Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Kröger en Thijssen over de subsidieregeling Indirecte kostencompensatie ETS die zij stelden naar aanleiding van berichtgeving van de Europese Commissie over haar goedkeuring van deze regeling

Antwoord van Minister Adriaansens (Economische Zaken en Klimaat), mede namens de Minister
voor Klimaat en Energie (ontvangen 26 september 2022)

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Kabinet mag ruim € 800 mln compensatie uitkeren aan
grootverbruikers stroom»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat u een staatssteunverzoek heeft gedaan om bedrijven te compenseren voor
de ETS-prijs (European Trade System)? Waarom heeft u zo’n omvangrijke maatregel niet
zorgvuldig van te voren aan de Kamer voorgelegd alvorens dit verzoek neer te leggen
bij de Europese Unie?

Antwoord 2

Nee, ik heb de Europese Commissie (EC) enkel om goedkeuring gevraagd van een wijziging
van de Nederlandse subsidieregeling Indirecte Kostencompensatie ETS (IKC Regeling)
naar aanleiding van gewijzigde EC-richtsnoeren voor het aanbieden van deze subsidie
gedurende de vierde handelsperiode van het Emissiehandelssysteem (ETS, 2021 – 2030)2. Het gaat hier om compensatie van ETS-kosten die grote industriële stroomverbruikers
via hun energierekening betalen. Deze compensatie wordt door Nederland en diverse
andere EU-lidstaten sinds 2013 aangeboden en hoort bij het Emissiehandelssysteem als
mitigant van het risico op koolstoflekkage dat dit systeem creëert. Het budget dat
voor 2022 beschikbaar is gesteld voor compensatie van de indirecte ETS-kosten die
in aanmerking komende bedrijven in 2021 hebben gemaakt is opgenomen in de Miljoenennota
voor 2022 en is als zodanig door de Tweede Kamer goedgekeurd. Met de goedkeuring van
onze nationale invulling van de IKC regeling is door de EC de mogelijkheid geboden
om in aanmerking komende bedrijven gezamenlijk tot een maximum van € 835 mln te compenseren
voor indirecte ETS-kosten die zij in de periode 2021 – 2025 gemaakt (zullen) hebben.
Er is momenteel echter alleen dekking op mijn begroting voor compensatie in 2022 met
betrekking tot ETS-handelsjaar 2021, na een besluit hierover van het vorige kabinet.
De reden dat de subsidieregeling niet aan de Kamer is voorgelegd is dat dit gedelegeerde
wetgeving betreft waarbij het parlement in casu geen formele betrokkenheid heeft.3

Vraag 3

Om welke bedrijven gaat het precies?

Antwoord 3

Het gaat om ongeveer 62 bedrijven uit enkele stroom-intensieve sectoren, zoals de
productie van aluminium, glasvezel, papier en karton, ijzer, zink en enkele specifieke
chemische (basis)stoffen. In het verslag van een schriftelijk overleg over verlenging
subsidiemodule Indirecte Kostencompensatie ETS (Kamerstuk 32 813, nr. 918) heb ik een top-tien van grootste ontvangers van deze compensatie in 2021 gedeeld.

Vraag 4

Kunt u aantonen dat het niet aanbieden van deze compensatie noodzakelijk is voor het
voortbestaan van de bedrijven in kwestie en dat eventuele moederbedrijven hier niet
meer aan kunnen bijdragen?

Antwoord 4

De EC schreef in haar impact assessment dat uit de evaluatie van de vorige ETS richtsnoeren
bleek dat het risico op koolstoflekkage veroorzaakt door indirecte ETS-kosten empirisch
moeilijk vast te stellen is, maar dat in de wetenschappelijke economische literatuur
erkend wordt dat dit risico bestaat.4 RVO concludeerde eind 2020 op basis van een interne evaluatie dat met name de sectoren
waarin bij het productieproces gebruik wordt gemaakt van elektrolyse, en de papier-
en kartonindustrie risico lopen bij wegvallen van deze compensatie. Het is complex
om aan te tonen dat het wegvallen van deze subsidie het voortbestaan van een bedrijf
direct in gevaar brengt. Dit is immers afhankelijk van onder meer de marktomstandigheden,
de marges, de risicopositie ten aanzien van de energie-inkoop en de procesefficiency.
Dit zijn factoren die zelfs binnen één sector van bedrijf tot bedrijf kunnen verschillen.
Dergelijk inzicht vergt inzage in de boekhouding en het totale risicomanagement van
elk bedrijf dat deze compensatie ontvangt. Feit is wel dat het al dan niet aanbieden
van deze compensatie invloed heeft op het investeringsklimaat voor de bedrijven die
actief zijn in de relevante sectoren en (daarmee) op het gelijke speelveld met Europese
lidstaten die hun IKC-regeling deze ETS-handelsperiode continueren.

Vraag 5

Deelt u de analyse dat het extra compenseren van de CO2-prijs de werking van EU-ETS ondermijnt, zeker aangezien in ieder geval ten tijde
van de derde ETS-handelsperiode (2012–2020) slechts twaalf EU-lidstaten deze compensatie
aanboden?

Antwoord 5

Wanneer energieleveranciers enerzijds emissierechten moeten kopen voor de opwek van
energie met fossiele brandstoffen en anderzijds compensatie voor die kosten ontvangen,
zou dat de werking van het EU-ETS ondermijnen. De IKC-regeling is echter bedoeld ter
compensatie van bedrijven in enkele specifieke stroom-intensieve sectoren voor de
met die stroom in rekening gebrachte ETS-kosten.5 Deze indirecte ETS-kosten creëren zo een competitief nadeel voor stroom-intensieve
industriesectoren die concurreren met bedrijven gevestigd in landen waar emissies
niet beprijsd worden. Om het risico te verkleinen dat de Europese bedrijven in deze
sectoren hun productie naar buiten de EU verplaatsen of failliet gaan, en daarmee
de productie en de gerelateerde uitstoot zich buiten het beleidsbereik van de EU verplaatsen,
evenals de bijbehorende werkgelegenheid, biedt de Europese Commissie de mogelijkheid
deze bedrijven voor het merendeel van hun indirecte ETS-kosten te compenseren.6 In haar evaluatie van deze vorm van staatssteun concludeerde de EC dat dit risico
op koolstoflekkage bestaat voor een aantal specifieke sectoren. Dat, en de raming
van een stijgende ETS-prijs, vormden de motivering om deze staatssteun ook in de vierde
ETS-handelsperiode (2021 – 2030) toe te staan aan de hand van de daartoe gewijzigde
richtsnoeren. De regeling wordt slechts door die EU-lidstaten aangeboden die een significante
industrie hebben die actief is in de geselecteerde sectoren en daarbij mondiaal concurreert.

Vraag 6

Hoe reflecteert u op het advies van de Nederlandsche Bank (DNB) om bedrijven niet
te compenseren voor hoge energiekosten en hoe verhoud zich dat tot de door u voorgenomen
compensatie?7

Antwoord 6

Het staat de DNB als onafhankelijke instantie vrij om dergelijk advies te geven. Zoals
in voorgaande antwoorden aangegeven dient de IKC-regeling ter compensatie van de ETS-prijscomponent
in de energieprijs en staat deze discussie los van de hoge energieprijzen veroorzaakt
door duur gas of dure kolen. De indirecte kostencompensatie-ETS heeft wel een dempende
werking op de energiekosten van een ontvangend bedrijf. Voorts zij benadrukt dat de
IKC Regeling een subsidie is met daaraan verbonden voorwaarden, onder meer met betrekking
tot een te leveren tegenprestatie op het gebied van verduurzaming (zie ook het antwoord
op de laatste vraag). Daarmee verschilt de regeling sterk van het soort compensatie
waar DNB over adviseert.

Vraag 7

Hoeveel EU-lidstaten bieden deze compensatie aan in de huidige handelsperiode of zijn
dat van plan te doen?

Antwoord 7

Uit de database van DG Competition van de EC blijkt dat IKC-regelingen van acht lidstaten
zijn goedgekeurd. Dit zijn naast Nederland: België, Duitsland, Finland, Italië, Luxemburg,
Spanje en Tsjechië. Mij is bekend dat Frankrijk een kaderwet voor deze regeling heeft
aangenomen, maar uit genoemde database blijkt nog geen goedgekeurde regeling voor
2021 – 2030. Het feit dat de regelingen van deze lidstaten zijn goedgekeurd hoeft
echter niet te betekenen dat de desbetreffende lidstaten hier ook middelen toe beschikbaar
stellen.

Vraag 8

Deelt u de mening dat het niet de taak van de overheid is om bedrijfsrisico’s tot
in het oneindige af te dekken, maar dat het primair de taak is van bedrijven zelf
om te anticiperen op risico’s, of dat nou veranderende marktomstandigheden zijn, geopolitieke
omstandigheden en ook hoge CO2-prijzen, zeker wanneer het multinationals betreft?

Antwoord 8

Ja, die mening deel ik in de basis, maar de markt voor emissierechten is een kunstmatige,
door de EU gecreëerde en gereguleerde markt. Zodoende voeg ik aan de mening de nuancering
toe dat indien een instrument zoals de Europese markt voor emissierechten bedrijfsrisico’s
creëert die de effectiviteit van dit instrument kunnen ondermijnen, het ondervangen
van die risico’s door middel van bijvoorbeeld een compensatie te verdedigen kan zijn.

Vraag 9

Deelt u de mening dat het feit dat de stijging van de CO2-prijzen te voorspellen was? Deelt u de mening dat de betreffende bedrijven hierop
hadden moeten anticiperen, het liefst door hun CO2-uitstoot te reduceren of desnoods door hiervoor geld opzij te zetten?

Antwoord 9

Die mening deel ik slechts ten dele. De ETS-prijs staat dit jaar significant hoger
dan enkele jaren geleden geraamd werd in onder meer de laatste Klimaat en Energieverkenning.
De voor deze compensatie in aanmerking komende bedrijven kunnen slechts zeer beperkt,
en in sommige gevallen helemaal niet, anticiperen op de ETS-prijs. Het gaat immers
om kosten voor emissies die zij niet zelf veroorzaken, maar voor de emissiekosten
van de energieleveranciers die worden doorberekend aan alle afnemers, zelfs als zij
groene stroom afnemen. Er is immers geen prijsdifferentiatie voor de gebruiker tussen
groene en grijze stroom. Diverse bedrijven die deze compensatie ontvangen zijn sterk
verduurzaamd en draaien tot 100 procent op groene stroom. Wanneer elektrolyse onderdeel
van het productieproces vormt, betekent verdere energiebesparing dat de productie
verlaagd moet worden; elektronen zijn dan immers ingrediënten van het eindproduct.

Vraag 10

Bent u bereid om prestatieafspraken te koppelen aan deze compensatie met betrekking
tot verduurzaming, en de compensatie in een lening om te zetten als deze niet worden
behaald?

Antwoord 10

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2, zijn er op dit moment geen middelen beschikbaar
voor verlenging van deze regeling, en is er nu dus geen sprake van compensatie voor
jaren verder dan ETS-handelsjaar 2021. Voor de huidige regeling geldt dat als het
om verduurzaming gaat de Nederlandse regeling vooralsnog de meest ambitieuze regeling
in zijn soort in Europa is. Nederland heeft er als enige voor gekozen om als tegenprestatie
van aanvragers te eisen dat zij de helft van het jaarlijks ontvangen steunbedrag investeren
in CO2-reducerende maatregelen, opdat een gemiddelde jaarlijkse CO2-reductie van drie procent wordt gerealiseerd tegen het eind van de huidige ETS-handelsperiode
(2030) ten opzichte van 2020. Het mag hier zowel om zogeheten scope 1 als scope 2
emissies gaan. Aanvragers dienen hiertoe in 2023 een CO2-reductieplan op te stellen, dat door RVO jaarlijks gemonitord zal worden, ongeacht
of de IKC-regeling in navolgende jaren wordt opengesteld. De compensatie wordt als

100 procent voorschot uitbetaald. Als RVO meent dat een ontvanger zich niet aan zijn
eigen CO2-reductieplan houdt zonder daar gegronde redenen voor aan te dragen, kan RVO de gehele
subsidie terugvorderen. Het bedrijf houdt zich dan immers niet aan de subsidievoorwaarden.