Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 21 juni 2021 en het nader rapport d.d. 13 oktober 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Justitie en Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van uw kabinet van 5 maart 2021, no. 2021000394,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 23 juni 2021, nr. W16.21.0056/II bied ik u hierbij aan.

Het advies is ook integraal opgenomen in dit nader rapport en cursief gedrukt. Hieronder
ga ik, in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
de Afdeling).

Bij Kabinetsmissive van 5 maart 2021, no. 2021000394, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels omtrent
gegevensverwerking in de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische
activiteiten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak van radicalisering en
terroristische activiteiten heeft als doel de wettelijke basis te verstevigen onder
de casusoverleggen die op lokaal niveau plaatsvinden om radicalisering en terroristische
activiteiten te helpen voorkomen en bestrijden. Het voorstel voorziet, onder meer,
in een wettelijke grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens binnen deze casusoverleggen
en in een wettelijke regietaak voor het college van burgemeester en wethouders.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent de noodzaak van samenwerking
op lokaal niveau om radicalisering en terroristische activiteiten te helpen voorkomen
en bestrijden, evenals de daarvoor noodzakelijke gegevensdeling. Het is van belang
dat daarvoor een wettelijke grondslag wordt geboden die de beoogde samenwerking legitimeert
en daartoe voldoende waarborgen bevat.

De Afdeling maakt in het licht daarvan een aantal opmerkingen over het wetsvoorstel.
De verhouding tot het wetsvoorstel gegevensverwerking samenwerkingsverbanden en meer
in het bijzonder de daarin opgenomen regulering van de Zorg- en Veiligheidshuizen
dient nader te worden bezien. Ook acht de Afdeling, gelet op het doelbindingsbeginsel,
een duidelijkere afbakening van het doel van de casusoverleggen en de door de deelnemers
in te brengen categorieën persoonsgegeven van belang alsmede een nadere motivering
van de voorgestelde afwijking van het doelbindingsbeginsel.

Verder vergen de regietaak voor het college van burgemeester en wethouders, de deelname
van de Minister van Justitie en Veiligheid en de deelname van private partijen nadere
toelichting en aanpassingen van het voorstel. Daarnaast wijst de Afdeling op de waarborgen
die in verband met het recht op de bescherming van persoonsgegevens en het recht op
bescherming van de persoonlijke levenssfeer benodigd zijn. Tot slot vraagt zij aandacht
voor de verhouding van dit voorstel tot Richtlijn (EU) 2016/680. In verband daarmee
is aanpassing van het voorstel en de toelichting nodig.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

In 2014 brachten de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)
en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) het Actieprogramma integrale
aanpak jihadisme uit.2 Eén van de maatregelen was om multidisciplinaire casusoverleggen te organiseren waar
lokale instanties informatie delen over signalen van radicalisering en interventies
afstemmen. De integrale lokale aanpak werd daarmee een hoeksteek in de nationale contra-terrorisme
strategie.3

De praktijk sindsdien is dat het lokaal bestuur casusoverleggen organiseert waarin
de aanpak van radicaliserende en geradicaliseerde personen wordt besproken. Naast
de gemeente, de politie en het Openbaar Ministerie (OM) schuiven, afhankelijk van
de casus, ook andere instanties aan, zoals de raad voor de kinderbescherming of de
reclassering. In een casusoverleg wordt informatie gedeeld en worden de in te zetten
interventies op elkaar afgestemd. Deze interventies kunnen persoonsgericht zijn, bijvoorbeeld
strafrechtelijk, bestuurlijk of zorgverlenend, maar ook meer algemeen en preventief.
Maatwerk staat hier centraal.

Mede naar aanleiding van de vluchtelingencrisis nam de dreiging uit rechts- en (in
reactie hierop) links extremistische hoek in 2016 toe.4 De oriëntatie van de nationale contraterrorismestrategie, en dus ook van de casusoverleggen,
verbreedde in 2016 van jihadisme daarom naar andere extremistische ideologieën.5 In 2017 werd de samenwerking bezegeld in een convenant.6 Bij de evaluatie van het Actieprogramma in 2017 registreerde de Inspectie Justitie
en Veiligheid (JenV) dat de casusoverleggen plaatsvinden in 70% van de gemeenten.
In 55% van de gemeenten worden de casusoverleggen ondergebracht bij een Zorg- en Veiligheidshuis.7 Het casusoverleg vraagt onder meer de NCTV geregeld om advies.8

Het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke basis voor de gegevensverwerking in het
casusoverleg.9 Het wijst de deelnemers aan en maakt het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk
voor de instandhouding van het casusoverleg. Het schrijft verder voor welke categorieën
persoonsgegevens verstrekt worden en schetst de werkwijze binnen het casusoverleg.
Een onderdeel van die werkwijze is de voorafgaande weging van mogelijke casussen door
de zogeheten «weegploeg».

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel, anders dan voor enkele samenwerkingsverbanden
die onder het wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS) vallen,
niet voorziet in een bevoegdheid om geautomatiseerd gegevens te verwerken.10 Wel bevat het voorstel bepalingen over de verwerking van bijzondere persoonsgegevens
en strafrechtelijke gegevens. Ook zijn er bepalingen die de geheimhouding en vernietiging
of terugmelding van gegevens reguleren. Het voorstel legt daarnaast verstrekkingsgrondslagen
voor politie en OM vast in de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke
gegevens.

2. Noodzaak van het voorstel

De overheid moet radicalisering en terroristische activiteiten kunnen voorkomen, opsporen
en bestrijden. Voor een effectieve aanpak is het van belang dat de betrokken instanties
informatie kunnen delen, zodat zij effectief en gericht kunnen optreden. Zoals beschreven
blijkt uit diverse evaluaties en rapporten dat de casusoverleggen radicalisering een
belangrijke rol vervullen in het bestrijden van radicalisering en terrorisme.11

De gegevensuitwisseling in dit samenwerkingsverband kan echter een inbreuk maken op
het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Voor zover dat het geval is, is gelet op artikel 10, eerste lid, van
de Grondwet een wettelijke grondslag noodzakelijk. Op dit moment vinden de casusoverleggen
plaats zonder wettelijke grondslag. Daardoor bestaat onduidelijkheid over de bestaande
juridische mogelijkheden. De Afdeling onderschrijft dan ook nut en noodzaak van een
specifieke wettelijke regeling voor de casusoverleggen radicalisering.

De Afdeling acht het, mede in het licht van het recht op bescherming van persoonsgegevens
en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, wel noodzakelijk dat
een aantal aspecten in het voorstel en de toelichting daarop nader wordt bezien. In
de hierna volgende punten komen achtereenvolgens aan de orde: de verhouding van het
voorstel tot de WGS en de regulering van de daarin opgenomen Zorg- en Veiligheidshuizen
(punt 3), het doel van de casusoverleggen radicalisering en de door de deelnemers
in te brengen categorieën van persoonsgegevens (punt 4), de (wijze van) deelname van
een aantal verschillende partijen (punt 5), de in het voorstel opgenomen waarborgen
(punt 6) en het toepasselijke Unierechtelijke kader voor de bescherming van persoonsgegevens
(punt 7).

Reactie op punt 2

De regering is verheugd te constateren dat de Afdeling in haar advies nut en noodzaak
onderschrijft van een specifieke wettelijke regeling voor de casusoverleggen voor
de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten (hierna
kortheidshalve aangeduid als «casusoverleggen»). Hiermee komt een eind aan de situatie
waarin gebruik moet worden gemaakt van grondslagen voor bilaterale gegevensverstrekking,
met de bijbehorende keerzijden (zie §4.2 van de memorie van toelichting).

3. Verhouding tot de WGS

a. Verhouding tot de WGS in algemene zin

In de WGS, die momenteel aanhangig is bij de Eerste Kamer, is een kader opgenomen
waarin algemene regels en waarborgen zijn opgenomen voor de gegevensverwerking binnen
samenwerkingsverbanden op een aantal veiligheidsgerelateerde terreinen. Er worden
in dat wetsvoorstel vier specifieke samenwerkingsverbanden aangewezen en nader gereguleerd.12 Het gaat om de Regionale Informatie en Expertisecentra (RIEC’s), het Financieel Expertisecentrum
(FEC), de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV) en de Zorg- en Veiligheidshuizen.
Daarnaast is het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur overige samenwerkingsverbanden
aan te wijzen die zich bezighouden met het voorkomen en bestrijden van – kort gezegd –
ernstige vormen van criminaliteit en fraude.13

De vraag doet zich voor hoe dit wetsvoorstel zich precies verhoudt tot de WGS. De
toelichting typeert het doel van de lokale casusoverleggen (het voorkomen, verminderen
en bestrijden van radicalisering en terroristische activiteiten) als een zwaarwegend
algemeen belang.14 Dit doel lijkt in elk geval grotendeels onder het werkterrein te vallen van de overige
samenwerkingsverbanden van de WGS, te weten samenwerkingsverbanden met als doel het
voorkomen en bestrijden van ernstige criminaliteit.15 Ook wijst het wetsvoorstel net als de WGS de deelnemers aan en bepaalt het de activiteiten
van het casusoverleg. Het gaat in beide wetsvoorstellen veelal om dezelfde deelnemers,
zoals de gemeente, het OM en de politie, en deels ook om dezelfde activiteiten.

In de toelichting op dit wetsvoorstel wordt in algemene zin erkend dat de WGS ziet
op «de verwerking van (persoons)gegevens voor het soort samenwerking dat het wetsvoorstel
beoogt te regelen». Het voorstel beoogt daarom, omwille van de consistentie, inhoudelijk
zoveel mogelijk bij de WGS aan te sluiten. In een latere fase van dit wetsvoorstel
wordt bezien of het gewenst is om het om te vormen tot een wijziging van de WGS.16

De Afdeling acht, vooruitlopend op eventuele onderbrenging van het samenwerkingsverband
in de WGS, in elk geval van belang dat wanneer sprake is van soortgelijke samenwerkingsverbanden
deze op een vergelijkbare manier worden gereguleerd. Vanuit het oogpunt van de harmonisatie
van wetgeving17 en in het bijzonder ook vanuit het recht op gegevensbescherming en de rechtsbescherming
van betrokkenen ligt het voor de hand om voor deze samenwerkingsverbanden vergelijkbare
regels en waarborgen te laten gelden (zie ook nog hierna punt 6). Daarnaast kan het
voor uitvoeringsinstanties van belang zijn dat zij niet met verschillen in wetgeving
worden geconfronteerd, voor zover die verschillen niet goed te verklaren zijn.18 Een aantal partijen (politie, OM, gemeenten) treedt vaak als deelnemer van samenwerkingsverbanden
op en zouden met het oog op een effectieve uitvoering niet met onnodige verschillen
moeten worden geconfronteerd.

In het licht van het voorgaande valt het op dat het wetsvoorstel op een aantal vlakken
minder uitgebreid is en minder waarborgen bevat dan de WGS. Zo is er geen rechtmatigheidsadviescommissie
die de rechtmatigheid van de verwerking structureel beoordeelt. Ook ontbreekt een
plicht tot privacy audits en jaarverslaglegging. Daarnaast regelt het wetsvoorstel
de mogelijkheid dat derden aanschuiven bij het casusoverleg, maar is daarbij niet
voorzien in specifieke beperkingen aangaande de deelname van private partijen. Evenmin
zijn regels opgenomen voor de toegang tot en de beveiliging van een gezamenlijk informatiesysteem.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom het wetsvoorstel op deze punten verschilt
van de WGS. Dit klemt te meer omdat de genoemde aanvullende waarborgen ook gelden
voor de Zorg- en Veiligheidshuizen die in de praktijk eveneens casusoverleggen ter
voorkoming en bestrijding van radicalisering houden (zie verder hierna punt b).

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verschillen tussen dit voorstel
en de regelingen in de WGS. In dat kader adviseert zij het wetsvoorstel met de WGS
in overeenstemming te brengen voor zover geen overtuigende motivering voor die verschillen
kan worden geboden.

Reactie op punt 3a

Terecht merkt de Afdeling op dat soortgelijke samenwerkingsverbanden op een vergelijkbare
manier moeten worden gereguleerd, en dat vergelijkbare regels en waarborgen moeten
gelden vanuit het oogpunt van harmonisatie van wetgeving, het recht op gegevensbescherming
en de rechtsbescherming van betrokkenen. Omdat het bij de casusoverleggen in het onderhavige
wetsvoorstel om verwerkingen gaat van gegevens die minstens even gevoelig als zo niet
gevoeliger19 zijn dan gegevens in «reguliere» casusoverleggen uit Zorg- en Veiligheidshuizen,
dient bij casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische
activiteiten het beschermingsniveau van de waarborgen ten minste even hoog te zijn
als bij reguliere casusoverleggen in de Zorg- en Veiligheidshuizen. Ook met het oog
op een effectieve uitvoering moeten onnodige verschillen worden voorkomen.

Het advies is overgenomen door de waarborgen in het onderhavige wetsvoorstel in overeenstemming
te brengen met het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden
(hierna: wetsvoorstel WGS), dat momenteel aanhangig is in de Eerste Kamer.20 Dit heeft geleid tot aanvullende waarborgen door invoeging van de nieuwe artikelen 11,
tweede tot en met vierde lid, 12 tot en met 15, 17 en 18. Het wetsvoorstel bevat hierdoor
waarborgen die materieel overeenkomen met het wetsvoorstel WGS. Concreet betekent
dit dat conform het advies van de Afdeling onder meer zijn toegevoegd de verplichting
tot een rechtmatigheidsadviescommissie die de rechtmatigheid van de verwerking structureel
beoordeelt, de verplichting tot privacy audits, de verplichting tot het uitbrengen
van jaarverslagen, en regels voor de toegang tot en de beveiliging van een gezamenlijk
informatiesysteem. Ook zijn conform het advies van de Afdeling specifieke beperkingen
aangaande de deelname van private partijen opgenomen. Daartoe is aan het wetsvoorstel
toegevoegd dat incidentele deelnemers – die overigens veelal private partijen zijn
– geen gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid dragen. Hiermee wordt aangesloten
bij artikel 2.27, derde lid, en 2.31, tiende lid, van het wetsvoorstel WGS. De reguliere
deelnemers, genoemd in artikel 3, eerste lid, moeten erop toezien dat derden die op
incidentele basis deelnemen aan het casusoverleg voldoen aan de AVG en dit wetsvoorstel.
Dit is verwerkt in het voorgestelde artikel 3, vierde lid, en artikel 11, eerste lid.
Verder is uit artikel 1.4, tweede lid, WGS de verplichting overgenomen om één van
de functionarissen voor gegevensbescherming van de deelnemende overheidsinstanties
aan te wijzen als coördinerend functionaris voor gegevensbescherming voor het casusoverleg
(artikel 11, tweede lid, van het wetsvoorstel).

Gelet op het advies is in §5.3 van de memorie van toelichting een tabel opgenomen
waarin de waarborgen uit het wetsvoorstel WGS en het onderhavige wetsvoorstel worden
vergeleken, met daarbij een vermelding van alle bijbehorende artikelen. Hieruit blijkt
dat de waarborgen identiek zijn, met uitzondering van de termijn voor vernietiging
van gezamenlijk verwerkte gegevens, die niet zoals in de WGS 5 jaar na de eerste verwerking is, maar 5 jaar na de laatste verwerking. Hiervoor is gekozen vanwege de langere duur van specifieke casuïstiek.
Dit is toegelicht in §5.3 van de memorie van toelichting.

Niet alleen voor de algemene waarborgen (artikelen 9 tot en met 18 van dit wetsvoorstel),
maar ook voor de materiële regels over de concrete gegevensverwerkingen (artikelen 1
tot en met 8) zijn de specifieke artikelen over de casusoverleggen voor de persoonsgerichte
aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten naar aanleiding van het advies
van de Afdeling nog meer afgestemd op de werkwijze van de Zorg- en Veiligheidshuizen,
zoals die is geregeld in de paragraaf over de Zorg- en Veiligheidshuizen uit het wetsvoorstel
WGS. Toch zijn er ook diverse verschillen, die gerechtvaardigd zijn door de verschillende
doelstellingen en aard van de beide soorten overleggen. Voor de inzichtelijkheid is
in §5.1 van de memorie van toelichting een tabel toegevoegd met daarin een vergelijking
van de materiële regels voor de gegevensverwerking die op grond van het wetsvoorstel
WGS gelden voor reguliere casusoverleggen, met de materiële regels voor de gegevensverwerking
die op grond van het onderhavige wetsvoorstel gelden voor casusoverleggen voor de
persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten. Het grootste
verschil is de weegploeg ten behoeve van de voorafgaande weging van mogelijke casussen.
Dit is gepast omdat het onderhavige wetsvoorstel, zoals hierboven opgemerkt, verwerkingen
toestaat van gegevens die minstens even gevoelig als zo niet gevoeliger zijn dan gegevens
in «reguliere» casusoverleggen uit Zorg- en Veiligheidshuizen.

In een aanzienlijk aantal gevallen wordt het casusoverleg radicalisering en terroristische
activiteiten vanuit een Zorg- en Veiligheidshuis georganiseerd. Het wetsvoorstel houdt
daarmee rekening door de mogelijkheid te bieden dat enkele waarborgen gecombineerd
voor de reguliere casusoverleggen in het Zorg- en Veiligheidshuis en voor de casusoverleggen
voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten
kunnen worden uitgevoerd. In de artikelsgewijze toelichting bij de waarborgen is het
toegelicht wanneer een gecombineerde uitvoering mogelijk is. Dit is het geval bij
de verplichting om jaarlijks verslag uit te brengen en bij de privacy audits en kan
het geval zijn bij de verplichtingen inzake informatiebeveiliging, logging en autorisaties,
indien het ICT-systeem van het Zorg- en Veiligheidshuis wordt gebruikt en aan deze
eisen voldoet.

b. Verhouding tot de Zorg- en Veiligheidshuizen

Eén van de samenwerkingsverbanden die in de WGS wordt aangewezen zijn de Zorg- en
Veiligheidshuizen.21 Zorg- en Veiligheidshuizen houden zich bezig met complexe casuïstiek op het terrein
van zorg en veiligheid.22 Binnen de Zorg- en Veiligheidshuizen worden casusoverleggen georganiseerd over personen,
waarbij voorafgaand aan het overleg een weging (triage) plaatsvindt of het passend
is de casus te agenderen. De regeling voor de geautomatiseerde data-analyse onder
de WGS is niet op deze samenwerking van toepassing. Om binnen een Zorg- en Veiligheidshuis
behandeld te worden dient sprake te zijn van complexe problematiek die een multidisciplinaire
aanpak van zorg, hulpverlening, straf- en bestuursrecht vereist.23

De meerjarenagenda en de website van de Zorg- en Veiligheidshuizen identificeren de
verschillende domein-overstijgende complexe zorg- en veiligheidsproblemen waar de
casusoverleggen op zien. Naast huiselijk geweld, re-integratie van (ex) gedetineerden
en personen met verward gedrag worden hier radicalisering en extremisme vermeld.24 Dat in de praktijk veel gemeenten de procesregie van de casusoverleggen radicalisering
beleggen bij de Zorg- en Veiligheidshuizen blijkt uit diverse evaluaties en rapporten.25

In de toelichting wordt niet ingegaan op de verhouding tussen het wetsvoorstel en
de regeling van de Zorg- en Veiligheidshuizen in de WGS. Het beschrijft alleen dat
de casusoverleggen radicalisering vaak door de Zorg- en Veiligheidshuizen worden gefaciliteerd.26 Hierdoor is niet voorzienbaar op welke casusoverleggen de WGS van toepassing is.
Het kan er ook toe leiden dat in dezelfde situatie verschillende juridische kaders
gelden. De rechtsonzekerheid die daarvan het gevolg is acht de Afdeling ongewenst.

De Afdeling adviseert de verhouding van dit wetsvoorstel tot de regeling van de Zorg-
en Veiligheidshuizen in de WGS nader te bezien, daarop in de toelichting nader in
te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

Reactie op punt 3b

In de memorie van toelichting is een nieuwe paragraaf 5 opgenomen, waarin wordt ingegaan
op de verhouding tot de regeling van de Zorg- en Veiligheidshuizen in het wetsvoorstel
WGS. Daarin wordt toegelicht wat de facilitering door de Zorg- en Veiligheidshuizen
inhoudt (§5.1) en dat het wetsvoorstel exclusief van toepassing is op radicaliseringscasus
(§5.2).

Met de Afdeling wordt ingestemd dat het wetsvoorstel er niet toe mag leiden dat niet
voorzienbaar is in welk casusoverleg een casus waarin (mogelijk) sprake is van radicalisering
of terroristische activiteiten wordt behandeld. Naar aanleiding van het advies is
een artikel aan het wetsvoorstel toegevoegd (artikel 21). Daarin wordt geregeld dat
indien bij een casusoverleg binnen een Zorg- en Veiligheidshuis een casus is aangemeld
waarin naar het oordeel van de deelnemers aanleiding is om te vermoeden dat sprake
is van radicalisering (een situatie als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van deze
wet), zij dan zorg dienen te dragen dat de casus wordt aangemeld bij het casusoverleg
voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten.
Indien de casus in behandeling wordt genomen door het laatstgenoemde casusoverleg,
dan vindt geen behandeling plaats in een regulier casusoverleg van het Zorg- en Veiligheidshuis.
Het betreffende artikel 21 van het wetsvoorstel is toegelicht in paragraaf 5.2 van
de memorie van toelichting.

4. Doelbinding

a. Doel van de casusoverleggen

Op grond van het wetsvoorstel verwerken deelnemers van de casusoverleggen gegevens
ten behoeve van de «persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten
(...) voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening, afstemming en coördinatie
van de inzet van hun wettelijke taken en bevoegdheden en daaraan gerelateerde noodzakelijke
werkzaamheden op het terrein van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
alsmede begeleiding en zorg- en hulpverlening in het belang van het voorkomen, verminderen
en bestrijden van radicalisering en terroristische activiteiten».27 De begrippen radicalisering en terroristische activiteiten worden in het voorstel
zelf niet gedefinieerd om het bestuur een zekere interpretatievrijheid te geven. De
toelichting bevat wel enkele definities.28

Een duidelijke afbakening van het doel van de (gegevensverwerking binnen de) casusoverleggen
is nodig op grond van het doelbindingsbeginsel. Het doelbindingsbeginsel vereist volgens
de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) dat persoonsgegevens alleen voor
welbepaalde doelen mogen worden verzameld en in beginsel niet verder mogen worden
verwerkt op een met die doeleinden onverenigbare wijze.29 Problematisch is daarom dat de toelichting de definities van radicalisering en terroristische
activiteiten als «richtsnoer» typeert. Daarmee wordt de indruk gewekt dat ook in andere
gevallen sprake kan zijn van radicalisering, terrorisme of extremisme. Dit is onwenselijk
en bovendien ook niet nodig. De in de toelichting geboden definities van radicalisering
en terroristische activiteiten bieden al veel ruimte voor de deelnemers om verschillende
soorten situaties in de casusoverleggen te kunnen bespreken

De Afdeling adviseert om de definities van radicalisering en terroristische activiteiten
in het wetsvoorstel zelf op te nemen. Zij adviseert voorts de toelichting aan te passen
om het doel van de casusoverleggen radicalisering duidelijker af te bakenen.

Reactie op punt 4a

Naar aanleiding van het advies is de definitie van radicalisering uit de memorie van
toelichting opgenomen in artikel 1 van het wetsvoorstel.

Ook is conform het advies van de Afdeling in de memorie van toelichting het doel van
de casusoverleggen verduidelijkt, door daarin te omschrijven wat moet worden verstaan
onder «ondermijning van de democratische rechtsstaat». Dit element maakt onderdeel
uit van de definitie van radicalisering.

Een definitie van terroristische activiteiten is echter niet in het wetsvoorstel zelf
opgenomen, om dezelfde redenen als dat niet is gedaan in de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding. In de memorie van toelichting bij die wet is erop
gewezen dat geen definitie van terroristische activiteiten is opgenomen van «terroristische
activiteiten», want dan zou worden verwezen naar de strafrechtelijke invulling van
het begrip «terroristisch oogmerk». Dat zou ten onrechte de suggestie wekken dat aan
een delictsomschrijving moet worden voldaan en dat iemand in verband moet kunnen worden
gebracht met een misdrijf dat met een terroristisch oogmerk wordt gepleegd.30

b. Categorieën van persoonsgegevens

Het voorstel biedt de grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens
en strafrechtelijke gegevens. Aan de verwerking van dergelijke gegevens stelt de AVG
strenge eisen.31 Duidelijk moet zijn welke gegevens mogen worden verwerkt en onder welke specifieke
voorwaarden en waarborgen verwerking mag plaatsvinden.

Op grond van het voorstel brengen de deelnemers van de casusoverleggen verschillende
categorieën gegevens in. Deze hebben blijkens artikel 3 betrekking op een natuurlijke
persoon of een rechtspersoon «die in verband kan worden gebracht met radicalisering
of terroristische activiteiten». De gegevens bestaan naast politiegegevens en justitiële
gegevens onder meer uit «een omschrijving van de signalen die kunnen duiden op radicalisering»
en om gegevens over «relaties met directe sociale contacten» voor zover die gegevens
relevant zijn bij het opstellen van het integrale plan van aanpak. De signalen kunnen
blijkens de toelichting onder meer zien op de (mentale) gezondheid van een persoon
of diens religieuze overtuiging.32

De voorgestelde wettelijke omschrijving van de verschillende soorten gegevens die
de deelnemers in casusoverleggen dienen in te brengen, bevat als gevolg daarvan verschillende
vaagheden. Het gaat om personen die «in verband kunnen worden gebracht met» radicalisering
en terroristische activiteiten. Ook wordt gesproken over «signalen» van radicalisering
en over «relaties met directe sociale contacten». Niet duidelijk is om welke situaties
het dan precies gaat. Deze vaagheden kunnen elkaar in de praktijk versterken.

In de toelichting is aangegeven dat de integrale persoonsgerichte benadering van radicalisering
alleen noodzakelijk is wanneer een persoon een gevaar vormt voor de veiligheid van
zichzelf of de samenleving.33 Uit het voorstel blijkt dit echter niet. Een heldere afbakening van de categorieën
persoonsgegevens en een duidelijke omschrijving van de gevallen waarin deze gegevens
mogen worden verwerkt, zijn, gelet op het doelbindingsbeginsel, echter wel noodzakelijk.
De huidige wettekst biedt op dit punt onvoldoende duidelijkheid.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande aan te passen.

Reactie op punt 4b

Naar aanleiding van het advies om te verduidelijken in welke gevallen de gegevens
mogen worden verwerkt, is in artikel 5, derde lid, van het wetsvoorstel toegevoegd
dat bij het inschatten, bespreken en beoordelen van (signalen van radicalisering met
betrekking tot) een persoon gebruik dient te worden gemaakt van objectieve criteria.
In het voorgestelde artikel 5, derde lid, wordt een vijftal objectieve criteria genoemd
waarmee de weegploeg (politie, OM en burgemeester gezamenlijk) onder meer rekening
dient te houden bij de afweging of een persoon dient te worden besproken in een casusoverleg,
namelijk de mate waarin betrokkene bereid is geweld toe te passen of te propageren,
de mate waarin betrokkene vasthoudt aan extremistische denkbeelden, zijn sociale relaties,
de mate van identificatie met een extremistische groep of ideologie, en zijn zelfredzaamheid.
De criteria zijn ontwikkeld voor en door de partners in de keten om de integrale persoonsgerichte
aanpak rondom radicalisering en extremisme te ondersteunen en systematischer te werken.
Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 5, derde lid. Het gebruik van objectieve criteria minimaliseert de kans
op willekeur en verduidelijkt in wat voor gevallen gegevensverwerking in het casusoverleg
is toegestaan. De toepassing van objectieve criteria kan worden getoetst door de rechtmatigheidsadviescommissie
en in de privacy audits.

Het advies om de te verstrekken categorieën persoonsgegevens te verduidelijken is
in zoverre overgenomen dat de formulering «gegevens over directe sociale contacten,
voor zover die gegevens relevant zijn bij het opstellen, uitvoeren of evalueren van
het integrale plan van aanpak» is vervangen door «gegevens over personen met wie betrokkene
een sociale relatie onderhoudt voor zover die gegevens relevant zijn bij het opstellen,
uitvoeren of evalueren van het integrale plan van aanpak» (artikel 4, onderdeel h).

De formulering «in verband kunnen worden gebracht met» is behouden omdat dit aansluit
bij vergelijkbare formuleringen uit de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.
Zoals blijkt uit de memorie van toelichting (paragraaf 1) is met personen die in verband
kunnen worden gebracht met radicalisering gedoeld op radicaliserende of geradicaliseerde
personen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat
de in artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
gebruikte termen gezien de aard van de maatregel noodzakelijkerwijs open zijn, en
dat nadere precisering niet goed mogelijk is van het soort gedragingen dat valt onder
de zinsnede «op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische
activiteiten of de ondersteuning daarvan». Hierdoor is een nadere invulling in het
concrete geval onvermijdelijk, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.34 Deze overweging gaat in dit wetsvoorstel ook op voor de zinsnede «gedragingen van
een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in verband kan worden gebracht met radicalisering
of terroristische activiteiten of een situatie waarin deze verkeert».

c. Verwerking voor onverenigbare doelen

De AVG bepaalt op grond van het eerder genoemde doelbindingsbeginsel dat gegevens
niet verder mogen worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met het doel waarvoor
de gegevens oorspronkelijk zijn verzameld en verwerkt.35 De achtergrond daarvan is dat als persoonsgegevens voor een bepaald doel worden verzameld,
de burger er in beginsel niet op bedacht hoeft te zijn dat zijn gegevens voor een
heel ander doel worden gebruikt. Dat geldt te meer als de gegevens worden verwerkt
door een andere instantie dan de instantie waarmee de burger zelf contact heeft gehad.36 De AVG staat daarom afwijking van het doelbindingsbeginsel alleen in uitzonderlijke
omstandigheden toe. In dat geval moet op overtuigende wijze worden gemotiveerd dat
de verwerking berust op een in een democratische samenleving noodzakelijke en evenredige
maatregel ter waarborging van een van de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 23,
eerste lid, AVG.

Het wetsvoorstel maakt verwerking van bijzondere persoonsgegevens (inclusief strafrechtelijke
gegevens) mogelijk voor onverenigbare doelen.37 De toelichting motiveert de grondslag daarvoor in onvoldoende mate. Benadrukt wordt
dat zwaarwegende algemene belangen aan de orde zijn, maar niet wordt gespecifieerd
welke doelstelling als bedoeld in artikel 23, eerste lid, AVG wordt nagestreefd. Ook
blijkt uit de toelichting niet waarom de afwijking van het doelbindingsbeginsel gelet
op de eisen die die bepaling stelt, als een noodzakelijke en evenredige maatregel
wordt beschouwd.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te motiveren in hoeverre de voorgestelde
grondslag voor afwijking van het doelbindingsbeginsel voldoet aan de daaraan in de
AVG gestelde eisen.

Reactie op punt 4c

Aan het slot van paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting is een nadere motivering
opgenomen. Daarin is toegelicht waarom de grondslagen uit het wetsvoorstel beantwoorden
aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang als bedoeld in
artikel 23, eerste lid, van de AVG en waarom sprake is van een noodzakelijke en evenredige
maatregel.

5. Deelnemers

a. Inleiding

Het wetsvoorstel wijst voor de casusoverleggen een zestal deelnemers aan: de gemeente,
de politie, het OM, de Minister van JenV, reclasseringsinstellingen en de raad voor
de kinderbescherming.38 Het college van burgemeesters en wethouders heeft daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid
voor de instandhouding van de casusoverleggen. Het college is de regievoerder: het
bevordert de afstemming van maatregelen en draagt zorg voor het casusoverleg.39 De gemeente, de politie en het OM vormen samen de weegploeg, die beoordeelt of de
aanmelding van een casus in overeenstemming is met het doel van het samenwerkingsverband.40 Afhankelijk van de casus besluiten zij welke deelnemers bij een overleg aanwezig
moeten zijn.41 Zij kunnen daarnaast op incidentele basis derden uitnodigen voor een overleg.42

b. Taken van de deelnemers

Het wetsvoorstel bepaalt dat de deelnemers aan de casusoverleggen gezamenlijk gegevens
verwerken «voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening, afstemming en coördinatie
van de inzet van hun wettelijke taken en bevoegdheden en daaraan gerelateerde noodzakelijke
werkzaamheden op het terrein van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
alsmede begeleiding en zorg- en hulpverlening». Deze omschrijving wordt gekoppeld
aan het gemeenschappelijk doel: de verwerking moet in het belang zijn van het voorkomen,
verminderen en bestrijden van radicalisering en terrorisme.43

Het voorgaande roept de vraag op wat de wettelijke taken en bevoegdheden van de deelnemers
precies zijn en wat moet worden verstaan onder «daaraan gerelateerde noodzakelijke
werkzaamheden». Het wetsvoorstel specificeert dit niet; de toelichting geeft alleen
voorbeelden van de interventiemogelijkheden van deelnemers.44 In de WGS daarentegen gebeurt dit wel.45 De Afdeling adviseert, omwille van zowel de duidelijkheid als de consistentie, in
de tekst van het voorstel te specificeren op basis van welke wettelijke taken en bevoegdheden
de deelname aan het samenwerkingsverband plaatsvindt.

Reactie op punt 5b

Dit advies is overgenomen en heeft geleid tot aanvulling van de bepaling inzake de
deelnemers met de specificering van de wettelijke taken en bevoegdheden vanuit welke
de deelname aan het samenwerkingsverband plaatsvindt. Verwezen wordt naar artikel 3,
eerste lid.

c. De gemeente als deelnemer

Het wetsvoorstel noemt als eerste deelnemer van het casusoverleg de gemeente. De gemeente
is ook lid van de weegploeg die casussen selecteert.46 De Afdeling wijst erop dat de gemeente vanuit verschillende taken betrokken is bij
de casusoverleggen.47 Voor de taken op het terrein van de openbare orde en de veiligheid is de burgemeester
verantwoordelijk,48 voor de taken in het sociale domein het college van burgemeesters en wethouders (hierna:
het college).49 Het ligt dan ook in de rede de burgemeester en het college als aparte deelnemers
te onderscheiden, zoals dit ook in de WGS is gedaan.50

De Afdeling adviseert de tekst van het voorstel op dit punt te verduidelijken.

Reactie op punt 5c

Dit advies is verwerkt door de deelname van de burgemeester en het college in separate
onderdelen onder te brengen, en daarbij de respectievelijke taken en bevoegdheden
te vermelden ten behoeve waarvan zij deelnemen. Verwezen wordt naar het voorgestelde
artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b.

d. Rol burgemeester

Het wetsvoorstel maakt daarnaast het college specifiek verantwoordelijk voor de afstemming
van maatregelen en de casusoverleggen.51 Het wetsvoorstel beoogt een grondslag te creëren voor deze rol van regievoerder,
om ook gegevenswerking op basis hiervan door het college mogelijk te maken.52 In de huidige praktijk treedt de burgemeester op als regievoerder van de casusoverleggen.
Uit de toelichting blijkt niet dat deze praktijk tekortschiet. Wel wordt verwacht
dat meer maatwerk mogelijk is als naast de burgemeester ook andere leden van het college
het casusoverleg kunnen organiseren.53

De Afdeling merkt op dat de aanpak van radicalisering en terrorisme in de eerste plaats
een veiligheidsvraagstuk is. Gelet daarop is aannemelijk dat gegevensdeling binnen
het casusoverleg door het college dikwijls op gespannen voet zal staan met de taken
in het sociale domein. De AVG voorziet immers in strenge regels voor het verder verwerken
van persoonsgegevens voor een doel dat niet verenigbaar is met het oorspronkelijk
doel (zie ook punt 4c). Een regierol of een rol in de weegploeg lijkt daarom minder
goed te passen bij de verantwoordelijkheden van het college in het sociale domein.
Het delen van persoonsgegevens binnen het casusoverleg zal doorgaans wel passen binnen
de taken van de burgemeester op het terrein van de openbare orde en veiligheid. Daarnaast
vormt de burgemeester reeds nu al een informatieknooppunt met de politie en het OM,
in het bijzonder in het lokale driehoeksoverleg. De toelichting gaat hierop onvoldoende
in.

De Afdeling adviseert, in het licht van het voorgaande, het verplaatsen van de regierol
van de burgemeester naar het college nader te motiveren en zo nodig het wetsvoorstel
aan te passen.

Reactie op punt 5d

Kern van de vraag is wie de regierol moet vervullen. Dat is de rol om te zorgen dat
er casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische
activiteiten worden gehouden als er radicaliseringscasuïstiek speelt in de betreffende
gemeente. Indien er geen radicaliseringscasuïstiek speelt, is een dergelijk casusoverleg
dus niet aan de orde. Het betreft een faciliterende, procesmatige rol. Gelet op het
bestaande omvangrijke takenpakket van burgemeesters is in dezen een zorgvuldige afweging
nodig of het toekennen van deze nieuwe bevoegdheid aan de burgemeester noodzakelijk
en passend is.54

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is nader afgewogen of de regierol het
beste zou passen bij de burgemeester dan wel bij het college. Bij deze heroverweging
bleek gaandeweg steeds duidelijker dat de vraag bij wie de regierol het beste past,
moet worden onderscheiden van de vraag welk bestuursorgaan taken en bevoegdheden heeft
die worden ingezet in geval van radicalisering. Het antwoord op de eerste vraag moet
hier doorslaggevend zijn.

De voorvraag waarom de regierol het beste past bij een gemeentelijk bestuursorgaan,
is in de memorie van toelichting reeds beantwoord: gemeenten bevinden zich in een
unieke centrale positie tussen veiligheidspartners en zorgpartijen. De keuze resteert
of de burgemeester dan wel het college het meest passend is.

Omdat het bij de casusoverleggen zeer gevoelige persoonsgegevens betreft, is het nodig
dat degene die de regierol vervult, ruime ervaring heeft met de behandeling van zeer
gevoelige gegevens en casussen en daarop is toegerust. Met de Afdeling kan worden
ingestemd dat de burgemeester reeds een informatieknooppunt vormt met de politie en
het OM, in het bijzonder in het lokale driehoeksoverleg, vanuit zijn verantwoordelijkheid
voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De burgemeester heeft ruime
ervaring met de behandeling van gegevens en casussen die van een soortgelijke mate
van gevoeligheid zijn als de gevoelige casuïstiek waar het in dit wetsvoorstel om
gaat, en is hierop toegerust. Bovendien heeft een aantal burgemeesters in de huidige
praktijk al ruime ervaring met de regierol om de casusoverleggen voor de persoonsgerichte
aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten te organiseren. Zoals onder
meer blijkt uit de consultatiereacties en signalen die wij hebben ontvangen van de
G4, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, en gemeenten uit de regio Haaglanden,
is er draagvlak voor deze in de praktijk gegroeide rol. Na ampel beraad is het wetsvoorstel
aangepast door de regierol in het wetsvoorstel te beleggen bij de burgemeester.

Zoals gezegd staat het voorgaande los van de vraag welke partijen in het wetsvoorstel
moeten worden aangewezen als deelnemers en welke deelnemers in een concreet geval
aan het overleg deelnemen. Dat hangt primair af van de vraag of de betreffende partijen
beschikken over wettelijke taken en bevoegdheden die een rol kunnen spelen bij de
aanpak van radicalisering, evenals deskundigheid die noodzakelijk is bij de aanpak
van een specifieke casus. Dit betekent dat het college kan deelnemen indien het een
rol kan hebben bij de persoonsgerichte aanpak, gelet op diens wettelijke taken en
bevoegdheden in het sociale domein, zoals omschreven in het wetsvoorstel.

Wat betreft de weegploeg kan met de stelling van de Afdeling worden ingestemd dat
een rol van het college in de weegploeg minder goed past. Gelet op de hierboven beschreven
regierol van de burgemeester ligt het meer voor de hand dat hij ook deelneemt aan
de weegploeg. Het wetsvoorstel is daarom aangepast zodat niet «de gemeente» als lid
van de weegploeg wordt aangewezen, maar de burgemeester. Daarmee bestaat de weegploeg
uit de politie, het OM en de burgemeester. De taak van de weegploeg is om te bepalen
of een aangemelde casus moet worden besproken in het casusoverleg en welke deelnemers
gelet op hun taken en bevoegdheden daarvoor moeten worden uitgenodigd. Allereerst
ligt het in de rede dat degene die de casusoverleggen organiseert, ook degene is die
via de weegploeg het vervolg van een aangemelde casus (mede)bepaalt. Verder is voornoemde
argumentatie inzake de burgemeester en diens ruime ervaring met de behandeling van
gegevens en casussen die van een soortgelijke mate van gevoeligheid zijn als de gevoelige
casuïstiek waar het in dit wetsvoorstel om gaat, ook hier van toepassing.

e. De Minister van Justitie en Veiligheid als deelnemer

Het wetsvoorstel wijst één nieuwe deelnemer aan die tot op heden geen onderdeel was
van het casusoverleg: de Minister van JenV.55 De toelichting legt uit dat dit van belang is met het oog op de wettelijke maatregelen
die de Minister kan treffen, waaronder bevriezingsmaatregelen, maatregelen op basis
van de wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding of maatregelen op basis
van de Rijkswet op het Nederlanderschap.56 Tot op heden liepen deze informatiestromen buiten het casusoverleg om. Als dit binnen
het casusoverleg kan lopen, heeft dit toegevoegde waarde voor de integrale benadering
en de afwegingsmogelijkheden, aldus de toelichting.57

Gelet op de bestaande praktijk doet zich de vraag voor of een positie als vaste deelnemer
noodzakelijk is dan wel in hoeverre incidentele deelname van de Minister van JenV
als derde (zie punt 5f) ook zou kunnen volstaan. In de toelichting ontbreekt een nadere
uitleg van de positie van de Minister in dit lokale samenwerkingsverband. Naast duidelijkheid
over de specifieke taken en verantwoordelijkheden op basis waarvan deelname plaatsvindt,
dient ook verhelderd te worden waar de grenzen van de rol van de Minister liggen en
welke rol uitvoerende diensten hierin vervullen, zoals de NCTV of de Immigratie- en
Naturalisatiedienst. Met name de NCTV is van belang, nu deze tot op heden een adviesrol
vervulde in het casusoverleg en deze niet terugkeert in het wetsvoorstel.58

De Afdeling adviseert op de genoemde punten in de toelichting in te gaan en zo nodig
het wetsvoorstel aan te passen.

Reactie op punt 5e

Naar aanleiding van het advies is de Minister van Justitie en Veiligheid niet langer
opgenomen in de lijst met structurele deelnemers aan het casusoverleg.

De Minister van Justitie en Veiligheid kan op incidentele basis deelnemen overeenkomstig
het voorgestelde artikel 3, derde lid, mits de betreffende deskundigheid noodzakelijk
is bij de aanpak van een specifieke casus en de onderscheidenlijke wettelijke of publieke
taken en bevoegdheden een rol kunnen spelen bij het opstellen, uitvoeren of evalueren
van het integrale plan van aanpak. De artikelsgewijze toelichting bij artikel 3, derde
lid, is aangevuld met relevante wettelijke taken en bevoegdheden met het oog waarop
de Minister van Justitie en Veiligheid incidenteel kan deelnemen.

f. Deelname van derden

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de leden van de weegploeg op incidentele basis
derden laten deelnemen aan het casusoverleg, indien deze derden over deskundigheid,
taken of bevoegdheden beschikken die noodzakelijk zijn voor de casus. Het gaat hier
blijkens de toelichting bijvoorbeeld om de AIVD maar ook om private instanties als
gezondheidszorg- en jeugdzorginstellingen.59 Toegang tot persoonsgegevens is alleen mogelijk voor zover noodzakelijk met het oog
op het in de wet omschreven doel. De (vaste) deelnemers zien erop toe dat derden die
incidenteel deelnemen voldoen aan de AVG en het bepaalde bij of krachtens het voorstel.60

De Afdeling merkt op dat, hoewel het belang van incidentele deelname van dit soort
organisaties met name uit een oogpunt van deskundigheid onderkend wordt, de positie
van private partijen wezenlijk anders is als die van publieke partijen.61 Niet vast staat welke private partijen nu precies, op incidentele basis, zullen gaan
deelnemen aan de casusoverleggen; dat wordt ter beoordeling aan de weegploeg gelaten.
Daardoor is niet inzichtelijk welke partijen persoonsgegevens in de casusoverleggen
kunnen gaan inbrengen. Dat is wel van belang omdat de private partijen die deelnemen
op grond van het voorstel tezamen met de andere (publieke) deelnemers kunnen meebeslissen
over de afstemming van maatregelen jegens de betreffende persoon/personen.

Gelet op het voorgaande ligt het in de rede om in het wetsvoorstel te verduidelijken
dat deelname van private partijen mogelijk is en daarbij nader te bepalen om welk
soort private partijen het kan gaan. Verder is de vraag of de rol van een private
partij, wanneer daaraan geen publieke taak is opgedragen, niet beter beperkt kan worden
tot enkel het aanleveren van informatie aan het casusoverleg. Of deze mogelijkheid
overwogen is blijkt niet uit de toelichting.

De Afdeling adviseert, gelet op het voorgaande, in de toelichting nader aandacht te
besteden aan de deelname van private partijen en het voorstel daarop aan te passen.

Reactie op punt 5f

Bij incidentele deelnemers kan het inderdaad ook gaan om private partijen, mits die
een publieke of wettelijke taak of bevoegdheid hebben die relevant is voor de aanpak,
en zij beschikken over deskundigheid die noodzakelijk is bij de aanpak van de specifieke
casus. Er zijn ook incidentele (private) deelnemers die geen wettelijke taak hebben
maar wel een publieke taak. Voorbeelden zijn bepaalde zorginstellingen, welzijnsorganisaties
en andere organisaties uit het sociale domein. De toelichting bij artikel 3, derde
lid, geeft hiervan voorbeelden. Omdat ook een publieke taak de noodzaak van incidentele
deelname kan aanduiden, is een verwijzing naar «publieke taken» toegevoegd in het
voorgestelde artikel 3, derde lid. Hiermee is conform het advies van de Afdeling verduidelijkt
dat private partijen incidenteel kunnen deelnemen, mits zij over deskundigheid beschikken
die noodzakelijk is bij de aanpak van een specifieke casus en zij gelet op hun wettelijke
of publieke taken en bevoegdheden een rol kunnen spelen bij het opstellen, uitvoeren of evalueren
van het integrale plan van aanpak.

Met de Afdeling kan worden ingestemd dat de rol van een private partij, wanneer daaraan
geen publieke taak is opgedragen, beter beperkt kan worden tot enkel het aanleveren
van informatie aan het casusoverleg. Op grond van artikel 5, tweede lid, kunnen private
partijen zonder publieke of wettelijke taken – net als ieder ander – een melding doen over radicalisering.
Zij kunnen informatie aanleveren bij de weegploeg. Deelname is daarvoor inderdaad niet benodigd en is volgens het wetsvoorstel
niet toegestaan.

De veronderstelling van de Afdeling uit de voetnoot waarin zij stelt aan te nemen
dat de Koninklijke Marechaussee, die ook verantwoordelijk is voor de uitvoering van
de politietaak, op incidentele basis kan deelnemen, is juist. Dit voorbeeld is toegevoegd
in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3, derde lid.

6. Nadere waarborgen

a. Inleiding

Zoals hiervoor al op onderdelen naar voren is gekomen, bevat dit voorstel minder waarborgen
voor de samenwerking van de deelnemers binnen de casusoverleggen dan de WGS. Voldoende
waarborgen zijn vereist om te voldoen aan de eisen die worden gesteld in de al besproken
bepalingen van de AVG62 en verschillende relevante grondrechtelijke bepalingen (artikelen 10 Grondwet, 8
EVRM en 7 en 8 EU-Handvest).63

In de toelichting wordt aangegeven dat het voorstel in aanvulling op de AVG verschillende
waarborgen bevat, waaronder de toetsing door de weegploeg, de geheimhoudingsplicht,
de regeling over vernietiging of anonimisering van gegevens en de terugmeldingsplicht
inzake onjuistheden.64 Verder wordt in algemene zin aangegeven dat het voorstel een voldoende heldere wettelijke
basis bevat. Deze waarborgen kunnen op zichzelf in positieve zin worden gewaardeerd.
Van belang is daarnaast dat, zoals hiervoor al is besproken, het doel van de casusoverleggen
goed wordt afgebakend en dat ook duidelijkheid komt over de deelname van de private
partijen.

De Afdeling merkt in aanvulling daarop het volgende op.

b. Gezamenlijke gegevensverantwoordelijkheid

Het voorstel hanteert het uitgangspunt van de gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid
van de deelnemers. Dit betekent dat een betrokkene wiens persoonsgegevens worden verwerkt
zich tot alle deelnemers van de casusoverleggen kunnen wenden met een verzoek tot
inzage, rectificatie en vernietiging.65

Het risico van samenwerking op voet van gelijkwaardigheid is dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid
voor de werkzaamheden en resultaten van casusoverleggen in concrete gevallen zoek
raakt. In de toelichting op het voorstel ontbreekt hieromtrent een nadere afweging.
In de toelichting wordt alleen opgemerkt dat de gemeente optreedt als contactpunt
in verband met het uitoefenen van de rechten van betrokkenen. In de WGS is er echter
voor gekozen om meer gerichte regels op te nemen, waaronder een delegatiegrondslag
om bij amvb nadere regels op te nemen over de werkwijze en verantwoordelijkheden van
de deelnemers met betrekking tot de effectuering van de rechten van informatie van
de betrokkenen onder de AVG.66

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting hierop aan te passen.

Reactie op punt 6b

Het advies is overgenomen in artikel 11. Daarin is net als in het wetsvoorstel WGS
een delegatiegrondslag opgenomen voor meer gerichte regels over de verantwoordelijkheidsverdeling
bij verzoeken tot inzage, rectificatie en vernietiging en de informatieplicht.

c. Toegang tot systemen

Het voorstel bevat geen nadere waarborgen over de toegang tot de systemen waarin de
gegevensverwerkingen zullen worden opgeslagen en verder geen nadere regels stelt aangaande
de beveiliging van de gegevens. De vraag doet zich voor of voor de casusoverleggen
speciale digitale systemen worden gebruikt en zo ja waarom het voorliggende voorstel
dan niet in vergelijkbare bepalingen voorziet. In de WGS zijn hierover nadere regels
opgenomen en zijn eveneens grondslagen opgenomen om nadere uitwerking daarvan bij
algemene maatregel van bestuur te regelen.67

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

Reactie op punt 6c

Het advies is overgenomen in artikel 12 (autorisaties en betrouwbaarheidsvereisten)
en artikel 13 (informatiebeveiliging en logging). Deze bepalingen zijn ontleend aan
het wetsvoorstel WGS.

7. Unierechtelijke dimensie: AVG of Richtlijn?

Het voorstel is, mede, gericht op een strafrechtelijke aanpak van radicaliserende
of geradicaliseerde personen. Het OM en de politie kunnen naar aanleiding van een
casusoverleg radicalisering, onder meer, besluiten om strafrechtelijke sancties en
maatregelen te treffen die bijvoorbeeld zijn gericht op het voorkomen van de voorbereiding
van terroristische aanslagen.68 Dit roept de vraag op of daarmee EU Richtlijn gegevensverwerking opsporing en vervolging
van toepassing is.69 In de toelichting op het wetsvoorstel wordt op de verhouding tot de Richtlijn niet
ingegaan. Er wordt van uitgegaan dat de AVG van toepassing is.70

De AVG en de Richtlijn zijn gebaseerd op soortgelijke beginselen en bevatten ook soortgelijke
bepalingen. Tussen beide regelingen bestaan echter ook enkele verschillen.71 Eén van de verschillen is dat de richtlijn vereist dat de bevoegde autoriteiten bij
de verwerking van persoonsgegevens voor zover mogelijk een onderscheid aanbrengen
in categorieën van betrokkenen, zoals verdachten, personen die zijn veroordeeld voor
een strafbaar feit, en personen die bij een strafbaar feit zijn betrokken.72 Dit houdt verband met de bescherming van het recht op het vermoeden van onschuld.

De vraag is hoe in het licht van het voorgaande de AVG en de Richtlijn zich op het
door het wetsvoorstel bestreken terrein tot elkaar verhouden. Enerzijds zijn twee
belangrijke deelnemers van de casusoverleggen radicalisering uit de strafrechtsketen
afkomstig en kwalificeren zij als de voor de opsporing en vervolging van strafbare
feiten «bevoegde autoriteiten» in de zin van de richtlijn. Andere deelnemers van de
casusoverleggen hebben daarentegen geen wettelijke taken en bevoegdheden op het terrein
van de opsporing en vervolging van strafbare feiten en vallen onder het bereik van
de AVG.

De casusoverleggen zijn op zichzelf genomen ook niet gemachtigd om openbaar gezag
en openbare bevoegdheden uit te oefenen. De deelnemers aan het casusoverleg zorgen
alleen voor «afstemming en coördinatie» van de inzet van hun wettelijke taken en bevoegdheden
en daaraan gerelateerde noodzakelijke werkzaamheden op het terrein van, onder andere,
strafrechtelijke handhaving. Aangenomen zou daarom kunnen worden dat de casusoverleggen
radicalisering niet onder het bereik van de richtlijn vallen. Daarbij is van belang
dat gelijktijdige toepassing van de AVG en de richtlijn is uitgesloten. Voor de praktijk
is dit ook niet werkbaar.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de verhouding
van dit voorstel tot de Richtlijn (EU) 2016/680.

Reactie op punt 7

Aan het slot van paragraaf 6 is een passage toegevoegd over de verhouding van dit
voorstel tot Richtlijn (EU) 2016/680. Aldaar is toegelicht waarom de casusoverleggen
niet onder het bereik van de richtlijn vallen, maar onder de AVG.

8. Ambtshalve aanpassing

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in het voorgestelde artikel 5, derde lid,
ten behoeve van de rechtszekerheid als vereiste op te nemen dat de weegploeg tot een
eensluidende beoordeling moet komen over de vraag of een casus bespreekwaardig is. Dit betekent
dat de politie, het openbaar ministerie en de burgemeester hierover in unanimiteit
beslissen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U hierbij verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yeşilgöz-Zegerius