Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2 INITIATIEFNOTA

Inleiding

In Nederland geeft één op de acht vrouwen en één op de 25 mannen aan slachtoffer te
zijn geweest van verkrachting.1 Meer dan de helft van de vrouwen en één op de vijf mannen heeft te maken gehad met
seksueel geweld en/of ongewenste aanrakingen.2 Het probleem is groot en de cijfers zijn schokkend.

We leven in een rijk land met veel voorzieningen en veel vrijheid. Toch blijkt het
lastig om op specifiek dit thema de veiligheid van mensen te waarborgen, ook vanwege
het type geweld. Als het over seks gaat, is er vaak sprake van schaamte. Al helemaal
als er sprake is van verkrachting en het binnen je familie of met vrienden afspeelt.
Slachtoffers kiezen er, ondanks heel traumatische ervaringen vaak voor om het maar
te laten zitten. Dat is altijd een vrije keuze. Maar ik hoop als initiatiefnemer van
deze nota dat we het aantrekkelijker maken om een andere keuze te maken. Bovendien:
het is niet facultatief om dit probleem als overheid naast je neer te leggen.

Nederland heeft belangrijke verantwoordelijkheden in de aanpak van seksueel geweld
door de ratificatie van het verdrag van Istanbul in 2015.3 Slachtoffers van seksueel geweld hebben het recht om aangifte te doen en zij hebben
het recht op psychologische en medische zorg. Er moet bevoegd en bekwaam personeel
zijn dat deze zorg tot dagelijkse taken heeft of regelmatig uitvoert. Seksueel geweld
heeft levenslange ernstige psychologische en lichamelijke schade als gevolg. 45% van
de vrouwen en 65% van de mannen loopt het risico op een post-traumatische stressstoornis
na een seksueel ongewenste ervaring.4 Slachtoffers maken hun opleiding niet af, kunnen niet meer functioneren op werk,
komen in een depressie of verslaving terecht en moeten langdurig psychologische behandelingen
ondergaan.5 Zij boeten in aan werk- en levensgeluk en arbeidsproductiviteit. De maatschappelijke
kosten van seksueel geweld zijn hoog. Uit onderzoek komt naar voren dat de geschatte
kosten van gendergerelateerd geweld tegen vrouwen in de Europese Unie in 2019 méér
dan 290 miljard euro bedroegen, wat doorgerekend naar Nederland om 14,1 miljard euro
zou gaan.6 De totale kosten in Nederland voor seksueel misbruik van kinderen worden geschat
op 1,2 miljard euro per jaar.7 Natuurlijk kan er geen prijs geplakt worden op het individuele leed dat seksueel
geweld bij slachtoffers en de familie veroorzaakt. Maar als we zien hoeveel juridische,
economische en sociale kosten gepaard gaan met seksueel geweld, kan dat wel een beter
idee opleveren van de omvang en impact van seksueel geweld voor de hele maatschappij.
En daarmee ook urgentiebesef om daar wat aan te doen.

Zowel de aanpak van seksueel geweld als duidelijke en professionele hulpverlening
voor slachtoffers moeten meer prioriteit krijgen. MeToo-schandalen laten ons telkens even de urgentie voelen, maar zodra de media-aandacht
verdwenen is staan er nog geen structurele aanpak en adequate oplossingen klaar. Van
preventie tot slachtofferhulp tot strafrechtelijk vervolg schiet de aanpak nog te
kort. Dat was de reden dat de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld
tegen Kinderen, Rutgers, Centrum Seksueel Geweld en Amnesty International in 2021
gezamenlijk opriepen tot een nationaal actieplan seksueel geweld.8

Onlangs presenteerden de Ministers van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) en Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de contouren van een nationaal actieplan seksueel grensoverschrijdend
gedrag en seksueel geweld.9 Het kabinet wil eind 2022 dit plan lanceren en op basis daarvan de komende drie jaar
werken aan een samenhangende aanpak rondom de preventie, signalering en het terugdringing
van seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld. De initiatiefnemer is
verheugd over dit initiatief, maar ziet tegelijkertijd dat er veel stappen zijn die
we nu al kunnen zetten, specifiek op het thema seksueel geweld. Daarom presenteert
initiatiefnemer hieronder een samenhangend plan dat bestaat uit een set voorstellen
dat het complexe probleem van seksueel geweld bij de wortel aanpakt. Deze voorstellen
zijn als volgt onderverdeeld:

• Preventie, vroegsignalering en veilige gezinnen

– Preventie en bewustwording op scholen

– Vroegsignalering en bewustwording op plekken waar iedereen komt

– Focus op daders en veilige gezinnen

• Versterken van de hulpverleningsstructuur bij seksueel geweld

– Landelijke en structurele financiering van het Centrum Seksueel Geweld (CSG)

– Snelle doorverwijzing naar het CSG

– Naamsbekendheid nummer CSG vergroten

• Effectieve aanpak en erkenning achteraf

– Versnelde doorloop zedenzaken

– Verjaring en herstelbemiddeling

– Duurzame erkenning

Hierna wordt op deze onderdelen afzonderlijk ingegaan. Deze voorstellen dragen bij
aan de doelstellingen die het kabinet geformuleerd heeft bij de contouren van het
nationaal actieplan. De initiatiefnemer roept het kabinet op van deze voorstellen
gebruik te maken bij de totstandkoming van het nationaal actieplan.

1. Preventie, vroegsignalering en veilige gezinnen

Seksueel geweld heeft verschillende individuele, sociale, culturele en structurele
oorzaken.10 Het is niet mogelijk om daar één van aan te wijzen, maar het is in elk geval goed
om op jonge leeftijd te beginnen met bewustwording hierover. Ook jongeren zelf vinden
bewustwording van seksueel geweld en goede seksuele voorlichting essentieel. Uit een
peiling van Rutgers (2020) onder 1.000 jongeren van alle politieke kleuren blijkt
dat een overgrote meerderheid van de jongeren (80%) vindt dat er op school verplicht
les moet worden gegeven over het herkennen en respecteren van grenzen. Daarnaast vindt
maar liefst driekwart van de jongeren (74%) dat de overheid meer moet investeren in
het voorkomen van seksueel geweld. Laten we dat oppakken!

De initiatiefnemer vindt dat er meer aandacht moet komen voor signalering en bewustwording
van seksueel geweld en de gevolgen daarvan voor slachtoffers, daders en de maatschappij
om op effectieve wijze het voorkomen van seksueel geweld te realiseren. Daarvoor is
een cultuuromslag noodzakelijk. Die kan alleen plaatsvinden als we daarin de rol van
slachtoffers, daders én omstanders meenemen. Dit moet een plaats krijgen in seksuele
voorlichtingslessen op scholen. Lessen over seksualiteit, grenzen en wensen aangeven
en seksueel geweld hebben meer effect als de boodschap daarnaast breed wordt ondersteund
in de leefomgeving, zoals in de huiselijke sfeer, op de sportclub en in de media.11 Het gesprek moet daarbij gaan over consent en over een brede definitie van «seks».
Juist door het stereotype van seksueel geweld waarbij grof geweld wordt gebruikt en
waarbij mannen daders zijn en vrouwen slachtoffers, wordt misbruik nu vaak niet herkend.
In de praktijk is er vaak geen sprake van grof geweld en zijn het juist naasten die
de dader zijn. Tevens moet hierbij geen eenzijdige focus op meisjes en vrouwen zijn,
maar juist ook op jongens en mannen. Uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat
het betrekken van jongens en mannen in seksuele voorlichting en voorlichtingscampagnes
effectiever is bij het voorkomen van seksueel geweld.12 Vroeger konden slachtoffers van seksueel geweld veelal alleen op begrip rekenen als
ze vecht- of vluchtgedrag hadden vertoond. De laatste jaren is er al meer kennis verspreid
over de «bevriesreactie» van slachtoffers van seksueel geweld. Begrip voor deze reacties
maakt dat we beter begrijpen waarom slachtoffers in de buurt blijven van daders en
het lang duurt voor ze opstaan. In onderstaande paragrafen doet de initiatiefnemer
voorstellen om preventie, bewustwording en signalering te versterken. Deze voorstellen
dragen bij aan het doel van maatschappelijke normen in het nationaal actieplan.

1.1 Preventie en bewustwording op scholen

De initiatiefnemer verzoekt het kabinet nieuwe mogelijkheden te ontplooien om seks,
seksualiteit en seksuele omgang te bespreken in de klas. Seksuele voorlichting op
de middelbare school is verplicht en op de basisschool maakt respectvol omgaan met
seksualiteit onderdeel van de kerndoelen. De invulling die daaraan wordt gegeven verschilt
echter per school en is vaak nog meer gericht op de biologische mechanismen dan op
seksuele omgang. De initiatiefnemer is van mening dat het ook moet gaan over consent,
over een brede definitie van «seks» en over het leren aangeven en respecteren van
elkaars grenzen en wensen. Dat is ook de boodschap van Rutgers en 37 andere jongerenorganisaties,
maatschappelijke organisaties en expertisecentra, in hun «Manifest voor betere seksuele
vorming».13 Uit onderzoek is gebleken dat wanneer er in de klas aandacht wordt besteed aan de
grenzen en wensen van je lichaam, misbruikte kinderen eerder over gaan tot een onthulling
van het misbruik.14 Daarbij is het vooral belangrijk meer aandacht te hebben voor jongens: nu ligt de
nadruk nog te vaak op meisjes en hoe zij hun grenzen kunnen aangeven, terwijl jongens
vaker pleger zijn. De initiatiefnemer ziet dat onderstaande voorbeelden als inspiratie
kunnen dienen:

– Seks en seksuele voorlichting bespreken met ervaringsdeskundigen: Stichting Wij Zijn
M biedt voorlichting aan van een ervaringsdeskundige die haar of zijn persoonlijke
verhaal komt vertellen. Daarnaast is Stichting Wij zijn M bezig met het ontwikkelen
van een lespakket voor groep 7/8 waarmee seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel
misbruik op een gepaste en veilige manier bespreekbaar gemaakt kan worden in de klas.
Ook biedt de stichting een toneelvoorstelling aan voor volwassenen over het thema
seksueel geweld vanuit het perspectief van het slachtoffer.15

– Seks bespreken met gastlessen van externen: lessen gegeven door gastdocenten die gespecialiseerd
zijn in het bespreekbaar maken van seks en intimiteit (bijvoorbeeld LOEF-lessen).
Deze docenten zijn getraind in het geven van seksuele voorlichting waarin het thema
«consent» centraal staat. Ze willen seks bespreekbaar maken en hebben daarom meer
oog voor plezier, genot en openheid rondom seks en niet alleen voor de risico’s zoals
het oplopen van een SOA of een mogelijke zwangerschap.16

– IFMSA-NL met het project «Het Voorspel»: studenten geneeskunde komen in een open sfeer
seksuele voorlichting geven aan middelbare scholieren. In de lessen behandelen de
studenten met een positieve kijk allerlei onderwerpen die met relaties en seksualiteit
te maken hebben. In de basisles hebben zij het standaard over wensen en grenzen en
bespreken ze onderwerpen als solo-seks, sexting en consent. Doordat de lessen worden
gegeven door studenten die pas enkele jaren van de middelbare school af zijn is de
drempel lager voor de leerlingen om te praten over hun seksualiteit. Deze manier van
lesgeven wordt peer-education genoemd en wordt wereldwijd als succesvol bestempeld. De lessen van Het Voorspel
worden dan ook aanbevolen door onder andere Rutgers, WPF en SOA AIDS Nederland.17

– Het aanbieden van films of series die leraren kunnen gebruiken, zoals de Nederlandse
serie «Naakt voor de klas met de Sekszusjes» of de populaire Netflix serie Sex Education. Deze series geven jongeren veel waardevolle informatie over het ontdekken van hun
eigen seksualiteit. Daarnaast tonen zij een realistisch beeld van seks en draait het
om het aangeven van wensen en grenzen. Jongeren vinden dit leuk en het maakt taboes
bespreekbaar.18

De initiatiefnemer verzoekt het kabinet om scholen te ondersteunen bij het maken van
keuzes voor effectieve interventies. De databank Effectieve jeugdinterventies van
het NJI kan hierbij helpen, en het kabinet kan met de hierboven genoemde organisaties
en Rutgers Expertisecentrum Seksualiteit in gesprek gaan over de beste manier om hiermee
op scholen aan de slag te gaan. Wat daarbij van belang is, is dat scholen kunnen kiezen
voor bewezen effectieve methoden. Het probleem is dat daar nog onvoldoende onderzoek
naar is gedaan. De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen
trok daarover al in 2017 aan de bel.19 Tal van interventies zijn nu bijvoorbeeld gericht op het weerbaarder maken van slachtoffers
en het aangeven van grenzen, terwijl niet is aangetoond dat seksueel geweld daarmee
daadwerkelijk voorkomen wordt. De initiatiefnemer verzoekt het kabinet daarom in het
faciliteren van scholen in seksuele voorlichting, expliciet aandacht te besteden aan
bewezen effectieve methoden voor het voorkomen van seksueel geweld en daar waar nodig
nader onderzoek naar te doen.

1.2 Vroegsignalering en bewustwording op plekken waar iedereen komt

Vroegsignalering en laagdrempelige hulp zijn essentieel bij het bestrijden en voorkomen
van seksueel geweld. Hoe langer het geweld duurt, hoe moeilijker het is om de situatie
nog te veranderen. Juist de nabije omgeving kan hierin een cruciale rol spelen. Uit
onderzoek blijkt dat mensen die dicht bij een slachtoffer of dader staan, de meeste
impact hebben. De initiatiefnemer pleit er daarom voor om niet alleen professionals
bewust te maken van signalen van seksueel geweld, maar ook mensen werkzaam in maatschappelijke
beroepen zoals kappers, en hen hierin op te leiden. Op deze manier kan het gesprek
over seksueel geweld genormaliseerd worden. In Angelsaksische landen is daarmee al
veel ervaring opgedaan en zijn inmiddels duizenden kappers opgeleid. Ook in de provincie
Noord-Brabant wordt al ingezet op deze «brede» aanpak, maar nog alleen voor het signaleren
van huiselijk geweld. Deze methode is ontwikkeld door hulpverlening en ervaringsdeskundigen
samen.20 De voornaamste doelen zijn opening van het gesprek en slachtoffers op een laagdrempelige
manier doorverwijzen naar geschikte hulpverlening. Naast kappers kunnen bijvoorbeeld
ook trainers en coaches bij sportclubs training krijgen in signalen van seksueel geweld.
Onderdeel van de training is kennisontwikkeling over de mogelijke hulpverleningstrajecten.
Dat zorgt dat er eerder aan de bel kan worden getrokken. Dit systeem maakt mensen
bewuster van potentiële signalen en zorgt voor meer checks and balances in het systeem. De initiatiefnemer verzoekt het kabinet om een plan te ontwikkelen
om niet alleen professionals maar ook mensen werkzaam in allerlei soorten maatschappelijke
beroepen (bijv. kappers) bewust te maken van signalen van seksueel geweld en hen hierin
op te leiden.

1.3 Focus op daders en veilige gezinnen

«Educate your sons», hoorde je veel na The Voice. En terecht: te lang werd meisjes
en vrouwen verteld wat zij konden doen om geen slachtoffer te worden van seksueel
geweld. In plaats van te voorkomen dat mannen daders worden. Waar komt het gedrag
eigenlijk vandaan? Hoe word je een dader van seksueel geweld, welke rol speelt slachtofferschap
in het verleden daarbij en hoe kunnen we dit vroegtijdig herkennen om toekomstig daderschap
te voorkomen? We moeten weten wat de factoren zijn die het risico op het plegen van
seksueel geweld vergroten, zodat we daarop kunnen inzetten en effectief kunnen interveniëren.
Een cruciale theorie daarbij is de Adverse Childhood Experiences (ACE) theorie van Vincent Felitti. Felitti deed onderzoek naar de tien meest voorkomende
traumatische jeugdervaringen, en toonde aan dat de kans op allerlei sociale en gezondheidsproblemen
significant toeneemt wanneer je twee of meer van deze situaties hebt doorstaan in
je jeugd.21 Het gaat daarbij om seksueel misbruik, emotionele verwaarlozing, emotionele mishandeling,
fysieke verwaarlozing, fysieke mishandeling, een ouder in detentie, een ouder met
psychiatrische problemen, een ouder die plotseling wegvalt, een ouder die verslaafd
is en huiselijk geweld. Later onderzoek toonde aan dat ook daders van seksueel geweld
vaak meerdere van deze jeugdervaringen hebben gehad.22 Omdat het de opeenstapeling van jeugdtrauma’s is waardoor risico op daderschap toeneemt,
is het voor preventie van belang naar de hele gehele situatie te kijken waarin kinderen
opgroeien, in plaats van enkel naar individuele factoren.

De initiatiefnemers pleiten daarom voor meer inzet op veilige gezinnen. Kinderen in
veilige gezinnen lopen niet alleen minder risico om slachtoffer te worden van seksueel
geweld, zij zullen ook minder snel overgaan tot het plegen hiervan. Veilige gezinnen
voorkomen dus slachtoffers en daders. «Educate your children» is misschien een betere
slogan. De initiatiefnemer wil daarom dat ouders beter betrokken worden bij preventie-
en behandelprogramma’s. De initiatiefnemer verzoekt het kabinet mogelijkheden in kaart
te brengen om professionals te faciliteren in het betrekken van ouders in preventie-en
behandelprogramma’s van seksueel geweld, en daarbij de optie van motiverende gespreksvoeringcursussen
voor professionals mee te nemen.

Het is lang niet vanzelfsprekend dat kinderen opgroeien in veilige gezinnen. Tijdens
de coronacrisis zagen we bovendien dat onveilige gezinssituaties lang onder de radar
bleven. Het is daarom zaak om die plekken waar onveilige gezinssituaties gesignaleerd
kunnen worden goed te benutten. De initiatiefnemer ziet hier een belangrijke rol weggelegd
voor consultatiebureaus. Daar wordt door een jeugdarts of jeugdverpleegkundige gedurende
de eerste vier jaar van het leven van een kind bijgehouden hoe het zich ontwikkelt.
Een consultatiebureau is een van de weinige plekken waar het kind in zijn of haar
vroege jeugd vaak gezien wordt en onveiligheid gesignaleerd kan worden. Niet alleen
aan de hand van signalen van het kind, maar ook door signalen van getraumatiseerde
ouders die zelf een onveilige jeugd hebben gehad en daardoor onbewust minder gevoelig
kunnen zijn voor de behoeften van hun kind. Op het moment dat artsen hier signaleren
dat kinderen opgroeien in onveilige gezinssituaties kunnen zij snel aan de bel trekken.
En het kind zo onttrekken aan factoren die hem vatbaar maken voor het plegen of slachtoffer
worden van seksueel geweld in de latere jeugd. De initiatiefnemer roept het kabinet
op in overleg te gaan met de Jeugdgezondheidszorg over het faciliteren van trainingen
aan het personeel van consultatiebureaus over het herkennen van signalen van seksueel
geweld (bij kinderen én ouders) en hoe daar op een goede manier op in te grijpen.

2. Versterken van de hulpverleningsstructuur bij seksueel geweld

In het begin van de 21e eeuw was er op het gebied van seksueel geweld sprake van versnippering in het zorg-
en veiligheidslandschap. Er was geen duidelijk centraal loket waar slachtoffers en
hun directe omgeving meteen terecht konden. Om integrale, toegankelijke en vroegtijdige
zorg te kunnen verlenen aan slachtoffers van seksueel geweld is in 2012 in Nederland
het Centrum Seksueel Geweld (CSG) opgericht waar verpleegkundigen, politie, (forensisch)
artsen en hulpverleners zoveel mogelijk vanuit één locatie samenwerken. Het CSG hanteert
zo een multidisciplinair zorgperspectief voor slachtoffers en verbindt medische, forensische
en psychologische deskundigen met elkaar.23 Met name bij recent misbruik biedt dit voordeel voor het slachtoffer. Sinds 2012
is het CSG uitgegroeid tot een landelijk dekkend netwerk met zestien regionale CSG-locaties.
Het uitgangspunt is dat voor iedereen in Nederland op maximaal een uur reistijd een
regionale CSG-locatie bereikbaar is.

Het CSG heeft in 2021 een visiedocument opgesteld waarin voor de toekomst «één landelijke
entree voor slachtoffers van kindermisbruik en seksueel geweld» wordt voorgesteld
als een belangrijke stap in het verbeteren van de multidisciplinaire aanpak. Die doorontwikkeling
kan alleen tot stand komen in nauwe samenwerking met de politie, het OM, Veilig Thuis
en Slachtofferhulp Nederland. Op dit moment werkt het CSG samen met deze partijen
aan het uitwerken van het concept. Uitgangspunt is dat slachtoffers recht hebben op
een professionele en multidisciplinaire triage om de lichamelijke en psychische schade
van het misbruik adequaat vast te stellen, en dat zij goed geïnformeerd dienen te
worden over hun mogelijkheden op herstel in brede zin. Behalve lichamelijk en psychisch
herstel, gaat het dan ook om sociaal en juridisch herstel. Maar het CSG geeft ook
aan dat zij nog veel te winnen heeft op gebied van bekendheid en centrale toeleiding
en financiering. Er zijn nog steeds veel verschillende meldpunten waar slachtoffers
naartoe kunnen, zonder de professionaliteit en de multidisciplinaire hulp die het
CSG biedt. Het gevolg is dat getraumatiseerde mensen regelmatig worden bijgestaan
door mensen die daar niet voor zijn opgeleid, die vaak vrijwillig (met de beste bedoelingen)
hulp bieden. Daarbij bestaat het risico op onderscreening, omdat traumagerelateerde
klachten kunnen worden gemist waardoor gerichte hulp uitblijft. Dat kunnen we ons
als samenleving niet veroorloven, wetende dat de meeste slachtoffers van seksueel
geweld ernstige psychische, seksuele of lichamelijke problemen ervaren.24 Het is daarom van belang om slachtoffers duidelijkheid te bieden over waar ze terecht
kunnen voor acute en deskundige zorg. Hierna presenteert de initiatiefnemer enkele
voorstellen om het CSG toekomstbestendig en zichtbaar te maken voor iedereen in Nederland.
Deze voorstellen dragen bij aan de doelstellingen van het nationaal actieplan om «de
toegankelijkheid en vindbaarheid van meldpunten en hulpdiensten voor slachtoffers
én plegers verbeteren» en om «de inzet van en doorgeleiding naar adequate en effectieve
hulp te verbeteren waardoor verdere schade mogelijk voorkomen wordt». Daarnaast kan
met deze voorstellen uitvoering worden gegeven aan verschillende voorschriften uit
het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad ter bestrijding
van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld.25 Daarin is o.a. opgenomen dat lidstaten «ervoor moeten zorgen dat de daartoe vereiste
diensten op dezelfde locatie worden aangeboden of via een centraal contactpunt worden
gecoördineerd»26 en dat elke lidstaat «moet beschikken over voldoende en adequaat over zijn grondgebied
verspreide crisiscentra voor slachtoffers van verkrachting of verwijzingscentra voor
slachtoffers van seksueel geweld»27.

2.1 Landelijke en structurele financiering van het Centrum voor Seksueel Geweld (CSG)

Sinds 2018 zijn de gemeenten financieel en bestuurlijk verantwoordelijk voor de financiering
van de zestien regionale CSG’s en het landelijke netwerk CSG. De financiering verloopt
via de Decentralisatie-uitkering Vrouwenopvang (DU VO) die de 35 centrumgemeenten
ontvangen. In de voorjaarsnota van 2020 is structureel 1,5 miljoen extra gereserveerd
«voor de kosten die voortkomen uit de stijging van het aantal slachtoffers dat contact
legt met de Centra Seksueel Geweld.» De gelden in de DU VO zijn echter «niet geoormerkt»,
dus gemeenten gaan zelf over de verdeling van de gelden.28 De initiatiefnemer vindt het belangrijk om te vermelden dat het werkgebied van de
zestien regionale CSG’s doorgaans groter is dan dat van één centrumgemeente. Hierdoor
moeten de zestien CSG’s met veel verschillende centrumgemeenten hun beleid, verantwoording
en financiering afstemmen. Dit levert problemen op, want die aanvragen verlopen troebel
en verschillend per gemeente. Hierdoor moeten sommige CSG’s veel doen om hun financiering
rond te krijgen uit de verschillende potjes, daarmee gaat veel tijd, geld en moeite
verloren. Daarnaast maakt de decentrale financiële inrichting de financiering van
de centra kwetsbaar, omdat de structurele financiële tekorten van veel gemeenten uiteindelijk
een effect kunnen hebben op de financiering van het CSG, zowel op het landelijke netwerk
als de regionale centra.

Gezien de belangrijke landelijke functie en integrale geüniformeerde werkwijze bij
de aanpak van seksueel geweld is de initiatiefnemer van mening dat het landelijke
CSG en de zestien regionale CSG’s beter functioneren met landelijke financiering in
combinatie met stelselverantwoordelijkheid van de Rijksoverheid.29 Het is nodig dat er een solide, duurzame financiële basis komt te liggen onder het
CSG en dat deze basis ook verbreed wordt. Nu is de continuïteit en doorontwikkeling
van het CSG afhankelijk van de beleidskeuzes van (individuele) centrumgemeenten. Er
is structurele landelijke financiering nodig die recht doet aan de landelijke gespecialiseerde
functie van het CSG en de verwevenheid van de verschillende beleidsdomeinen binnen
het CSG.30 Het geld zal anders verdeeld moeten worden, waar het eerst vanuit gemeenten werd
gefinancierd, zal dat in de toekomst vanuit het rijk zijn. Het recht op hulp biedt
een wettelijke basis om deze financiering vanuit het Ministerie van Justitie en Veiligheid
vorm te geven. De initiatiefnemer verzoekt het kabinet een plan te ontwikkelen om
tot centrale financiering van het CSG over te gaan.

2.2 Snelle doorverwijzing naar het CSG

De multidisciplinaire werkwijze van het CSG is met name bij recent misbruik (binnen
zeven dagen) effectief. Sporen van de verdachte op of in het lichaam van het slachtoffer
kunnen worden veiliggesteld, met medicatie kan een zwangerschap of besmetting met
een SOA worden voorkomen en met «watchful waiting» neemt posttraumatische stress af.
Ook is de pakkans voor de politie groter. Hoe sneller, hoe beter dus. Slachtoffers
van recent misbruik die zich melden bij de politie zouden automatisch naar het CSG
moeten worden verwezen. Het digitale systeem meldt slachtoffers van seksueel geweld
echter niet automatisch bij het CSG. Nu gebeurt dat nog handmatig met risico dat zorg
gemist wordt. Hulpverlening behoort tot de wettelijke taak van de politie, maar zij
verleent deze in veel gevallen niet zelf. Verbetering zou erin zitten om het politiesysteem
uit te breiden met een functie waardoor slachtoffers automatisch worden aangemeld
bij het CSG.»31

De initiatiefnemer stelt voor dat de politie bij meldingen van seksueel geweld automatisch
doorverwijst naar het landelijke netwerk CSG en verzoekt het kabinet dit te regelen.
Dit sluit aan bij de eerdere oproep van de initiatiefnemer in haar breed aangenomen
motie van 3 november 2021 waarin zij pleit voor één multidisciplinaire landelijke
centrale entree voor slachtoffers van seksueel geweld.32

2.3 Naamsbekendheid meldnummer CSG vergroten

Het CSG is een landelijk dekkend netwerk van zestien centra met toegang door het gratis
24/7 beschikbaar telefoonnummer (0800-0188). Het telefoonnummer wordt bemand door
de landelijke meldkamer van waaruit de beller wordt doorverbonden met het dichtstbijzijnde
CSG. In 2021 zijn 8190 bellers te woord gestaan. Al in de beginjaren van het CSG is
getracht om het telefoonnummer landelijke bekendheid te geven. Zo poogde het CSG dit
in 2012 te doen met de boodschap: «Ben je verkracht, bel 188.»33 Ook het Ministerie van Justitie & Veiligheid heeft met de campagne «Wat kan mij helpen»,
die liep van 2019 tot en met 2021, getracht ervoor te zorgen dat slachtoffers van
seksueel geweld door een bekende dader vaker een melding doen of hulp zoeken bij een
CSG, Slachtofferhulp Nederland of de politie. Uit het effectonderzoek van de campagne
bleek dat de campagne goed werd gewaardeerd. Een concrete aanbeveling uit het onderzoek
was om vervolgcampagnes te blijven inrichten, met name gericht op de doelgroep 14–40 jaar.34

De initiatiefnemer roept op tot een overheidscampagne waarin met een duidelijke boodschap
wordt gewezen op het vrijblijvende 24/7 gratis beschikbare telefoonnummer 0800-0188.
Met onderstaande manieren kan deze boodschap breed in de samenleving worden verspreid:

– De overheidscampagne ter bekendheid voor het CSG en het meldnummer moet zo bekend
mogelijk zijn voor een breed publiek. De landelijke spotjes voor de overheidscampagne
van zelfmoordpreventie kunnen hierbij als voorbeeld dienen.

– Aangezien veel jonge mensen slachtoffer zijn van seksueel geweld is het ook belangrijk
om specifieke campagnes voor de jongere doelgroep te maken en deze te verspreiden
via social media. Uit I&O onderzoek in opdracht van Amnesty International blijkt dat
één op de tien vrouwelijke studenten (elf procent) tijdens de studententijd seksuele
penetratie meemaakte zonder hun instemming: een verkrachting. Dit overkwam ook één
procent van de mannen.35

3. Effectieve aanpak en erkenning achteraf

Seksueel geweld moeten we zoveel mogelijk voorkomen. Daar waar het toch gepleegd wordt,
is goede zorg aan slachtoffers de prioriteit. Maar naast preventie en slachtofferhulp,
is een integrale aanpak van seksueel geweld niet compleet zonder het strafrecht. Wetgeving
over seksueel geweld draagt bij aan normstelling in de maatschappij. Vervolging kan
slachtoffers helpen wat hen overkomen is een plek te geven én is noodzakelijk om plegers
in preventie- en behandelprogramma’s te krijgen.

Dit alles vereist allereest dat wetgeving de juiste normen stelt. Het verdrag van
Istanbul verplicht ondertekenaars om alle vormen van seks zonder consent te criminaliseren.36 Toch is dat in Nederland nog niet gebeurd. In Nederland kan een pleger pas worden
vervolgd voor verkrachting wanneer het slachtoffer zich duidelijk heeft verzet. Wanneer
slachtoffers bij seksueel geweld verstijven kan de pleger dus niet vervolgd worden,
terwijl ongeveer 70 procent van de slachtoffers dat overkomt- het is een overlevingsmechanisme.37 Daarnaast werkt het ook nog victim blaming in de hand, omdat slachtoffers het signaal krijgen dat zij zich hadden moeten verzetten,
zoals ook werd verteld in het rondetafelgesprek eind 2021 in de Tweede Kamer. Gelukkig
is er inmiddels een wetsvoorstel in voorbereiding waarin het strafbaar wordt als duidelijk
was dat de ander geen seks wilde, maar toch heeft doorgezet.38 De initiatiefnemer onderschrijft de noodzaak van deze wetswijziging en dringt aan
op een spoedige behandeling in de Tweede Kamer. Tegelijkertijd is zij ook behoedzaam
naar aanleiding van de waarschuwing van de Raad van State, dat de verwachtingen over
de nieuwe wet niet te hoog gespannen moeten zijn. «Seksuele misdrijven zijn en blijven
vaak moeilijk te bewijzen als de verdachte en het slachtoffer elkaar tegenspreken.
De politie en het openbaar ministerie moeten bovendien voldoende capaciteit hebben
om deze misdrijven op te sporen en te vervolgen. Die capaciteit ontbreekt op dit moment
nog.»39

Deze wet zal dus alleen effect sorteren als de gehele strafrechtketen op het gebied
van seksueel geweld goed functioneert. Daarnaast dient verder gekeken te worden dan
alleen het strafrecht om erkenning voor slachtoffers te bewerkstelligen en plegers
met hun daden te confronteren. De initiatiefnemer doet daarom de volgende voorstellen.

3.1 Versnelde doorloop zedenzaken

De politie kampt met grote personeelstekorten. Met name bij de zedenrecherche werd
de afgelopen jaren pijnlijk duidelijk wat voor invloed dit heeft op de afhandeling
van meldingen, aangiften en zedenzaken bij het OM en de rechtbanken. De politiek heeft
een paar jaar geleden structureel extra geld beschikbaar gesteld voor de zedenrecherche,
maar dat levert tot nu toe nog niet de hoeveelheid aan gekwalificeerd personeel op
waarop gehoopt werd. Daarnaast heeft de Inspectie van Justitie & Veiligheid de werkwijze
van de zedenrecherche tegen het licht gehouden en kwam onder andere tot de conclusie
dat er te vaak, onbewust, wordt ontmoedigd om aangifte te doen.40 Rechercheurs die slachtoffers willen waarschuwen voor een ingewikkelde rechtszaak
met jouw woord tegen het woord van de dader. Daarop heeft de zedenrecherche een verbeterplan
gemaakt. De aangenomen motie-Van der Werf c.s.41 uit 2021 ziet erop toe dat de Kamer geïnformeerd wordt over het aantal meldingen
en aangiften van verkrachting, zodat inzichtelijk wordt of slachtoffers vaker hun
recht kunnen of willen halen. Daarnaast ziet dezelfde motie ook toe op het monitoren
van de verbeterslag in de werkwijze van de zedenrecherche.

De initiatiefnemer wil vooropstellen dat zij grote waardering en respect heeft voor
het zware werk van de zedenrecherche. Zij ziet dat er werk is gemaakt van de verbeterpunten
die de Inspectie Justitie en Veiligheid formuleerde in het rapport «Verschillende
Perspectieven».42 Rechercheurs worden getraind in het juridisch kwalificeren van zedenzaken, maar daarbij
de bejegening van slachtoffers niet uit het oog te verliezen. Bovendien wordt er – met
dank aan de motie-Klaver c.s. – structureel vijftien miljoen extra geïnvesteerd in
de zedenpolitie, forensisch onderzoek en de opleiding van zedenrechercheurs.43 Helaas gaat de werving niet snel genoeg en kampt de zedenrecherche alsnog met grote
tekorten. Daardoor ligt het aantal zedenzaken dat de politie, het OM en de rechtspraak
binnen de afgesproken tijd behandelen ver onder de gestelde norm.44 Zedenrechercheurs moeten nu vaak kiezen tussen «warme» zaken (acuut) en «koude» zaken
(misbruik dat langer geleden heeft plaatsgevonden) en die laatste blijven liggen.45 Daders kunnen vrij rond blijven lopen, waardoor zij nog meer slachtoffers kunnen
maken. Bovendien kunnen zedenrechercheurs door de grote werkdruk nog steeds niet altijd
voldoende tijd en aandacht besteden aan de behoeftes van slachtoffers. Hierdoor treedt
ook secundaire victimisatie op: slachtoffers voelen zich niet serieus genomen en worden
door negatieve ervaringen in de strafprocedure opnieuw slachtoffer.46

Initiatiefnemer acht het noodzakelijk dat de capaciteit binnen de zedenteams snel
opgeschaald wordt. Helemaal nu het aantal meldingen van seksueel geweld – door de
maatschappelijke aandacht rondom gebeurtenissen als The Voice en de expliciete oproep om aangifte te doen47 – toeneemt. Initiatiefnemer vindt het essentieel dat het kabinet de capaciteitsproblemen
bij de zedenteams voor het eind van deze kabinetsperiode oplost. Ondanks de middelen
die hiervoor in 2019 zijn vrijgemaakt, is het nog niet gelukt daar voldoende nieuwe
mensen mee te werven. Hoewel het begrijpelijk is dat de grote achterstanden van zaken
niet meteen opgelost zijn, kan de politiek en de politie wel meer sturen op prioriteit
hiervoor en de belemmeringen wegnemen die de capaciteitsproblemen veroorzaken. Initiatiefnemer
heeft daarom het kabinet middels een inmiddels aangenomen motie in de Tweede Kamer,
opgeroepen om dit voor het einde van de kabinetsperiode op te lossen.48 En als de aanwas van binnen niet voldoende is, moet meer worden ingezet op expertise
van buitenaf. De zedenrecherche bij de politie Midden-Nederland – die succesvol grote
achterstanden heeft weggewerkt- zet hier al op in.49 De initiatiefnemer verzoekt het kabinet daarom te onderzoeken hoe het werk van de
zedenpolitie structureel aantrekkelijker kan worden gemaakt en daarvoor in ieder geval
de aanpak van het zedenteam in Midden-Nederland in kaart te brengen, te analyseren
door welke factoren het aantal zedenzaken daar slinkt en deze factoren te betrekken
in een landelijke aanpak.

3.2 Verjaring en herstelbemiddeling

Een voortvarende strafrechtelijke vervolging bij seksueel geweld is belangrijk. Vaak
is het lastig om seksueel misbruik te bewijzen. Dan duren zaken lang en soms kan er
zelfs helemaal geen straf opgelegd worden. Dat kan ook het geval zijn als pas na lange
tijd melding wordt gedaan van misbruik. Helaas is dat bij slachtoffers van seksueel
misbruik vaak het geval, omdat zij pas na lange tijd naar buiten durven treden met
hun verhaal. Gemiddeld wachten vrouwen zestien jaar voor zij uit eigen beweging met
iemand praten over hun ervaringen.50 Op dit moment is het zo dat voor verkrachting geen verjaringstermijn geldt. In het
wetsvoorstel seksuele misdrijven worden echter vormen van verkrachting onderscheiden
(zoals «schuldverkrachting») die wel kunnen verjaren. Zowel Amnesty International51 als de «Actiegroep van vrouwen die een verkrachting hebben meegemaakt»52 vroegen hier eerder al aandacht voor. De initiatiefnemer acht het wenselijk dat bij
de verjaringstermijnen die in de wet seksuele misdrijven worden opgenomen expliciet
wordt betrokken dat slachtoffers pas na lange tijd naar buiten durven komen met hun
verhaal.

Ook na lange tijd kan vervolging van een pleger een helende werking hebben voor slachtoffers.
Toch kan een te eenzijdige focus op het strafrecht ook frustratie voor het slachtoffer
meebrengen. Bijvoorbeeld in zaken waarbij dader en slachtoffer bekenden zijn van elkaar,
omdat ze familie zijn of collega’s. Ze zullen elkaar dan weer tegenkomen en moeten
met elkaar verder. We vergeten dat in die situaties ook andere routes, zoals herstelbemiddeling,
veel voor het slachtoffer kunnen betekenen. Perspectief Herstelbemiddeling, de organisatie
die door het Ministerie van Justitie en Veiligheid is aangewezen om herstelbemiddeling
uit te voeren, omschrijft dit als volgt: «Slachtoffers kunnen vertellen wat het met
hen heeft gedaan en wat de gevolgen zijn. Door bemiddeling kunnen plegers erkenning
bieden. Zo kan herstelbemiddeling inzicht geven of rust brengen. Deelnemers zijn vaak
minder bang en minder boos. Als betrokkenen elkaar kennen, kunnen zij ook afspraken
maken, bijvoorbeeld over hoe met elkaar om te gaan en om herhaling te voorkomen. Zo
biedt herstelbemiddeling weer perspectief».53

Herstelbemiddeling kan op ieder moment worden ingesteld, op voorwaarde dat zowel pleger
als slachtoffer er mee instemt. Het kan uitkomst bieden als er onvoldoende bewijs
is. Het slachtoffer krijgt dan geen juridische schuldbekentenis, maar kan zo wel op
een andere manier erkenning krijgen van de dader. Daarnaast kan herstelbemiddeling
aanvullend worden ingezet, ook als het seksueel geweld wel strafrechtelijk bewezen
wordt. Herstelbemiddeling gaat om emotioneel herstel en kan ruimte bieden voor vragen
die in een strafzaak niet aan de orde komen.

De resultaten van herstelbemiddeling zijn positief en het aantal aangemelde zedenzaken
neemt toe.54 Toch weten nog veel te weinig slachtoffers dat zij hiertoe überhaupt een mogelijkheid
hebben. De toeleiding kan beter door de mogelijkheid van herstelbemiddeling meer op
de kaart te zetten en breder bekend te maken. Dat kan al door ervoor te zorgen dat
het CSG – bij een melding van een zedendelict – standaard aan het slachtoffer informatie
over herstelbemiddeling meegeeft. Daarnaast zou vanuit het OM en de rechtspraak standaard
geïnformeerd kunnen worden over herstelbemiddeling in zedenzaken bij de afdoeningsbeslissing
en in de vonnisbrief. De initiatiefnemer roept het kabinet daarom op in gesprek te
gaan met het CSG, het OM en de rechtspraak over het beter informeren van slachtoffers
van zedenzaken over de mogelijkheid van herstelbemiddeling.

3.3 Duurzame erkenning

Slachtoffers van seksueel misbruik vertellen vaak dat zij zich in de steek gelaten
voelen door de overheid en de maatschappij. Dat kan zijn doordat hun zaak lang op
de plank blijft liggen, zonder dat hen wordt verteld waarom dat zo is of hoe lang
het nog duurt. Of als hen kort wordt gemeld dat hun zaak geen schijn van kans maakt
en zij nauwelijks nazorg krijgen na hun melding. Maar gebrek aan erkenning wordt ook
breder in de maatschappij, los van de strafrechtelijke procedure, ervaren. Dat vertelden
ook de slachtoffers van seksueel geweld in het eerdergenoemde rondetafelgesprek. Erkenning
voor het leed dat vaak vele jaren duurt betekent voor hen vaak meer dan de buitenwereld
vermoedt.

We moeten met elkaar tot een cultuuromslag komen waardoor we structureel en proactief
meer over seksualiteit gaan praten. Over grenzen, wat we normaal vinden en wat wel
en niet kan. Het is van groot belang dat de overheid hier haar sturende rol pakt en
dit gesprek aanhoudend faciliteert. De initiatiefnemer verzoekt het kabinet het gesprek
in de samenleving over seksueel gedrag en seksueel geweld duurzaam te faciliteren
en slachtoffers daarbij te erkennen en serieus te nemen. Zodat slachtoffers zich erkend
voelen en een plek kunnen geven aan hun gevoelens van schuld, schaamte en woede. Bieden
we deze erkenning niet dan kunnen deze gevoelens een weg naar buiten vinden die schadelijk
zijn. Zowel voor het slachtoffer zelf als voor de maatschappij.

Financiële uitwerking

Uit bovenstaande volgt dat middelen nodig zullen zijn voor de voorstellen die gaan
over de publieks- en bewustwordingscampagnes. Die middelen zijn uit bestaande posten
op de departementale begrotingen te halen:

– De Tweede Kamer heeft tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen van 22–23 september
de motie-Hermans aangenomen waarin onder andere 27,5 miljoen wordt vrijgemaakt voor
de versterking van de aanpak van seksuele misdrijven.55 2 miljoen daarvan is gereserveerd voor de versterking van de integrale aanpak (online)
seksuele misdrijven.56 Dit bedrag heeft nog geen precieze invulling gekregen. Initiatiefnemer doet een beroep
op deze post, omdat het doel van deze post aansluit bij de publieks-en scholingscampagnes
waar de initiatiefnemer voorstellen voor doet.

– Verder zullen de voorstellen uit deze initiatiefnota grotendeels ten laste komen van
de Ministeries van OCW en SZW. Veel van de voorstellen zijn namelijk bedoeld als input
voor het kabinet waar zij bij de totstandkoming van het Nationaal Actieplan Seksueel
grensoverschrijdend gedrag en Seksueel geweld uit kan putten.57 De uitvoering van deze voorstellen kan dan ook worden bekostigd met middelen die
bestemd zijn voor de totstandkoming en uitwerking van dat Nationaal Actieplan.

– De initiatiefnemer pleit voor meer capaciteit bij de zedenrecherche, maar denkt dat
de oplossing daar nu niet louter bestaat uit meer investeringen. Op dit moment is
het vooral van belang dat recente investeringen (15 miljoen met de motie-Klaver en
4 miljoen met de motie-Hermans) worden omgezet in mankracht die daadwerkelijk kan
worden ingezet.

– De initiatiefnemer wil er tenslotte op wijzen dat de kosten die met de voorstellen
uit deze nota gemoeid zijn slechts een fractie beslaan van de maatschappelijke en
economische kosten die nu het gevolg zijn van seksueel geweld. Op het moment dat we
het probleem bij de wortel aanpakken – zoals gebeurt met de voorstellen uit deze nota –
is het waarschijnlijk dat die maatschappelijke kosten structureel verminderen. Een
investering vooraf zal het dus dubbel en dwars waard zijn op de lange termijn. Dat
geldt concreet voor de aankomende Wet seksuele misdrijven. Daarvoor is structureel
20,1 miljoen euro begroot.58 Onder andere omdat met de wet een toename is voorzien in het aantal slachtoffers,
misdrijven, verdachten (5 procent) en vrijheidsstraffen (10 procent). De voorstellen
uit deze nota zullen op termijn leiden tot minder slachtoffers en minder zaken. Hierdoor
zullen er structureel minder middelen nodig zijn.

Beslispunten

De Kamer wordt gevraagd in te stemmen met de volgende beslispunten:

Preventie, vroegsignalering en veilige gezinnen

– Het kabinet ontplooit nieuwe mogelijkheden om seks, seksualiteit en seksuele omgang
te bespreken in de klas, en betrekt daarbij de initiatieven die in deze nota zijn
genoemd.

– Het kabinet besteedt daarbij expliciet aandacht aan bewezen effectieve methoden voor
het voorkomen van seksueel geweld en laat daar waar nodig nader onderzoek naar doen.

– Het kabinet brengt de mogelijkheden in kaart om professionals te faciliteren in het
betrekken van ouders in preventie-en behandelprogramma’s van seksueel geweld, en neemt
daarbij de optie van motiverende gespreksvoeringcursussen voor professionals mee.

– Het kabinet gaat in overleg met de Jeugdgezondheidszorg over het faciliteren van trainingen
aan het personeel van consultatiebureaus over het herkennen van signalen van seksueel
geweld (bij kinderen én ouders) en hoe daar op een goede manier op in te grijpen.

– Het kabinet ontwikkelt een plan om niet alleen professionals maar ook mensen werkzaam
in allerlei soorten maatschappelijke beroepen (bijv. kappers) bewust te maken van
signalen van seksueel geweld en hen hierin op te leiden.

Versterken van de hulpverleningsstructuur bij seksueel geweld

– Het kabinet ontwikkelt een plan om tot structurele en centrale financiering van het
CSG over te gaan en het CSG onder de stelselverantwoordelijkheid van het rijk te laten
vallen.

– Het kabinet gaat in gesprek met de politie om bij meldingen van seksueel geweld automatisch
door te verwijzen naar het landelijke netwerk CSG.

– Het kabinet ontwikkelt een overheidscampagne waarin met een duidelijke boodschap wordt
gewezen op het vrijblijvende 24/7 gratis beschikbare telefoonnummer 0800-0188.

Effectieve aanpak en erkenning achteraf

– Het kabinet onderzoekt hoe het werk van de zedenpolitie structureel aantrekkelijker
kan worden gemaakt en brengt daarvoor in ieder geval de aanpak van het zedenteam in
Midden-Nederland in kaart, analyseert door welke factoren het aantal zedenzaken daar
slinkt en betrekt deze factoren in een landelijke aanpak.

– Het kabinet onderzoekt of de verjaringstermijnen die worden opgenomen in de nieuwe
wet seksuele misdrijven aangepast dienen te worden voor de groep slachtoffers van
seksueel geweld, aangezien zij vaak pas na lange tijd naar buiten durven te komen
met hun verhaal.

– Het kabinet gaat in gesprek met het CSG, het OM en de rechtspraak over het beter informeren
van slachtoffers van zedenzaken over de mogelijkheid van herstelbemiddeling.

– Het kabinet zal het gesprek in de samenleving over seksueel gedrag en seksueel geweld
duurzaam faciliteren en slachtoffers daarbij erkennen en serieus nemen.

Van der Werf