Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Podt over het bericht ‘En weer schat het ministerie het aantal asielzoekers te laag in: locaties 'te laat, te krap en te kort' beschikbaar’

Antwoord van Staatssecretaris Van der Burg (Justitie en Veiligheid) (ontvangen 14 december
2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2794.

Vraag 1

Klopt het dat de prognoses voor het aantal asielzoekers in 2022 weer te laag zijn?1

Antwoord 1

De afgelopen tijd zijn door u en de pers verschillende vragen over de prognoses gesteld.
Deze zijn in eerdere brieven2 aan de Kamer al veelal beantwoord. Om de Kamer zo volledig, actueel en transparant
beeld te schetsen zal ik in de beantwoording van deze en de verdere onderstaande vragen
ingaan op de meest actuele prognose van september jl. Daarnaast ga ik ook uitgebreid
in op het totstandkomingsproces van de Meerjaren Productie Prognose (MPP).

De MPP is een periodiek overzicht van prognoses voor een groot aantal organisaties
in de migratieketen3, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de Rechtspraak. Inherent aan een prognose
is dat deze aan vele externe factoren onderhevig is en daardoor complex is, zeker
bij een volatiel onderwerp als migratie. Daardoor wordt er gewerkt met een bandbreedte.
Door deze aanpak kan de prognose ook rekening houden met de mogelijkheid dat er gebeurtenissen
optreden, die invloed hebben op de migratiestromen.

De afgelopen periode laat deze complexiteit ook duidelijk zien, met o.a. COVID-19
en de situatie in Afghanistan en Oekraïne. Dit zijn externe ontwikkelingen met grote
invloed op migratiestromen die enkele maanden eerder, maar zeker een jaar daarvoor,
niet te voorzien zijn. Aangezien het hier om unieke gebeurtenissen gaat, zijn er geen
ervaringscijfers die als basis kunnen dienen voor een prognose.

Door verschillende scenario’s op te stellen en een waarschijnlijkheidskans toe te
kennen aan ieder scenario wordt deze onzekerheid ook weergegeven in het model. Middels
een rekenmodel worden vervolgens verschillende scenario’s geschetst met betrekking
tot mogelijke in-, door- en uitstroom in de migratieketen. Op basis hiervan wordt
uiteindelijk een minimum, medio en maximum scenario opgesteld.

In zijn algemeenheid geldt ook dat hoe verder vooruit een prognose kijkt, hoe groter
de onzekerheid wordt. De prognoses die een jaar of langer vooruit kijken kennen daarmee
een grotere onzekerheidsfactor. Om deze onzekerheid te verkleinen worden de prognoses
van de MPP gedurende het jaar aangescherpt op basis van de meest recente inzichten,
onzekerheden en aannames. Hieronder zal ik ingaan op een aantal onderdelen van de
asiel instroomprognose4.

Eerste asiel instroom

De verwachte eerste asielinstroom voor 2022 lag met een kans van 75% tussen de 21.500
(minimum scenario) en 38.500 (maximum scenario) aanvragen (exclusief ontheemden uit
Oekraïne). In het medio scenario werden in 2022 31.000 eerste asielaanvragen verwacht.
Deze prognose is gebruikt ten behoeve van de MPP 2022-I (februari 2022) en ten behoeve
van de MPP 2022-II (september 2022).

Op dit moment ligt de eerste asielinstroom hoger dan zou worden verwacht in het medio
scenario, maar nog wel onder het hoge scenario. Naar verwachting zal het totaal aantal
eerste asielaanvragen tot het eind van het jaar tussen deze scenario’s uitkomen en
dus nog binnen de bandbreedte vallen.

Totale asielinstroom

De totale asielinstroom is opgebouwd uit: eerste asielaanvragen, tweede en opvolgende
asielaanvragen, nareis en relocatie/hervestiging5. Daarvoor zijn aanvullende aannames nodig (over nareis en herhaalde aanvragen, etc.).

Op basis van de in september jl. vastgestelde MPP (MPP 2022-II) wordt een totale asielinstroom
voor het gehele jaar 2022 verwacht met een bandbreedte tussen 38.700 en 55.700 (exclusief
ontheemden uit Oekraïne) asielaanvragen. Gezien de recente instroomcijfers over de
afgelopen weken is de verwachting dat de totale asielinstroom eind 2022 tussen de
48.200 (medio scenario) en 55.700 (hoog scenario) uitkomt. Deze totale asielinstroom
voor 2022 ligt bijna 12.000 aanvragen hoger dan in de prognose van september 2021
werd verwacht. Een belangrijke oorzaak hiervan is dat vorig jaar de onzekerheid omtrent
(mogelijke) effecten van de COVID-19-pandemie en daarbij komende reisbeperkingen nog
een dempend effect hadden op de verwachte asielinstroom. Daarnaast is deze toename
van de instroom vrijwel volledig toe te schrijven aan de instroom van nareizigers.
Ten opzichte van de vorige prognose van februari jl. ligt de recente prognose van
de totale asielinstroom ca. 6.700 aanvragen hoger.

Een toename van het aantal asielaanvragen is ook in Europa als geheel zichtbaar. In
2022 ligt de asielinstroom in Europa het gehele jaar hoger (circa 812.600 tot en met
week6 dan vorig jaar (circa 545.140).

De gevolgen voor medewerkers en organisaties in de migratieketen zijn fors. Zo is
de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) niet ingericht om deze hogere dan eerder
verwachte asielinstroom te verwerken. De IND heeft onvoldoende capaciteit hiervoor
en opschaling kost tijd. De hogere prognoses voor zowel 2022 als 2023 betekenen dat
de voorraden in het beoordelen van asielverzoeken vermoedelijk verder oplopen, waardoor
asielzoekers en nareizende gezinsleden langer op hun beslissing moeten wachten en
wettelijke termijnen minder vaak gehaald worden. Daarnaast is een opvallende trend
dat in 2022 het inwilligingspercentage van asielaanvragen hoger is en ook het aantal
nareizigers in het kader van gezinshereniging toeneemt. Onzekerheden rondom instroom,
doorlooptijden en uitstroom hebben allemaal direct effect op het COA.

Voor de opvangcapaciteit geldt dan ook dat zowel het Centraal Orgaan opvang asielzoekers
(COA) als Nidos dat deze de komende jaren verder moet toenemen. Het COA zal dus langer
dan gewenst andere dan reguliere opvanglocaties moeten blijven inzetten.

Op 4 november jl. heb ik uw Kamer7 geïnformeerd over de actuele situatie in de asielketen en de ontwikkelingen die in
2023 worden verwacht op basis van de meest recente prognoses.

Vraag 2

Ligt de te lage prognose, zoals gesteld in het artikel, onder meer aan een onderschatting
van het aantal nareizigers? Hoe is dit mogelijk, aangezien het aantal nareizigers
redelijk te voorzien is?

Antwoord 2

Ten aanzien van de te verwachte aantallen nareizigers klopt het dat het werkelijke
aantal nareizigers dat tot nu toe in 2022 naar Nederland is gekomen, hoger is dan
geprognosticeerd.

De prognose ten aanzien van het aantal ingereisde nareizigers wordt bepaald op basis
van het verwachte aantal MVV nareisaanvragen en het verwachte inwilligingspercentage.
In 2022 is het inwilligingspercentage van asielaanvragen hoger dan eerder het geval
was en hoger dan waarmee in de prognoses rekening mee werd gehouden. Hierdoor is ook
het aantal nareizigers in het kader van gezinshereniging hoger dan eerder verwacht.
Deze ontwikkeling is in de nieuwste prognoses verwerkt, wat heeft geleid tot een aangescherpte
en hogere prognose.

Daarnaast is het daadwerkelijke moment van inreis in Nederland van een nareiziger
lastig te voorspellen. Dit komt, omdat het beslissen op een nareisaanvraag enige tijd
kost, onder andere vanwege het verzamelen van alle documenten door de aanvrager. Nadat
de MVV-nareisaanvraag is ingewilligd heeft iemand 90 dagen de tijd om de MVV op de
diplomatieke post op te halen en daarna 90 dagen de tijd om Nederland in te reizen.
Het exacte moment van inreis is daardoor niet op voorhand bekend.

Ook is er na het grotendeels opheffen van de (reis)beperkingen als gevolg van de COVID-19
een inhaalslag van nareizigers te zien. Dit komt onder andere, omdat het voor nareizigers
– door de toen geldende beperkingen – in sommige landen enige tijd niet mogelijk was
om naar een diplomatieke post te reizen om de MVV op te halen of om de reis naar Nederland
te reizen. De termijnen voor MVV nareis zijn ook in sommige gevallen verlengd.

Vraag 3

Kunt u een overzicht geven van de Meerjaren Productie Prognose (MPP) van de afgelopen
tien jaar (twee per jaar) en het daadwerkelijk aantal asielzoekers wat in elk van
deze jaren uiteindelijk naar Nederland kwam? Hoe beziet u de verschillen tussen beide
getallen?

Antwoord 3

Vanaf begin 2018 wordt een verbeterde prognosemethodiek voor de eerste asielinstroom
toegepast. Om die reden is het zinnig om vooral de prognoses vanaf 2018 te evalueren.
Bij die methodiek spelen een aantal concepten een rol die hieronder nader worden uitgelegd.
De prognose bestaat niet uit een enkel getal, maar uit een zogenoemde Probability Density Function (PDF), of kansdichtheidsverdeling. Dat wil zeggen: voor elke mogelijke realisatie
van de eerste asielinstroom wordt een bepaalde waarschijnlijkheid gegeven. Deze functie
vormt als zodanig de prognose. Deze prognose is dus niet één op één met de realisatie
te vergelijken. Wat wel kan, en dat gebeurt ook stelselmatig, is het bekijken in welke
mate de realisaties van de spontane asielinstroom de afgelopen jaren binnen de door
de prognoses geschetste kans verwachtingen vielen. Op die manier kan bepaald worden
of de betreffende prognoses goed gekalibreerd waren. Met deze term wordt het volgende bedoeld: afwijkingen tussen de werkelijke
ontwikkelingen en de verwachtingswaarde die volgens de prognoses gemiddeld bijvoorbeeld
maar eens in de drie jaar zouden mogen optreden, blijken ook in de praktijk maar eens
in de drie jaar op te treden. Afwijkingen die volgens de prognose gemiddeld eens in
de tien jaar zullen optreden, treden ook in de praktijk maar eens in de tien jaar
op, etc. Een dergelijke kansverdeling houdt ook rekening met niet specifiek te voorziene ontwikkelingen die de asielmigratie sterk kunnen beïnvloeden, zoals
niet voorziene conflicten of pandemieën.

Hieronder wordt een korte vergelijking weergegeven tussen de prognoses eerste asielinstroom
en realisaties van de afgelopen jaren:

Tabel 1. Overzicht Prognose Eerste Asielinstroom – realisatie t.o.v. prognose 2018
t/m 2021.

In bovenstaande tabel staat per jaar de verwachte eerste asielinstroom weergegeven
in vergelijking met de werkelijke instroom. Vanaf 2020 bestaat de MPP uit meerdere
scenario’s en is de verwachte eerste instroom uit zowel het minimum, medio en maximum
scenario weergegeven. Voorheen is er wel gewerkt met waarschijnlijkheidsintervallen,
maar is dit niet in scenario’s weergegeven en vastgesteld.

De eerste asielprognoses van 2018 en 2019 hadden een relatief smalle kansverdeling,
en de realisatie zat in het lopende jaar dicht bij de verwachtingswaarde.

In 2020 was door de COVID-pandemie de instroom een tijdlang bijzonder laag en werd
er pas later in het jaar een officiële prognose opgesteld. Deze bleek iets te hoog,
maar is ook opgesteld onder hoogst onzekere factoren. Opgemerkt kan worden dat de
uiteindelijke asielinstroom ondanks de niet te voorziene COVID-pandemie, nog steeds
wel binnen het waarschijnlijkheids-interval viel van de cumulatieve kansverdeling
voor 2020 (die in 2019 was opgesteld).

Voor 2021 was de kansverdeling relatief breed vanwege de grote mate van onzekerheid
veroorzaakt door de evacuatie vanuit Afghanistan en de COVID-ontwikkelingen. De reisbeperkingen
werden sneller opgeheven dan voorzien, mede daardoor kwam het aantal eerste asielaanvragen
boven de verwachtingswaarde uit, zij het wel binnen de geprognosticeerde bandbreedte.

Voor 2022 ligt de eerste asielinstroom boven het verwachte aantal aanvragen in het
medio scenario. Naar verwachting komt het aantal eerste asielaanvragen dit jaar wel
onder het maximum scenario uit.

Geconcludeerd kan worden dat, mede gelet op alle onzekerheden, de realisaties dichtbij
de prognoses liggen van het lopende jaar. Wel worden de prognoses gedurende de tijd
verstrijkt nauwkeuriger aangezien dan de meest recente ontwikkelingen worden meegenomen.
Op dit moment worden de instroomprognoses opgesteld circa 2–3 maanden voordat ze worden
vastgesteld8 (juli en december – februari en september). In die termijn worden de keteneffecten
en aannames met alle betrokken partijen getoetst en besproken. Op dit moment wordt
er gekeken om deze termijn te verkorten zonder dat dit te kosten gaat van de kwaliteit.
Op deze manier kunnen de meest recente actualiteiten nog worden meegenomen in de ramingen.

Vraag 4

Hoe is het mogelijk dat de prognoses er steeds zo naast zitten?

Antwoord 4

Inherent aan een prognose is dat deze aan vele externe en interne factoren onderhevig
is en daardoor complex is, zeker bij een volatiel onderwerp als migratie. Hierbij
valt te denken aan het uitbreken van conflicten, de productie van de betrokken partijen
in de keten, inwilligingspercentages en de mate waarin vreemdelingen uit de keten
stromen. De MPP ondervangt dit door verschillende scenario’s (laag, medio en hoog)
op te stellen en een waarschijnlijkheidskans toe te kennen aan ieder scenario.

Dat laat onverlet dat er onderdelen zijn waarop ontwikkelingen in de werkelijkheid
anders uitpakken dan verwacht, het blijft immers een prognose. Hiermee wordt via een
continue proces rekening gehouden volgens de PDCA-cyclus. Dit is ook de reden om de
MPP twee keer per jaar bij te stellen op basis van de inzichten, onzekerheden en aannames
die op dat moment van kracht zijn. Dit geldt zowel voor de operationele opgave als
de financiële effecten die hierdoor optreden. Waar de MPP minder accuraat is gebleken,
zoals bijvoorbeeld ten aanzien van nareizigers, wordt de prognose dan ook aangescherpt.

Vraag 5

Zijn nog stappen ondernomen de MPP meer accuraat te maken sinds onze vragen en van
verschillende andere partijen tijdens de begrotingsbehandeling van november 2021?

Antwoord 5

De MPP wordt gezien als een belangrijk en zorgvuldig sturings- en planningsinstrument
dat voortdurend in ontwikkeling is. Eind vorig jaar is er een brief naar uw Kamer
gestuurd met daarbij de uit te werken aanpak, welke onder andere toeziet op het implementeren
van externe betrokkenheid, (gedeeltelijke) openbaarstelling en een vernieuwd MPP-protocol.9 Dit protocol is als bijlage bij deze beantwoording toegevoegd. De prognosecijfers
worden dus continu gecontroleerd op interne consistentie, op een plausibele ontwikkeling
ten opzichte van de waarnemingen en op overeenstemming met de veronderstellingen.
Ieder half jaar worden de uitkomsten van de laatste prognose getoetst aan nieuwe ontwikkelingen.
Voor elke nieuwe prognose worden de veronderstellingen geëvalueerd en indien nodig
bijgesteld. Deze veronderstellingen worden besproken in een werkgroep waarin alle
relevante partners van de migratieketen vertegenwoordigd zijn.

Vraag 6

Kunt u in detail aangeven hoe de MPP tot stand komt?

Antwoord 6

Het opstellen van de MPP is een periodiek terugkerend proces dat enkele maanden in
beslag neemt, verschillende deelproducten kent en veel afstemming vraagt met nationale
en internationale actoren. De precieze totstandkoming van de MPP is beschreven in
het Protocol Meerjaren Productie Prognose migratieketen. Dit protocol is als bijlage
bij deze beantwoording toegevoegd.

Vraag 7

Klopt de beschrijving uit het onderzoek van Regioplan (2020) nog steeds waarin wordt
aangegeven dat «hiervoor geen vaste, gestructureerde of geformaliseerde werkwijze»
bestaat?

Antwoord 7

Nee, dit klopt niet. Het citaat dat wordt aangehaald refereert naar de bevinding van
Regioplan rondom de totstandkoming van de eerste asielprognose, specifiek betreffende
een onderdeel van stap 1 «Kale instroomprognoses». Inmiddels is het gehele totstandkomingsproces
van de MPP, waaronder het opstellen van de instroomprognoses, vastgelegd in bijgevoegd
protocol. Hiermee is gestand gedaan aan een toezegging die aan uw Kamer is gedaan
op basis van de bevindingen van Regioplan. De beschrijving uit het artikel op basis
van het onderzoek van Regioplan wordt daarmee niet herkend.

Vraag 8

Bent u eens dat deze manier van werken nogal ongericht klinkt, met name als er steeds
ook op meer voorspelbare aspecten zoals nareis, een verhoogd aantal mensen na corona
of een gebrekkige uitstroom als gevolg van de woningcrisis zo naast wordt gezeten?

Antwoord 8

Nee, zie ook de beantwoording op vraag 7. Bij de MPP wordt binnen een continu proces
gekeken op welke aspecten de prognoses bijgesteld en/of verrijkt kunnen worden op
basis van nieuwe inzichten, aannames en onzekerheden. Dit geldt ook voor de benoemde
aspecten uit de vraagstelling. In de Kamerbrief «Actuele situatie asielketen» van
4 november jl., ben ik nader ingegaan op de actualiteit van de migratieketen en de
daarbij gepaarde uitdagingen.

Vraag 9

Welke maatregelen worden in de asielketen genomen nu er aanzienlijk meer asielzoekers
komen dan de prognose liet zien?

Antwoord 9

De huidige problematiek in de asielketen wordt niet alleen veroorzaakt door de hoogte
van de eerste asielinstroom, maar ook door de beperkte door- en uitstroom van asielzoekers.
Met name het tekort aan uitstroommogelijkheden voor vergunninghouders naar gemeenten,
zorgt ervoor dat er op dit moment een groot te kort is aan opvangplekken.

Voor maatregelen die het Kabinet neemt om deze problematiek tegen te gaan, verwijs
ik u graag naar eerdere brieven die aan uw Kamer zijn gestuurd over de asielcrisis.10

Vraag 10

Welke mogelijkheden ziet u voor verbetering van het opstellen van de MPP?

Antwoord 10

Het is inherent aan de toepassing van prognoses dat deze continu in ontwikkeling zijn.
Het gebruik van prognoses vereist dan ook een constant proces van aanpassingen en
bijstellingen. Dit proces wordt vormgegeven binnen een speciale werkgroep, waarin
alle relevante partners van de migratieketen vertegenwoordigd zijn. Momenteel wordt
er specifiek gekeken naar een (nog) verder verbeterde informatiepositie op de onderwerpen
nareis en de uitplaatsing van vergunninghouders. Daarnaast worden er ook stappen gemaakt
om de termijn tussen de instroomprognoses en het vaststellen van deze cijfers te verkorten,
zonder dat dit ten koste gaat van de kwaliteit. Dit proces kan nu namelijk enkele
maanden duren.

Vraag 11

Bent u bereid de MPP vanaf volgend jaar te laten opstellen door een instelling buiten
de asielketen, zoals eerder in het Regioplan onderzoek werd overwogen, ook met het
oog op het vermijden van de schijn van interne beïnvloeding?

Antwoord 11

Naar aanleiding van het onderzoek van Regioplan (in opdracht van het WODC) naar de
governance van de MPP is vorig jaar een beleidsreactie naar uw Kamer gestuurd. De
beleidsreactie gaat in op een zestal adviezen die op dit moment binnen het MPP-proces
worden uitgewerkt. Deze zien onder andere op het vergroten van de transparantie, openbaarheid
en navolgbaarheid van de MPP.

Zoals uit het onderzoek naar voren komt, kent elk prognose- of doorrekenmodel zijn
unieke eigenschappen en is er niet een ideale vorm van intern of extern beleggen om
alle mogelijkheden voor een schijn van oneigenlijke beïnvloeding te voorkomen. Van
belang is dat er voldoende waarborgen geïmplementeerd zijn. Met de implementatie van
de hierboven genoemde adviezen acht ik dat er op dit moment voldoende waarborgen zijn
binnen de huidige werkwijze.