Rapport Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk VI) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid

Nr. 6
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2022

De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief geven wij u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (hoofdstuk
VI) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) die de Tweede Kamer kan gebruiken
bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat € 19.607 miljoen aan uitgaven, € 18.421
miljoen aan verplichtingen en € 1.605 miljoen aan ontvangsten.

De niet-belastingontvangsten bedragen in totaal € 1.605 miljoen. Deze ontvangsten,
geraamd op de JenV-begroting, vallen onder de verantwoordelijkheid van JenV. Het grootste
deel bestaat uit boeten en transacties (€ 882 miljoen). Op de ontvangsten uit strafrechtelijk
afpakken (€ 384 miljoen) gaan we verderop in deze brief in.

In het verantwoordingsonderzoek 2021 (Kamerstuk 36 100 VI, nr. 2) concludeerden we dat het Ministerie van JenV een ingewikkeld domein omvat waar ongeveer
70 organisaties met soms een grote mate van zelfstandigheid onder vallen.1 Dat loopt uiteen van het Openbaar Ministerie, de Nationale Politie en de Immigratie-
en Naturalisatie Dienst maar ook het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers en de Dienst
Justitiële Inrichtingen. Van het totale JenV-budget van € 19,6 miljard in 2023 is
minstens 70% bestemd voor de JenV-organisaties. Ze hebben verschillende formele sturingsrelaties
met de Minister en worden op verschillende wijze gefinancierd.

De ontwerpbegroting 2023 is bijna 30% (€ 4.333 miljoen) hoger dan de ontwerpbegroting
2022, voor een belangrijk deel vanwege budgetvoorstellen voor de opvang van ontheemden
uit Oekraïne, maar ook voor een belangrijk deel voor de versterking van de JenV-organisaties.
Deze organisaties werken vaak nauw samen in ketens, bijvoorbeeld in de strafrechtketen
of de asielketen. Verder geeft de Minister niet altijd zelf uitvoering aan beleid.
Hierdoor heeft zij beperkte sturingsinformatie en -mogelijkheden. Het is voor de Minister
dan ook een forse opgave om dergelijke domeinen doeltreffend en doelmatig te organiseren.
Wij zien deze opgave met name in de regie op de verschillende justitiële ketens, het
formuleren van heldere beleidsdoelstellingen en het inzicht in resultaten van de diverse
JenV-organisaties. Dit blijkt uit een reeks van onze onderzoeken de afgelopen jaren.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar omdat zij aanknopingspunten bieden
voor meer regie en beter inzicht in resultaten:

1. Politie, budgetrecht parlement (artikel 31);

2. Witwassen; Vervolg aanpak bestrijding witwassen (artikel 33);

3. Strafrechtelijk afpakken van crimineel vermogen; Veel gezaaid en beperkt geoogst (artikel
33);

4. Forensische zorg; In de zorg, uit het zicht (artikel 34);

5. Voorbereiding op herziening stelsel voor Rechtsbijstand; Verantwoordingonderzoek 2021
(artikel 32);

6. Milieucriminaliteit; Een onzichtbaar probleem (artikel 33) en; Handhaven in het duister
(artikel 33);

7. Arbeidsuitbuiting; Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen (artikel 33).

1. Politie

Budgetrecht parlement beperkt tot amendering totaalbudget van politie (artikel 31)

De Minister van JenV is verantwoordelijk voor de inrichting, werking en ontwikkeling
van het politiebestel, waaronder het financieel beheer van de politie. Ongeveer 37%
van alle JenV uitgaven is bestemd voor de politie. In de ontwerpbegroting zijn de
bijdragen van de Minister van JenV aan de politie onder één beleidsartikel opgenomen.
Voor 2023 is dit € 7.177 miljoen.

De bestuurlijke bevoegdheid van de Minister van JenV ten aanzien van het beheer bij
de politie, en de financiële uitwerking daarvan in de begroting en verantwoording,
sluiten niet op elkaar aan. Het budgetrecht van het parlement is namelijk beperkt
tot het amenderingsrecht op het totaalbudget van de politie. Gezien de hoogte en de
beoogde bestemming van het politiebudget, zou het parlement de Minister volgens ons
beter moeten kunnen aanspreken over de specifieke inzet van deze gelden. Met onze
brieven bij de ontwerpbegroting 20202 en 20223 hebben wij dit vraagstuk eerder onder uw aandacht gebracht, dit mede onder verwijzing
naar een advies hierover van de Raad van State. In dit advies wordt aangegeven hoe
het parlement gemakkelijker de Minister over de inzet van de budgettaire middelen
voor de politie aan kan spreken. De Raad geeft aan dit zou kunnen door het begrotingsartikel
«Politie» uit te splitsen langs de lijnen van de bevoegdheden van de Minister ten
aanzien van de politie.4

Sinds de ontwerpbegroting 2021, en dus ook in de begroting 2023, is in de toelichting
in het politie-artikel op de JenV-ontwerpbegroting een tabel opgenomen met daarin
een uitsplitsing van de uitgaven van de politie.5 Dit betreft onder andere de uitgaven op aan personeel, huisvesting en uitrusting.
Volgens ons levert dit weliswaar een verbetering van inzicht op, maar is er nog steeds
sprake van een te beperkte invulling van het budgetrecht.

2. Witwassen

Gebrek aan inzicht in doelmatigheid bestrijding witwassen (beleidsartikel 33.1 en
33.3)

In ons recente onderzoek naar witwasbestrijding constateren we een gebrek aan concreet
geformuleerde doelstellingen die in relatie gebracht kunnen worden met de beschikbare
middelen en de bereikte resultaten. Hierdoor kunnen de Ministers van JenV en Financiën
ook niet bepalen welke informatie zij nodig hebben om vast te stellen of zij met hun
aanpak op de goede weg zijn. Dat uit zich onder andere in het ontbreken van informatie
over of en hoe publieke partijen gebruik maken van ongebruikelijke transactie informatie.
Private instellingen leveren deze informatie aan om bij te dragen aan de witwasbestrijding.

De Ministers waren het niet eens met deze conclusie en stellen dat zij voldoende zicht
hebben op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestrijden van witwassen in
de praktijk. Wij zagen dat in ons onderzoek echter niet terug in de informatievoorziening
aan het parlement noch in onderliggende administraties. De begroting van het Ministerie
van JenV zou een logische plek zijn om meetbare doelstellingen en indicatoren op te
nemen aan de hand waarvan de resultaten van witwasbestrijding beter in beeld gebracht
kunnen worden.6 In de beleidsagenda aanpak witwassen uit september 2022 zegt het kabinet onder de
derde prioriteit «meten om te weten» dat zij wil gaan onderzoeken hoe het bijhouden
en duiden van de statistieken kan worden vormgegeven om er bruikbare conclusies uit
te trekken over de effectiviteit van beleid. Vanaf het voorjaar van 2023 zal het kabinet
hierover jaarlijks rapporteren aan de Tweede Kamer. Wij zien de aangekondigde rapportage
als een positieve ontwikkeling.

3. Strafrechtelijk afpakken

Benut bestaande mogelijkheden Minister voor betere sturing op strafrechtelijk afpakken
(beleidsartikel 33.1 en 33.4)

De ontvangsten van de Minister van JenV voor strafrechtelijk afpakken zijn volgens
de begroting 2023 geraamd op € 384 miljoen. Wij constateerden in ons recente onderzoek
«Strafrechtelijk afpakken van crimineel vermogen: veel gezaaid en beperkt geoogst»
dat een eenduidige sturing door de Minister op de afpakketen ontbreekt en dat de basis
van de afpakketen niet op orde is.7 Dit zijn twee belangrijke redenen waarom de financiële afpakresultaten achterblijven
op de ambities. Eén euro investering in de afpakketen leidde namelijk niet tot de
indertijd beloofde € 3 extra afpakresultaten.

Om de afpakketen op lange termijn te versterken geven wij in ons onderzoek de aanbeveling
aan de Minister van JenV om de integrale verantwoordelijkheid voor deze keten te beleggen.
De Minister benadrukte in haar reactie dat zij alleen de bevoegdheid heeft om te sturen
op het beheer van de afpakketen. Wij vinden dat de Minister hiermee een beperkte invulling
geeft aan haar sturingsmogelijkheden. Wij gaven daarbij aan dat bestaande wetgeving
de Minister reeds mogelijkheden geeft om naast beheersmatig ook inhoudelijk (mede)
te sturen op de afpakketen. De Minister is zelfs bij onafhankelijke organisaties als
de Nationale Politie en het Openbaar Ministerie bevoegd om te prioriteren in de taakuitvoering
van de politie (Politiewet 2013, artikel 18) en algemene en bijzondere aanwijzingen
te geven inzake uitoefening van taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie
(Wet op de rechterlijke organisatie, artikel 127). De Tweede Kamer heeft bovendien
bij het Wetgevingsoverleg over het jaarverslag en de slotwet van JenV op 22 juni 2022
5 moties aangenomen die de Minister oproepen om regie te voeren op de afpakketen en
om de gebrekkige ketenwerking nader te laten onderzoeken.8

4. Forensische zorg

Te weinig informatie voor sturing op kwaliteit van forensische zorg (Beleidsartikel
34.3)

Wij constateren in ons onderzoek «In de zorg, uit het zicht. Krijgen patiënten goede forensische zorg?» dat de Minister voor Rechtsbescherming onvoldoende zicht heeft op de mate waarin
wordt voldaan aan de voorwaarden van Wet forensische zorg (tijdige en passende zorg
op het juiste moment). Hij kan daarmee dus ook niet stellen dat het huidige stelsel
bijdraagt aan vermindering van recidive. Wij concluderen onder andere dat de Minister
voor Rechtsbescherming geen zicht heeft op de vraag of patiënten na het einde van
de forensische zorg goed doorstromen naar de reguliere geestelijke gezondheidszorg.9 De uitgaven van de Minister van JenV voor forensische zorg zijn volgens de begroting
2023 geraamd op € 1.189 miljoen.

Een goede doorstroming van forensische zorg naar de reguliere geestelijke gezondheidszorg
is een van de doelen van de Wet forensische zorg, mede met het oog op de veiligheid
van de maatschappij. Wij stellen vast dat de benodigde combinatie van data om doelbereik
vast te kunnen stellen wordt geblokkeerd door geldende wet- en regelgeving (ter bescherming
van de privacy van de patiënt). Relevante informatie over de verleende nazorg is zodoende
op dit moment niet boven water te halen. De Minister voor Rechtsbescherming erkent
dat het wenselijk is om het doel van de goede doorstroming van forensische zorg naar
reguliere geestelijke gezondheidszorg in beeld te brengen. De Minister onderzoekt
de mogelijkheden om deze informatie, die er nu niet is binnen de justitiële keten,
beschikbaar te krijgen.

5. Voorbereiding op herziening stelsel voor rechtsbijstand

Minister vaart andere koers bij stelselwijziging rechtsbijstand (beleidsartikel 32)

In het Verantwoordingsonderzoek 2021 JenV constateerden wij dat rechtshulppakketten
in opzet een betere aansluiting van hulp op behoefte kunnen bieden.10 Doordat de rechtshulpverlening op een integrale manier wordt aangeboden, ontvangen
mensen volgens de Minister voor Rechtsbescherming rechtshulp die beter aansluit op
hun behoefte. Wij wezen er op dat uit het experiment met de rechtshulppakketten bij
echtscheiding zal moeten blijken of mensen dit in de praktijk ook zo ervaren. Met
andere woorden, of ze merken dat ze goed worden geholpen door dienstverleners die
onderling samenwerken aan de oplossing van (alle aspecten van) hun probleem. Onze
aanbeveling was dat de Minister bij stelselwijzigingen dient te zorgen voor monitoringinformatie
over de toegankelijkheid en de kwaliteit van de rechtsbijstand en de mogelijke belemmeringen
daarvoor. Het experiment bij echtscheiding loopt vanaf april 2022 en zal in 2023 geëvalueerd
worden. In juli 2022 heeft de Minister voor Rechtsbescherming in zijn zevende voortgangsrapportage
over de aanpassingen in het stelsel van Rechtsbijstand aangekondigd de grootschalige
inkoop van rechtshulppakketten niet in te voeren.11 De Minister stelt dat de grootschalige inkoop van rechtshulppakketten door de Raad
voor Rechtsbijstand geen invulling geeft aan de beoogde doelen. « Het vormgeven en uitvoeren van een dergelijke nieuwe inkooptaak is complex, tijdrovend
en zal een grote belasting vormen voor de Raad. Verder is niet goed aan te tonen dat
het grootschalig inkopen van rechtsbijstand bijdraagt aan de beoogde kwaliteitsverbetering
in het gehele stelsel.»

Ongeacht welke wijzigingen nog wel doorgevoerd worden in de voorbereiding van de stelselherziening,
die nog tot en met 2025 loopt, blijft onze aanbeveling aan de Minister voor Rechtsbescherming
overeind om te zorgen voor monitoringinformatie over toegankelijkheid en kwaliteit
van de rechtsbijstand.

6. Milieucriminaliteit

Gebrekkige datakwaliteit geeft Minister beperkt inzicht in strafrechtelijke aanpak
milieuregels (beleidsartikel 33.1)

In ons onderzoek «Een onzichtbaar probleem, gebrek aan kwaliteit van data over milieucriminaliteit
en -overtredingen»12 constateerden wij dat het Justitieel Datasysteem (JDS) de Minister van JenV nauwelijks
inzicht kan verschaffen in de adequate strafrechtelijke handhaving van milieucriminaliteit.
Het ontbreken van goede, betrouwbare data over de uitkomsten van inspecties bij bedrijven
is een belangrijke oorzaak van de ontoereikende aanpak van milieucriminaliteit. De
Tweede Kamer kan de Minister aanspreken op het verbeteren van de gegevens in het JDS,
vooral voor het identificeren van rechtspersonen. Eénzelfde rechtspersoon staat bijvoorbeeld
geregistreerd onder verschillende namen en verschillende adressen. Eerdere overtredingen
van bedrijven zijn daarom nauwelijks bekend, wat een consequente aanpak van overtredende
bedrijven belemmert, laat staan een aanpak van veelplegers mogelijk maakt. Er dient
een adequaat informatiebeeld te zijn over de strafrechtelijke aanpak van milieucriminaliteit
en de effectiviteit daarvan. Dat ontbreekt – en de plannen in het nieuwe interbestuurlijk
programma (IBP) maken niet duidelijk hoe hier voor het JDS verbetering in komt.13

Geen plan voor strafrechtelijke aanpak veelplegers (beleidsartikel 33.1)

In ons tweede onderzoek naar milieucriminaliteit in 2021 («Handhaven in het duister»)14 constateerden we dat de aanpak van milieucriminaliteit en -overtredingen beter en
effectiever moet. Ook het kabinet Rutte IV heeft die opdracht. In het Coalitieakkoord
staat: «we zorgen voor een schone en gezonde leefomgeving door het steviger aanpakken
van milieucriminaliteit en milieurisico’s».15 We stelden in «Handhaven in het duister» vast dat de geregistreerde milieucriminaliteit
sterk geconcentreerd is bij een beperkt aantal bedrijfsvestigingen: 17% van de onderzochte
bedrijven is verantwoordelijk voor 50% van de geconstateerde overtredingen. Daarom
pleitten we voor een veelplegeraanpak, te ontwikkelen door de Minister samen met de
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat. In het nieuwe IBP van 8 juli 202216 zijn er geen plannen voor een veelplegeraanpak, terwijl een dergelijke aanpak potentieel
veel overtredingen en misdrijven kan voorkomen.

7. Arbeidsuitbuiting

Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen: steeds minder strafzaken

Wij constateren in ons onderzoek naar arbeidsuitbuiting dat in 4 jaar de Nederlandse
Arbeidsinspectie (NLA) in totaal 331 meldingen van arbeidsuitbuiting die gemeenten,
de politie en NLA-inspecteurs deden, in behandeling heeft genomen.17 Daarvan worden steeds minder zaken voor strafrechtelijke vervolging overgedragen
aan het OM. In 2016 heeft 27% van de meldingen geleid tot een opsporingsonderzoek,
in 2019 was dit nog maar 4%.

Problemen in de strafrechtelijke vervolging constateren we ook in onze hiervoor genoemde
onderzoeken naar witwassen en milieucriminaliteit.

Een van onze aanbevelingen in het onderzoek arbeidsuitbuiting aan de Minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid was om samen met de Minister van JenV te verkennen
hoe de instrumenten om arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling verbeterd kunnen worden
en hoe bestaande instrumenten beter gebruikt kunnen worden. We constateerden dat met
het huidige strafrechtsartikel mensenhandel (Art. 273f) de bewijslast erg moeilijk
is. De Minister van JenV is al langer bezig om dit strafrechtsartikel aan te passen.
De verwachting is dat een conceptwetsvoorstel eind dit jaar in (internet)consultatie
wordt gebracht en het nieuwe wetsartikel in 2024 in werking treedt. In het coalitieakkoord
is er € 10 miljoen beschikbaar gesteld voor de bekostiging van dit wetsvoorstel en
de uitvoering bij de betreffende handhavingsorganisaties.18

Overige uitgevoerde onderzoeken

Onderzoek meerjarenramingen

In ons rapport
Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 concludeerden wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen
in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Zo bleek bij het Ministerie van JenV
dat de ramingen voor de rechtspraak en het rechtsbestel (artikel 32) niet waren gebaseerd
op actuele en betrouwbare gegevens over het aantal rechtszaken en op de werklast per
rechtszaak.

Het parlement mist informatie om de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen
in de begrotingen goed te kunnen beoordelen. Het gevolg is dat het voor het parlement
lastig is om met een Minister het debat aan te gaan over de vraag of er voldoende
geld wordt uitgetrokken voor bepaalde publieke taken en beleidsambities. Daarom hebben
wij een interactief hulpmiddel ontwikkeld dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen
hierover aan de Minister te stellen, te vinden op onze website.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei 2023 verwachten
we op het terrein van de Minister van JenV nog de volgende onderzoeken te publiceren:

– Toegevoegde waarde van EU-subsidies (publicatie verwacht oktober 2022).

– Opvangcapaciteit voor asielzoekers (publicatie verwacht december 2022).

– Rol rijksoverheid bij de jeugdbescherming (publicatie verwacht tweede kwartaal 2023).

– Uitvoering EU-regelgeving in Nederland (publicatie verwacht februari 2023).

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser president

drs. C. (Cornelis) van der Werf secretaris