Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk XV) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Nr. 5
BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2022

De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk
XV) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) die de Tweede Kamer
kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting omvat € 50,4 miljard aan
uitgaven, € 50,5 miljard aan verplichtingen en € 2,3 miljard aan ontvangsten.

Aan het begin van de kabinetsperiode maakt het kabinet afspraken over het maximum
aan collectieve uitgaven voor de sociale zekerheid en arbeidsmarkt. Dit is vastgelegd
in het Uitgavenplafond Sociale Zekerheid. Het doel hiervan is het versterken van de
budgettaire discipline en het bevorderen van de beheersing van uitgaven. De Minister
van SZW is behalve voor de besteding van het begrotingsgeld ook verantwoordelijk voor
de totale begrotings- en premiegefinancierde uitgaven onder het Uitgavenplafond Sociale
Zekerheid. Deze uitgaven zijn voor 2023 geraamd op € 99,9 miljard. De ontwerpbegroting
SZW omvat voor het grootste deel, € 48,7 miljard van de totale € 50,4 miljard, uitgaven
die behoren tot het Uitgavenplafond Sociale Zekerheid. De premie- en begrotingsgelden
voor de financiering van de sociale zekerheid komen samen bij de SVB en UWV, die de
sociale fondsen beheren en de uitkeringen betalen. Figuur 1 illustreert dit.

Figuur 1
Geldstromen van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid in 20231

1 De uitgaven zijn gesaldeerd met de ontvangsten en zijn in constante prijzen van 2022.
Vanwege uitvoeringskosten SVB en UWV en overige uitgaven aan kleine regelingen tellen
de bedragen niet op tot het totaal van de uitgaven van het uitgavenplafond Sociale
Zekerheid.

De Minister van SZW is ook beleidsmatig verantwoordelijk voor 8 fiscale regelingen
die volgens de Miljoenennota 2023 tot een geraamde belastingderving leiden van in
totaal € 56,9 miljard. Fiscale regelingen vormen geen onderdeel van de begroting van
een ministerie zelf omdat het geen uitgaven zijn, maar leiden wel tot minder belastingontvangsten.

De geraamde niet-belastingontvangsten bedragen in totaal ongeveer € 2,3 miljard. Hiervan
betreft ongeveer € 1,5 miljard werkgeversbijdrage kinderopvang, ongeveer € 0,3 miljard
terugbetalingen van de kinderopvangtoeslag, ongeveer € 0,2 miljard terugbetalingen
van het kindgebonden budget, en ongeveer € 0,2 miljard terugbetalingen NOW-subsidie.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

1. Arbeidsuitbuiting

2. Export van uitkeringen

3. Niet-gebruik van inkomensondersteunende regelingen

4. Afrekening Tozo

5. Achterstanden WIA-beoordelingen

6. Aanpak schijnzelfstandigheid

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister van SZW.

1 Arbeidsuitbuiting

In ons rapport Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen van 11 september 2021 concludeerden we dat de aanpak om arbeidsuitbuiting en ernstige
benadeling te bestrijden niet effectief is. Dit komt door geldende wet- en regelgeving,
doordat slachtoffers nog teveel buiten beeld blijven bij de Nederlandse Arbeidsinspectie
en doordat een goede informatievoorziening bij de Arbeidsinspectie ontbreekt. We constateren
verschillende positieve ontwikkelingen om deze knelpunten op te lossen. Daarnaast
zien we ook enkele aandachtspunten.

Een van onze aanbevelingen aan de Minister van SZW was om samen met de Minister van
Justitie en Veiligheid (JenV) te verkennen hoe de instrumenten om arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling aan te pakken verbeterd kunnen worden en hoe bestaande instrumenten
beter gebruikt kunnen worden. We constateerden dat met het huidige strafrechtsartikel
mensenhandel (Art. 273f) de bewijslast erg moeilijk is. De Minister van JenV is al
langer bezig om dit strafrechtsartikel aan te passen. De Staatssecretaris van JenV
en de Minister van SZW hebben uw Kamer in september 2022 geïnformeerd over de voortgang
hiervan.1 De verwachting is dat een conceptwetsvoorstel eind dit jaar in (internet)consultatie
wordt gebracht en het nieuwe wetsartikel in 2024 in werking treedt. In het coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is € 10 miljoen beschikbaar gesteld voor de bekostiging van dit wetsvoorstel en
de uitvoering bij de betreffende handhavingsorganisaties.

Uw Kamer heeft de motie van de leden Maatoug en Simons aangenomen waarin wordt voorgesteld
de Arbeidsinspectie de bevoegdheid te geven voor bestuursrechtelijke stillegging bij
het vermoeden van ernstige benadeling.2 Een bedrijf kan pas weer open als het kan aantonen dat het de werknemers niet meer
ernstig benadeelt. Dit zou de bestuursrechtelijke aanpak kunnen verbeteren aangezien
dit momenteel pas na meerdere waarschuwingen kan. Om de motie uit te voeren moet de
wet worden aangepast. In de begroting zegt de Minister zich in te zetten om uw Kamer
in oktober te informeren over de voortgang. Wij vragen uw aandacht echter ook voor
het belang dat de Arbeidsinspectie zoveel mogelijk de huidige instrumenten benut.
In ons onderzoek stelden we vast dat de Arbeidsinspectie in de periode 2017–2019 geen
enkele keer een bedrijf had stilgelegd. Ook verbaasde het ons dat het aantal meervoudige
boetes zeer beperkt was.

De Arbeidsinspectie heeft in juni 2022 voor het eerst de Monitor Arbeidsuitbuiting
en ernstige benadeling gepubliceerd en aan uw Kamer aangeboden. Volgens de monitor
heeft de Arbeidsinspectie de volgende initiatieven genomen: verbetering van de registratie
van slachtoffers; een nieuwe training over arbeidsuitbuiting voor rechercheurs en
de trainingen voor inspecteurs om arbeidsuitbuiting te herkennen zijn verbeterd; en
een applicatie die inspecteurs moet helpen bij het herkennen en melden van signalen
van arbeidsuitbuiting. Ook de monitor zelf is een stap vooruit en sluit aan bij onze
aanbeveling om de informatie over de aanpak van arbeidsuitbuiting te verbeteren. Een
aandachtspunt is het monitoren van de recidive cijfers: dit heeft geen plek in de
monitor. Wij vinden het inzicht in recidive cijfers belangrijk, juist ook om de effectiviteit
van verbeteringen in de aanpak aan te tonen. Dit sluit aan op onze constatering over
het zeer beperkte aantal meervoudige boetes.

Verder bevalen wij aan om de positie van slachtoffers in de bestuursrechtelijke aanpak
te verbeteren en meer mogelijkheden voor hulp en bescherming te bieden. Vanaf april
2022 loopt een pilot waarin bedden in de noodopvang ook te gebruiken zijn voor ernstig
benadeelden. Eerder waren deze alleen beschikbaar voor vermoedelijke slachtoffers
van mensenhandel. Ook dit lijkt ons een stap in de goede richting, hoewel ons niet
bekend is wat er na afloop van de pilot zal gebeuren.

2 Export van uitkeringen

Jaarlijks keert UWV ongeveer € 20 miljard aan uitkeringen uit bij werkloosheid, ziekte
en arbeidsongeschiktheid. Hoeveel hiervan aan personen die in het buitenland wonen
wordt uitgekeerd, staat niet in de begroting. In ons rapport Een Nederlandse uitkering in het buitenland (juni 2022) becijferden we dit op 2% (€ 423 miljoen gemiddeld in de periode 2018–2020),
met Duitsland, België en Turkije als top-3. Verreweg het grootste gedeelte van uitkeringenexport
gaat naar arbeidsongeschiktheidsuitkeringen: de WIA en de WAO. In 2020 was dit 88%
van het totaal aan geëxporteerde uitkeringen. Het bedrag aan geëxporteerde WIA-uitkeringen
steeg van 2018 tot 2020 in totaal met 25%, van € 155 miljoen naar € 194 miljoen. Ook
het bedrag aan ziektewetuitkeringen steeg met 24% tot € 28 miljoen in 2020.

Het onderzoek is uitgevoerd naar aanleiding van zorgen van uw Kamer in de jaren 2018
t/m 2020 over met name WW-uitkeringen aan Polen. De financiële omvang van WW-export
vormde met gemiddeld 2% een fractie van het totale bedrag aan uitkeringenexport. Dit
was gemiddeld € 12 miljoen per jaar. Bovendien daalden deze uitgaven in de periode
2018–2020 met 30%. Polen vormen met 86% de grootste groep buitenlandse WW-ontvangers.
Dat komt vooral door hun type arbeidscontract: deze zijn vaak gekoppeld aan huisvesting
en zorgverzekering, waardoor zij bij verlies van baan vaak naar Polen terugkeren.
Deze contracten zijn verder vaak kortlopend en laagbetaald. Hierdoor is de financiële
omvang van uitkeringenexport aan Polen lager dan de gemiddelde uitkeringenexport.

Sinds 2016 stelt de Europese Commissie voor om de duur van het recht op WW-export
te verlengen van 3 naar 6 maanden. Het Nederlandse kabinet heeft zich daar steeds
tegen verzet, met steun van uw Kamer, uit zorg voor gebrek aan handhaving.

In ons rapport becijferden wij dat bij verlenging van 3 naar 6 maanden slechts een
kleine groep hiervan gebruik kan maken. Het merendeel van degenen die gebruik maken
van een WW-uitkering heeft daar namelijk korte tijd recht op. In de periode 2018–2020
had 21% van degenen die een WW-uitkering in het buitenland ontvangen, gemiddeld 741
personen per jaar, dat 6 maanden kunnen doen.

Wij constateerden verder dat UWV de bevoegdheden op het gebied van handhaving en medische
beoordelingen in het buitenland volledig benut. Ondanks wettelijke en praktische beperkingen
levert UWV voortdurend inspanningen om dienstverlenende en handhavende taken aanvullend
aan zijn bevoegdheden uit te voeren in het buitenland; met name in Polen, Duitsland
en België. Elders kan UWV de re-integratiedienstverlening nog uitbreiden. Ook kan
het inzicht in de kwaliteit van dienstverlening en handhaving beter.

3 Niet-gebruik van inkomensondersteunende regelingen

Er zijn verschillende voorzieningen om mensen die financieel kwetsbaar zijn te ondersteunen
in hun inkomen. Niet iedereen die recht heeft op deze voorzieningen maakt hier ook
gebruik van. In ons onderzoek Ouderdomsregelingen ontleed (2019) constateerden we dat 48–56%van de huishoudens die recht hebben op de Aanvullende
Inkomensvoorziening Ouderen (AIO) hiervan geen gebruik maakt.3 De AIO is een aanvulling op de AOW voor die mensen die anders onder het bestaansminimum
zakken. We bevalen de Minister aan om te onderzoeken hoe SVB het niet-gebruik doelmatig
en doeltreffend terug kan dringen. Ook uw Kamer heeft met de motie van de leden Peters
en Van Brenk gevraagd om dit niet-gebruik actief terug te dringen en te zorgen dat
gegevensuitwisseling hiervoor geen belemmering vormt.4

In lijn met onze aanbeveling bereiden SVB en het Ministerie van SZW een pilot voor
om met gebruikmaking van inkomensgegevens van UWV potentieel AIO-gerechtigden proactief
te benaderen. De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen heeft uw
Kamer hierover geïnformeerd.5 De pilot loopt naar verwachting tot in het voorjaar van 2023 waarna vervolgstappen
worden bepaald. We volgen deze pilot met belangstelling. Overigens leiden we uit de
toelichting op de AIO-uitgaven in de begroting af dat de Minister van SZW de komende
jaren geen rekening houdt met een afname van het niet-gebruik.

Het kunnen uitwisselen van gegevens om niet-gebruik tegen te gaan speelt ook bij gemeenten.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 constateerden we dat de Minister terughoudend
gebruik maakt van de mogelijkheden die het Inlichtingenbureau heeft om met monitoringgegevens
het niet-gebruik van voorzieningen voor werk en inkomen terug te dringen, zoals de
algemene bijstand. De Minister heeft hierop aangegeven dit met betrokken partijen
verder te verkennen. Onderdeel hiervan is het in kaart brengen van noodzakelijke wetswijzigingen.
Uw Kamer zal als medewetgever hierbij een afweging moeten maken tussen privacybescherming
en armoedebestrijding.

4 Afrekening Tozo

Met onze webpublicatie Coronarekening brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor wie ze
zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten ervan.
Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen
maatregelen.

Een van de maatregelen die het kabinet sinds maart 2020 heeft ingezet om de gevolgen
van de coronacrisis voor ondernemers te beperken is de Tijdelijke overbruggingsregeling
zelfstandige ondernemers (Tozo). Per 1 oktober 2021 is de Tozo gestopt. Het Ministerie
van SZW rekent dit jaar de verstrekte voorschotten over 2020 met gemeenten af. De
Tozo is ingericht als een specifieke uitkering aan gemeenten waarmee zij Tozo-uitkeringen
kunnen verstrekken. Anders dan bij uitgaven uit het Gemeentefonds behoren gemeenten
de besteding van specifieke uitkeringen achteraf te verantwoorden. Op basis van deze
verantwoording stelt de Minister van SZW de hoogte van de rijksvergoeding aan gemeenten
vast. Dat de vaststelling van de Tozo-uitgaven over 2020 pas doorwerkt in het jaarverslag
van 2022 komt doordat de verantwoordings- en controle-informatie van de gemeentelijke
accountants uiterlijk juli 2021 beschikbaar komt, waarna de ADR deze reviewt. De uitkomsten
van deze review zijn in maart 2022 beschikbaar gekomen en worden dit jaar betrokken
bij de vaststellingen door de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen.
In ons verantwoordingsonderzoek over 2020 hebben we gewezen op enkele kwesties met
mogelijke consequenties voor de rechtmatigheid van deze vaststellingen:

• De eigen verklaringen van ondernemers over het urencriterium en het maandinkomen;

• Studenten tot 27 jaar die recht hebben op studiefinanciering.

Hieraan besteden wij aandacht in ons verantwoordingsonderzoek over 2022.

5 Achterstanden WIA-beoordelingen

Ten minste vanaf 2014 zijn er (grote) achterstanden in de sociaal-medische beoordelingen
voor de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), mede door onderschatting van
het aantal herbeoordelingen in het verleden.6 In de afgelopen jaren heeft de Minister van SZW uw Kamer meermaals over deze achterstanden
geïnformeerd. De achterstanden maken niet alleen de rechtmatigheid van uitkeringen
onzeker, het geeft voor aanvragers ook onzekerheid over het recht op een uitkering.
Bovendien werken de achterstanden negatief door in de sociaal-medische dienstverlening
in de Ziektewet en wordt UWV geconfronteerd met dwangsommen. Eind 2021 wachtten ongeveer
12.000 mensen langer op de uitkomst van hun WIA-aanvraag dan de wettelijke termijn
van 8 weken. Ook de voorraad herbeoordelingen is opgelopen tot 18.000 eind 2021.7

Naast maatregelen binnen de wettelijke kaders, zoals andere werkwijzen, werkt UWV
minimaal in één situatie naar eigen zeggen ook in afwijking van de wet. Om te voorkomen
dat WIA-aanvragers na een te late claimbeoordeling worden geconfronteerd met terugvorderingen,
heeft UWV in overleg met de Minister besloten om vanaf 2020 voorschotten niet terug
te vorderen. In onze brief bij de begroting van SZW voor 2022 hebben wij erop gewezen
dat, hoewel deze maatregel inkomenszekerheid geeft, het risico bestaat dat personen
hierdoor een hogere uitkering krijgen dan waar zij recht op hebben. Recent heeft de
Minister uw Kamer geïnformeerd dat de achterstanden ondanks de ingezette maatregelen
zullen blijven oplopen.8 Invoering van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen
zal dit bovendien verergeren. Om «enige verlichting van de druk op sociaal-medische
beoordelingen» te geven en het aantal voorschotten te verminderen neemt de Minister
op korte termijn maatregelen, waaronder nog meer maatregelen die afwijken van de wet.
Omdat de effecten hiervan onzeker zijn, en ook met deze maatregelen de verwachte wachttijd
voor WIA-claimbeoordelingen te lang blijft en de voorraad herbeoordelingen zal blijven
oplopen, houdt de Minister er rekening mee dat wetswijzigingen nodig zijn. De Minister
heeft de gevolgen van de maatregelen op korte termijn voor de begroting in haar kamerbrief
uiteengezet. In ons verantwoordingsonderzoek over 2022 besteden we aandacht aan de
rol van de Minister bij het terugdringen van de achterstanden.

6 Aanpak schijnzelfstandigheid

Met de invoering van de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA) in 2016
werd beoogd om schijnzelfstandigheid beter tegen te kunnen gaan. Vanaf het begin geldt
er echter een handhavingsmoratorium: de Belastingdienst legt werkgevers / opdrachtgevers
geen naheffingen en boetes op als sprake is van schijnzelfstandigheid. In ons rapport
Focus op handhaving Belastingdienst op schijnzelfstandigheid (2022) wijzen we op de negatieve gevolgen hiervan. Het handhavingsmoratorium leidt
tot een afname van de vraag naar dienstverlening door de Belastingdienst door werkgevers
om duidelijkheid te krijgen over de arbeidsrelatie. Ook geeft de Belastingdienst weinig
aanwijzingen aan opdrachtgevers en corrigeert zij steeds minder belastingaangiften
van (schijn)zelfstandigen.

Op 5 juli 2022 heeft de Minister van SZW u geïnformeerd over de maatregelen om schijnzelfstandigheid
aan te pakken: verduidelijking van de regelgeving om beter te kunnen beoordelen of
sprake is van werknemerschap dan wel zelfstandigheid, en versterking van de handhavingscapaciteit
bij de Belastingdienst met opheffing van het moratorium per 2025. Deze maatregelen
sluiten aan bij de in ons rapport gesignaleerde knelpunten. Terugdringing van schijnzelfstandigheid
is niet zichtbaar in de begroting omdat het zich vertaalt in bijvoorbeeld meer afdracht
van premies werknemersverzekeringen en minder zelfstandigenaftrek. Wij vragen uw aandacht
voor de uitvoerbaarheid van deze maatregelen en het risico dat deze veel tijd vergen.
Ook is er uitstel van de verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor ZZP’ers
omdat UWV meer tijd nodig heeft om voorbereidingen te treffen. Bovendien is er al
een tekort aan verzekeringsartsen bij UWV.

Onderzoek meerjarenramingen

In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 concludeerden wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen
in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement mist informatie om de
onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen
beoordelen. Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met een Minister
het debat aan te gaan over de vraag of er voldoende geld wordt uitgetrokken voor bepaalde
publieke taken en beleidsambities. Daarom hebben wij een interactief hulpmiddel (https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2021/09/29/eerste-hulp-bij-ram…) ontwikkeld dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen hierover aan de Minister
te stellen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei 2023 verwachten
we op het terrein van de Minister van SZW nog de volgende onderzoeken te publiceren:

• Toegevoegde waarde van EU-subsidies in Nederland (publicatie verwacht in oktober 2022).

• Betalingsregelingen bij uitvoeringsorganisaties (publicatie verwacht in april 2023).

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

A.P. (Arno) Visser president

C. (Cornelis) van der Werf secretaris