Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 9 november 2022

Inleiding

De regering is de vaste commissie voor Financiën erkentelijk voor de aandacht die
zij aan het onderhavige wetsvoorstel heeft geschonken en voor de door haar daarover
gestelde vragen. De vragen, die voor het overzicht zijn genummerd, worden zo veel
mogelijk beantwoord in de volgorde van het door de commissie uitgebrachte verslag.
Voor zover vragen, vanwege overeenkomst in onderwerp, gezamenlijk beantwoord zijn,
is dit vermeld.

Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het Wijzigingsvoorstel van de
Wet toezicht trustkantoren waarmee trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitrisico’s
worden verboden. Deze leden steunen de inzet van het kabinet om de integriteit van
het financiële stelsel in Nederland te bevorderen en het gebruik van trustdiensten
voor witwassen te voorkomen. Deze leden hebben nog enkele vragen.

De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige voorstel en het
voorstel om trustdienstverlening aan cliënten in Rusland en Belarus te verbieden.

De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van de Wetswijziging «toezicht trustkantoren
2018 in verband met maatregelen om trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitrisico’s
te verbieden». Naar aanleiding van het genoemde punt brengen de leden van de PVV-fractie
het volgende naar voren.

De leden van de CDA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben nog enkele vragen. Het wetsvoorstel voorziet in een verbod op het
bieden van bepaalde dienstverlening. Dit betreft het aanbieden van doorstroomvennootschappen
en trustdienstverlening met betrokkenheid van derde-hoog-risicolanden of van landen
die op de lijst staan van non-coöperatieve landen op belastinggebied.

1. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering in algemene zin in beeld heeft
waar de «geitenpaadjes» zitten en of de regering voornemens is dit nu ook reeds aan
te pakken of eerst dit wetsvoorstel te implementeren, monitoren en daarna verdere
verbeteringen aan te brengen.

In algemene zin heeft de regering in beeld op welke manieren omzeiling van de Wet
toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) plaatsvindt. Dit beeld komt tot stand op basis
van overleg met De Nederlandsche Bank (DNB), die vanuit de toezichtpraktijk het beste
zicht heeft op dergelijke praktijken. Ook in het onderzoek naar illegale trustdienstverlening
zijn manieren genoemd om het toezicht te ontwijken.1 Naar aanleiding van dit onderzoek is een aanscherping van de wetgeving aangekondigd,
die onderdeel zal zijn van de Wijzigingswet financiële markten 2024.2 In dat wetsvoorstel wordt de trustdienst «optreden als bestuurder» aangescherpt om
onduidelijkheid en omzeiling («geitenpaadje») van de wet aan te pakken.

In het rapport de toekomst van de trustsector signaleerden de onderzoekers dat potentiële
cliënten van trustdienstverlening aan trustshoppen doen: het benaderen van diverse
trustkantoren totdat een kantoor overgaat tot acceptatie.3 Een van de twee vervolgstappen als aangekondigd in de kabinetsreactie op het onderzoek
is het aanscherpen van artikel 68 Wtt 2018 om dergelijke omzeiling van de Wtt 2018
te voorkomen.

Daarbij wil ik benadrukken dat onderhavig wetsvoorstel in vergelijking met de overige
integriteitswetgeving verstrekkend is: dienstverlening verbieden wegens aanpalende
integriteitsrisico’s wijkt af van algemeen beleid voor integriteitswetgeving. Uitgangspunt
bij integriteitswetgeving is dat financiële instellingen individuele afwegingen per
cliënt maken om zo integriteitsrisico’s te wegen. In het beginsel wordt er gekeken
naar mitigerende maatregelen per cliënt voordat dienstverlening niet wordt verleend.
Onderhavig wetsvoorstel wijkt hiervan af: trustdienstverlening met hoge integriteitsrisico’s
wordt per definitie verboden zonder dat er ruimte wordt gelaten voor individuele afwegingen
dan wel mitigerende maatregelen.

Naast alle aangekondigde maatregelen blijft de regering de sector en de effectiviteit
van nieuwe maatregelen monitoren. In dat kader rapporteert DNB jaarlijks over de naleving
van de wetgeving in haar verantwoording.

De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben hierover nog enkele vragen.

De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel om trustdienstverlening
met hoge integriteitsrisico’s te verbieden. In algemene zin staan deze leden positief
tegenover het voorstel om deze praktijken verder aan banden te leggen. Wel willen
deze leden opmerken dat zijn voorstander zijn van het volledig verbieden van de trustdienstverlening
gezien de zeer beperkte maatschappelijke bijdrage en grote risico’s op misbruik. Over
het wetsvoorstel hebben deze leden nog enkele vragen en opmerkingen.

De leden van de ChristenUnie-fractie en het lid Omtzigt hebben met interesse kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Wel hebben de leden van de ChristenUnie-fractie en het lid Omtzigt
nog enkele vragen aan de regering over het wetsvoorstel.

1. Hoofdlijnen wetsvoorstel

1.1. Inleiding

2. De leden van de SP-fractie lezen dat het beroeps- of bedrijfsmatig aanbieden van
doorstroomvennootschappen wordt verboden, evenals dienstverlening aan cliënten woonachtig
of gevestigd in derde-hoogrisicolanden. De leden van de SP-fractie stellen de vraag
welk deel van het totaal aan trustdienstverlening hierdoor wordt verboden. Welke activiteiten
mogen trustkantoren nog wel aanbieden en welk nut hebben deze activiteiten voor de
reële economie? Is het niet zo dat vrijwel alle diensten die trustkantoren aanbieden
te maken hebben met het onderdak bieden aan bedrijven die niet echt in Nederland aanwezig
willen zijn, met het faciliteren van fiscale planning en met het verhullen van eigendommen?

Ten tijde van schrijven worden er 3 doorstroomvennootschappen aangeboden door vergunninghoudende
trustkantoren. Daarnaast kwalificeerden per eind 2020 ongeveer 16 zakelijke relaties
en 28 (uiteindelijk belanghebbenden van) cliënten of doelvennootschappen als doelgroep
van de wijziging van artikel 23a van de Wtt 2018.4 Voor 2022 geldt dat de Nederlandse trustsector rond de 13.500 doelvennootschappen
(rechtspersoon of vennootschap waaraan de trustdiensten worden verleend) bedienen.5 Gelet op deze cijfers is het deel aan trustdienstverlening dat verboden wordt beperkt.

Met onderhavig wetsvoorstel wordt trustdienst c (het ten behoeve van de cliënt gebruik
maken van een doorstroomvennootschap) en trustdienstverlening betrokken bij derde-hoogrisico
landen of non-coöperatieve-landen op belastinggebied verboden. Met de reeds in werking
getreden spoedwet trustkantoren zijn daarnaast alle vormen van trustdienstverlening
verboden aan cliënten gevestigd of woonachtig in Belarus of Rusland. Alle overige
trustdienstverlening blijft toegestaan.

De financieel-economische als ook maatschappelijke (meer)waarde van de Nederlandse
trustsector is in het onderzoek naar de toekomst van de trustsector onderzocht. De
inschatting in het rapport is dat de directe financieel-economische toegevoegde waarde
van de trustsector voor Nederland beperkt is. De sector levert naar schatting 1.750
banen op (1.000 tot 1.300 fte) en € 50 miljoen aan belastingopbrengsten. Voorts kan
de trustsector bijdragen aan een laagdrempelig vestigingsklimaat. De maatschappelijke
toegevoegde waarde van de trustsector is voornamelijk de maatschappelijke rol van
trustkantoren als poortwachter van het financiële systeem.6 Daarnaast schrijven de onderzoekers dat meerwaarde door trustdienstverlening wordt
gecreëerd middels asset protection: het beschermen van bezittingen in andere landen
tegen onteigening. Dit kan beschermend werken tegen een corrupte overheid. Kanttekening
is dat asset protection kan worden ingezet om belastingheffing te ontlopen of illegaal
verkregen bezittingen veilig te stellen. Dit is verboden, alleen is niet altijd eenvoudig
vast te stellen. Ten overvloede dient te worden opgemerkt dat trustkantoren zich ten
alle tijde aan de wet moeten houden. Daarbij kent de Wtt 2018 strenge eisen voor cliëntenonderzoek
waarbij de herkomst van het vermogen van de cliënt moet worden vastgesteld evenals
er met zoveel mogelijk zekerheid moet worden vastgesteld dat het vermogen uit legitieme
bron afkomstig is. Wanneer dit niet het geval is of niet vastgesteld kan worden dan
kan er niet worden overgegaan tot trustdienstverlening.

Over het algemeen geldt dat trustkantoren vaak diensten verlenen aan complexe internationale
eigendomsconstructies. Deze dienstverlening is overwegend fiscaal gedreven. De operationele
activiteiten van dergelijke eigendomsconstructies in Nederland zijn veelal beperkt.
Dit is een inherent en vaak logisch gevolg van trustdienstverlening: immers maakt
de dienstverlening het mogelijk om als vennootschap in Nederland gevestigd te zijn
zonder hiervoor bijvoorbeeld een eigen postadres te regelen dan wel zelfstandig een
bestuurder in dienst te nemen. Evenwel zijn de fiscale prikkels als drijfveer achter
trustdienstverlening aan het afnemen. Het rapport over de toekomst van de trustsector
noemt ingezet beleid hiervoor als belangrijkste reden. Voorts constateren de onderzoekers
een toenemende vraag naar trustdienstverlening door internationale bedrijven met operationele
structuren: bedrijven die wel bedrijfsactiviteiten ontplooien. Factoren hierbij zijn
niet-fiscale redenen zoals het Nederlandse vestigingsklimaat, investeringsbeschermingsovereenkomsten,
de hoogwaardige Nederlandse financiële infrastructuur en het Nederlandse civielrechtelijk
stelsel.

3. De leden van de SP-fractie vragen hoe de regering inmiddels denkt over een algeheel
verbod op de trustsector.

Het onderzoek naar de toekomst van de trustsector en de kabinetsreactie zijn 7 oktober
naar uw Kamer gestuurd.7 SEO Economisch onderzoek concludeert dat een verbod niet efficiënt en doelmatig is
ter beheersing van integriteitsrisico’s. Gezien die conclusie ziet de regering op
dit moment geen aanleiding voor een algeheel verbod op de trustsector. Wel worden
er aanvullende maatregelen genomen om «trustshoppen» te voorkomen en om meer transparantie
bij trustkantoren te bewerkstelligen. Hierbij benadruk ik dat Nederland al een streng
wettelijk kader kent voor trustdienstverlening. Ook zijn er met de spoedwet trustkantoren
en onderhavig wetsvoorstel verdere aanvullende maatregelen genomen.

1.2. Doorstroomvennootschappen

4. Dat het verbod op trustdienstverlening in gevallen van hoge integriteitsrisico’s
niet samenhangt met een onderzoek naar de toekomst van de trustsector mede naar aanleiding
van de motie Omtzigt-Van Weyenberg, verbaast de leden van de D66-fractie. Deze leden
delen de observatie dat de toekomst van de trustsector niet ligt in trustdienstverlening
aan cliënten met hoge integriteitsrisico’s, maar vragen naar de samenhang van het
voorliggende voorstel met de bredere analyse van de toekomst van trustdienstverlening
in Nederland. Deze leden vragen hoe een integrale aanpak van de trustdienstverlening
vanuit Nederland wordt geborgd.

DNB geeft elk jaar in de ZBO-verantwoording een integraal beeld van de ontwikkeling
in de trustsector. Hierin wordt tevens stilgestaan bij het toezicht op de sector en
de naleving door de sector van wetgeving. Het is mede naar aanleiding van de constateringen
van de toezichthouder dat onderhavig wetsvoorstel is ingediend.

Voor een bredere analyse van de toekomst van trustdienstverlening in Nederland, is
het onderzoek naar de toekomst van de trustsector van belang. Zoals hierboven aangegeven
is het onderzoek inmiddels afgerond en gedeeld met uw Kamer. Hierin wordt de vraag
beantwoord hoe de trustsector er in de nabije toekomst uitziet. In het onderzoek is
gekeken naar verschillende scenario’s voor de trustsector. Hierbij is rekening gehouden
met de maatregelen zoals opgenomen in het voorliggende wetsvoorstel. In de kabinetsreactie
is integraal gekeken naar de resultaten uit het onderzoek naast de al lopende en aangekondigde
maatregelen. Ten behoeve van de kabinetsreactie en de aangekondigde maatregelen is
uiteraard overleg geweest met DNB. In algemene zin heeft het Ministerie van Financiën
periodiek overleg met DNB ten behoeve van het beleid ten aanzien van de trustsector.
Hierbij is tevens van belang dat DNB in het toezicht de samenwerking zoekt met verschillende
ketenpartners zoals het OM, de FIOD en Bureau Toezicht Wwft.

5. Ook vragen de leden van de D66-fractie naar de samenhang met de bepaling uit de
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) die trustinstellingen
verplicht om melding te maken van ongebruikelijke transacties. Is voldoende helder
(geweest) wat «ongebruikelijke transacties» zijn?

Het is voldoende helder wat ongebruikelijke transacties zijn. Naast de Wtt 2018 is
ook de Wwft op trustkantoren van toepassing. Hierdoor geldt op grond van de Wwft voor
trustkantoren de verplichting om ongebruikelijke transacties te melden. De meldingsplicht
bestaat al geruime tijd. Zowel DNB als de Rijksoverheid hebben een leidraad gepubliceerd
met daarin aandacht voor de meldplicht en wat ongebruikelijke transacties zijn.8 Tot slot is er tussen DNB, FIU en de branchevereniging(en) van trustkantoren periodiek
overleg over de meldplicht. Voorgenoemde partijen spreken ook met het Ministerie van
Financiën waarbij ontwikkelingen, beleid en regelgeving over de trustsector worden
besproken. Wanneer hier aanleiding toe is dan wordt de meldplicht besproken.

6. De leden van de PVV-fractie merken allereerst op dat er voorzien is in de mogelijkheid
om bij ministeriële regeling vrijstelling te verlenen van het verbod beroeps- of bedrijfsmatig
gebruikmaken van doorstroomvennootschappen. De leden van de PVV-fractie vragen om
een verduidelijking hiervan. Bij welke vormen van dienstverlening kan er sprake zijn
van een vrijstelling?

8. De leden van de CDA-fractie lezen dat is voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling vrijstelling te verlenen van het verbod. Bepaalde vormen van dienstverlening,
zoals een stichting administratiekantoor, zouden volgens de regering voor een vrijstelling
in aanmerking kunnen komen omdat dergelijke dienstverlening de geschetste risico’s
die aanleiding zijn voor het verbod niet kent. De leden van de CDA-fractie vragen
of de regering specifieker kan aangeven wanneer een dergelijke vrijstelling kan worden
verleend.

9. De leden van de SP-fractie lezen dat er is voorzien in de mogelijkheid om bij ministeriële
regeling vrijstelling te verlenen van het verbod, omdat bijvoorbeeld op een STAK de
geschetste risico’s niet van toepassing zijn. Zij vragen de regering welke redenen
er voor bijvoorbeeld een STAK kunnen zijn om gebruik te maken van trustdiensten.

13. De leden van de ChristenUnie-fractie en het lid Omtzigt lezen dat is voorzien
in de mogelijkheid om bij ministeriële regeling vrijstelling te verlenen van het verbod,
omdat bepaalde vormen van dienstverlening niet gekenmerkt worden door de risico’s
die aanleiding geven voor de invoering van het verbod. Deze leden vragen de regering
om toe te lichten voor welke vormen van dienstverlening volgens de regering geen sprake
is van dergelijke risico’s. Verder vragen deze leden of de regering voornemens is
om meteen gebruik te maken van deze mogelijkheid om bij ministeriële regeling vrijstelling
te verlenen en zo ja, voor welke vormen van dienstverlening.

De trustdiensten in de Wtt 2018 zijn vrij breed omschreven. Om te voorkomen dat de
wet een ongewenste brede toepassing heeft of ziet op situaties waarbij al voorzien
is in een andere vorm van integriteitstoezicht, kan bij ministeriële regeling voorzien
worden in vrijstellingen van de wet. In de Regeling toezicht trustkantoren 2018 zijn
op dit moment zes vrijstellingen opgenomen. Voorzien is alleen de bestaande vrijstellingen
te handhaven en met dit wetsvoorstel geen nieuwe vrijstellingen te introduceren. Vrijstellingen
betreffen vormen van dienstverlening waarbij het integriteitstoezicht al gewaarborgd
is of waarbij de integriteitsrisico’s verwaarloosbaar zijn. Daarnaast zien de vrijstellingen
toe op specifieke categorieën van trustdienstverlening. Het is dus niet zo dat een
vrijstelling automatisch een algehele vrijstelling van de Wtt 2018 betekent. Ten aanzien
van de dienst verlenen van een doorstroomvennootschap is de vrijstelling voor het
houden van een derdenrekening van belang. Deze vrijstelling blijft bij een verbod
van deze dienst nodig om bijvoorbeeld de overdracht van onroerend goed te faciliteren.
Voor een overzicht zijn hieronder de vrijstellingen opgenomen die zijn geregeld in
de Regeling toezicht trustkantoren 2018.

• Vrijstelling besturen stichting voor certificaathouders (art. 2)

Deze vrijstelling geldt alleen voor natuurlijke personen die optreden als bestuurders
van stichtingen ten behoeve van certificaathouders (een stichting administratiekantoor).
De geldstromen waarbij een dergelijk administratiekantoor is betrokken houden rechtstreeks
verband met het aandeelhouderschap van de stichting. Indien de administratiekantoren
het houden van aandelen voor certificaathouders als enige activiteit verrichten, zijn
integriteitsrisico’s waar de Wtt 2018 zich op richt verwaarloosbaar.

• Vrijstelling besturen door natuurlijke persoon als doelvennootschap al beheerd wordt
door een trustkantoor (art. 3)

Deze vrijstelling ziet op natuurlijke personen, die zich beroeps- of bedrijfsmatig,
in opdracht van derden, toeleggen op het besturen van doelvennootschappen (een vennootschap
dat bediend wordt door een trustkantoor) indien door hen uitsluitend bestuursdiensten
worden verleend in situaties waarin andere trustkantoren de «poortwachtersfunctie»
vervullen.

Het gaat bij deze categorie in de regel om voormalige adviseurs van de doelvennootschappen
of oud-bestuurders van trustkantoren die op persoonlijke titel bestuursdiensten voortzetten.
Zij kunnen door hun ervaring en kennis een bijdrage leveren aan goed bestuur van de
doelvennootschap. In dergelijke gevallen is er een vergunninghoudend trustkantoor
dat onderzoek verricht naar de doelvennootschap en haar bestuurders waardoor de poortwachtersfunctie
is gewaarborgd. Als het trustkantoor de diensten staakt, is ook de vrijstelling niet
meer aan de orde.

• Vrijstelling bemiddeling bij verkoop (art. 4)

Deze vrijstelling ziet op personen die bemiddelen bij de verkoop van onder toezicht
staande trustkantoren of bemiddelen bij de verkoop van een rechtspersoon, waar de
verkoop geen verband houdt met beëindiging van die rechtspersoon. Deze vrijstelling
is ingegeven door de overweging dat integriteitsrisico’s beperkt zijn indien de verkopende
partij een vergunninghoudend trustkantoor is. In dat geval is het betrokken trustkantoor
immers gehouden aan alle verplichtingen van de Wtt 2018. Verder zijn integriteitsrisico’s
met name aan de orde bij verkoop van «lege» rechtspersonen. Wanneer een overname is
gericht op de onderneming die de rechtspersoon drijft, zijn dergelijke risico’s kleiner.

Wel zijn er aanvullende voorwaarden gesteld aan deze vrijstelling. Zo moet de intentie
van de koper worden achterhaald zodat er niet bijvoorbeeld alsnog wordt overgegaan
tot beëindiging van de rechtspersoon.

• Vrijstelling voor doorstroomvennootschap verleend door bepaalde dienstverleners (art.
5)

Deze vrijstelling geldt voor bepaalde categorieën dienstverleners ten aanzien van
het ten behoeve van de cliënt gebruik maken van een vennootschap, die tot dezelfde
groep behoort als waarvan het trustkantoor deel uitmaakt. Het gaat telkens om dienstverleners
die ten behoeve van vermogensscheiding gebruikmaken van bijvoorbeeld een stichting
derdengelden. Deze praktijk is te onderscheiden van het gebruik van doorstroomvennootschappen.
Een derdegeldenrekening is bijvoorbeeld nodig voor het innen van vordering of voor
de overdracht van vastgoed waarbij de geldstroom tussen koper en verkoper tijdelijk
op een derdegeldenrekening staat. Feitelijk biedt de notaris een rechtspersoon aan
om middelen doorheen te laten lopen. Zonder deze vrijstelling zouden notarissen een
vergunning voor trustdiensten moeten hebben en voldoen aan de eisen in de Wtt 2018
en dat is niet beoogd.

• Vrijstelling besturen vereniging van eigenaars (art. 6)

In de praktijk wordt het bestuur van een VvE vaak uitbesteed aan professionele partijen.
Met de uitoefening van een bestuurstaak in een VvE valt een professionele VvE bestuurder
onder de definitie van trustdienst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel
a van het begrip trustdienst, van de Wtt 2018 en kent daardoor een vergunningplicht.
Een vergunningplicht valt in dit geval buiten de doelstelling van de Wtt 2018, te
weten de bevordering van de integriteit van het financiële stelsel. Vandaar geldt
deze vrijstelling.

• Vrijstelling besturen pensioenfondsen (art. 7)

Bestuurders van pensioenfondsen zijn vrijgesteld van de trustdienst «in opdracht bestuurder
zijn». Dit omdat Pensioenfondsen onder toezicht staan van DNB waarbij bestuurders
– en daarmee personen die bestuursdiensten leveren – worden getoetst op geschiktheid
en betrouwbaarheid.

• Vrijstelling besturen beleggingsinstellingen en icbe’s (art. 7a)

Bestuurders van beleggingsinstellingen en icbe’s zijn vrijgesteld van de trustdienst
«in opdracht bestuurder zijn». Beheerders van beleggingsinstellingen besteden regelmatig
het beheer van de financiële middelen van een beleggingsinstelling in een stichting
juridisch eigendom, uit aan professionele partijen. Deze beheerders staan onder toezicht
van de AFM en dienen zich te houden aan integriteitsregelgeving, zoals de Wwft en
de Sanctiewet 1977. Hiermee zijn de integriteitsrisico’s van beheerders van beleggingsinstellingen
en van icbe’s voldoende afgedekt.

7. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering nader kan toelichten waarom het
onderhavige wetsvoorstel niet strekt tot het opvolgen van de aanbevelingen van de
Commissie doorstroomvennootschappen. Deze leden vragen of de regering specifiek kan
ingaan op de aanbeveling om de beoordeling of er sprake is van een doorstroomvennootschap
te baseren op basis van de kenmerken die zien op de aanwezigheid van een internationale
structuur, transacties met gelieerde partijen, beperkte reële aanwezigheid in Nederland,
de aanwezigheid van fiscale, financiële of juridische motieven en grote internationale
geldstromen of balansposities.

10. De leden van de SP-fractie vragen de regering te motiveren waarom niet wordt aangesloten
bij de adviezen van de Commissie doorstroomvennootschappen bij het identificeren van
doorstroomvennootschappen.

11. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering waarom niet is gekozen om sec
de aanbevelingen van de Commissie doorstroomvennootschappen door te voeren. Kan de
regering daarbij met name ingaan op de beoordeling of er sprake is van een doorstroomvennootschap
te baseren op basis van de kenmerken die zien op de aanwezigheid van een internationale
structuur, transacties met gelieerde partijen, beperkte reële aanwezigheid in Nederland,
de aanwezigheid van fiscale, financiële of juridische motieven en grote internationale
geldstromen of balansposities?

Onderhavig wetsvoorstel ziet toe op een verbod van trustdienstverlening waarbij een
trustkantoor een eigen rechtspersoon, te weten een doorstroomvennootschap, gebruikt
om ten behoeve van een cliënt middelen doorheen te laten stromen. Dit is in de Wtt
2018 trustdienst c. De Commissie Doorstroomvennootschappen (Ter Haar II) heeft geen
aanbeveling gedaan die toeziet op het verbieden van trustdienst c dan wel de omschrijving
van trustdienst c. Dit wetsvoorstel geeft dus geen uitvoering aan de aanbevelingen
van de Commissie Doorstroomvennootschappen.

In het kader van de Wtt 2018 heeft het begrip «doorstroomvennootschap» een andere
betekenis dan bij de Commissie doorstroomvennootschappen. In de Wtt 2018 betreft het
een dienst die vanuit het trustkantoor wordt aangeboden: het laten stromen van middelen
door de rechtspersoon van het trustkantoor zelf. Dit staat los van het feit dat trustkantoren
diensten kunnen aanbieden aan doorstroomvennootschappen zoals omschreven door de Commissie
Doorstroomvennootschappen, zoals het voeren van bestuur, het leveren van een postadres
inclusief administratiediensten.

De Commissie Doorstroomvennootschappen formuleert in haar rapport zes kenmerken om
een doorstroomvennootschap te definiëren.9 Dit is niet relevant voor onderhavig verbod aangezien het gebruik van een doorstroomvennootschap
behorende tot de groep van de trustdienstverlener per definitie verboden is. Dit ongeacht
de precieze kenmerken van een doorstroomvennootschap als gedefinieerd door Ter Haar
II. Het leveren van trustdiensten aan doorstroomvennootschappen(zoals gedefinieerd
door de Commissie Doorstroomvennootschappen) is niet verboden (zie figuur).

Voor de opvolging van de Commissie ter Haar verwijs ik naar de Fiscale beleids- en
uitvoeringsagenda van 3 juni 2022 en in het bijzonder BIJLAGE II – Verdieping ondernemen
en belastingontwijking, waar de opvolging en stand van zaken betreffende de aanbevelingen
van Commissie Doorstroomvennootschappen is gegeven.10

12. De leden van de PvdA-fractie vragen naar de effectiviteit van deze wetgeving om
deze dienstverlening tegen gaan en op welke manieren de activiteiten alsnog voortgezet
kunnen worden. Hoe kan worden voorkomen dat er niet meer diensten in de ongereguleerde
sfeer zullen plaatsvinden?

Onderhavig wetsvoorstel verbiedt trustdienstverlening in gevallen met hoge integriteitsrisico’s.
Aangezien trustkantoren zich hier aan dienen te houden en een verbod eenvoudig is
na te leven, is de wet effectief. Cliënten betrokken bij dergelijke trustdienstverlening
zijn per definitie risicovolle partijen die in Nederland niet langer middels trustdienstverlening
kunnen worden gefaciliteerd.

Evenwel zijn er verschillende manieren denkbaar waarop de activiteiten helemaal of
deels kunnen worden voortgezet. Ten eerste staat het partijen uit derde-hoogrisicolanden
vrij om zelf in Nederland een rechtspersoon (bijvoorbeeld een doorstroomvennootschap)
op te richten en te beheren. De activiteiten vinden dan plaats zonder externe dienstverlener.
Ten tweede is het ook mogelijk dat een deel van de diensten elders wordt ondergebracht.
Dit kan alleen spelen bij de trustdienst «verlenen postadres in combinatie met aanvullende
diensten». Alleen bij gezamenlijk verrichten van deze activiteiten is sprake van een
trustdienst.11 Het verzorgen van een postadres en de aanvullende diensten zouden bij verschillende
andere dienstverleners separaat ondergebracht kunnen worden. Zowel het volledig zelf
verrichten van het beheer van de rechtspersoon als het onderbrengen bij verschillende
dienstverleners brengen aanzienlijke kosten met zich mee. Daarnaast blijft de vraag
hoe aantrekkelijk het is om de vestigingsplaats in Nederland te behouden. Dit ook
gelet op het Nederlandse fiscale beleid waardoor Nederland als fiscaal vestigingsland
steeds minder aantrekkelijk wordt. Dit wordt onderstreept in het rapport Toekomst
van de trustsector dat op 7 oktober naar uw Kamer is gezonden. Daarbij is van belang
dat het verzorgen van een postadres zonder aanvullende werkzaamheden geen trustdienst
is, maar wel een gereguleerde dienst onder de Wwft. Ook andere administratieve en
fiscale dienstverlening valt in veel gevallen onder de Wwft. Dit betekent dat deze
dienstverleners de verplichting hebben tot cliëntenonderzoek en ongebruikelijke transacties
moeten melden.

Ten derde geldt het verbod alleen voor Nederland. Voor zover ik bekend ben, bestaat
er geen vergelijkbaar verbod in andere lidstaten. Het is mogelijk dat cliënten voor
verboden trustdienstverlening uitwijken naar andere EU-lidstaten. Hierbij geldt wel
dat er EU-breed anti-witwas regels gelden waarbij cliëntenonderzoek altijd een vereiste
is.

Het verlenen van trustdienstverlening zonder vergunning afgegeven door DNB is illegaal
en strafbaar. DNB houdt toezicht op de trustsector en handhaaft op illegale trustdienstverleners.
DNB handhaaft overwegend op basis van signalen van illegale trustdienstverlening die
zij ontvangt. Het aantal signalen dat DNB ontvangt van illegale trustdienstverlening
is de afgelopen jaren toegenomen. Tevens zoekt DNB samenwerking met verschillende
ketenpartners om de informatie over illegaliteit breder te delen en te verbeteren.
DNB spreekt hierover met onder meer de Belastingdienst, de FIOD, het Openbaar Ministerie
en de collega-toezichthouders van de Belastingdienst zoals BTWwft. Het handhaven op
basis van signalen levert resultaat op: in 2021 heeft DNB twintig onderzoeken naar
illegale trustdienstverleners opgestart. In tien gevallen leidde het onderzoek tot
de conclusie dat sprake was van illegale dienstverlening en is deze beëindigd. Het
proactief optreden, zonder signalen, tegen illegale trustdienstverlening doet DNB
op beperkte schaal. Een voorbeeld hiervan is het project illegale trustdienstverlening
van het Financieel Expertise Centrum, waarin DNB participeert. Het blijft van belang
dat het toezicht risicogebaseerd, doelmatig en kostenefficiënt plaatsvindt, waarbij
de aandacht voor illegalen in verhouding staat tot de toezichtactiviteiten op vergunninghoudende
partijen.

Naast de toezichthoudende functie van DNB, heeft de regering verschillende maatregelen
genomen om illegale trustdienstverlening tegen te gaan en te voorkomen. In de kabinetsreactie
van het onderzoek naar de toekomst van de trustsector wordt ook de stand van zaken
beschreven over verschillende maatregelen tegen illegale trustdienstverlening.

1.3. Dienstverlening waarbij landen betrokken zijn die op de lijst van derde- hoogrisicolanden
staan

14. Ten aanzien van het verbod op het aanbieden van doorstroomvennootschappen en trustdienstverlening
met betrokkenheid van derde hoogrisicolanden of van landen die op de lijst staan van
non-coöperatieve landen op belastinggebied, vragen de leden van de VVD-fractie hoe
groot de regering de kans acht dat rechtspersonen het verbod kunnen ontlopen. In welke
andere lidstaten van de Europese Unie geldt een soortgelijk verbod? Kan de regering
daarbij ook aangeven wat het risico is dat dienstverlening in de illegaliteit belandt?
Hoe wordt dit gemonitord en zijn maatregelen voorzien om dit te voorkomen?

Op voorhand is het niet in te schatten wat de kans is dat rechtspersonen het verbod
ontlopen. De verboden in dit wetsvoorstel bestaan niet in andere EU-lidstaten. Dit
komt omdat het uitgangspunt in de Europese en daarmee ook vaak Nederlandse integriteitswetgeving
is dat risico’s van dienstverlening op cliëntniveau worden beoordeeld door de financiële
dienstverlener. Bij geconstateerde risico’s wordt in eerste instantie gekeken naar
mitigerende maatregelen. Het Nederlandse wettelijk regime voor trustkantoren is beduidend
strenger, getuige ook onderhavig wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel verbiedt generiek
trustdiensten aan bepaalde partijen en trustdienst c (aanbieden van doorstroomvennootschap(pen)).
Daarnaast heeft Nederland in verhouding tot veel andere lidstaten een relatief grote
trustsector. Dit is historisch zo gegroeid. Andere lidstaten kennen daarom geen verbod
als geregeld in onderhavig wetsvoorstel.

Bij elk verbod bestaat een risico dat de verboden dienstverlening illegaal wordt voortgezet.
Het risico hierop lijkt beperkt. Dit omdat partijen evengoed kunnen uitwijken naar
andere lidstaten. Daarnaast lijkt het niet aannemelijk dat een trustkantoor dat nu
legaal opereert en zich houdt aan de substantiële compliance-eisen die in Nederland
gelden, omwille van partijen gevestigd of woonachtig in derde hoogrisicolanden of
non-coöperatieve landen op belastinggebied, alsnog de illegaliteit opzoekt. Aangezien
het aantal partijen dat geraakt wordt door onderhavig wetsvoorstel relatief beperkt
is (zie antwoord op vraag 2), lijkt het risico op een toename van illegale trustdienstverlening
klein. De regering heeft tegelijkertijd verschillende maatregelen genomen voor de
aanpak van illegale trustdienstverlening. Zie voor meer toelichting hierop het antwoord
op vraag 12.

15. Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie aan de regering welke definitie van
doorstroomvennootschap de regering hanteert en in hoeverre dit aansluit bij internationaal
geldende definities?

De regering hanteert de wettelijke definitie van doorstroomvennootschappen als geregeld
in de Wtt 2018. Dit is geformuleerd als een dienst, namelijk het ten behoeve van een
cliënt middelen door een rechtspersoon van het trustkantoor laten stromen. De benaming
«doorstroomvennootschap» is afgeleid van de praktijk dat deze rechtspersonen en vennootschappen
veelal worden gebruikt om gelden «doorheen te laten stromen» (zie ook figuur bij antwoord
op vraag 7, 10 en 11). Het gaat hier dus om een dienst die wordt aangeboden en niet
om het bredere fenomeen van doorstroomvennootschappen, waarvoor de Commissie Doorstroomvennootschappen
kenmerken heeft geformuleerd.

16. De leden van de VVD-fractie vragen hoe de lijsten van hoogrisicolanden en non-coöperatieve
landen op belastinggebied tot stand komen. Worden deze in internationaal verband vastgesteld?

19. De leden van de ChristenUnie-fractie en het lid Omtzigt lezen dat met het onderhavige
wetsvoorstel ook de dienstverlening door trustkantoren wordt verboden indien de cliënt,
doelvennootschap of de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt of doelvennootschap
woonachtig of gevestigd is of zijn zetel heeft in een derde-hoogrisicoland. Deze leden
vragen de regering welke landen zij als zodanig kwalificeert.

Op basis van de (gewijzigde) vierde anti-witwasrichtlijn heeft de Europese Commissie
de bevoegdheid om een lijst van derde-hoogrisicolanden op te stellen.12 De Financial Action Task Force (FATF) stelt zwarte en grijze lijsten op van landen
die strategische tekortkomingen vertonen in hun beleid en wetgeving tegen witwassen
en terrorismefinanciering. De Europese Commissie volgt in beginsel de lijsten van
de FATF, behalve als het landen betreft binnen de Europese Economische Ruimte. Ook
kan de Europese Commissie autonoom landen op de EU-lijst zetten, als zij tekortkomingen
ziet in het AML/CFT-beleid van het betreffende land of als andere ontwikkelingen hiertoe
aanleiding geven. Nederland is vertegenwoordigd in de FATF en in de werkgroepen van
de Europese Commissie die over de lijst geconsulteerd worden. Op dit moment staan
de volgende landen op de lijst van de Commissie: Afghanistan, Barbados, Burkina Faso,
Cambodja, de Kaaimaneilanden, Haïti, Jamaica, Jordanië, Mali, Marokko, Myanmar, Nicaragua,
Pakistan, Panama, de Filipijnen, Senegal, Zuid-Sudan, Syrië, Trinidad en Tobago, Uganda,
Vanuatu, Jemen, Zimbabwe, Iran en Noord-Korea.13

De EU-lijst van niet-coöperatieve jurisdicties op belastinggebied wordt vastgesteld
in de Europese Raad. Om vast te stellen of jurisdicties coöperatief zijn wordt naar
een aantal criteria gekeken, zoals fiscale transparantie, eerlijke belastingheffingen
en maatregelen tegen grondslaguitholling en winstverschuiving. De lijst wordt maximaal
twee keer per jaar gewijzigd. Actualiseringen van de lijst worden voorbereid door
de Groep gedragscode (belastingregeling ondernemingen), een werkgroep van de Raad,
op basis van een in de Raad vastgestelde procedure.14 Op dit moment staan de volgende landen op de lijst: Amerikaans Samoa, Fiji, Guam,
Palau, Panama, Samoa, Trinidad en Tobago, de Amerikaanse Maagdeneilanden en Vanuatu.15

17. Dat er geen trustdiensten mogen worden verleend aan entiteiten in landen met een
hoog risico, begrijpen de leden van de D66-fractie. Deze leden zien daarbij samenhang
met het Ultimate Beneficiary Owner (UBO)-register. Hoe wordt het onderzoek, dat een
trustdienstverlener moet uitoefenen naar de UBO van de te verlenen dienst, gebruikt
om het UBO-register eventueel aan te vullen?

Trustkantoren moeten bij hun cliëntenonderzoek de uiteindelijk belanghebbende van
hun cliënten vaststellen. Alleen als zij dit onderzoek succesvol afronden, kunnen
zij overgaan tot dienstverlening. In geval de dienstverlening wordt verricht aan een
Nederlandse juridische entiteit is het trustkantoor verplicht om vast te stellen dat
de juridische entiteit voldoet aan de verplichting tot het inschrijven van UBO’s in
het UBO-register. Wanneer blijkt dat de gegevens in het UBO-register niet overeenkomen
met de uitkomsten van het cliëntenonderzoek, dienen trustkantoren op grond van de
Wwft melding te doen bij de Kamer van Koophandel, de beheerder van het UBO-register.
Dergelijke «terugmeldingen» kunnen, al dan niet na nader onderzoek, leiden tot aanpassing
van de gegevens in het UBO-register. Het is aan een trustkantoor om af te wegen in
hoeverre deze discrepantie met het UBO-register in de weg staat aan het verlenen van
diensten.

18. De leden van de PVV-fractie merken op dat ervoor gekozen is om dienstverlening
aan cliënten, doelvennootschappen, uiteindelijk belanghebbenden van cliënten en doelvennootschappen
gevestigd in derde-hoogrisicolanden, te verbieden omdat de sector nog steeds niet
op een verantwoord integriteitsniveau is. De leden van de PVV-fractie vragen naar
een onderbouwing van deze constatering. Waaruit blijkt dat trustkantoren niet voldoen
aan het op juiste wijze mitigeren van integriteitsrisico’s als dergelijke landen zijn
betrokken?

DNB geeft in haar jaarlijkse ZBO-verantwoording een weergave van de naleving van de
regelgeving door de trustsector. In de ZBO-verantwoording van 2020 zijn tekortkomingen
in integriteitsbeleid bij verschillende trustkantoren gesignaleerd.16 In de ZBO-verantwoording van 2021 constateert DNB dat integriteitsrisico’s vaak nog
onvoldoende in samenhang in beeld zijn gebracht.17 Door de regering is vervolgens bezien in welke gevallen sprake is van de meest risicovolle
trustdiensten en waar derhalve de meeste mitigerende maatregelen moeten worden getroffen.

Hierbij geldt dat integriteitsrisico’s inherent zijn aan trustdienstverlening. Dit
wordt ook geconcludeerd in het rapport over de toekomst van de trustsector.18 De dienstverlening gaat vaak gepaard met complexe structuren in meerdere jurisdicties.
Dergelijke structuren kunnen de herkomst van transacties en vermogens evenals eigenaarschap
verhullen. Het inherente integriteitsrisico gecombineerd met trustdienstverlening
in gevallen met een hoog-risico legitimeert een verbod.

20. Verder vragen de leden van de ChristenUnie-fractie en het lid Omtzigt de regering
wat er zal gebeuren met deze dienstverlening na inwerkingtreding van het gebod. Acht
de regering het aannemelijk dat deze dienstverlening in het geheel verdwijnt, of is
het mogelijk dat deze dienstverlening verschuift naar andere dienstverleners in Nederland
of daarbuiten? Indien dat laatste het geval is, zou dit dan betekenen dat op deze
manier het verbod wordt vermeden? Welke maatregelen kan de regering treffen om te
voorkomen dat de dienstverlening in de illegaliteit wordt doorgezet? Heeft de regering
in het licht van dit laatste overwogen om de onderhavige dienstverlening onder te
brengen bij een specifieke bedrijfstak met een poortwachtersfunctie en toezicht door
bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank?

De regering acht het aannemelijk dat deze dienstverlening na inwerkingtreding van
het verbod in het geheel in Nederland verdwijnt. Het is niet aannemelijk dat vergunninghoudende
trustkantoren deze klanten aanhouden of omwille van partijen gevestigd of woonachtig
in derde hoogrisicolanden of non-coöperatieve landen op belastinggebied, alsnog de
illegaliteit opzoeken. Ook acht de regering het niet aannemelijk dat deze klanten
zullen worden bediend door een illegaal opererende trustdienstverlener. Die trustdienstverlener
overtreedt dan niet alleen het verbod om zonder vergunning trustdiensten aan te bieden,
maar ook het verbod om deze diensten aan een partij uit een hoog-risico land te verlenen.
Het is mogelijk dat de dienstverlening verschuift naar andere EU-landen. Daarnaast
zouden andere partijen in Nederland voor een gedeelte de verboden trustdienstverlening
kunnen overnemen. Dit gaat dan alleen om de trustdienst domicilieverlening in combinatie
met het voeren van administratie. Het enkel verzorgen van een postadres of het enkel
verrichten van administratieve diensten valt niet onder de Wtt 2018 (zie ook antwoord
op vraag 12 en 14).

Zie voor een antwoord inzake maatregelen tegen illegale trustdienstverlening het antwoord
op vraag 12. De regering heeft niet overwogen om onderhavige dienstverlening onder
te brengen bij een specifieke bedrijfstak met een poortwachtersfunctie en toezicht
door bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank. Zoals onlangs geconcludeerd in het rapport
De toekomst van de trustsector, kent trustdienstverlening inherente integriteitsrisico’s.
De dienstverlening wordt vaak aangeboden aan complexe internationale structuren in
meerdere rechtsgebieden. Verboden trustdiensten in onderhavig wetsvoorstel kennen
meer risico op financieel economische criminaliteit gezien het hoge risico dat aan
deze diensten kleeft. Daarbij zijn trustkantoren al reeds poortwachters en staan onder
toezicht van DNB. Ondanks de poortwachtersfunctie en het toezicht van DNB, heeft de
regering gelet op de hoge integriteitsrisico’s geconcludeerd dat een verbod het meest
passend is.

1.4. Dienstverlening waarbij landen betrokken zijn die op de lijst van non-coöperatieve
landen op belastinggebied staan

21. Hoewel de leden van de D66-fractie een verbod op dienstverlening aan landen op
de lijst van non-coöperatieve landen op belastinggebied steunen, hebben deze leden
zorgen over het uit beeld raken van deze dienstverlening. Hoe wordt ervoor gezorgd
dat de trustdienstverlening niet vanuit een andere locatie wordt verleend zodat dezelfde
constructie tot stand wordt gebracht?

22. Ook vragen de leden van de D66-fractie, gerelateerd aan het weglekken naar andere
landen, naar het beeld van de regering naar verplaatsing van trustdienstverlening
naar de illegaliteit en het voorkomen daarvan.

Voor een antwoord op deze vragen, verwijs ik naar het antwoord op vraag 12 die dezelfde
strekking heeft.

23. De leden van de PvdA-fractie vragen of de regering kan aangeven welke mogelijke
alternatieve dienstverleners in binnen- en buitenland bij inwerkingtreding van dit
verbod de diensten van de betrokken rechtspersonen zouden kunnen overnemen. Zijn deze
dienstverleners in beeld bij de regering? Hoe groot acht de regering de kans dat de
betrokken rechtspersonen het verbod op die manier kunnen ontlopen?

Onderhavig wetsvoorstel ziet toe op een totaalverbod van trustdienst c en een totaalverbod
op het verlenen van trustdiensten in bepaalde gevallen met hoge integriteitsrisico’s.
Het is mogelijk dat een deel van de dienstverlening wordt overgenomen door andere
dienstverleners voor zover dit niet meer kwalificeert als trustdiensten. Zie voor
een nadere toelichting op alternatieve dienstverleners het antwoord op vraag 12. Zoals
ook blijkt uit het antwoord op vraag 12 heeft de regering een beeld van de categorieën
dienstverleners die eventueel delen van de diensten voor de betrokken rechtspersonen
zouden kunnen overnemen. Dit zijn voornamelijk domicilieverleners, die onder het kader
van de Wwft vallen. De regering heeft geen zicht op individuele partijen. Gelet op
toezichtvertrouwelijkheid is dit een taak voor de daartoe bestemde toezichthouders.

De regering acht de kans dat rechtspersonen het verbod ontlopen door uit te wijken
naar alternatieve dienstverleners klein. Ten eerste brengt dit aanzienlijke kosten
met zich mee. Ten tweede geldt de mogelijkheid tot het deels uitwijken alleen voor
de trustdienst «verlenen postadres in combinatie met aanvullende diensten» (trustdienst
b). Wel bestaat er de mogelijkheid dat de trustdienstverlening zich verplaatst naar
andere lidstaten.

1.5. Verhouding tot Sanctiewet 1977

24. De leden van de VVD-fractie vragen de regering hoe het verbod zich verhoudt tot
de Sanctiewet 1977 en de daaronder vallende regelgeving, waaronder de bepaling dat
een relatie moet worden aangehouden wanneer een betrokkende onder de sanctiewetgeving
valt.

Het verbod op dienstverlening aan bepaalde jurisdicties, die in dit wetsvoorstel wordt
geïntroduceerd, kan op gespannen voet staan met de Sanctiewet 1977. Als een trustkantoor
op enig moment een cliëntrelatie had met een entiteit of persoon die op de sanctielijst
is geplaatst, heeft het de tegoeden van deze cliënt moeten bevriezen. De cliëntrelatie
wordt aangehouden, omdat met het opzeggen daarvan tegoeden beschikbaar zouden komen
voor de gesanctioneerde entiteit of persoon. Naast dat een trustkantoor hiermee de
sanctieregelgeving naleeft, is het aanhouden van de relatie ook wenselijk. Daarmee
blijft namelijk zicht op het vermogen van de gesanctioneerde.

Het verbod op dienstverlening in onderhavig wetsvoorstel bevat een uitzondering om
aan de sanctieregelgeving en de achterliggende belangen te kunnen voldoen. Om tegoeden
niet vrij te geven aan gesanctioneerden geldt het verbod niet voor personen en entiteiten
die op de sanctielijst staan. Nadat een gesanctioneerde van de lijst is verwijderd,
moet een trustkantoor binnen drie maanden de cliëntrelatie beëindigen. Tot die tijd
houdt het trustkantoor de relatie aan, maar kan deze feitelijk geen diensten verrichten
en houdt enkel de tegoeden vast.

25. De leden van de VVD-fractie lezen dat bij ministeriële regeling een vrijstelling
verleend kan worden van het verbod, zoals voor een stichting administratiekantoor.
Hoe wordt willekeur bij het verlenen van vrijstellingen voorkomen? Is de regering
bereid hier een apart toetsingskader voor op te stellen?

Vrijstellingen gelden generiek voor bepaalde dienstverleners en worden wettelijk per
regeling vastgesteld. Dit betekent dat bepaalde categorieën partijen generiek zijn
vrijgesteld voor specifieke trustdiensten in de Wtt 2018. Deze vrijstellingen zijn
geregeld in de Regeling toezicht trustkantoren 2018. Voor een overzicht en uitleg
van de geldende vrijstellingen verwijs ik naar het antwoord op de vragen 6, 8, 9 en
13. Een vrijstelling komt altijd tot stand in samenspraak met DNB en volgt vaak uit
de toezichtpraktijk. Aangezien een vrijstelling generiek geldt, wordt een vrijstelling
vastgesteld in regelgeving (Regeling toezicht trustkantoren 2018). Uitganspunt is
dat een vrijstelling niet in strijd is met de belangen die de Wtt 2018 beschermt.
Vrijstellingen zien toe op gevallen waarbij het integriteitstoezicht al gewaarborgd
is of waarbij de risico’s verwaarloosbaar zijn. Belangrijk hierbij is dat de aan te
wijzen categorieën voor een vrijstelling in ieder geval ondubbelzinnig definieerbaar
moeten zijn, op een wijze die een relatief eenvoudige controle toelaat of een persoon
inderdaad tot de betrokken categorie behoort.

Daarnaast kan DNB op grond van de Wtt 2018 een ontheffing verlenen in een individueel
geval. Hierbij dient de aanvrager aan te tonen dat ontheffing de belangen die de Wtt
2018 beschermt (bevorderen van de integriteit van het financieel stelsel door middel
van de regulering van de trustsector), voldoende worden gewaarborgd.

Voor zowel een ontheffing en vrijstelling geldt dat dat er redenen moeten bestaan
op grond waarvan de vrijstelling of ontheffing gerechtvaardigd is.

2. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid

26. Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie aan de regering hoe zij de handhavingscapaciteit
als gevolg van het wetsvoorstel beoordeelt, bijvoorbeeld bij De Nederlandsche Bank
(DNB).

DNB geeft te kennen dat er eenmalige en doorlopende inspanning voor de handhaving
van het wetsvoorstel nodig is. DNB is vooralsnog voldoende toegerust om het toezicht
op trustkantoren risicogebaseerd uit te voeren: toezichtcapaciteit wordt ingezet waar
de hoogste integriteitsrisico’s worden gesignaleerd. Ik en mijn ministerie zijn blijvend
in gesprek met DNB over de benodigde capaciteit waarbij het van belang blijft dat
het toezicht risicogebaseerd, doelmatig en kostenefficiënt plaatsvindt. Als onafhankelijke
toezichthouder op afstand gaat DNB over de invulling van haar toezichtstaken. Uit
de uitvoerings- en handhavingstoets van DNB blijkt dat de extra handhavingscapaciteit
voor het verbod van trustdienstverlening betrokken bij non-coöperatieve landen op
belastinggebied of derde-hoogrisicolanden 0,1 tot 0,2 fte is.

27. Het verbod op het verlenen van trustdienstverlening waarbij derde-hoogrisico-
of non-coöperatieve-landen betrokken zijn relateert de regering aan de trustdienst
van een doorstroomvennootschap constateren de leden van de D66-fractie. Omdat de leden
van de D66-fractie begrijpen dat er een overgangstermijn is van zes maanden, vragen
deze leden de regering naar de continuering van doorstroomvennootschappen waarbij
deze landen betrokken zijn na inwerkintreding van dit wetsvoorstel. Acht de regering
het wenselijk dat er vanaf het eerste moment al geen doorstroomvennootschappen meer
mogen worden geadviseerd?

Nee, de regering acht een overgangstermijn wenselijk. Uit de consultaties en ook in
de handhavings- en uitvoeringstoets blijkt dat een overgangstermijn nodig is zodat
trustdienstverleners tijd hebben om de trustdienstverlening te beëindigen en de relaties
af te wikkelen. De dienstverlening kenmerkt zich door het structureel beheer van rechtspersonen
en niet door (kortstondig) advies.

Ten aanzien van continuering met betrekking tot doorstroomvennootschappen merk ik
het volgende op. Onderhavig wetsvoorstel verbiedt het trustkantoren om een doorstroomvennootschap
aan te bieden, behorende tot het trustkantoor of dezelfde groep van het trustkantoor,
ten behoeve van een cliënt (zie figuur bij antwoord op vragen 7, 10 en 11). Daarnaast
wordt trustdienstverlening betrokken bij derde-hoogrisico- of non-coöperatieve-landen
op belastinggebied verboden. Het betreft derhalve geen verbod om in algemene zin trustdiensten
(waaronder advies) aan doorstroomvennootschappen aan te bieden.

28. De leden van de PVV-fractie merken voorts op dat DNB, ten aanzien van partijen
die mogelijk beroeps- en bedrijfsmatig doorstroomvennootschappen aanbieden of ter
beschikking stellen en hiermee tegen het verbod in handelen, aangeeft dat het voor
haar lastig zal zijn hier alleen handhavend op te treden. De leden van de PVV-fractie
vragen hoe de regering dit beoordeelt en in hoeverre deze maatregel dan nog uitvoerbaar
is.

29. De leden van de CDA-fractie lezen dat DNB opmerkingen heeft gemaakt over de nieuwe
definitie van een doorstroomvennootschap en dat de regering er daarom voor gekozen
heeft om de elementen «economische activiteit» en «wettelijke verplichting» uit de
definitie te halen omdat het niet de bedoeling is om meer of andere dienstverlening
te verbieding dan op dit moment vergunning plichtig is. De leden van de CDA-fractie
vragen of daarmee volgens DNB de definitiediscussie voldoende is geadresseerd. De
leden van de CDA-fractie achten duidelijkheid over definities belangrijk met het oog
op een adequate uitvoering van de wet.

In de uitvoerbaarheids-en handhaafbaarheidstoets gaf DNB inderdaad te kennen dat het
lastig is handhavend op te treden ten aanzien van partijen die mogelijk beroeps- en
bedrijfsmatig doorstroomvennootschappen aanbieden of ter beschikking stellen. Dit
was echter gerelateerd aan de definitie van doorstroomvennootschappen zoals opgenomen
in de consultatieversie. Deze definitie kon in potentie tot een bredere reikwijdte
leiden van het verbod dan beoogd. Naar aanleiding van de consultatie en de uitvoerbaarheids-
en handhaafbaarheidstoets van DNB is de definitie in overleg met DNB aangepast. Er
is voor gekozen om de elementen «economische activiteit» en «wettelijke verplichting»
uit de definitie te halen en zoveel mogelijk aan te sluiten bij de huidige formulering
in de wet. Met DNB is daarmee geconstateerd dat de praktische uitvoeringsproblemen
niet meer aan de orde zijn.

30. De leden van de CDA-fractie merken op dat in de afgelopen periode verschillende
wetsvoorstellen zijn ingediend die tot gevolg hebben dat DNB extra taken krijgt op
het gebied van toezicht en handhaving. De leden van de CDA-fractie vragen of DNB hier
voldoende voor is toegerust en of uitbreiding van de handhavingscapaciteit noodzakelijk
en/of gewenst is.

DNB heeft bij de wetsvoorstellen een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets opgesteld.
Hierin komt ook de verwachte extra capaciteitsinzet naar voren. Voor onderhavig wetsvoorstel
en de spoedwet is de verwachte capaciteitsinzet beperkt en in te passen in de huidige
toezichtcapaciteit (voor het verbod van trustdienstverlening betrokken bij non-coöperatieve
landen op belastinggebied of derde-hoogrisicolanden gaat 0,1 tot 0,2 fte gepaard).
DNB geeft aan voldoende toegerust te zijn om het toezicht op trustkantoren risicogebaseerd
uit te voeren: toezichtcapaciteit wordt ingezet waar de hoogste integriteitsrisico’s
worden gesignaleerd. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van diverse data uit verschillende
bronnen om zo tot een goede afweging in het toezicht te komen. DNB heeft een afdeling
toezicht financiële criminaliteit waarbij één team van 10 fte zich specifiek bezighoudt
met trustkantoren. Daarnaast beschikt DNB over een team dat zich toelegt op de handhaving
van illegale marktpartijen, waaronder illegale trustdienstverleners. Verder heeft
DNB verschillende afdelingen die ondersteunen bij het toezicht op de trustsector zoals
de afdelingen juridische zaken, expertisecentrum handhaving en markttoegang en toetsingen.

Evenwel herkent de regering dat er verschillende wetsvoorstellen zijn ingediend die
tot gevolg hebben dat DNB extra taken krijgt op het gebied van toezicht en handhaving.
Daarom is het Ministerie van Financiën blijvend in gesprek met DNB over de capaciteit.
Zie tevens antwoord op vraag 26.

31. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering om nader in te gaan op de opmerkingen
van onder andere DNB dat de handhaafbaarheid gebaat zou zijn bij een blijvende vergunningplicht.
Is er nagedacht over een alternatief waarbij de vergunningplicht vervalt maar dat
er een meldplicht in de plaats komt voor trustdienstverleners? Hoe beziet de regering
de gevolgen voor de handhaafbaarheid wanneer het huidige voorstel wordt aangenomen?

De opmerking van DNB was naar aanleiding van de definitie van doorstroomvennootschappen
in de consultatieversie. Zoals in antwoord op vragen 27 en 28 aangegeven, is de definitie
in samenspraak met DNB aangepast. De aanpassing leidt ertoe dat veel van de praktische
problemen die DNB noemt zich niet meer voordoen. De in het voorstel opgenomen definitie
zorgt ervoor dat onderhavig wetsvoorstel goed is te handhaven terwijl de benodigde
capaciteit van de toezichthouder tot een minimum beperkt blijft. Een meldplicht is
niet overwogen, de regering acht een verbod passend voor de in dit wetsvoorstel geregelde
diensten gezien de daarmee gepaard gaande hoge risico’s. Een meldplicht betekent feitelijk
een lichter regime dan een vergunningplicht.

3. Consultatie

32. De leden van de CDA-fractie lezen dat wordt opgemerkt dat dienstverlening met
betrekking tot de twee andere verboden ook in de illegaliteit kan verdwijnen. De regering
geeft als antwoord op deze reactie aan dat het altijd een risico blijft. De regering
stelt vervolgens dat dit goed wordt gemonitord en dat indien dienstverlening massaal
in illegaliteit wordt voortgezet het de nodige maatregelen zal treffen. De leden van
de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten hoe de regering dit wil aanpakken.
De leden van de CDA-fractie vragen verder of de regering nader in kan gaan op de effecten
van het verbod en specifiek op de vraag welke mogelijke andere dienstverleners bij
inwerkingtreding van dit verbod trustdiensten van betrokken partijen zouden kunnen
overnemen.

DNB is verantwoordelijk voor het toezicht op trustkantoren. Hierbij monitort DNB trustdienstverleners
in Nederland en handhaaft de toezichthouder op illegale trustdienstverlening. Het
Ministerie van Financiën staat in nauw contact met DNB. Overleg vindt regelmatig plaats
op werkvloerniveau, hoog-ambtelijk en politiek niveau. Het toezicht van DNB op trustdienstverleners
is risicogebaseerd op basis van data. Daarnaast controleert een accountant de jaarrekening
van trustkantoren. Wanneer DNB signalen ontvangt dat de verboden trustdienstverlening
massaal in illegaliteit wordt voortgezet, dan zal ik met DNB kijken naar haar handhavingscapaciteit.
Daarnaast lopen er al verschillende maatregelen tegen illegale trustdienstverlening;
voor de stand van zaken bij die maatregelen verwijs ik naar bijlage II van de Kamerbrief
over het onderzoek naar de toekomst van de trustsector.19 Hierbij dient te worden opgemerkt dat illegale trustdienstverlening een economisch
delict is dat strafbaar is gesteld met een gevangenisstraf. Naast de bestuursrechtelijke
aanpak is dus ook een strafrechtelijke aanpak mogelijk. De trustsector heeft ook de
aandacht van het Financieel Expertise Centrum (FEC) waarbij deelnemende partijen (DNB,
de Belastingdienst, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst en het Openbaar Ministerie)
spreken over de aanpak van illegale trustdienstverlening.

Tegelijk verwacht de regering niet dat deze specifieke diensten in de illegaliteit
zullen worden voortgezet. Zoals hiervoor al aangegeven, is de omvang van deze diensten
relatief beperkt. Vergunninghoudende trustkantoren zullen niet vanwege deze klanten
hun vergunning opgeven en in de illegaliteit de diensten voortzetten. Al bestaande
illegale dienstverleners nemen veel risico door deze diensten over te nemen, zij overtreden
dan feitelijk twee verboden.

Voor de effecten van voorgesteld wetsvoorstel en mogelijke andere dienstverleners
verwijs ik naar het antwoord op vraag 12.

33. De leden van de SP-fractie vragen de regering hoe DNB kan nagaan of de diensten
die middels dit wetsvoorstel worden verboden niet in de illegaliteit alsnog worden
aangeboden. Kan dit überhaupt?

Zoals in antwoord op vraag 12 aangegeven voert DNB haar toezicht risicogebaseerd uit.
Daarbij heeft DNB aandacht voor illegale dienstverleners. Zo kan DNB partijen volgen
die een trustvergunning opzeggen maar wel activiteiten voortzetten. Wanneer deze activiteiten
kwalificeren als illegale trustdienstverlening dan kan DNB handhaven. Daarnaast zijn
meldingen een belangrijke bron voor toezicht en handhaving. Meldingen over illegale
trustdienstverlening kunnen bijvoorbeeld komen van vergunninghoudende trustkantoren.
Hierbij wordt nog opgemerkt dat DNB samenwerkt met verschillende partners waaronder
strafrechtelijke autoriteiten. Dit omdat illegale trustdienstverlening ook een economisch
delict is.

Overig

34. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering nader kan ingaan op de Europese
dimensie van het wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan
toelichten hoe andere EU-lidstaten met onderhavige problematiek omgaan en hoe kan
worden bereikt dat in de Europese Unie een gelijk speelveld gaat gelden.

Nederland heeft historisch een grote trustsector. Daarbij kent de trustsector inherente
integriteitsrisico’s.20 Bovenstaande maakt het dat Nederland al geruime tijd strengere regels stelt over
trustdienstverlening dan veel andere EU-landen. De omvang van de sector en daaronder
liggend de omvang van het aantal bijzondere financiële instellingen in Nederland,
zorgt ervoor dat de problematiek die de regering in Nederland ziet, in veel andere
EU-lidstaten niet in dezelfde mate aan de orde is. Dit maakt harmonisatie van deze
strenge regels binnen de EU lastig haalbaar. Zoals hierboven in eerdere antwoorden
aangegeven, wijken de verboden af van het algemene uitgangspunt dat risico’s individueel
bekeken moeten worden en zoveel mogelijk gemitigeerd. De regering ziet echter voldoende
aanleiding om de specifieke diensten in onderhavig wetsvoorstel te verbieden. De regering
verwacht tegelijk niet dat andere EU-lidstaten over gaan op een vergelijkbaar verbod.

35. De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan aangeven op welke wijze
het onderhavige wetsvoorstel invloed heeft op het Nederlandse vestigingsklimaat voor
het bedrijfsleven.

Het onderhavige wetsvoorstel heeft waarschijnlijk weinig invloed op het Nederlandse
vestigingsklimaat. Trustdienstverlening is niet zozeer een oorzaak van het Nederlandse
vestigingsklimaat, als meer een gevolg. In het onderzoek naar de toekomst van de trustsector
komt naar voren dat trustdienstverlening wordt afgenomen in Nederland veelal als gevolg
van het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat. Daarnaast zijn er ook niet-fiscale
redenen waarom vennootschappen zich met behulp van een trustkantoor in Nederland willen
vestigen. Voorbeelden zijn het Nederlandse civielrechtelijk stelsel en de Nederlandse
financiële infrastructuur.

Evenwel kan het zijn dat vennootschappen van plan waren om zich in Nederland te vestigen
om trustdienstverlening af te nemen die met onderhavig wetsvoorstel worden verboden.
Dit heeft echter geringe invloed op het vestigingsklimaat. Dit omdat het aantal (rechts)personen
dat in Nederland momenteel dergelijke trustdienstverlening afneemt beperkt is (zie
antwoord vraag 2). Het ligt niet in de lijn der verwachting dat er daarom veel (rechts)personen
voornemens zijn om verboden trustdiensten af te nemen. Daarbij komt in het onderzoek
naar de toekomst van de trustsector naar voren dat vooral grotere trustkantoren al
geen hoog-risico klanten meer aannemen en zelfs afscheid hebben genomen van dergelijke
klanten.21

36. De leden van de CDA-fractie vragen als laatste wanneer het wetsvoorstel in werking
treedt.

De wet treedt in werking op een nader te bepalen tijdstip. Daarbij zal in beginsel
rekening gehouden worden met de vaste verandermomenten van 1 januari en 1 juli, en
met de minimuminvoeringstermijn van 3 maanden.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag