Brief Algemene Rekenkamer : Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk IX) van het Ministerie van Financiën inclusief Nationale Schuld

Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 september 2022

De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten, uitgaven en verplichtingen
voor het komende jaar weer. Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording.
En die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.

Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk
IX) van het Ministerie van Financiën inclusief Nationale Schuld (FIN en NS) (Kamerstuk
36 200 IX) die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling. De begroting van
Financiën (IXB) omvat € 14,2 miljard aan uitgaven, € 25,2 miljard aan verplichtingen
en € 201,2 miljard aan ontvangsten. Bij de Nationale Schuld (IXA) gaat het om € 38,9 miljard
aan uitgaven, € 38,9 miljard aan verplichtingen en € 69,4 miljard aan ontvangsten.
De totale belastingontvangsten in 2023 worden geraamd op € 198,9 miljard, waarvan
€ 195,2 miljard is geraamd op Artikel 1 van hoofdstuk IXB.

De Minister van Financiën is beleidsmatig verantwoordelijk voor 30 fiscale regelingen
die volgens de Miljoenennota 2023 tot een geraamde belastingderving leiden van in
totaal € 57,6 miljard.1 Fiscale regelingen vormen geen onderdeel van de begroting van een ministerie zelf
omdat het geen uitgaven zijn, maar leiden wel tot minder belastingontvangsten.

Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant
kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar, te weten:

1. Budgetrecht parlement

2. Uitvoerbaarheid van beleid

3. Raming ontvangsten coronasteun

4. Gelijktijdige publicatie brief Ontvangsten

We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister van Financiën.

1 Budgetrecht parlement

In onze publicaties van het afgelopen jaar signaleerden we dat het budgetrecht van
het parlement op verschillende manieren onder druk staat door het veelvuldig gebruik
van artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet 2016 (CW), de vele incidentele suppletoire
begrotingen en het vele geld dat via fondsen beschikbaar wordt gesteld.

In ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2021 (Bijlage bij Kamerstuk 36 100, nr. 3)wezen we op het veelvuldig gebruik van artikel 2.27 van de CW. Een Minister kan met
een beroep op dit wetsartikel vooruitlopen op een begrotingswet en beginnen met de
uitvoering van een nieuwe regeling. Dit moet in het belang van het Rijk zijn en de
Minister moet het parlement hier vooraf over informeren. Dit uitzonderingsartikel
werd in 2021 achteraf bezien soms onnodig gebruikt, waardoor aanpassingen van de begroting
niet het reguliere parlementaire proces doorliepen waarin het parlement de begrotingswetten
goedkeurt voordat ze in werking treden. In ons verantwoordingsonderzoek over 2021
bevalen we de Tweede Kamer daarom aan om aan te dringen op een meer terughoudend gebruik
van artikel 2.27. Ook in 2022 zien we dat het gebruik ervan tot nu toe vaak voor komt,
namelijk tot 1 september 34 keer, ten opzichte van 62 keer in 2021.2

Een van de prioriteiten in de ontwerpbegroting voor 2023 is: «gezonde overheidsfinanciën
en verantwoord begrotingsbeleid». Dit voornemen wordt onder meer concreet gemaakt
door de taskforce «verbetering financieel beheer». Tijdens het verantwoordingsdebat
van 9 juni 2022 kondigde de Minister van Financiën de oprichting van deze taskforce
aan.3 Een van de speerpunten van de taskforce is om te kijken naar de «werkwijze rondom
incidentele suppletoire begrotingen». We vinden het positief dat de Minister vanuit
haar systeemverantwoordelijkheid de verbetering ondersteunt van het begrotingsbeheer
en het financieel beheer binnen het Rijk. Toch zien we dat er dit jaar nog steeds
veel gebruik wordt gemaakt van incidentele suppletoire begrotingen. Tot 1 september
2022 gebeurde dit 45 keer.4 Het veelvuldig indienen van incidentele suppletoire begrotingen maakt het begrotingsproces
onoverzichtelijk en bemoeilijkt daardoor de uitoefening van het budgetrecht van het
parlement. We raden uw Kamer daarom aan om hier kritisch op te zijn en aan te dringen
op een voorspelbaarder begrotingsproces.

Verder wijzen we op het risico van de verschillende begrotingsfondsen voor het budgetrecht
van het parlement. In onze brief met aandachtspunten bij het coalitieakkoord wezen
we erop dat fondsen die geen onderdeel uitmaken van de rijksbegroting geen deel uitmaken
van het jaarlijkse proces van autorisatie en controle op publieke uitgaven.5 Voor het Klimaatfonds en het Transitiefonds landelijk gebied en natuur geldt dat de verantwoordelijke Ministers voornemens zijn om hiervoor een meerjarenprogramma
op te stellen. Dat doen zij om de informatiepositie van het parlement te versterken.
We vinden het wenselijk dat er een heldere samenhang is tussen het meerjarenprogramma
en de begrotingen van de fondsen. Omdat de vormgeving van fondsen bepalend is voor
de mate waarin het parlement haar budgetrecht kan uitvoeren, bevelen we uw Kamer aan
om die vormgeving kritisch te volgen.

2 Uitvoerbaarheid van beleid

In de ontwerpbegroting beschrijft de Minister diverse compensatiemaatregelen om koopkracht
te herstellen, zoals de verlaging van het btw-tarief op energie. Ook is er in de ontwerpbegroting
aandacht voor de hersteloperatie box 3.

We wijzen uw Kamer erop dat we een aantal malen hebben geconstateerd dat er bij nieuw
beleid te weinig rekening werd gehouden met de uitvoerbaarheid van deze maatregelen
door bijvoorbeeld de Belastingdienst. In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 wezen
we erop dat er bij de besluitvorming over de hersteloperatie toeslagen weinig aandacht
en tijd was voor de uitvoerbaarheid en implementatie van nieuwe herstelregelingen.
Dit heeft tot fouten en knelpunten in de uitvoering geleid waardoor de gedupeerden
van de toeslagenaffaire op dat moment nog niet sneller geholpen waren.

Ook bij de uitvoering van en handhaving op belastingontvangsten zien we dat aan de
uitvoerbaarheid soms te weinig aandacht wordt besteed. We zien dat daardoor de uitvoeringscapaciteit
onder druk staat, bijvoorbeeld doordat veel personeel nodig is voor hersteloperaties.
In de gelijktijdig met deze brief gepubliceerde brief met rode draden uit onderzoeken
naar de ontvangsten van het Rijk, gaan we hier in meer detail op in (zie ook § 4).

We herhalen hierbij de boodschap dat het belangrijk is om uitvoeringstoetsen serieus
te nemen en voldoende rekening te houden met mogelijke (indirecte) ongewenste gevolgen
van nieuw beleid.

3 Raming ontvangsten coronasteun

Tijdens de coronapandemie verleende het kabinet financiële steun om de gevolgen van
de coronacrisis te ondervangen. Met onze webpublicatie Coronarekening brengen we in kaart welke maatregelen door het kabinet zijn getroffen, voor wie ze
zijn bedoeld, door wie ze worden uitgevoerd en wat bekend is over de resultaten ervan.
Via het bijbehorende dashboard vindt u gedetailleerde informatie over de getroffen
maatregelen.

De Belastingdienst verleende uitstel van betaling aan ondernemers. Vanaf 1 oktober
2022 start de terugbetaling van de opgebouwde belastingschuld die in 5 jaar moet worden
terugbetaald. Per juni 2022 staat er circa € 21 miljard aan uitgestelde belastingschuld
open.6 In de huidige economische situatie is het onzeker in welke mate deze uitgestelde
belastingbetaling zal kunnen worden voldaan. Het kabinet gaat inmiddels uit van een
derving van € 6 miljard aan belastingschuld. In de Miljoenennota 2022 ging het kabinet
nog uit van een derving van € 1,5 miljard maar deze raming is in de Voorjaarsnota
2022 naar boven bijgesteld.7

4 Gelijktijdige publicatie brief Ontvangsten

Gelijktijdig met deze brief publiceert de Algemene Rekenkamer een brief met rode draden
uit het onderzoeksprogramma naar de ontvangsten van het Rijk. We staan in die brief
stil bij een drietal terugkerende thema’s. Het eerste thema betreft fiscale regelingen
die in veel gevallen een goede onderbouwing missen en niet altijd goed worden geëvalueerd.
Het tweede thema betreft het belang om forfaits te evalueren, actueel te houden en
te onderbouwen. Het laatste thema is de uitvoering en handhaving bij de Belastingdienst
(zie ook § 2). De Algemene Rekenkamer constateert dat verbeteringen bij de Belastingdienst
soms tot nieuwe problemen leiden.

Onderzoek Meerjarenramingen

In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht van 22 juni 2021 concludeerden wij dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen
in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement mist informatie om de
onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen
beoordelen. Het gevolg is dat het voor het parlement lastig is om met een Minister
het debat aan te gaan over de vraag of er voldoende geld wordt uitgetrokken voor bepaalde
publieke taken en beleidsambities. Daarom hebben wij een interactief hulpmiddel ontwikkeld
dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen hierover aan de Minister te stellen.

Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer

Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei 2023 verwachten
we op het terrein van de Minister van Financiën nog de volgende onderzoeken te publiceren:

• Strategische voorraden (gepubliceerd op 27 september 2022).

• Toegevoegde waarde EU-subsidies in Nederland (publicatie verwacht oktober 2022).

• Vervolgonderzoek naar de maatschappelijke resultaten van revolverende fondsen (publicatie verwacht november 2022).

• Uitvoering EU-regelgeving in Nederland (publicatie verwacht februari 2023).

• Betalingsregelingen bij uitvoeringsorganisaties (publicatie verwacht april 2023).

Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de begrotingsbehandeling
in uw Kamer.

Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser, president

drs. C. (Cornelis) van der Werf, secretaris