap en erfgoed.
Door de gebiedsgerichte en integrale aanpak krijgt de natuur de kans om zich te herstellen.
Door uitvoering van maatregelen stopt verdere verslechtering van de natuur en blijft
er zicht op het behalen van de instandhoudingsdoelen voor natuur.
De opgaven vragen grote inzet van de agrarische sector. Tegelijkertijd is deze sector
onmisbaar in dit verhaal. Een krachtige landbouwsector die sterk genoeg is om de omslag
naar kringlooplandbouw door te maken, is een voorwaarde voor het realiseren van de
doelen. Een veerkrachtige landbouw is een belangrijke drager voor de sociaaleconomische
vitaliteit, het landschap en de leefbaarheid van het landelijk gebied. De Nederlandse
landbouw is groot geworden met een werkwijze die door overheid, wetenschap, industrie,
handel, bankwezen en consumenten lang gezien werd als optimaal. Om die reden is het
niet gepast om de «veranderlast» eenzijdig op de schouders van agrariërs te leggen.
De sector kan sterker en toekomstbestendiger worden, mits agrarische ondernemers door
overheid en samenleving in staat worden gesteld de uitdagingen aan te gaan die (de
versnelling van) de transitie naar een duurzaam voedselsysteem met zich meebrengt.
Binnen de gebiedsdoelen moeten ze toekomstbestendige keuzes kunnen maken voor hun
bedrijf, passend bij de gebiedsgerichte opgaven en met voldoende zekerheid voor het
verdienvermogen en de bedrijfseconomische continuïteit. Het is van belang dat het
perspectief voor agrarische ondernemers in de gebiedsprogramma’s van de provincies
volwaardig wordt meegenomen en dat zij worden ondersteund met maatregelen die passen
binnen de veranderopgave waar zij voor staan. De uitwerking van het NPLG hangt daarom
nauw samen met de brief van de Minister van LNV over de toekomst van de landbouw en
met het Landbouwakkoord dat de Minister van LNV samen met partijen vormgeeft.8
Het kabinet wil waarborgen dat de doelen op natuur, stikstof, water en klimaat onontkoombaar
worden gerealiseerd. Dat vraagt meer dan het bindend vastleggen van doelen. Er moet
zeker worden gesteld dat de noodzakelijke maatregelen worden gepland, uitgevoerd en
voldoende effect hebben. De afspraken in het coalitieakkoord en de budgettaire bijlage
markeren de sporen en categorieën van maatregelen, die daarvoor noodzakelijk zijn.
Op grond van artikel 2.11 van de Comptabiliteitswet 2016 (CW) kan een begrotingsfonds
worden ingesteld ten behoeve van het afzonderlijk beheren van ontvangsten en uitgaven
van het Rijk die voor een specifiek doel zijn bestemd. Het kabinet stelt voor om het
fonds in te richten als een zodanig begrotingsfonds. Door de financiële middelen onder
te brengen in een begrotingsfonds kunnen ze geoormerkt worden voor een specifiek doel.
Hiermee wordt geborgd dat de middelen besteed worden aan de doelstellingen van het
fonds en kunnen ze niet voor andere doelen worden aangewend. Bovendien blijft het
saldo meerjarig beschikbaar. Hierdoor kunnen niet bestede gelden voor de duur van
het fonds onbeperkt worden meegenomen naar het daaropvolgende begrotingsjaar.
Bij de keuze voor dit budgettair instrument zijn verschillende overwegingen van belang:
• De voorziene maatregelen vragen dat over een langere periode aanzienlijke bedragen
beschikbaar zijn. Vooral met de veranderingen in de functie van grond is veel geld
gemoeid.
• Bij elke grotere investering in het fysieke domein moet de samenhang tussen de verschillende
opgaven in een gebied het vertrekpunt zijn. Daarvoor is een meer flexibele en opgave
gestuurde inzet van budgetten wenselijk. Zo’n inzet draagt eraan bij dat middelen
zo doelmatig mogelijk worden ingezet en langjarig duidelijkheid en zekerheid wordt
geboden aan alle betrokkenen.
• De maatregelen in de integrale, gebiedsgerichte aanpak zijn belegd bij verschillende
ministeries en provincies. Het is van belang dat het overzicht en de samenhang in
de middelen blijvend helder is en ook in de toekomst blijft.
• Daarbij zijn de middelen nodig voor een langere tijd dan één kabinetsperiode. Van
overheidszijde moet de zekerheid worden geboden dat de middelen op middellange termijn
beschikbaar zijn en dat een zorgvuldige en integrale besluitvorming over de besteding
is geborgd.
• Momenteel is nog niet zeker welke projecten voor financiering in aanmerking komen,
en in welk ritme precies middelen moeten worden besteed.
• Tot slot moet het instrument bijdragen aan de informatievoorziening aan het parlement
en aan de optimale borging van het budgetrecht van de Kamers.
In vergelijking tot het vormen van een nieuw begrotingsartikel doet een begrotingsfonds
beter recht aan de overwegingen. Voor beide instrumenten geldt weliswaar dat het mogelijk
is om middelen af te bakenen van rijksbrede budgettaire besluitvorming, waarmee langjarig
zekerheid wordt geboden. In beide gevallen blijft het ook mogelijk dat politieke besluiten
leiden tot herallocatie van middelen.
Een voordeel van het instellen van een begrotingsfonds is dat meerjarige flexibiliteit
geboden wordt zonder dat afspraken gemaakt moeten worden over eindejaarsmarges. In
een begrotingsfonds kunnen daarnaast maatregelen worden opgenomen die normaliter zouden
worden verspreid over meerdere departementale begrotingen. De vorming van het fonds
bevordert het rijksbrede overzicht van en het inzicht in de samenhang van de maatregelen
die genomen worden. Dit biedt voordelen aan de voorkant, bij het ontwerpen van nieuw
beleid, maar ook aan de achterkant, bij de verantwoording en de evaluatie. Bij de
keuze voor een nieuw begrotingsartikel wordt het budgetrecht geborgd conform bestaande
uitgangspunten.
Bij de keuze voor een begrotingsfonds wordt het budgetrecht van de Kamer goed geborgd
via een instellingswet waarin het doel van het fonds staat omschreven. De begroting
van het fonds wordt jaarlijks separaat in stemming gebracht bij het parlement. Het
instellen van een begrotingsfonds geschiedt bij wet. In dit wetsvoorstel worden de
doelen, de aard van de uitgaven en de voeding van het fonds vastgelegd en wordt een
fondsbeheerder aangewezen.
3.2 Hoofdlijnen van het fonds
Het kabinet reserveert de genoemde middelen om de hierboven geschetste uitdagingen
voor natuur en landbouw op te pakken en de doelen in het landelijk gebied voor natuur,
water en klimaat te realiseren. Het doel van het fonds is daarom de financiering van
landbouw- en natuurmaatregelen met het oog op de invulling van de verplichtingen die
voortvloeien uit de Vogelrichtlijn9 en Habitatrichtlijn,10 de KRW en het Verdrag van Parijs.11 Het gaat daarbij om de wettelijke doelstellingen die in 2030 onontkoombaar moeten
zijn gerealiseerd met betrekking tot de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats12 en om de restemissiedoelen van broeikasgassen, zoals die voor de landbouw en landgebruik
bereikt moeten zijn in 2030.13 In de opsomming van doelen in het voorgestelde artikel 2 zijn voorts doelen opgenomen
die betrekking hebben op natuurverbetering en -herstel en op de verplichtingen van
de KRW. Dit betreffen overkoepelende doelen die voortvloeien uit de genoemde internationale
verplichtingen, zoals de doelen van de KRW waarvoor de maatregelen uiterlijk in 2027
moeten zijn gerealiseerd. Op deze wijze kan rekening worden gehouden met het samenhangende
pakket van maatregelen dat de provincies in samenspraak met het Rijk, ontwikkelen
in hun gebiedsprogramma’s om de opgaven voor natuur, stikstof, water en klimaat in
hun gebieden te realiseren. Zoals hierboven omschreven is de verduurzaming van de
landbouw een randvoorwaarde voor het succesvol behalen van de wettelijk opgaven. Om
die reden wordt de verduurzaming van de landbouw als doel opgenomen in de doelomschrijving
van het fonds, voor zover die verduurzaming een directe relatie heeft met het behalen
van de wettelijke opgaven. De context van deze doelen is nader toegelicht in paragraaf
4.1 en 4.2 en in de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 2 TwT.
In het wetsvoorstel wordt de Minister voor Natuur en Stikstof aangewezen als fondsbeheerder.
Het fonds behoort tot haar portefeuille, evenals de onderwerpen natuur en biodiversiteit,
de gecombineerde aanpak van natuur, water en klimaat in het landelijk gebied en het
bredere stikstofbeleid. De fondsbeheerder is verantwoordelijk voor het begrotingsbeheer,
het financieel beheer van het begrotingsfonds en de verantwoording van de uitgaven.
Ten behoeve van integrale weging, regie en bijsturing in de uitvoering stelt de fondsbeheerder
een meerjarenprogramma vast. De fondsbeheerder doet dit in samenwerking met de Minister
van LNV en andere betrokken bewindspersonen. Tot slot is de fondsbeheerder verantwoordelijk
voor het onderzoeken van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitgaven.14 De Minister van Financiën heeft daarnaast een eigen verantwoordelijkheid voor de
rijksbegroting om het beleid en de uitgaven te toetsen op doelmatigheid en doeltreffendheid.
De fondsbeheerder stelt jaarlijks een actuele versie van het meerjarenprogramma vast
en zendt dit tegelijk met de ontwerpbegroting aan het parlement, dat daarmee ook in
de gelegenheid wordt gesteld om de uitgaven van het fonds (bij) te sturen en zijn
budgetrecht uit te oefenen. In paragraaf 4.3 wordt hierop nader ingegaan.
In de eerdergenoemde brief over de voortgang van het NPLG van 25 november 2022 heeft
de Minister voor Natuur en Stikstof aangegeven dat onafhankelijk zal worden doorgerekend
of de gebiedsprogramma’s – in samenhang met de rijksmaatregelen – tot integraal doelbereik
leiden van de doelstelling van het NPLG.15 Deze doorrekening waarborgt dat de integrale aanpak die door het fonds wordt gefinancierd
zal leiden tot het behalen van de doelen waarvoor dit fonds is opgericht.
De Minister voor Natuur en Stikstof werkt voorts toe naar een stevige monitoring en
een effectief ritme van verantwoording en evaluatie. Daarbij wordt waar mogelijk aangesloten
en samenhang gezocht met de bestaande verplichtingen voor de overheid om te monitoren
op de overkoepelende opgaven en de doelen, opgesomd in de doelomschrijving van artikel
2 TwT. Te denken valt aan de monitoring die wordt uitgevoerd in het kader van de Wet
natuurbescherming en later de Omgevingswet (omgevingswaarden voor stikstofdepositie).
De resultaten van de monitoring worden benut om het meerjarenprogramma bij te stellen,
zoals hierboven beschreven. Voorts bevat het wetsvoorstel een bepaling voor de evaluatie
van de wet.
De reservering die het kabinet maakt voor het fonds is incidenteel van karakter en
loopt tot en met 2035. Het begrotingsfonds heeft dus naar zijn aard een tijdelijk
karakter. Dit wordt tot uitdrukking gebracht in de voorgestelde citeertitel van de
wet en de voorgestelde horizonbepaling (artikel 13 TwT). Daarmee wordt tevens uitvoering
gegeven aan de motie-Heinen/Grinwis.16
4. Doel, reikwijdte en besluitvorming
4.1 Doelstelling
In artikel 2, tweede lid, TwT is het doel van het fonds geformuleerd. De doelomschrijving
van het fonds is vormgegeven als een limitatieve opsomming van de doelstellingen,
waarop de te financieren maatregelen zich moeten richten. Het doel is afgebakend tot
de financiering van landbouw- en natuurmaatregelen. Hiermee wordt tot uitdrukking
gebracht dat de middelen gereserveerd zijn om enerzijds de uitdagingen op te pakken
die nodig zijn voor het herstel en versterken van de natuur en om anderzijds te zorgen
dat de landbouwondernemingen in het landelijk gebied de veranderingen die daarvoor
nodig zijn, kunnen doorvoeren. Onder landbouwondernemingen worden de agrarische ondernemingen
in de primaire sector verstaan. In artikel 3, onder a, TwT is een vangnetbepaling
opgenomen die de fondsbeheerder de bevoegdheid geeft om ook maatregelen te financieren
die gericht zijn op andere sectoren (zie verder onder paragraaf 4.2). De limitatieve
opsomming bevat de doelen die centraal staan in de integrale aanpak:17
Stikstofreductie: De sterke overbelasting door stikstof is een van de belangrijkste drukfactoren voor
de natuurkwaliteit. Een succesvolle aanpak hiervan is bepalend voor de mate waarop
toestemmingverlening mogelijk is voor diverse (economische) activiteiten. In veel
natuurgebieden slaat er meer stikstof neer dan de natuur aankan en worden de zogenoemde
kritische depositiewaarden (KDW)18 (ruim) overschreden. In het coalitieakkoord heeft het kabinet aangekondigd de huidige
wettelijke omgevingswaarde voor stikstofdepositie voor 2035 uit de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering19 naar voren te halen. Dit betekent dat in 2030 74% van het stikstofgevoelige Natura
2000-areaal onder de KDW moet zijn gebracht. In 2025 is dit conform de wettelijke
verplichting 40% van dat areaal.
Klimaatopgave voor landbouw en landgebruik: De internationale klimaatafspraken, de Europese klimaatwetgeving, de nationale Klimaatwet
en het Klimaatakkoord bepalen de opgave voor landbouw en landgebruik: veeteelt, glastuinbouw,
veenweide, landbouwbodems en bomen, bossen en natuur. Met het coalitieakkoord is het
nationale reductiedoel in de Klimaatwet aangescherpt. Hier zijn indicatieve emissiedoelen
voor 2030 van afgeleid voor de sectoren. De landbouw heeft een indicatief restemissiedoel
van 18,9 Mton in 2030. Hierbij is voor de veehouderij en akkerbouw (mestaanwending
in de akkerbouw) een indicatieve emissiereductie van 5 Mton CO2-equivalenten in 2030 gekoppeld aan de gecombineerde aanpak in het landelijk gebied.
Voor het landgebruik is een indicatief restemissiedoel van 1,8 – 2,7 Mton CO2-equivalenten in 2030 bepaald. Het gaat hierbij om veenweidegebieden, landbouwbodems
en bomen, bossen en natuur. De opgaven en restemissiedoelen voor de verschillende
sectoren zijn opgenomen in het ontwerp-beleidsprogramma klimaat en in de beleidspakketten
waarmee die doelen moeten worden gerealiseerd. De broeikasgasreductie zal voor een
belangrijk deel gerealiseerd moeten worden met de integrale aanpak in het landelijk
gebied. De klimaatopgave voor de glastuinbouw maakt overigens geen onderdeel uit van
de integrale aanpak in het landelijk gebied. Maatregelen met het oog op het realiseren
van die opgave worden gefinancierd uit het in oprichting zijnde Klimaatfonds. Om die
reden is de klimaatopgave voor de glastuinbouw uitgezonderd van dit fonds (zie verder
paragraaf 4.2).
Natuurherstel en -verbetering: Conform de vereisten van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn (VHR) is het voorkomen
van verslechtering en het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van
de natuur een continue verplichting. Met de integrale aanpak worden richting 2030
onvermijdelijke stappen gezet naar het (op termijn) bereiken van een gunstige staat
van instandhouding. Om de VHR-doelen te bereiken moeten diverse drukfactoren worden
aangepakt, binnen en buiten natuurgebieden. Naast stikstofvermindering gaat het ook
over andere aspecten, zoals verbetering van waterkwaliteit en -kwantiteit, (natuur-inclusievere)
ruimtelijke inrichting door extra leefgebied en gebruik van en verbindingen tussen
natuurgebieden (waaronder groenblauwe dooradering). In veel gebieden is de verdroging
naast de stikstofdepositie een urgente opgave en dient ook de waterkwaliteit verbeterd
te worden. Voor de wateraspecten kunnen de doelen van de KRW als uitgangspunt worden
genomen, maar zijn aanvullende eisen voor kwaliteit en kwantiteit mogelijk afhankelijk
van de eisen die de natuur stelt. Langetermijndoelbereik voor de VHR vereist dat er
ook voldoende ruimte komt voor leefgebied buiten Natura 2000-gebieden. Dit gaat zowel
over areaal natuur als over areaal extensieve en natuurinclusieve landbouw.
Waterkwaliteitsopgave: Vanuit de KRW (en de daarmee samenhangende Nitraatrichtlijn20 en Grondwaterrichtlijn)21 is in de opsomming de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater meegenomen, voor zover
beïnvloed door landbouw (met name nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen). Ook de
grondwaterkwantiteit als onderdeel van de KRW, is daarin meegenomen. Waterkwantiteit
(droogte en wateroverlast) is onderdeel van de doelen voor zover noodzakelijk voor
natuur en landbouw, immers zonder water geen natuur en geen landbouw. Nederland moet
uiterlijk 2027 de daarvoor benodigde maatregelen in uitvoering hebben gebracht. De
inzet voor de Nitraatrichtlijn, mede gericht op de doelen van de KRW, wordt hierbij
apart genoemd. Het kabinet heeft in het addendum bij het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn aangegeven hoe het invulling aan de richtlijnen wil
geven, met name wat betreft de opgave voor de verbetering van de waterkwaliteit in
de zandgebieden van Centraal Nederland, Oost-Nederland en Zuid-Nederland door grootschalig
herstel van beekdalen.22 Het landgebruik in de stroken zal bestaan uit natuurgrond of natuurinclusief grasland
met uitmijnregime. De exacte omvang en landgebruik worden nader vastgesteld in de
gebiedsgerichte aanpak.
Verduurzaming landbouw met het oog op opgaven natuur, water en klimaat: Het langjarig toekomstbeeld en perspectief van de agrarische ondernemer en de structuurversterking
van de landbouw is essentieel onderdeel van de gebiedsprocessen en speelt daarmee
een belangrijke rol in het behalen van de verplichtende doelstellingen. De Minister
van LNV heeft het parlement op 25 november 2022 een brief gestuurd over de uitwerking
van dat toekomstbeeld voor de landbouw.23 Om hieraan middelen te kunnen toewijzen is de verduurzaming van de landbouw als doel
toegevoegd aan de opsomming van de doelomschrijving. Het kabinet stelt voor om in
de omschrijving van dit doel de noodzaak van samenhang met maatregelen ten behoeve
van de andere doelen te expliciteren. Daarom is de reikwijdte van dit fondsdoel ingeperkt
tot de maatregelen die een directe relatie hebben met de realisatie van de vier andere
doelen (zie verder onder paragraaf 4.2).
Het bieden van een langjarig toekomstbeeld en perspectief voor agrarische ondernemers
betekent het ondersteunen in het maken van de omslag naar kringlooplandbouw en het
aanbieden van instrumenten voor agrariërs om zich economisch en ecologisch duurzaam
aan te passen aan de eisen en omstandigheden die voortvloeien uit het gebiedsproces.
Er zal binnen de gebiedsgerichte aanpak niet voor alle agrariërs toekomst zijn. Het
fonds voorziet ook in financiële middelen waarmee stoppen van agrarische ondernemingen
op een verantwoorde manier wordt mogelijk gemaakt en in middelen voor afwaardering
van grond. Het perspectief, zowel voor stoppende ondernemers als blijvers, zit voor
een belangrijk deel verweven in maatregelen die ook bijdragen aan de internationale
verplichtingen. Door bijvoorbeeld investeringen in innovatieve stallen op de juiste
locatie te subsidiëren via gebiedsprogramma’s, wordt, naast generieke normering, bijgedragen
aan een duurzame en toekomstbestendige landbouwsector, en daarmee ook aan de verplichtingen.
Door in te zetten op omschakeling en extensivering zullen bedrijven beter aansluiten
op de draagkracht van het bodem- en watersysteem in de omgeving. De opkoopregelingen
bieden bijvoorbeeld ook perspectief op acceptabele bedrijfsbeëindiging of verplaatsing:
op diverse locaties zal door het opkopen van grond, afwaardering en verpachting de
omslag van blijvende ondernemers naar extensieve landbouw worden gefaciliteerd.
4.2 Reikwijdte
De uitwerking van welke maatregelen getroffen dienen te worden, vindt plaats in het
kader van de aanpak van het NPLG. De provincie werkt samen met de andere overheden
en maatschappelijke partijen de maatregelen uit in gebiedsprocessen om de doelen te
realiseren. Afspraken worden vastgelegd in gebiedsprogramma’s per provincie. Ook kunnen
met het fonds generiek werkende maatregelen gefinancierd worden, waartoe het Rijk
initiatief neemt. Het fonds biedt daarmee een financiële basis voor de uitvoering
van zowel generieke maatregelen als de maatregelen uit de gebiedsprogramma’s die bijdragen
aan deze doelen en de benodigde transitie van de landbouw. Het voorgestelde artikel
3, onder b, TwT voorziet in de mogelijkheid om de ontwikkeling en ondersteuning van
de gebiedsgerichte aanpak te financieren. Deze bepaling gaat niet over de kosten van
uitvoering van de concrete maatregelen zelf. Die kosten vallen al onder artikel 2,
tweede lid: de zinsnede landbouw- en natuurmaatregelen met het oog op in de aanhef van dat lid omvat mede die uitvoeringskosten.
Het is belangrijk voor ogen te houden dat het NPLG verder reikt dan de doelomschrijving
van het fonds. Het NPLG kijkt wat betreft doelbereik vooruit tot 2050, terwijl de
doelomschrijving van het fonds met name de wettelijke doelen voor 2030 bevat. Het
fonds is tijdelijk en stelt de middelen beschikbaar tot en met 2035. NPLG en fonds
hebben niet dezelfde reikwijdte. Niet alle maatregelen uit de gebiedsprogramma’s worden
uit het fonds gefinancierd. De middelen die beschikbaar worden gesteld via het fonds,
zijn weer niet de enige bron voor financiering van de maatregelen of de investeringen.
De middelen zijn ten dele aanvullend op de bestaande geldstromen die de overheid nu
al inzet. Het kabinet benadrukt voorts dat zeker waar het de verduurzaming van de
landbouwsector betreft, ook van het bedrijfsleven en de keten (banken, toeleveranciers
etc.) als geheel een bijdrage wordt verwacht. Herstel van de natuur en de transitie
van de landbouw, zoals omschreven, vergen forse investeringen van zowel overheden
als ondernemers.
Wat betreft de maatregelen voor natuurherstel en verbetering zijn de middelen uit
het fonds bedoeld als aanvullend naast de reguliere begroting/instrumenten en gemaakte
afspraken, zoals op basis van het natuurpact en het Programma Natuur. In de budgettaire
bijlage bij het coalitieakkoord is aangegeven dat een deel van de middelen specifiek
is gereserveerd voor uitbreiding van natuurareaal om zo de kwetsbare natuur verder
te ondersteunen (o.a. door extra leefgebied of tegengaan van versnippering). In de
brief over de voortgang van het NPLG24 noemt het kabinet de inpassing van de groenblauwe dooradering een goed voorbeeld
van een maatregel die ingezet kan worden voor realisatie van meerdere doelen. Groenblauwe
dooradering kan onder andere bijdragen aan de klimaatopgave (d.m.v. koolstofvastlegging)
en realiseert een ecologisch netwerk tussen natuur en leefgebieden. Ook met de uitwerking
van bufferstroken rondom beekdalen kan aan de dooradering invulling worden gegeven.
Wat betreft de maatregelen voor verduurzaming van de landbouw is het uitgangspunt
dat deze een directe relatie hebben met het behalen van de wettelijke opgaven. Dat
betekent dat meer generieke, algemene maatregelen die niet direct ondersteunend aan
de doelstellingen zijn, zijn uitgesloten van financiering uit het fonds. Hiervoor
zal financiering vanuit andere bronnen gevonden moeten worden. Volgens deze afbakening
kan beredeneerd worden dat algemene kennisbasisprogramma’s voor de agrarische sector
of programma’s gericht op vraagverandering bij de consument niet uit het fonds kunnen
worden gedekt. Maatregelen die bijdragen aan meetsystematiek in stallen om ammoniak
beter te meten kunnen wel gedekt worden, voor zover deze niet al gedekt worden in
het structurele pakket bij de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, evenals maatregelen
die bijdragen aan het omschakelen naar het telen van gewassen die beter passen bij
de draagkracht van het bodem- en watersysteem in de omgeving.
In de budgettaire bijlage bij het coalitieakkoord is voorts een post vermeld met additionele
middelen ten behoeve van de KRW. Deze middelen zullen worden ingezet voor grootschalig
herstel van beekdalen op zandgronden, zoals in paragraaf 4.1 omschreven bij de doelstelling
Waterkwaliteitsopgave. De waterhuishouding speelt ook een belangrijke rol bij de realisatie
van andere wettelijke opgaven. Hydrologische maatregelen verbonden aan de doelen van
Natura 2000 (tegengaan van verdroging) en de aanvoer van water naar veengebieden voor
peilverhoging (en daarmee reductie broeikasgassen), zijn geen maatregelen ten behoeve
van de KRW in de zin van het voorgestelde artikel 2, tweede lid, onder d, TwT, maar
vallen wel binnen de afbakening van het fonds. Met deze inzet kan gecombineerd resultaat
worden geboekt op alle vier de doelstellingen omtrent natuur, stikstof, water en klimaat
en kan tegelijkertijd ingezet worden op extensivering van de landbouw, agrarisch natuurbeheer
of natuurontwikkeling afhankelijk van de mogelijkheden in specifieke gebieden.
Het is van belang om in de werking van het fonds afstemming te zoeken met uitgaven
van middelen uit andere rijksbudgetten. Vanuit dat perspectief sluit het voorgestelde
artikel 4 TwT maatregelen uit met het oog op de doelen gericht op de glastuinbouw,
en de rijkswateren, voor zover deze vallen onder het Deltafonds. Deze twee categorieën
passen wel onder de beschrijving van het doel voor de reductie van broeikasgassen,
respectievelijk doelen van de KRW, maar voor het behalen van die doelen zijn middelen
beschikbaar in het in oprichting zijnde Klimaatfonds en het Deltafonds.
Het doel van het fonds is afgebakend tot de financiering van landbouw- en natuurmaatregelen
met het oog op het bereiken van de doelen rond natuur, stikstof en water en de klimaatopgave
voor landbouw en landgebruik. Op basis van de huidige inzichten meent het kabinet
dat de gereserveerde middelen volledig benut moeten worden voor de landbouw- en natuurmaatregelen
om de opgaven in het landelijk gebied te kunnen realiseren. Dit is waar de grootste
inzet wordt gevraagd en waar tevens veel kansen liggen om maatregelen slim te combineren,
teneinde zo groot mogelijk doelbereik te realiseren. Andere sectoren, zoals industrie,
bouw en mobiliteit, moeten ook bijdragen aan het behalen van de doelen, maar maatregelen
gericht op die sectoren, worden in beginsel niet gefinancierd uit het fonds. Het kan
echter zijn dat bij de integrale afweging in het kader van de gebiedsprogramma’s andere
maatregelen dan landbouw- of natuurmaatregelen worden geïdentificeerd waarmee een
of meer van de doelen ten minste even doelmatig en doeltreffend kan of kunnen worden
bereikt en die zo dus helpen met de uitdagingen van landbouw of natuur. Het is van
belang voor de gebiedsprocessen en het draagvlak daarvoor dat de fondsbeheerder daarom
in uitzonderlijke gevallen voorstellen in overweging kan nemen om dergelijke alternatieve
maatregelen te financieren. De zinsnede «in uitzonderlijke gevallen» brengt tot uitdrukking
dat de fondsbeheerder terughoudend moet zijn met de toepassing van deze bevoegdheid.
Het is van belang dat de fondsbeheerder in staat wordt gesteld om de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de voorgestelde alternatieve maatregel te beoordelen binnen
de context van het geheel van maatregelen dat wordt voorgesteld voor het realiseren
van de doelen in een gebied. Op basis van de onderbouwing van het voorstel moet de
fondsbeheerder zich ervan kunnen vergewissen dat de financiering van die maatregel
geen afbreuk doet aan het behalen van alle doelen in het gebied. Dat risico ontstaat
bijvoorbeeld indien een maatregel in een andere sector sneller of meer effect heeft
voor de stikstofreductie dan maatregelen in de landbouw, maar het behalen van andere
doelen onder druk komt te staan, omdat kansen op synergie met de water- en klimaatopgave
voor de landbouw worden gemist.
Aan het indienen van een voorstel om de vangnetbepaling toe te passen zijn daarom
voorwaarden verbonden. Het initiatief voor een verzoek om financiering van een dergelijke
maatregel uit het fonds komt van een Minister of gedeputeerde staten. Het voorstel
komt tot stand in het kader van de gebiedsgerichte aanpak of in ieder geval na overleg
met de provincies, die gebiedsregisseur zijn voor de betrokken gebieden. De indiener
moet aantonen dat de maatregel ten minste even doelmatig en doeltreffend is als landbouw-
en natuurmaatregelen. Met deze voorwaarden wordt geborgd dat de indiener de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de maatregel onderbouwt in het kader van de integrale weging
van alle te behalen doelen in een gebied.
4.3 Meerjarenprogramma en besluitvorming
Bij het fonds hoort een samenhangend stelsel van kaders en afspraken om tot zorgvuldige
beoordeling van gebiedsprogramma’s, maatregelpakketten en toedeling van middelen te
komen. Een stelsel dat een voor alle betrokken partijen duidelijk, voorspelbaar en
transparant procesverloop biedt waarin rollen, taken en verantwoordelijkheden helder
zijn omschreven. Centraal staat het regulier opstellen van een meerjarenprogramma
en het toepassen van spelregels om invulling te geven aan een zorgvuldig proces van
besluitvorming over de realisatie van maatregelen gericht op het realiseren van de
doelen die met het fonds beoogd worden. Een randvoorwaarde hierbij is toetsing op
een doeltreffende en doelmatige besteding van middelen. De Minister zal bij de besluitvorming
externe expertise betrekken, in ieder geval van de Ecologische Autoriteit. Tevens
is voorzien in een delegatiegrondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels te kunnen stellen over de uitgaven ten laste van het fonds (artikel
8, tweede lid). Om tot een zo goed mogelijke afweging te komen bij de verdeling van
de middelen is in de wet opgenomen dat de Minister ook externe expertise kan betrekken
bij de besluitvorming (artikel 10).
Meerjarenprogramma
Transitiefonds landelijk gebied en natuur: De Minister voor Natuur en Stikstof stelt een meerjarenprogramma op waarin alle
maatregelen samenkomen die, op het gebied van natuur, stikstof, landbouw, water en
klimaat, invulling geven aan de realisatie van het beleid voor de transitie van het
landelijk gebied en daarmee de doelen van het fonds. Dit omvat maatregelen of maatregelpakketten
uit de gebiedsprogramma’s en landelijke (generieke) maatregelen, die geheel of gedeeltelijk
bekostigd worden uit het fonds. Het meerjarenprogramma draagt bij aan het bieden van
een overzicht en een doelmatige besteding van middelen, door in het verloop van de
tijd samenhang te bewaken op voortgang, inhoud en de samenwerking tussen partijen
bij de realisatie van maatregelen.
Het meerjarenprogramma bevat een budgettair overzicht en maakt zichtbaar hoe de financiële
middelen van het fonds worden verdeeld over verschillende beleidsterreinen en de verschillende
ontvangers. Tevens bevat het meerjarenprogramma een (jaarlijkse) weergave van de voortgang
van de realisatie van de met het fonds gefinancierde maatregelen. De Minister voor
Natuur en Stikstof stelt jaarlijks, in samenspraak met betrokken bewindspersonen,
het meerjarenprogramma vast en biedt dit na goedkeuring in de ministerraad aan het
parlement aan, gelijktijdig met de indiening van het wetsvoorstel tot vaststelling
van de fondsbegroting.
Spelregels: Om te komen tot integrale weging en besluitvorming heeft de Minister voor Natuur
en Stikstof spelregels opgesteld, die invulling geven aan een robuust mechanisme van
besluitvorming.25 De spelregels geven inzicht in het procesverloop en de wijze waarop besluitvorming
over het beschikbaar stellen van middelen uit het fonds verloopt, wat daarbij de te
onderscheiden rollen en taken zijn en wat de besluitvormingsvereisten zijn om te komen
tot een beslissing over een eventuele financiële rijksbijdrage. In de vormgeving hiervan
zijn fasering, programmering, integrale weging, regie en bijsturing in de uitvoering
belangrijke uitgangspunten. De spelregels zijn zowel van toepassing op de gebiedsgerichte
maatregelen die onder regie van de provincie in gebiedsprogramma’s worden opgesteld
als voor landelijke maatregelen van het Rijk. De fondsbeheerder neemt de beslissing
om uitgaven te doen ten laste van het fonds voor maatregelen met het oog op de omschreven
doelen. In de uitwerking van het stelsel zijn lessen getrokken uit de ervaringen die
zijn opgedaan met onder meer het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport
(MIRT).
Het kabinet bespreekt in een periodiek bestuurlijk overleg met de provincies de voortgang
van de realisatie van gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten. Het doel van het overleg
is om tot afspraken te komen van Rijk en provincies over de voortgang van de realisatie
van de maatregelen en de voorwaarden voor investeringsbeslissingen. Daar waar de voortgang
op afspraken en realisatie van het doelbereik onvoldoende is of dreigt zijn, wordt
bijgestuurd.
Toekenningscriteria: Als fondsbeheerder heeft de Minister voor Natuur en Stikstof de taak om te beoordelen
of maatregelen die worden voorgesteld, gefinancierd kunnen worden uit het fonds. De
fondsbeheerder zal dergelijke voorstellen integraal beoordelen en in onderlinge samenhang
bezien. In het voorgestelde artikel 5, derde lid, TwT zijn criteria opgenomen die
de fondsbeheerder in elk geval betrekt bij de beoordeling.
De fondsbeheerder beoordeelt of maatregelen overeenstemmen met de gebiedsgerichte
aanpak voor het integraal bereiken van de in artikel 2, tweede lid, genoemde doelen
voor stikstof, klimaat, natuur en water, en de verduurzaming van de landbouw in relatie
tot die doelen. Het kabinet zet via de aanpak in op het integraal bereiken van de
doelen voor natuur, water en klimaat, en de verduurzaming van de landbouw, de doelen
van het fonds. Maatregelen moeten ondersteunend zijn aan de gebiedsgerichte aanpak
en de met die aanpak te dienen doelen. Het kan hierbij ook nadrukkelijk gaan om landelijke
maatregelen, waartoe het Rijk initiatief neemt. Landelijk beleid kan immers een bijdrage
leveren aan de benodigde transitie van de landbouw ondersteunend aan de integrale
doelen van het fonds.
De fondsbeheerder beoordeelt of maatregelen uitvoerbaar, doeltreffend en doelmatig
zijn. Zoals eerder aangegeven, is de doelmatige en doeltreffende besteding van de
middelen een algemeen geldende voorwaarde, die de fondsbeheerder dan ook in de beoordeling
van de voorstellen betrekt. Een en ander is in lijn met artikel 3.1 CW en geeft uitvoering
aan de wens van de Tweede Kamer met betrekking tot die beoordeling.26 Uitvoerbaarheid doelt op juridische en technische uitvoerbaarheid. Het gaat hierbij
om de vraag of een voorstel op tijd operationeel kan zijn om de middelen op tijd te
kunnen besteden zoals beoogd. Bij het opstellen van de maatregelen zal rekening gehouden
moeten worden met onder meer de beschikbare capaciteit op de arbeidsmarkt, vergunningsprocedures
en de Europese staatssteunregels. Het Adviescollege toetsing regeldruk en de reacties
uit de internetconsultatie vragen ook aandacht voor deze aspecten.
De fondsbeheerder beoordeelt of de duur van de bekostiging van de maatregelen in lijn
is met het incidentele karakter van het fonds. Bovendien zullen er na 2035 geen nieuwe
middelen aan het fonds worden toegevoegd en zal de fondsbeheerder geen nieuwe verplichtingen
meer kunnen aangaan na die datum.27 Gelet hierop dient de fondsbeheerder na te gaan of een maatregel met een structureel
karakter uit het fonds gefinancierd kan worden. Het tijdelijk karakter van het fonds
impliceert dat er uit het fonds geen uitgaven gedaan kunnen worden die een structureel
karakter hebben. Voorbeeld daarvan zijn handhavingskosten. Uit het fonds kunnen in
beginsel ook geen uitgaven worden gedaan die voortvloeien uit investeringen, zoals
afschrijvingskosten, onderhoudskosten of beheervergoedingen. Mogelijke oplossing kan
zijn dat bij de financiering van dergelijke kosten een duidelijke horizonbepaling
wordt meegegeven, waarbij een maatregel een meerjarig karakter kan hebben, maar op
voorhand expliciet duidelijk is tot wanneer middelen beschikbaar zijn.
Tot slot dient de fondsbeheerder te beoordelen of voor de maatregelen niet reeds middelen
beschikbaar zijn op grond van bestaande bronnen van financiering voor landbouw- en
natuurmaatregelen. Zoals aangegeven in paragraaf 4.2 is het van belang om in de werking
van het fonds afstemming te zoeken met uitgaven van middelen uit andere rijksbudgetten.
De middelen uit het fonds zijn nadrukkelijk bedoeld als aanvulling. Maatregelen kunnen
alleen in aanmerking komen voor financiering voor zover daarvoor niet eerder onder
een ander beleidsprogramma of instrument al financiering is vastgesteld. Zo wordt
voorkomen dat een maatregel dubbel gefinancierd wordt. Het is overigens wel mogelijk
en in bepaalde gevallen ook wenselijk dat wordt aangesloten bij reeds bestaande instrumenten
en maatregelen, danwel deze te verlengen of uit te breiden. In de praktijk moeten
overheden bestaande regelingen en instrumenten kunnen benutten en uitbreiden.
Als een maatregel voldoet aan de criteria van artikel 5, derde lid, TwT, dan betekent
dat overigens niet automatisch dat ook daadwerkelijk aanspraak kan worden gemaakt
op financiering vanuit het fonds. Het uitgangspunt is namelijk een integrale afweging
van opgaven en maatregelen die past op het betreffende gebied of deel van het landelijk
gebied.
5. Begroting van het fonds
5.1 Budgettaire aspecten
Het fonds wordt ingesteld ten behoeve van het toekennen van uitgaven uit de door het
kabinet gereserveerde 24,3 miljard euro. In beginsel vormt dit de enige voeding voor
het fonds. Zoals in de budgettaire bijlage bij het coalitieakkoord is opgenomen komen
de middelen tot en met 2035 beschikbaar met daarbinnen een oplopende reeks tot en
met 2030 van 20 miljard euro.
De fondsbeheerder dient ieder jaar op Prinsjesdag een begroting in voor het fonds.
De begroting is afgeleid van het jaarlijks te actualiseren meerjarenprogramma, dat
steeds tegelijk met de aanbieding van de ontwerpbegroting wordt aangeboden. Het kabinet
laat de vormgeving van de fondsbegroting nader uitwerken. Hoofdlijnen zijn dat er
middelen worden gereserveerd ten behoeve van de gebiedsprogramma’s en voor generieke
maatregelen met aandacht voor de navolgbaarheid van de afzonderlijke posten van de
budgettaire bijlage bij het coalitieakkoord (zoals bijvoorbeeld de genoemde additionele
middelen ten behoeve van KRW-doelen).
Ook de relevante uitvoeringskosten van de uitvoerende overheden zullen uit het fonds
gedekt kunnen worden, evenals de relevante kosten voor de (door)ontwikkeling en ondersteuning
van de gebiedsgerichte aanpak. Het kabinet laat in samenspraak met de decentrale overheden
uitwerken om welke kosten het gaat, waartoe het in ieder geval laat uitvoeren een
artikel-2-onderzoek in het kader van de Financiële-verhoudingswet.
5.2 Begrotingseigenschappen
Het specifiek oormerken van financiële middelen via een fonds heeft, ten opzichte
van additionele investeringen via de reguliere beleidsbegrotingen, als voordeel dat
het saldo meerjarig beschikbaar blijft voor het doel van het fonds. Conform de regelgeving
ten aanzien van begrotingsfondsen wordt onderuitputting in enig jaar toegevoegd aan
de begroting voor het volgende jaar. Dit wordt verwerkt bij eerste suppletoire begroting
in het nieuwe jaar. Omgekeerd zal een overschrijding in enig jaar in het daaropvolgende
jaar gecompenseerd moeten worden.
Het kabinet stelt voor om de volgende uitgangspunten te hanteren bij het fonds:
– Het tijdelijke karakter van het fonds betekent dat er na 2035 geen nieuwe middelen
meer aan het fonds worden toegevoegd en geen nieuwe verplichtingen meer kunnen worden
aangegaan. Wel blijft de wet van toepassing op uitgaven die zijn gedaan voordat de
wet vervalt. Zie het voorgestelde artikel 13 TwT en de artikelsgewijze toelichting
daarbij.
– De begroting van het fonds wordt opgesteld conform de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.
Belangrijke uitgangspunten daarvan zijn een duidelijke omschrijving van de rol en
verantwoordelijkheid van de fondsbeheerder en het goed inzicht bieden in de voorgestelde
besteding van middelen.
– In het fonds wordt gewerkt met budgetflexibiliteit conform de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.
– Middelen worden in principe getrancheerd overgeheveld. Op die manier kan, ook richting
2030, rekening worden gehouden met nieuwe inzichten, bijvoorbeeld over de invulling
van de opgaven of de effectiviteit van maatregelen, en is integrale besluitvorming
mogelijk.
– Als uiteindelijk blijkt dat middelen niet volledig nodig zijn om de afgesproken maatregelen
te financieren, zullen de overtollige middelen terugvloeien naar de fondsbegroting.
5.3 Verhouding tot Grondwet en het budgetrecht van de Staten-Generaal
Op grond van artikel 105, eerste lid, van de Grondwet wordt de begroting van ontvangsten
en uitgaven van het Rijk bij de wet vastgesteld. Dit waarborgt de betrokkenheid van
de Staten-Generaal bij de besluitvorming over de begroting. Artikel 105, derde lid,
van de Grondwet, waarborgt dat het parlement achteraf controle over de ontvangsten
en uitgaven kan uitvoeren. In haar adviezen over het Nationaal Groeifonds28 heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) stilgestaan
bij het budgetrecht van het parlement.
De Afdeling beschrijft dat het budgetrecht betekent dat het parlement mede bepaalt
voor welke doeleinden de middelen mogen worden aangewend, dat het achteraf de recht-
en doelmatigheid van de uitgaven controleert en dat het de regering verantwoordelijk
houdt voor de gedane uitgaven. In haar adviezen benadrukt de Afdeling de noodzaak
van een duidelijke doelomschrijving zodat wordt voorkomen dat geld een bestemming
gaat zoeken en gelden ondoelmatig worden besteed.
Dit wetsvoorstel omschrijft de bestedingsdoelen van het fonds in artikel 2, tweede
lid. De doelen zijn nauwkeurig en duidelijk omschreven, maar wel op een wijze dat
het voorstel ruimte laat om de mix van maatregelen te ondersteunen die de provincies
nodig achten voor de gebiedsgerichte aanpak. Zoals in paragraaf 4.1 is toegelicht,
zijn de middelen bestemd voor het financieren van landbouw- en natuurmaatregelen die
bijdragen aan het realiseren van de in artikel 2, tweede lid, opgesomde doelen. In
paragraaf 4.2 is nader beschreven wat de aard van de projecten en regelingen is die
onder de reikwijdte van de in het wetsvoorstel genoemde bestedingsdoelen vallen.
In het voorgestelde artikel 5, derde lid, TwT zijn voorts criteria opgenomen die worden
toegepast bij de besluitvorming over de uitgaven. Het kabinet overweegt dat dit de
uitoefening van het budgetrecht ondersteunt, zoals de Afdeling dat ook beschrijft.
Het parlement beslist mee over hoe de uitgaven worden gedaan. Samen met de restrictief
omschreven bestedingsdoelen van het Transitiefonds beogen de wettelijke criteria het
parlement als medewetgever comfort te geven om te kunnen instemmen met de reservering
van de middelen. Het is van belang om daarbij te benadrukken dat de middelen niet
rechtstreeks aan individuele projecten worden uitgegeven, maar op basis van de gebiedsprogramma’s
van de provincies of via departementale begrotingen. Tegelijk met de indiening van
de jaarlijkse ontwerpbegroting van het fonds zal een meerjarenprogramma worden overgelegd
waarin meerjarig de geraamde uitgaven van het fonds inzichtelijk worden gemaakt op
een zodanige wijze dat ook inzicht wordt gegeven in de maatregelen die de provincies
en vakdepartementen met deze middelen zullen financieren (zie ook paragraaf 4.3).
Op deze manier wordt voorkomen dat het zicht op de besteding van middelen versnipperd
raakt, en wordt bijgedragen aan de effectiviteit van de controletaak van het parlement
ten aanzien van het fonds.
Bij het Nationaal Groeifonds heeft de Afdeling gewezen op het risico dat bepaalde
bestedingen uit beeld verdwijnen als ze opgaan in andere begrotingen of begrotingsposten.
Hiermee kan afbreuk worden gedaan aan de kerngedachte achter het instellen van een
begrotingsfonds dat uitgaven afzonderlijk worden beheerd en in beeld blijven.29 Om zicht te houden op de gelden die vanuit het Transitiefonds worden overgeheveld
naar andere begrotingen of fondsen wordt jaarlijks het meerjarenprogramma aan de Staten-Generaal
aangeboden waarin staat uiteengezet op welke begrotingsposten de gelden uit het Transitiefonds
zijn geplaatst en hoe ze zijn besteed. Dit komt de controletaak van het parlement
en daarmee het budgetrecht ten goede.
6. Ontvangsten en uitgaven ten laste van het fonds
In overeenstemming met artikel 2.11, derde lid, onderdeel a, van de CW worden in artikel
7 van het wetsvoorstel de ontvangsten en in artikel 8 de uitgaven van het fonds gespecificeerd.
Het Transitiefonds zal worden gevoed met een bijdrage uit de algemene middelen (artikel
7, onderdeel a). Voeding door middel van bijdragen uit andere departementale begrotingen
of fondsbegrotingen is eveneens mogelijk (artikel 7, onderdeel b). Dit is nodig als
bijvoorbeeld reeds toegekende middelen aan departementen niet volledig benut worden
en terugvloeien naar het fonds. Ook kan er sprake zijn van bijdragen van derden (artikel
7, onderdeel c). Hierbij kan worden gedacht aan bijdragen van bijvoorbeeld de Europese
Unie, medeoverheden of private partijen. Een soortgelijke bijdrage aan het fonds is
niet direct voorzien, maar kan niet worden uitgesloten en voorgesteld wordt om deze
mogelijkheid open te houden.
Om de doelen van het fonds te kunnen realiseren, zullen uitgaven ten laste van het
fonds worden gedaan. De Regeling rijksbegrotingsvoorschriften onderscheidt diverse
financiële instrumenten, zoals subsidies, bijdragen aan andere begrotingen van het
Rijk of bijdragen aan medeoverheden, en bijdragen aan derden. De financieringsvorm
is afhankelijk van de maatregel, soort uitgave en naar welke entiteit de middelen
gaan. In beginsel geldt bij de keuze voor een financieel instrument, dat een efficiënte
uitvoering doorslaggevend is.
Het kabinet stelt daarom verschillende opties voor langs welke weg een beroep op het
fonds kan worden gedaan, namelijk:
a. subsidies aan publiekrechtelijke rechtspersonen, privaatrechtelijke rechtspersonen
of natuurlijke personen;
Een groot deel van de middelen uit het fonds zal aan de provincies worden verstrekt
op basis van de door hen ingediende gebiedsprogramma’s. Subsidies met middelen uit
het fonds kunnen echter ook worden verstrekt aan een gemeente of waterschap, bijvoorbeeld
omdat de provincie een maatregel in het gebiedsprogramma aankondigt waarvoor het waterschap
de gewezen uitvoerder is, onverminderd de rol van de provincie als gebiedsautoriteit
en haar regie op het komen tot passende maatregelen of maatregelpakketten die bijdragen
aan het realiseren van de doelen.
In de toelichting bij het voorgestelde artikel 9 TwT wordt besproken welke regelgeving
van toepassing is op de subsidies die worden verstrekt met middelen uit het fonds.
b. bijdragen aan andere begrotingen of fondsen van het Rijk als bedoeld in artikel 2.1,
eerste lid, CW;
Het kabinet stelt voor deze grondslag op te nemen om vanuit het fonds maatregelen
te kunnen financieren naar aanleiding van voorstellen die andere bewindspersonen hebben
ontwikkeld. Het kan daarbij gaan om (een bijdrage aan) de inzet van een generiek instrument
op basis van een behoefte die de provincies hebben geformuleerd in hun gebiedsprogramma’s,
maar ook om de financiering van een voorstel dat een beleidsverantwoordelijke Minister
op eigen initiatief indient.
c. andere uitgaven.
De bepaling heeft de functie van een vangnetbepaling, om te voorzien in uitgaven die
hiervoor niet zijn benoemd, maar die wel passen binnen de reikwijdte van het fonds.
7. Gevolgen van het wetsvoorstel
7.1 Financiële gevolgen
Het onderhavige wetsvoorstel leidt niet tot extra financiële uitgaven bij de rijksoverheid
of bij decentrale overheden. De beoogde wet betreft uitsluitend de vormgeving van
het fonds en heeft daarmee alleen gevolgen voor de inrichting van de rijksbegroting.
Het fonds wordt namelijk geen nieuwe entiteit. Voorgesteld wordt dat de Minister voor
Natuur en Stikstof de fondsbeheerder is en dat er voor het beheer van het fonds ambtelijke
capaciteit beschikbaar wordt gesteld.
7.2 Regeldrukeffecten
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in een structurele wettelijke inbedding van
het fonds en omkleed het fonds met de waarborgen, behorend bij de instelling van een
begrotingsfonds. Het wetsvoorstel zelf leidt – afgezien van verwaarloosbare kennisnamekosten
– derhalve niet tot extra regeldrukkosten voor bedrijven.
Beschouwd vanuit het bredere perspectief op de gebiedsgerichte aanpak zullen de maatregelen
wel gevolgen hebben voor bedrijven, met name in de agrarische sector. Zowel voor geldstromen
als voor andere (wettelijke) instrumenten geldt dat nader onderzoek nodig is hoe die
voldoende toegesneden kunnen worden op een cross-sectorale of themadoorsnijdende toepassing,
als dat voor een samenhangende benadering van de opgaven en belangen in de gebieden
nodig is.
8. Verhouding met Caribisch Nederland
Dit wetsvoorstel is niet van toepassing op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De maatregelen
die vanuit het fonds kunnen worden gefinancierd, moeten zich richten op de opgaven
voor natuur, water en klimaat in het landelijke gebied van het Europese deel van het
Koninkrijk der Nederlanden.
9. Advies en consultatie
9.1 Algemeen
Van 27 april tot en met 25 mei 2022 heeft de internetconsultatie en de formele advisering
op het ontwerp van dit wetsvoorstel plaatsgevonden. Het ontwerp en een concept van
de memorie van toelichting zijn bekendgemaakt op www.internetconsultatie.nl/twt. Er zijn 28 reacties ontvangen, waarvan 25 openbaar zijn. Deze zijn te vinden op
bovengenoemd internetadres. Het gaat om reacties van medeoverheden, belangenorganisaties,
bedrijven en ook particulieren.
De belangrijkste belanghebbende partijen zijn provincies, gemeenten en waterschappen.
Zij zijn de uitvoerders van de maatregelen uit de gebiedsprogramma’s die met de middelen
uit het fonds gefinancierd worden. Voor hen heeft het Ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit tijdens de consultatieperiode bijeenkomsten georganiseerd om de
inhoud en beoogde werking van het fonds nader toe te lichten. Het interprovinciaal
overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen
(UvW) hebben daarna een ambtelijke reactie ingezonden. Daarnaast zijn aparte reacties
ontvangen van Samenwerkingsverband Plattelandsgemeenten P10, Provincie Fryslân en
Regio Noordoost Brabant30.
Er is een gezamenlijke reactie ingezonden namens Natuurmonumenten, Natuur en Milieu,
Vogelbescherming, LandschappenNL en de Natuur- en Milieufederaties. Greenpeace heeft
een aparte reactie toegestuurd31.
Vanuit het bedrijfsleven hebben voornamelijk brancheorganisaties reacties ingezonden.
Daarnaast zijn er enkele reacties van individuele bedrijven ontvangen. Uit de agrarische
sector zijn de reacties van LTO Nederland, BO Akkerbouw, Glastuinbouw Nederland en
het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK) verstuurd. Bouwend Nederland heeft
zijn reactie mede namens VNO-NCW en MKB Nederland opgesteld en uit de energiesector
zijn reacties ingezonden door de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie en Holland
Solar. Daarnaast hebben onder meer Stichting Building Balance en BEON, enkele bedrijven
en enkele burgers een reactie ingezonden32.
De reacties op de consultatieversie van deze wet zijn overwegend positief, maar er
zijn ook kritische opmerkingen gemaakt. Een deel van die opmerkingen gaat niet over
de inhoud van de wet, maar over achterliggende politiek-bestuurlijke keuzes voor de
aanpak van het kabinet in het stikstofdossier en over de maatregelen en innovatieve
projecten die de overheid volgens de indiener zou moeten of kunnen financieren uit
de middelen in het fonds. Het kabinet stelt vast dat deze wet een begrotingsfonds
creëert waarin de regering de middelen onderbrengt die zijn gereserveerd voor het
realiseren van de wettelijk vastgestelde doelen voor natuur, stikstof, water en klimaat.
De bepalingen in het wetsvoorstel hebben geen invloed op het oordeel of een maatregel
nodig of nuttig is in een gebied of voor een van de opgave. Dat oordeel moet geveld
worden in de integrale weging van de gebiedsprogramma’s. Daarom wordt in de navolgende
antwoorden op de hoofdlijnen van de reacties ingegaan, maar niet op individuele voorstellen.
Waar het voorstellen betreft voor het ondersteunen of ontwikkelen van innovatieve
technologieën die agrarische ondernemers helpen met verduurzaming, wordt in de hierna
volgende behandeling van de reacties in paragraaf 9.2 niet ingegaan op individuele
voorstellen. Waar de reacties ingaan op de ontwikkeling van de aanpak en werking van
het fonds in de praktijk, zullen de ideeën en opmerkingen ook betroken worden in het
verdere denken daarover.
Aan het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), de Algemene Rekenkamer (AR) en de
Auditdienst Rijk is gevraagd om advies uit te brengen over het wetsvoorstel. Paragraaf
9.3 gaat nader in op deze adviezen en de verwerking ervan33.
9.2 Reacties per thema
In deze paragraaf worden de hoofdlijnen van de uitkomsten van de consultatiereacties
beschreven.
Afbakening doel van het fonds en vangnetbepaling
Het kabinet kiest ervoor om het financieren van landbouw- en natuurmaatregelen centraal
te stellen in dit wetsvoorstel. Verschillende medeoverheden, maatschappelijke organisaties
en verschillende partijen uit het bedrijfsleven vinden dit te beperkt en stellen voor
om andere doelen toe te voegen aan het wetsvoorstel. Klimaatadaptatie, de energietransitie
van de landbouw en het openstellen van het Transitiefonds voor andere sectoren zoals
de glastuinbouw worden in de consultatiereacties voorgesteld als aanvullende doelen.
De transitie in het landelijk gebied vraagt naast landbouw- en natuurmaatregelen ook
om andere maatregelen, zoals maatregelen gericht op sociaaleconomische cohesie en
brede welvaart en maatregelen gericht op andere sectoren dan landbouw en natuur. Deze
maatregelen worden in beginsel niet gefinancierd vanuit het fonds. Stikstofbronnen
uit andere sectoren moeten op een evenredige manier bijdragen aan stikstofreductie.
Dit loopt via het spoor van het structurele stikstofpakket en via het klimaatbeleid.
Waar bij de integrale afweging in het kader van de gebiedsprogramma’s en het meerjarenprogramma
maatregelen worden geïdentificeerd, gericht op andere sectoren die ook helpen met
de uitdagingen van de landbouw of natuur, biedt de vangnetbepaling in artikel 3, onder
a, TwT de fondsbeheerder de mogelijkheid om die maatregel in overweging te nemen voor
financiering. Naar aanleiding van de consultatiereacties is goed gekeken naar de uitvoerbaarheid
van de vangnetbepaling. Dit heeft geleid tot een nadere uitwerking van de voorwaarden
voor het toepassen van deze bepaling en een uitbreiding van de toelichting in paragraaf
4.2.
Meerjarenprogramma en besluitvorming
Verschillende consultatiereacties besteden aandacht aan de vormgeving van de besluitvorming
op basis waarvan de fondsbeheerder vaststelt welke maatregelen uit het fonds zullen
worden gefinancierd. Dit wetsvoorstel bevat de basiselementen voor het besluitvormingsproces.
Deze elementen worden toegelicht in paragraaf 4.3. Naar aanleiding van de consultatiereacties
is die toelichting uitgebreid. Daarbij is vooral ook aandacht besteed aan de verschillende
producten die de Minister voor Natuur en Stikstof laat ontwikkelen en welke processtappen
zij zal doorlopen om tot een transparant en gedragen spelregelkader en besluitvormingsproces
te komen.
De wijze van het doen van uitgaven
De medeoverheden vragen in hun reacties aandacht voor de werking van de in artikel
8 genoemde instrumenten om uitgaven te doen. Zij spreken zich uit voor het vinden
van een passende uitkeringsvorm, waarbij de medeoverheden zorgen hebben over de zware
verantwoordingslast die wordt ervaren bij het gebruik van specifieke uitkeringen.
Het is het uitgangspunt van dit wetsvoorstel om de uitgavecategorieën te noemen die
technisch mogelijk zijn. De zorgen over passende uitkeringsvormen zijn reeds bekend
bij het kabinet. De Financiële-verhoudingswet is hierin leidend voor uitkeringen aan
provincies en gemeenten. Het creëren van een nieuwe uitkeringsvorm behoort niet tot
de doelen van deze wet en past niet bij het streven van het kabinet om het fonds op
1 januari 2024 operationeel te hebben.
Uitvoeringskosten
De medeoverheden vragen aandacht voor de dekking van hun voorbereidings- en uitvoeringskosten
uit het Transitiefonds. Het uitgangspunt in dit wetsvoorstel is dat de uitvoeringskosten
van maatregelen en de kosten verbonden aan de voorbereiding en (door)ontwikkeling
van de gebiedsgerichte aanpak kunnen worden gefinancierd uit het fonds. Naar aanleiding
van de consultatiereacties is de toelichting op de uitvoeringskosten in paragaaf 5.1
uitgebreid. Het kabinet werkt nader uit welke uitvoeringskosten onder het fonds vallen.
Daarbij betrekt het kabinet een artikel-2-onderzoek in het kader van de Financiële-verhoudingswet.
9.3 Adviezen
Adviescollege toetsing regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft zijn advies vastgesteld op 28 juni
2022. Het ATR kan zich vinden in het wetsvoorstel en adviseert om de memorie van toelichting
op een aantal punten aan te vullen. Het college vindt het nut en de noodzaak van de
aanpak en het fonds voldoende onderbouwd, maar verzoekt om nader toe te lichten welke
minder belastende alternatieven voor de aanpak zijn onderzocht. Het ATR adviseert
om na te gaan in hoeverre partijen in de samenleving in staat zijn om de maatregelen
en investeringen die uit het Transitiefonds voortvloeien, daadwerkelijk en tijdig
uit te voeren. Tot slot verzoekt het college om de mogelijke regeldrukgevolgen te
beschrijven en met behulp van bandbreedtes een eerste indicatie van de omvang van
die gevolgen te geven.
Ten aanzien van de adviezen overweegt het kabinet het volgende. Het begrotingsfonds
is een instrument om de gereserveerde middelen uit te geven. De bepalingen van de
wet richten zich tot de overheid – in het bijzonder de Minister voor Natuur en Stikstof
– en hebben geen effecten voor de regeldruk van burger of bedrijven. Bij de keuze
voor dit instrument is daarom niet gekeken naar alternatieven met minder regeldruklasten,
maar naar de mogelijkheden binnen de rijksbegroting om de middelen doelmatig uit te
geven. In paragraaf 3.1 wordt ingegaan op de overwegingen die tot de keuze van een
begrotingsfonds hebben geleid.
Het ATR richt zich in zijn adviezen ook nadrukkelijk op de effecten van de integrale,
gebiedsgerichte aanpak. Die aanpak wordt voor een belangrijk deel vormgegeven via
het NPLG. Het Rijk stuurt aan de voorkant met doelen, structurerende keuzes en een
richtinggevend kader voor de gebiedsprogramma’s. De provincie – als gebiedsautoriteit
voor het landelijk gebied – werkt de maatregelen uit in gebiedsprocessen om de doelen
uit het NPLG te realiseren. Elke provincie legt de maatregelen vast in een gebiedsprogramma.34 Het kabinet kiest voor deze intensieve en omvangrijke samenwerking vanwege de aard,
urgentie, omvang en onderlinge verwevenheid van de opgaven die de overheid in het
landelijk gebied moet realiseren. Door deze opgaven in samenhang op te pakken, wordt
voorkomen dat de ene overheid een gebiedsproces start voor bijvoorbeeld natuur en
stikstof, en de andere overheid daarna opnieuw een gebiedsproces moeten starten voor
een andere opgave, bijvoorbeeld klimaat. De integrale benadering van de opgaven biedt
kansen voor synergie, zorgt voor duidelijkheid en voorkomt waar mogelijk lock-in-situaties
en desinvesteringen.
De aanpak zet grote veranderingen in beweging in het landelijk gebied. Het is een
transitie die veel zal vergen van overheid, ondernemers en burgers. Het ATR uit de
zorg dat de beschikbare maatschappelijke capaciteit ontbreekt om de maatregelen en
investeringen uit te voeren. Het kabinet besteedt hier aandacht aan bij de ontwikkeling
van de gebiedsgerichte aanpak. Waar het gaat om de uitvoeringskracht van de provincies
en andere overheden is in het wetsvoorstel een grondslag opgenomen om de kosten voor
de ontwikkeling en ondersteuning van de gebiedsgerichte aanpak te financieren (artikel
3, onder b, TwT). Zoals in paragraaf 4.3 staat beschreven, zal de fondsbeheerder ook
aandacht aan deze aspecten besteden bij de beoordeling van de maatregelen.
Het ATR verzoekt ten slotte om de mogelijke regeldrukgevolgen te beschrijven en een
eerste indicatie van de omvang van die gevolgen te geven. De ontwikkeling van die
aanpak is in volle gang en een inschatting van de regeldrukgevolgen van de maatregelen
zal in dit stadium grotendeels op speculaties berusten. Het kabinet overweegt daarom
dat het maken van de gevraagde ramingen in het kader van dit wetsvoorstel niet in
verhouding staat tot het nut daarvan voor de toelichting op dit wetsvoorstel. Zoals
omschreven worden de aandachtspunten van het ATR in de verdere ontwikkeling meegenomen.
In de mix van maatregelen zullen ook door het Rijk vastgestelde generieke maatregelen
zitten. Voor zover die maatregelen de vorm krijgen van regelgeving, heeft de beleidsverantwoordelijke
Minister de taak om de regeldrukgevolgen te berekenen en het ATR om advies te vragen.
Voorbeelden daarvan zijn de berekeningen en adviezen van het ATR die zijn opgenomen
in de toelichting bij de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen en bij de in
voorbereiding zijnde Subsidieregeling landelijke beëindiging veehouderijlocaties voor
stikstofreductie.
Algemene Rekenkamer
Een eerdere versie van het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op 28 april
2022 voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer (AR) met een verzoek om advies. De AR heeft
haar advies op 1 juli 2022 uitgebracht35 en daarin een aantal opmerkingen en overwegingen meegegeven bij de toelichting op
het wetsvoorstel en bij de inrichting van het beheer van het fonds. De AR beschrijft
allereerst het budgetrecht van het parlement en beveelt aan om in de memorie van toelichting
nader te omschrijven of het Transitiefonds een apart begrotingshoofdstuk wordt en
of de begroting wordt ingericht in verschillende begrotingsartikelen. De AR benadrukt
daarbij het belang van de samenhang tussen de inrichting van de begroting en het meerjarenprogramma,
omdat dit het meerjarenprogramma bruikbaarder maakt voor parlement. In paragraaf 5.3
is een nadere toelichting opgenomen over de wijze waarop met de bepalingen van dit
wetsvoorstel het budgetrecht van het parlement wordt ondersteund. De Minister voor
Natuur en Stikstof laat het bijbehorende begrotingshoofdstuk voor het Transitiefonds
voorbereiden. Eerste stap daarin zijn de keuzes voor de inrichting van de begroting,
bijvoorbeeld wat betreft de begrotingsartikelen. Het is de intentie dat de voeding
van het fonds via een nieuw in te richten artikel op de LNV begroting geschiedt. De
Tweede Kamer wordt in het uitwerken van de fondsbegroting betrokken conform de motie
Segers/Hermans over de proeve van de fondsbegroting.36 De opmerkingen met betrekking tot de inrichting van de begroting van het fonds en
het meerjarenprogramma worden meegenomen in de verdere ontwikkeling van de werking
van het fonds.
De AR wijst op het hoge ambitieniveau dat het kabinet in de doelstellingen voor stikstof
heeft gesteld en vraagt af zich in hoeverre dit op gespannen voet staat met de zorgvuldige
toetsing en integrale weging van de maatregelen op gebiedsniveau. De AR erkent dat
een omvangrijke transitie tijd vraagt en inzicht vereist. Dat betekent dat de onderbouwing
van hoe met maatregelen beoogd wordt de doelstellingen te bereiken, slechts stapsgewijs
inzichtelijk kan worden gemaakt. De AR wijst daarbij ook op het risico dat «geld op
zoek gaat naar maatregelen», wanneer de overheid eerst een budget vaststelt en vervolgens
pas de maatregelen uitwerkt. Om die redenen legt de AR in het bijzonder nadruk op
het belang om de afzonderlijke maatregelen zo goed mogelijk te onderbouwen en te laten
toetsen op doelmatigheid, en op de mogelijkheden van de fondsbeheerder om de informatie
te krijgen die nodig is voor het afleggen van verantwoording. Zoals de AR opmerkt,
ligt de verantwoordelijkheid voor het onderzoeken van doeltreffendheid en doelmatigheid
bij de fondsbeheerder.
Het kabinet overweegt hierover het volgende. Het kabinet kiest voor deze intensieve
en omvangrijke samenwerking vanwege de aard, urgentie, omvang en onderlinge verwevenheid
van de opgaven die de overheid in het landelijk gebied moet realiseren. De integrale
benadering van de opgaven biedt kansen voor synergie, zorgt voor duidelijkheid en
voorkomt, waar mogelijk, lock-in-situaties en desinvesteringen. Het maakt het tevens
tot een complexe aanpak die veel van betrokken overheden en maatschappelijke partijen
vergt. Het kabinet is van mening dat een dergelijke aanpak en samenwerking alleen
van de grond komt als vooraf zekerheid kan worden gegeven over de financiële slagkracht
van de aanpak. Daarom kiest het kabinet om aan het begin duidelijk te maken dat het
middelen beschikbaar stelt om de aanpak te ondersteunen. De risico’s die de AR beschrijft,
ziet het kabinet ook. Met oog daarop worden de aanpak en het fonds met waarborgen
omgeven, zodat de maatregelen tot uitvoering worden gebracht en de doelen onontkoombaar
worden gehaald. Er zijn de criteria in het wetsvoorstel, die niet alleen zien op doelmatigheid
en doeltreffendheid, maar ook op de uitvoerbaarheid. De Minister voor Natuur en Stikstof
laat de aanpak en de gebiedsprogramma’s doorrekenen, evenals de middelen die daarvoor
nodig zijn (zie paragraaf 3.2) en zoekt aansluiting bij bestaande monitoring om de
effecten van de maatregelen zo goed mogelijk te kunnen volgen en waar nodig vanuit
het fonds te kunnen bijsturen. De opmerking om eenduidige, geoperationaliseerde indicatoren
voor de monitoring af te spreken met de provincies en gemeenten wordt meegenomen in
de verdere ontwikkeling van de aanpak.
De AR signaleert een spanningsveld tussen de ministeriële verantwoordelijkheid van
de Minister voor Natuur en Stikstof en de Minister van LNV, waar het gaat om het dagelijkse
begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties. Het kabinet erkent het raakvlak
tussen de verantwoordelijkheden van beide Ministers, zoals de AR schetst, maar deelt
het standpunt niet dat hier een spanningsveld ligt. De Ministers zullen onderling
afspraken maken over de verantwoording en het begrotingsbeheer.
De AR brengt ten slotte onderzoek in herinnering die zij in 2020 en 2021 heeft gedaan
naar de subsidieregeling sanering varkenshouderijen, en vermeldt enkele aanbevelingen
die zij toen heeft gedaan. Zij wijst daarbij op aandachtspunten die betrekking hebben
op de beoordeling van doelmatigheid en doeltreffendheid van maatregelen. Het kabinet
zal die punten meenemen bij de verdere ontwikkeling van de inrichting en werking van
het fonds.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel 2 Instelling, doel en bereik van het fonds
Eerste lid
De fondsnaam brengt tot uitdrukking dat het fonds in de eerste plaats bedoeld is voor
het verminderen van de emissie en depositie van stikstof op de natuur en de daarvoor
benodigde transitie van de landbouwsector en het landelijk gebied.
Tweede lid
De term landbouwmaatregelen in de aanhef van het tweede lid doelt op maatregelen in de primaire sector landbouw,
inclusief veeteelt en glastuinbouw.37 De term natuurmaatregelen is niet beperkt tot beschermde natuurgebieden en betreft bijvoorbeeld ook hydrologische
maatregelen om de verdroging van natuur te bestrijden, de wateraanvoer naar veenweidegebied
voor peilverhoging om reductie van CO2 te bewerkstellingen en grootschalig beekherstel om een bijdrage te leveren aan de
doelen van de Kaderrichtlijn water. De zinsnede landbouw- en natuurmaatregelen met het oog op omvat mede de kosten van uitvoering van de maatregelen die gericht zijn op een of
meer van de doelen.
Onderdeel a verwijst naar de drie in de wet vastgelegde reductieverplichtingen («omgevingswaarden»)
voor stikstofdepositie voor de jaren 2025, 2030 en 2035. In 2035 mag de stikstofdepositie
op ten minste 74% van het areaal van de stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden
niet groter zijn dan de zogenoemde kritische depositiewaarde van die habitats, dat
wil zeggen de hoeveelheid waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats
niet op voorhand is uit te sluiten. In het regeerakkoord is aangekondigd dat de omgevingswaarde
voor 2035 zal worden vervroegd naar 2030.38 Daartoe zal een ander wetsvoorstel in procedure worden gebracht. De drie omgevingswaarden
zijn nu nog vastgelegd in artikel 1.12a van de Wet natuurbescherming (Wnb). De Wnb
vervalt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, volgens planning op 1 juli 2023.
In de Omgevingswet zijn de drie waarden vastgelegd in artikel 2.15a. Artikel 12 TwT
biedt een voorziening voor het geval dat de Omgevingswet later in werking treedt dan
op 1 juli 2023.
Onderdeel b verwijst naar de klimaatopgave voor de landbouw en het landgebruik waar
het Transitiefonds voor ingezet kan worden. Voor de landbouw bestaat die opgave uit
het reduceren van methaan en lachgas (CH4 en N2O), voor het landgebruik uit het reduceren van methaan, lachgas en koolstofdioxide
en het vastleggen van koolstof in bomen, planten en de bodem. In de Klimaatwet is
vastgelegd dat Nederland 55% broeikasgasreductie moet halen in 2030 ten opzichte van
1990. Dat reductiedoel is vertaald in indicatieve restemissiedoelen voor de sectoren
onder de Klimaatwet, waaronder de landbouw en het landgebruik. In de Voorjaarsnota
2022 zijn definitieve restemissiedoelen 2030 vastgesteld waaraan de landbouw en het
landgebruik moeten voldoen. Landgebruik valt ook onder de verplichtingen uit de Europese
verordening inzake landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF), in
onderdeel b verkort aangeduid als verordening landgebruik (zie de begripsomschrijving in artikel 1).
Onderdeel c richt zich op de Europese en internationaalrechtelijke verplichtingen
van Nederland op het gebied van natuur op grond van:
• de Vogelrichtlijn;
• de Habitatrichtlijn;
• het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefomgeving
(Verdrag van Bern);
• het Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten (Verdrag van Bonn);
• het Verdrag inzake biologische diversiteit (Biodiversiteitsverdrag);
• de Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder
als verblijfplaats voor watervogels (Verdrag van Ramsar).
De zinsnede in onderdeel c «het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor
de Natura 2000-gebieden» gaat over de verplichting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
om te streven naar het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen die zijn vastgesteld
voor de Natura 2000-gebieden met het oog op de bijdrage van het gebied aan het bereiken
van een gunstige staat van instandhouding voor de natuurwaarden die onder het specifieke
beschermingsregime van de Natura 2000-gebieden vallen. De in onderdeel a bedoelde
omgevingswaarden voor stikstofreductie zijn feitelijk een doelstelling ter ondersteuning
van het realiseren van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
voor Natura 2000-gebieden. Dat vergt een meer omvattende aanpak dan het terugdringen
van de emissie en depositie van stikstof, ook al omdat daar waar de stikstofbelasting
te hoog is, maatregelen zullen moeten worden getroffen om de effecten van de stikstofbelasting
in de Natura 2000-gebieden te neutraliseren. Dit naast maatregelen gericht op verbetering
van de andere condities voor de natuurwaarden en maatregelen gericht op uitbreiding
van natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden.
Maar de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verplichten niet alleen tot instandhouding
van Natura 2000-gebieden. De Vogelrichtlijn verplicht daarnaast tot bescherming van
alle van nature in het wild levende soorten. De Habitatrichtlijn verplicht ook tot
bescherming van de soorten genoemd in bijlagen IV en V. Op grond van de Habitatrichtlijn
moet voor alle soorten en habitats onder de reikwijdte van de richtlijn een gunstige
staat van instandhouding worden bereikt, ook buiten de Natura 2000-gebieden. Door
te voldoen aan de verplichtingen van beide richtlijnen, wordt tevens voor een groot
deel voldaan aan de verplichtingen van de Verdragen van Bern en Bonn, het Biodiversiteitsverdrag
en het Verdrag van Ramsar. De bijlagen bij het Verdrag van Bern vermelden enkele dier-
en plantensoorten die niet zijn genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. In
bijlage I bij het Verdrag van Bonn worden enkele diersoorten genoemd die niet zijn
genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. En het Biodiversiteitsverdrag verplicht
tot specifieke aandacht voor de rode-lijst-soorten, soorten die in hun voortbestaan
worden bedreigd. De zinsnede in onderdeel c «en het behoud of herstel van dier- en
plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen
en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, in overeenstemming
met de internationaalrechtelijke verplichtingen» ziet op al deze opgaven. Maatregelen
gericht op de internationale biodiversiteitsopgave kunnen ook buiten de beschermde
gebieden gericht worden, zoals op uitbreiding en verbetering van leefgebied of basiskwaliteit
natuur.
De doelen van onderdeel c zijn inhoudelijk gelijk aan de reikwijdte van de provinciale
natuurtaken in artikel 1.12, eerste, tweede en derde lid, Wnb, en na inwerkingtreding
van de Omgevingswet (Ow) in artikel 2.18, eerste lid, onder g, onder 1° en 2°, Ow
en – op grond van de artikelen 2.24, eerste lid, en 2.31a, eerste lid, aanhef en onder
a en d, Ow – artikel 3.57 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Onderdeel d richt zich op de Europese verplichtingen van Nederland op het gebied van
water op grond van de Kaderrichtlijn water (KRW). De richtlijn heeft tot doel het
bereiken van een goede toestand van het oppervlakte- en grondwater. Bij het oppervlaktewater
worden chemische en ecologische aspecten onderscheiden, bij grondwater chemische en
kwantitatieve aspecten.
Als onderdeel van de KRW worden iedere zes jaar stroomgebiedbeheerplannen opgesteld,
met een uitwerking van de toestand, de doelen, de opgave en de maatregelen. De KRW
legt een relatie met beschermde gebieden onder diverse andere richtlijnen, zoals de
Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn en Nitraatrichtlijn. Met het KRW-maatregelprogramma
wordt ook een overzicht gegeven van de relevante maatregelen die worden genomen voor
de beschermde gebieden. Met de uitvoering van het fonds gericht op de doelen van de
onderdelen a, b en c wordt een bijdrage geleverd aan de doelen van de KRW voor het
oppervlakte- en grondwater. Maatregelen die worden voorzien onder onderdeel d zijn
het inrichten van 100–250 meter brede bufferstroken in beekdalen in de zandgebieden
van Centraal Nederland, Oost-Nederland en Zuid-Nederland. Met name hier ligt een opgave,
waarvoor in de ontwerp-stroomgebiedbeheerplannen voor 2022–2027 nog onvoldoende maatregelen
waren opgenomen. Met deze aanpak wordt de belasting van deze watersystemen met stikstof,
maar ook fosfaat en bestrijdingsmiddelen, vanuit de landbouw verminderd. Met het behalen
van doelen voor nutriënten wordt een significante bijdrage geleverd aan het ecologische
herstel van de beken. Deze inzet is ook afgesproken als onderdeel van de implementatie
van de Nitraatrichtlijn. Afhankelijk van het landgebruik in de bufferstroken kan tevens
een bijdrage worden geleverd aan het areaal natuur en de vermindering van de stikstofdepositie.
Daarnaast kan met een integrale aanpak een bijdrage worden geleverd aan de zoetwatervoorziening
en het voorkomen van wateroverlast.
Onderdeel e (verduurzaming): zie paragraaf 4.1 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 3 Andere uit het fonds te financieren maatregelen
Onderdeel a (vangnetbepaling)
Onderdeel a bevat een vangnetbepaling voor andere maatregelen dan landbouw- of natuurmaatregelen
waarmee een of meer van de doelen, genoemd in artikel 2, tweede lid, onder a tot en
met d, ten minste even doelmatig en doeltreffend kan of kunnen worden bereikt. Zie
paragraaf 4.2 (Reikwijdte) van het algemeen deel van deze toelichting.
De zinsnede «in uitzonderlijke gevallen» brengt tot uitdrukking dat de fondsbeheerder
terughoudend moet zijn met de toepassing van deze bevoegdheid. Met de zinsnede is
beoogd om de motiveringslast voor aanvrager en fondsbeheerder te verzwaren, maar niet
om een extra voorwaarde op te leggen. De voorwaarden staan in de subonderdelen 1°
tot en met 3°.
De bepaling zou bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden om op kosten van het fonds een
industriële inrichting in het landelijk gebied aan te kopen of te verplaatsen of voor
de bekostiging van andere maatregelen in de industrie, bouw of mobiliteit die leiden
tot een grotere of snellere stikstofreductie. Bij de overweging vindt een integrale
afweging plaats waarbij niet alleen naar de stikstofopbrengsten, maar ook naar de
effecten voor de andere doelstellingen gekeken wordt, zoals wat het betekent voor
de klimaatopgave die aan de landbouw als emissiebron is gekoppeld. De klimaatdoelen
zijn toebedeeld aan de sectoren en hangen vast aan de bronnen van de emissies, zoals
uit de landbouw en het landgebruik. Bij de weging dient hiermee rekening gehouden
te worden. Onderdeel a biedt geen ruimte voor bekostiging van een maatregel voor andere
doelen dan de in artikel 2, tweede lid, onder a tot en met d, genoemde doelen. De
besluitvorming over het toepassen van de vangnetbepaling geschiedt volgens hetzelfde
spelregelkader als voor de besluiten over landbouw- en natuurmaatregelen (zie paragraaf
4.3, Meerjarenprogramma en besluitvorming). Het initiatief voor een verzoek om financiering
van een dergelijke maatregel uit het fonds moet komen van een Minister of van een
college van gedeputeerde staten. Dit sluit overigens niet uit dat andere partijen,
verantwoordelijk voor bijvoorbeeld de uitvoering van de maatregel, ontvanger kunnen
zijn van de middelen.
De term landelijk gebied sluit aan bij de betekenis daarvan in de Wet inrichting landelijk gebied en de Omgevingswet.
Het begrip is daar indirect gedefinieerd door te bepalen waarop kavelruil in het landelijk
gebied geen betrekking kan hebben. Voor kavelruil gelden onderscheiden regimes, al naar gelang
de ruil plaatsvindt in het landelijk of stedelijk gebied. Bepalend is of in een bestemmingsplan
of omgevingsplan aan een perceel een stedelijke functie wordt toegekend.
De formulering gebiedsgerichte aanpak doelt op de in voorbereiding zijnde provinciale gebiedsprogramma’s. De precieze juridische
vormgeving van die programma’s staat nog niet vast.
Onderdeel b (de ontwikkeling en ondersteuning van een gebiedsgerichte aanpak)
Concrete maatregelen voor de doelen van artikel 2, tweede lid, kunnen worden gefinancierd
uit het Transitiefonds, inclusief de kosten van uitvoering van die maatregelen. Provincies
bepalen in samenwerking met het Rijk, andere overheden en maatschappelijke partners
verder uit welke maatregelen nodig zijn. De afspraken leggen ze vast in provinciale
gebiedsprogramma’s. Dit onderdeel biedt een grondslag om ook de uitvoeringskosten
voor de ontwikkeling en ondersteuning van de gebiedsgerichte aanpak van NPLG te financieren.
Bij het nog in voorbereiding zijnde stelsel van kaders en afspraken (zie paragraaf
4.3 van het algemeen deel van deze toelichting) wordt nog verder uitgewerkt om welke
kosten het hier gaat en hoe deze worden afgebakend.
Artikel 4 Niet uit het fonds te financieren maatregelen
Zie paragraaf 4.2 (Reikwijdte) van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 5 Beheer van het fonds
Eerste lid
Het eerste lid bepaalt dat het Transitiefonds een begrotingsfonds is als bedoeld in
artikel 2.11, eerste lid, CW. De CW-bepalingen over begrotingsfondsen, zoals bepalingen
over de inrichting van de begroting, het indienen en wijzigen van de begroting en
het afleggen van verantwoording over de bestedingen, zijn daarmee van toepassing op
deze wet.
Tweede lid
Het tweede lid bepaalt dat de Minister voor Natuur en Stikstof met het beheer van
het fonds is belast. De bepaling geeft uitvoering aan artikel 2.11, derde lid, onderdeel
b, CW, dat voorschrijft dat dit wordt vastgelegd in de wet tot instelling van het
begrotingsfonds. De beheertaak houdt in dat de Minister verantwoordelijk is voor de
indiening van en verantwoording over de begroting van het fonds conform de bepalingen
van de CW en de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften.
Derde lid
Zie paragraaf 4.3 (Meerjarenprogramma en besluitvorming, onder het kopje Toekenningscriteria)
van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 6 Meerjarenprogramma Transitiefonds landelijk gebied en natuur
Eerste lid
Gelijktijdig met de begroting wordt een meerjarenprogramma opgesteld en naar het parlement
gestuurd, ter versterking van het budgetrecht en de informatiepositie van het parlement.
Tweede lid
Het meerjarenprogramma biedt informatie over de meerjarige uitgaven voor de investeringen
die direct ten laste van de begroting van het fonds worden gebracht alsook over de
investeringen die ten laste worden gebracht van de andere begrotingen van het Rijk,
bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, CW. Het maakt zichtbaar welk verband er bestaat
tussen de direct ten laste van het fonds gefinancierde subsidie-uitgaven aan provincies,
gemeenten of andere publiekrechtelijke rechtspersonen, privaatrechtelijke rechtspersonen
of natuurlijke personen op basis van artikel 8, eerste lid, onder a, TwT en uit het
fonds voortvloeiende uitgaven via bijdragen aan andere begrotingen van het Rijk conform
artikel 8, eerste lid, onder b, TwT. Het meerjarenprogramma geeft tevens een overzicht
van toekomstige en lopende investeringen die worden gefinancierd uit het fonds op
verschillende beleidsterreinen. Hiermee wordt meer inzicht over het verloop van de
investeringen uit het fonds verschaft via een bijlage bij de jaarlijkse ontwerpbegroting
van het fonds.
Artikel 7 Ontvangsten van het fonds
In overeenstemming met artikel 2.11, derde lid, onderdeel a, CW worden in dit artikel
de aard van de ontvangsten van het fonds als een begrotingsfonds gespecificeerd.
Onderdeel a
Met algemene middelen worden generale inkomsten van het Rijk bedoeld die beheerd worden
door de Minister van Financiën in het kader van het begrotingsbeheer van het Rijk
op grond van de CW. Een deel van de generale ontvangsten van het Rijk wordt met instemming
van het parlement geoormerkt ter financiering van de uitgaven van het fonds.
Onderdeel b
Bij bijdragen ten laste van andere begrotingen van het Rijk kan worden gedacht aan
ontvangsten op de begroting van het fonds door bijvoorbeeld verrekening met een uitvoerend
departement als gevolg van het verschil tussen geraamde en gerealiseerde uitgaven.
Dit kan het geval zijn als vanuit het fonds een bijdrage beschikbaar is gesteld aan,
of een budget is overgeheveld naar, een andere begroting van het Rijk op grond van
artikel 8, eerste lid, onder b, en die gelden niet volledig zijn besteed.
Onderdeel c
Op basis van deze bepaling kunnen ontvangsten worden verantwoord die passen binnen
de doelstellingen van het fonds, maar niet gekwalificeerd kunnen worden als ontvangsten
onder a of b. Bij bijdragen van derden kan worden gedacht aan bijdragen van bijvoorbeeld
de Europese Unie, medeoverheden zoals een gemeente of een provincie of privaatrechtelijke
(rechts)personen.
Artikel 8 Uitgaven van het fonds
Eerste lid
In overeenstemming met artikel 2.11, derde lid, onderdeel a, CW wordt in artikel 8,
eerste lid, de aard van de uitgaven uit het fonds gespecificeerd. Uitgaven van het
fonds zijn altijd ter verwezenlijking van het doel, genoemd in artikel 2, tweede lid,
en ter bekostiging van de maatregelen, bedoeld in dat lid en in artikel 3.
Onderdeel a
Onderdeel a biedt de mogelijkheid om subsidies ten laste van het fonds te brengen.
Een subsidie is een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt
met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor
aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.39 Het kan gaan om subsidies aan provincies, gemeenten, waterschappen of andere publiekrechtelijke
rechtspersonen, privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke personen, inclusief
samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen, zoals maatschappen en vennootschappen
onder firma, die in de landbouwsector gebruikelijk zijn. In de toelichting bij artikel
9 TwT wordt besproken welke regelgeving van toepassing is op de subsidies die worden
verstrekt op kosten van het fonds.
Indien de subsidies onder voorwaarden worden verstrekt aan provincies en gemeenten,
zijn die subsidies specifieke uitkeringen als bedoeld in de Financiële-verhoudingswet.
Conform de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften worden zij dan niet via het instrument
«Subsidies» maar via het instrument «Bijdrage aan medeoverheden» uitgekeerd.
Onderdeel b
Op basis van onderdeel b is het mogelijk om uit het fonds bijdragen beschikbaar te
stellen aan of budgetten over te hevelen naar andere begrotingen van het Rijk, waarna
de betreffende voorstellen uit de betrokken andere begrotingen van het Rijk worden
gefinancierd. Dit kunnen op grond van artikel 2.1 CW departementale begrotingen zijn,
maar ook niet-departementale begrotingen, zoals andere begrotingsfondsen. Bijdragen
aan of budgetoverhevelingen naar andere begrotingen van het Rijk ten laste van het
fonds kunnen conform de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften via het instrument «Bijdrage
aan (andere) begrotingshoofdstukken» in de begroting van het fonds worden geraamd.
Budgetoverhevelingen vallen zodoende onder de term «bijdrage» in onderdeel b. Het
is derhalve mogelijk om middelen beschikbaar te stellen door middel van het periodiek
overhevelen van budgetten naar andere begrotingen van het Rijk via het reguliere begrotingsproces
in het kader van de Regeling rijkbegrotingsvoorschriften. Bij een overheveling van
het budget naar een ander begrotingsfonds wordt de werkelijke investering verantwoord
op de begroting van dat andere fonds. Voor de nadere uitwerking van de departementale
route kunnen bestuurlijke afspraken worden gemaakt.
Onderdeel c
Hieronder kunnen overige uitgaven uit het fonds worden bekostigd, zoals de uitgaven
voor personeel en materieel voor het beleidsproces en voor de ondersteuning van de
bedrijfsvoering of uitgaven voor ICT samenhangend met het fondsbeheer. Deze uitgaven
kunnen ook via jaarlijks overhevelen van budgetten naar andere begrotingen van het
Rijk geschieden. Nadere uitwerking van deze uitgaven vindt plaats in de jaarlijkse
voorstellen van wet tot vaststelling van de begrotingsstaat van het fonds. De verantwoording
over de apparaatsuitgaven van het fonds vindt plaats via het jaarverslag van het Ministerie
van LNV.
Tweede lid
Deze bepaling biedt de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur
nadere regels te stellen over de uitgaven van het fonds. Dat kunnen bijvoorbeeld criteria
zijn voor de beoordeling van voorgestelde uitgaven.
Het tweede lid doelt niet op de voorwaarden die zullen worden verbonden aan de subsidies
en subsidieregelingen die uit het fonds worden bekostigd. Die voorwaarden worden immers
geregeld bij of krachtens de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies, althans voor zover de
subsidie wordt verstrekt (voor zover nodig na overheveling van het daarvoor benodigde
budget uit het fonds naar de betrokken begroting met toepassing van artikel 8, eerste
lid, onder b, TwT) door een bewindspersoon van het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) of LNV. In de tekst van het tweede lid is dat tot uitdrukking gebracht
met de formulering «Onverminderd de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies».
Artikel 9 Subsidieverstrekking
Als subsidies worden verstrekt door een bewindspersoon van het Ministerie van EZK
of LNV, dan is daarop de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies van toepassing. Die Kaderwet
geeft de bevoegdheid om subsidies te verstrekken rechtstreeks op grond van die wet
of krachtens een algemene maatregel van bestuur (amvb) of ministeriële regeling op
grond van die wet. In de amvb of regeling wordt onder andere geregeld voor welke activiteiten
subsidie kan worden verstrekt, onder welke voorwaarden en welke verplichtingen voor
de subsidie-ontvanger gelden.
De aanduiding van de bevoegde Ministers in de Kaderwet is nog niet aangepast aan de
portefeuilleverdeling van het kabinet-Rutte IV. Die aanpassing zal worden meegenomen
in een ander wetsvoorstel, maar is niet nodig om de Minister voor Natuur en Stikstof
bevoegd te maken: die bevoegdheid ontleent zij aan haar benoeming bij koninklijk besluit
op grond van artikel 44, eerste lid, van de Grondwet.40
De Minister voor Natuur en Stikstof is ook bevoegd om subsidies te verstrekken voor
het KRW-doel van artikel 2, tweede lid, onder d, ook al behoren de onderwerpen «water»
en KRW als zodanig niet tot haar portefeuille. Het KRW-doel van het fonds valt immers
onder de in artikel 2a Kaderwet EZK- en LNV-subsidies genoemde onderwerpen landbouw
en natuur.
Artikel 3, onder a, TwT biedt de mogelijkheid om, onder de in dat lid omschreven voorwaarden,
andere maatregelen dan landbouw- of natuurmaatregelen te bekostigen uit het fonds,
zoals het verstrekken van een subsidie aan de provincie voor de aankoop van een industriële
inrichting in het landelijk gebied. Dergelijke subsidies zullen niet zonder meer vallen
onder de in artikel 2a Kaderwet EZK- en LNV-subsidies genoemde onderwerpen, terwijl
het denkbaar is dat zo’n alternatieve maatregel wel wordt aangekondigd in een provinciaal
gebiedsprogramma. Als de Minister voor Natuur en Stikstof subsidie verstrekt aan de
provincie voor de uitvoering van zo’n programma of van een aantal daarin aangekondigde
maatregelen, dan zou het onpraktisch kunnen zijn als die Minister niet ook bevoegd
is om de subsidie voor die alternatieve maatregel te verstrekken. Om die reden verruimt
artikel 9 de reikwijdte van de Kaderwet met de in artikel 3 TwT bedoelde andere maatregelen.
Als subsidies worden verstrekt met gebruikmaking van middelen uit het fonds door een
andere bewindspersoon dan de Minister voor Natuur en Stikstof, dan is voorafgaande
overheveling vereist van die middelen naar de begroting van het betrokken ministerie
met toepassing van artikel 8, eerste lid, onder b. Als de subsidies na overheveling
worden verstrekt door een bewindspersoon van een ander ministerie dan EZK of LNV,
dan is op die subsidies niet de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies van toepassing, maar
de subsidie-kaderwet van dat andere ministerie, bijvoorbeeld de Kaderwet subsidies
I en M, als de subsidie wordt verstrekt door een bewindspersoon van het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat.
Subsidies aan gemeenten of provincies worden in artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet
aangemerkt als specifieke uitkeringen. Hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet
bevat speciale regels met betrekking tot de totstandkoming van regelingen op basis
waarvan specifieke uitkeringen worden verstrekt en de financiële verantwoording over
de besteding van deze uitkeringen. Die regels gelden ook voor subsidies aan gemeenten
of provincies op grond van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies. Dat volgt expliciet
uit artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet («Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet»).
Voor zover de subsidies uit het fonds worden verstrekt met toepassing van de Kaderwet
EZK- en LNV-subsidies, is die wet de grondslag voor de te nemen subsidiebesluiten,
ook voor zover de subsidie wordt verstrekt voor een maatregel als bedoeld in artikel
3 TwT. Dat betekent dat voor de rechtsbescherming tegen die besluiten de rechtsgang
geldt van de Kaderwet. Tegen een subsidiebesluit kan bezwaar worden gemaakt en tegen
de beslissing op bezwaar staat beroep in eerste en enige aanleg open bij het College
van Beroep voor het bedrijfsleven.41 Voor subsidies die op kosten van het fonds, na overheveling met toepassing van artikel
8, eerste lid, onder b, TwT, worden verstrekt door een bewindspersoon van een ander
ministerie dan EZK of LNV, geldt de rechtsgang van de subsidie-kaderwet van dat andere
ministerie.
Artikel 10 Onafhankelijk advies
Zie de eerste alinea van paragraaf 4.3 (Meerjarenprogramma en besluitvorming) van
het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 11 Evaluatiebepaling
In navolging van andere wetten tot instelling van een begrotingsfonds42 schrijft dit artikel voor dat de TwT wordt geëvalueerd. Het evaluatieverslag over
de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk wordt naar het parlement
verzonden.
De termijn voor die evaluatie (toezending van het evaluatieverslag aan het parlement
binnen vier jaar na de inwerkingtreding van de wet) is gelijk aan de termijn voor
de evaluatie van het Klimaatfonds, in het wetsvoorstel voor de instelling van dat
fonds (Tijdelijke wet Klimaatfonds).
Artikel 12 Verwijzing naar Omgevingswet
Dit artikel bevat een voorziening voor het geval dat de Omgevingswet later in werking
treedt dan – zoals nu gepland – op 1 juli 2023. Als de Omgevingswet in werking treedt,
wordt de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken. Artikel 12 regelt dat, zolang de
Wnb nog geldt, de verwijzing in artikel 2, tweede lid, onder a, naar de omgevingswaarden
voor stikstofdepositie, bedoeld in de Omgevingswet, moet worden gelezen als een verwijzing
naar die waarden in de Wnb.
Artikel 13 Inwerkingtredings- en horizonbepaling
Het is de bedoeling dat de wet uiterlijk in werking treedt in de zomer van 2023, zodat
het wetsvoorstel tot vaststelling van de eerste begrotingsstaat voor het fonds, kan
worden ingediend bij de Tweede Kamer op Prinsjesdag 2023 (19 september 2023), voor
het begrotingsjaar 2024. Artikel 2.23, eerste lid, CW bepaalt dat een wetsvoorstel
tot vaststelling van een begrotingsstaat wordt ingediend bij de Tweede Kamer op de
derde dinsdag in september van het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar. Om een
ontwerpbegroting van dit fonds in te kunnen dienen, dient het fonds te zijn ingesteld.
Dit brengt met zich mee dat het onderhavige wetsvoorstel tot wet moet zijn verheven
en in werking moet zijn getreden vóór de indiening van de eerste ontwerpbegroting
op 19 september 2023.
De wet is tijdelijk; zij zal in beginsel gelden tot en met 2035. Zij vervalt op een
bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, maar blijft van toepassing op uitgaven
uit het fonds die voordien zijn gedaan. Bij de bepaling van het tijdstip van verval
kan zo nodig rekening worden gehouden met uitgaven die nog niet zijn gedaan, maar
waarvoor al wel verplichtingen zijn aangegaan.
Het tweede lid bepaalt dat vanaf 12 jaar na de inwerkingtreding van de TwT geen nieuwe
ontvangsten aan het fonds worden toegevoegd. Als de TwT in werking treedt in de zomer
van 2023 en geldt tot en met 2035, dan geldt zij gedurende 12 begrotingsjaren (2024
tot en met 2035). Het tweede lid is ontleend aan artikel 13, tweede lid, van de Wet
Nationaal Groeifonds, zoals gewijzigd door het amendement-Grinwis/Heinen.43
De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Ch. van der Wal-Zeggelink, minister voor Natuur en Stikstof
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.