Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State van het Koninkrijk en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk d.d. 6 juli 2022 en het nader rapport d.d. 20 oktober 2022, aangeboden
aan de Koning door de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van
Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 april 2022, no. 2022000909,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk
haar advies inzake het bovenvermelde verdrag rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 6 juli 2022, No. W16.22.0061/II/K, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 21 april 2022, nr. 2022000909, heeft Uwe Majesteit, op voorstel
van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging
aanhangig gemaakt een voorstel van Rijkswet houdende goedkeuring van het op 29 augustus
2021 te Abu Dhabi tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden
en de Verenigde Arabische Emiraten inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken (Trb. 2021, 116), met memorie van toelichting.

Het verdrag regelt het verlenen van wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de
Verenigde Arabische Emiraten (VAE) en het Koninkrijk der Nederlanden (het Koninkrijk).
Het verdrag maakt het mogelijk om voor alle delicten om wederzijdse rechtshulp te
verzoeken indien de gevraagde onderzoekshandelingen ten dienste staan aan het in de
verzoekende staat gevoerde strafrechtelijke onderzoek en mits deze onderzoekshandelingen
mogelijk zijn volgens nationaal strafprocesrecht. Voorts wordt beoogd de samenwerking
met de autoriteiten van de VAE soepeler en sneller te laten verlopen. Het voorstel
van rijkswet strekt tot goedkeuring van dit verdrag.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk wijst erop dat goedkeuring
van een verdrag inzake wederzijdse rechtshulp onder meer veronderstelt dat het vertrouwen
bestaat dat de fundamentele mensenrechten van betrokkenen in de andere staat worden
gerespecteerd. Dit vertrouwen werkt door in de terughoudende beoordeling door de rechter
die in dit verband een beroep op het risico van een mensenrechtenschending beoordeelt.

In het licht daarvan is het van belang dat de regering bij het aangaan van een bilateraal
verdrag als het onderhavige zorgvuldig de mensenrechtensituatie in de andere staat
beoordeelt. Deze afweging dient met het oog op de parlementaire goedkeuring van het
verdrag tot uitdrukking te komen in de memorie van toelichting. De toelichting geeft
er geen blijk van dat een dergelijke beoordeling heeft plaatsgevonden. Nu er vragen
kunnen worden gesteld over de mensenrechtensituatie in de VAE, adviseert de Afdeling
in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan de mensenrechtensituatie in de VAE.

1. Inhoud en achtergrond voorstel

Het voorstel strekt tot goedkeuring van het op 29 augustus 2021 te Abu Dhabi tot stand
gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk en de VAE inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken.2 Het verdrag bevat de verplichting tot het in zo ruim mogelijke mate verlenen van
wederzijdse rechtshulp bij strafrechtelijke onderzoeken, vervolgingen of procedures
in strafzaken.3 Rechtshulp houdt in dat strafrechtelijke onderzoekshandelingen worden verricht op
verzoek van een justitiële autoriteit van de verzoekende staat. Gedacht kan worden
aan het horen van de verdachte of van getuigen onder ede, het betekenen van gerechtelijke
documenten en het uitvoeren van verzoeken om doorzoeking, inbeslagneming of bevriezing.4 Bij de uitvoering van een verzoek tot wederzijdse rechtshulp gelden grotendeels de
regels van intern strafprocesrecht.5 De verplichting tot het verlenen van rechtshulp is niet absoluut en het verdrag voorziet
in (de gebruikelijke) gronden om de rechtshulp te weigeren.6

Tussen de VAE en het Koninkrijk bestaat thans op grond van diverse multilaterale verdragen
een rechtshulprelatie.7 De desbetreffende verdragen zijn evenwel voor specifieke doeleinden gesloten. Deze
rechtshulprelatie kent daardoor volgens de toelichting beperkingen. Wederzijdse rechtshulp
is niet altijd mogelijk. Vanwege de intensivering van het personenverkeer en de zakelijke
betrekkingen tussen de VAE en het Koninkrijk en hun inwoners neemt de behoefte aan
een beter op de relatie tussen staten toegesneden juridische samenwerking toe, aldus
de toelichting. Met de intensivering gaat immers ook een verplaatsing van criminaliteit
gepaard.8

Met het voorliggende bilaterale verdrag kan in veel meer gevallen dan thans om rechtshulp
worden verzocht. Het verdrag maakt het mogelijk om voor alle delicten om rechtshulp
te verzoeken indien de gevraagde onderzoekshandelingen ten dienste staan aan het in
de desbetreffende staat gevoerde strafrechtelijk onderzoek en mits deze onderzoekshandelingen
mogelijk zijn volgens nationaal strafprocesrecht. Te denken valt aan moord, doodslag
en andere geweldsdelicten, maar ook aan financieel-economische delicten. Het verdrag
beoogt de samenwerking met de autoriteiten van de VAE bovendien soepeler en sneller
te laten verlopen.9

De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk (de Raad) uitgebreid met een nieuwe paragraaf 1.2,
met daarin een nadere beschouwing over de beleidsmatige grondslag van het verdrag.
Deze paragraaf is tevens opgenomen ter verdere verduidelijking van de behoefte naar
een intensievere samenwerking met andere staten buiten Europa dan alleen de Verenigde
Arabische Emiraten, ten behoeve van de bestrijding van ondermijnende criminaliteit.
De veelvormigheid van deze criminaliteit vergt dat een intensievere strafrechtelijke
samenwerking met de Verenigde Arabische Emiraten plaatsvindt dan mogelijk is op basis
van alleen multilaterale verdragen waar beide landen partij bij zijn.

2. Mensenrechten

Met wederzijdse rechtshulp wordt bijgedragen aan het vergaren van (bewijs)materiaal
ten behoeve van strafrechtelijke onderzoeken. Als er in de staat die om rechtshulp
verzoekt een eerlijke rechtsgang is, die in overeenstemming is met algemeen aanvaarde
mensenrechtennormen, is wederzijdse rechtshulp een nuttig instrument om straffeloosheid
te voorkomen. Er zijn echter staten waarin de betrokkene het gevaar loopt te worden
onderworpen aan schending van zijn mensenrechten.10

a. Verdragsverplichtingen EVRM versus vertrouwensbeginsel

Op het moment van uitvaardiging van een rechtshulpverzoek en op het moment van inwilliging
of uitvoering van een rechtshulpverzoek rust op het Koninkrijk de plicht om door uitvaardiging
of uitvoering van een rechtshulpverzoek geen schending van fundamentele rechten te
bewerkstelligen.11 Deze verplichting vloeit voort uit het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en houdt in dat een verdragsluitende
staat de verplichting heeft om de verdragsrechten te beschermen van een ieder die
onder haar rechtsmacht ressorteert.12 Dit kan worden afgeleid uit het Soering-arrest, dat ziet op uitlevering maar dat
tevens relevant wordt geacht voor het verlenen van wederzijdse rechtshulp.13

Er is sprake van een positieve grondhouding ten opzichte van de inwilliging en uitvoering
van een verzoek tot wederzijdse rechtshulp indien dit is gebaseerd op een verdrag.14 Er kan slechts van inwilliging van het verzoek worden afgezien als zich belemmeringen
van wezenlijke aard voordoen die voortvloeien uit het verdrag of de wet, in het bijzonder
de weigeringsgronden, of indien door inwilliging van het rechtshulpverzoek wordt gehandeld
in strijd met fundamentele beginselen van Nederlands strafprocesrecht.15 De rechter die in dit verband een beroep op het risico van een mensenrechtenschending
beoordeelt, stelt zich terughoudend op gezien het vertrouwensbeginsel.16

b. Mensenrechtensituatie VAE

Het voorgaande brengt met zich dat de regering bij het voorstel tot goedkeuring van
een bilateraal rechtshulpverdrag een goed beeld zal moeten hebben van de mensenrechtensituatie
in het land waarmee het verdrag is gesloten. Goedkeuring van rechtshulpverdrag kan
alleen gegeven worden als voldoende zekerheid bestaat dat rechtshulp in het algemeen,
mede met het oog op de hiervoor genoemde verdragsverplichtingen, verantwoord zal zijn.

In de toelichting op het voorliggende verdrag ontbreekt een uiteenzetting over dit
onderwerp. In de toelichting wordt enkel aandacht besteed aan de omstandigheid dat
in de VAE de doodstraf en lijfstraffen kunnen worden opgelegd. Het verdrag voorziet
erin dat het verlenen van rechtshulp kan worden geweigerd als er geen voldoende garantie
wordt gegeven dat geen doodstraf of lijfstraffen worden opgelegd dan wel dat deze
niet ten uitvoer zal worden gelegd.17 Daardoor vormt het bestaan van de doodstraf en lijfstraffen in de VAE voor goedkeuring
van het verdrag in beginsel geen beletsel.

In diverse mensenrechtenrapportages wordt evenwel het beeld geschetst dat daarnaast
sprake is van mensenrechtenschendingen ten aanzien van politieke gevangenen, zoals
mensenrechtenactivisten.18 Uit de rapportages komt naar voren dat foltering in die gevallen niet wordt geschuwd.19 Ook dit gegeven vormt voor goedkeuring van het verdrag niet zonder meer een beletsel.
Het verdrag voorziet er immers in dat rechtshulp wordt geweigerd indien het betrekking
heeft op een strafbaar feit dat door de aangezochte staat wordt gezien als een politiek
delict.20

Wel is de inhoud van deze rapportages zorgelijk te noemen. Dit doet vragen rijzen
ten aanzien van de mensenrechtensituatie van verdachten van of andere betrokkenen
bij strafbare feiten waarvoor rechtshulp kan worden verleend.21 De mensenrechtenrapportages geven daarvan niet een helder beeld. De rapportages gaan
bijvoorbeeld niet in op de vraag of en in hoeverre in de VAE het recht op een eerlijk
proces wordt geschonden: in hoeverre zijn de rechters onafhankelijk en zijn er waarborgen
voor een eerlijk proces?

In dat licht is tevens van belang dat de VAE geen partij zijn bij het Internationaal
Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten,22 en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten.23 Wel zijn de VAE toegetreden tot verschillende andere mensenrechtenverdragen, zoals
het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie,24 het Genocideverdrag,25 het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen26 en het Folterverdrag.27 Bij een aantal van die verdragen hebben de VAE evenwel bezwaarlijke voorbehouden
gemaakt en erkennen de VAE anders dan Nederland niet het individuele klachtrecht onder
dit verdrag.28

Bovendien zijn de VAE geen partij bij het Facultatief Protocol bij het Folterverdrag.29 Dat protocol heeft een systeem in het leven geroepen van periodieke bezoeken door
onafhankelijke internationale en nationale organen aan plaatsen waar personen gedetineerd
worden teneinde foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing
te voorkomen. Onafhankelijke mensenrechtenorganisaties worden daarnaast niet toegelaten
voor het doen van onderzoek in het land en het bezoeken van gevangenissen.30 Dit bemoeilijkt dus het internationaal toezicht op de mensenrechtensituatie in de
VAE.

c. Beoordeling

Mede in verband met de door het vertrouwensbeginsel ingegeven positieve grondhouding
ten opzichte van de inwilliging en uitvoering van een verzoek tot wederzijdse rechtshulp
en de terughoudende opstelling van de rechter die vanwege het vertrouwensbeginsel
in het verdrag besloten ligt, is het van belang dat de regering bij het aangaan van
een bilateraal verdrag zorgvuldig de mensenrechtensituatie in de andere staat beoordeelt.
Deze afweging dient met het oog op de parlementaire goedkeuring van het verdrag tot
uitdrukking te komen in de memorie van toelichting.31

De toelichting geeft er geen blijk van dat een dergelijke beoordeling heeft plaatsgevonden.
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog aandacht te besteden aan de mensenrechtensituatie
in de VAE. Hierbij kan worden gedacht aan een uiteenzetting van het beeld dat uit
de verschillende mensenrechtenrapportages naar voren komt ten aanzien van de in het
EVRM en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten beschermde
mensenrechten, in het bijzonder het verbod op foltering of onmenselijke of vernederende
behandeling of bestraffing en het recht op een eerlijk proces, het al dan niet aangesloten
zijn bij mensenrechtenverdragen en de daarbij gemaakte voorbehouden en de mogelijkheden
van toezicht op de mensenrechtensituatie in de VAE.

De Raad wijst er terecht op dat het EVRM van het Koninkrijk vergt dat de verplichtingen
van het EVRM ook jegens personen moeten worden gewaarborgd in verdragsrechtelijke
rechtsbetrekkingen met staten die geen partij bij het EVRM zijn. De verdragsverplichtingen
van het EVRM vergen dan dat die rechtsbetrekkingen moeten worden gebaseerd op het
vertrouwen dat de wederpartij in staat en bereid is de fundamentele rechten te waarborgen.
Dat komt tot uitdrukking in artikel 5.1.5, derde lid, van het Wetboek van Strafvordering.
De Raad geeft, onder verwijzing naar de beginselverplichting van artikel 5.1.4, tweede
lid, van het Wetboek van Strafvordering en de jurisprudentie van de Hoge Raad32 aan dat een rechtshulpverzoek, gegrond op een verdrag in beginsel wordt ingewilligd,
tenzij zich belemmeringen voordoen van wezenlijke aard die voortvloeien uit het verdrag
of de wet, in het bijzonder de weigeringsgronden, of indien door inwilliging van het
verzoek wordt gehandeld in strijd met fundamentele beginselen van Nederlands strafprocesrecht.

De Raad is van oordeel dat mede in verband met de door het vertrouwensbeginsel ingegeven
positieve grondhouding ten opzichte van de inwilliging en uitvoering van een verzoek
tot wederzijdse rechtshulp en de terughoudende opstelling van de rechter vanwege het
vertrouwensbeginsel dat in het verdrag besloten ligt het van belang is dat de regering
bij het aangaan van een bilateraal verdrag zorgvuldig de mensenrechtensituatie in
de andere staat beoordeelt.

De regering acht dit uitgangspunt niet onjuist, maar maakt daar wel een aantal kanttekeningen
bij. Bij de vestiging van rechtsbetrekkingen tot strafrechtelijke samenwerking met
andere staten moet een belangenafweging plaatsvinden. In die afweging moet worden
betrokken dat het Koninkrijk enerzijds in staat moet zijn om door middel van de bestrijding
van criminaliteit te garanderen dat de fundamentele rechten van hen die zich in het
Koninkrijk bevinden zo goed mogelijk worden beschermd. Anderzijds moet in die afweging
worden betrokken dat het Koninkrijk, ook in zijn externe relaties zorg moet dragen
voor de handhaving van de fundamentele rechten, althans voor zover dat in de macht
van het Koninkrijk ligt.

Zou de ruimte voor een dergelijke afweging ontbreken, dan is het ook minder goed mogelijk
om de garantie van de mensenrechten in de samenlevingen van het Koninkrijk zelf te
garanderen. In de nieuwe paragraaf 1.2 van de memorie van toelichting is nader toegelicht
waarom de regering aan het belang van de handhaving van de mensenrechten hecht bij
het maken van die belangenafweging. Bij die afweging behoren de mensenrechten, gelet
op artikel 43 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, uiteraard een belangrijke
plaats in te nemen, maar ook als mensenrechtelijke situatie in de desbetreffende staat
zich niet op hetzelfde niveau bevindt als het niveau in het Koninkrijk, behoeft dat
naar het oordeel van de regering nog niet prohibitief te zijn voor het vestigen van
rechtsbetrekkingen in de vorm van een bilateraal verdrag inzake wederzijdse rechtshulp
in strafzaken. Het komt in die categorie van gevallen dan neer op het bieden van zoveel
mogelijk waarborgen in het desbetreffende verdrag, en op een grondige toetsing door
de rechter, in de gevallen waarin deze geroepen is te oordelen over de uitvoering
van verzoeken om rechtshulp. Daarnaast mag van de andere justitiële autoriteiten die
krachtens de wet belast zijn met de uitvoering van rechtshulpverzoeken, en met name
van de officier van justitie, in individuele gevallen hetzelfde worden verwacht.

De regering heeft bij de totstandkoming van het verdrag de in de jurisprudentie van
de Hoge Raad in uitleveringszaken ontwikkelde maatstaf in acht genomen. Die maatstaven
zijn naar het oordeel van de regering ook goed bruikbaar bij de totstandkoming van
rechtshulpverdragen. De regering wijst erop dat de Hoge Raad ervan uitgaat dat de
regering als verdragsluitende partij geacht wordt het verdrag af te stemmen op de
aard en de mate waarin de in het EVRM en het Internationaal Verdrag inzake burgerlijke
en politieke rechten neergelegde fundamentele rechtsbeginselen worden erkend in de
wederpartij33. Die maatstaf vergt dat naarmate de mensenrechtelijke situatie in de wederpartij
meer afwijkt van die van het Koninkrijk, er meer aandacht nodig is voor opname van
de juiste bepalingen in het desbetreffende verdrag.

De Raad stelt in zijn advies dat de toelichting slechts aandacht schenkt aan de omstandigheid
dat in de Verenigde Arabische Emiraten de doodstraf en lijfstraffen bestaan en dat
het verdrag erin voorziet dat de verlening van rechtshulp kan worden geweigerd indien
er geen garanties worden verleend in gevallen waarin de doodstraf of een lijfstraf
is opgelegd. De regering acht dit een te beperkte lezing van de memorie van toelichting
en het verdrag.

De memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Raad aangevuld
met een nieuwe paragraaf 1.4 over de mensenrechtelijke aspecten van het verdrag. In
deze paragraaf is verantwoord hoe het verdrag zich verhoudt tot de fundamentele rechtsbeginselen,
neergelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de
fundamentele vrijheden en het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke
Rechten. Deze nieuwe paragraaf bestaat gedeeltelijk uit nieuwe tekst.

In de reeds opgenomen tekst zijn daarnaast twee redactionele toevoegingen gedaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft opmerkingen
bij het voorstel van rijkswet en adviseert daarmee rekening te houden voordat het
voorstel van rijkswet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend en aan
de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan die van Sint Maarten wordt overgelegd.

De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,

Th.C. de Graaf

Van de gelegenheid is naast de hierboven aangegeven toevoegingen gebruikgemaakt om
in paragraaf 4 inzake de Koninkrijkspositie een aanpassing aan te brengen. De regering
van Aruba wenst, net zoals de regeringen van Curaçao en Sint Maarten, de medegelding
van het verdrag.

Daarnaast zijn er nog enkele redactionele aanpassingen aangebracht. Er is van de mogelijkheid
gebruikgemaakt om een alinea te verplaatsen van paragraaf 1.4 naar paragraaf 1.3 inzake
de strafrechtelijke samenwerking met de VAE.

Tevens is in de vernummerde paragraaf 1.5 inzake wetgevingsaspecten een verwijzing
opgenomen naar de Wetboeken van Strafvordering van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.

De paragraaf over de financiële aspecten van het verdrag alsmede de paragraaf met
de artikelsgewijze toelichting zijn vernummerd naar respectievelijk paragraaf 1.6
en paragraaf 2.

Ik moge U, mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid, verzoeken het hierbij
gevoegde voorstel van rijkswet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal, aan de Staten van Aruba, aan de Staten van Curaçao en aan
de Staten van Sint Maarten te zenden.

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra