Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer(s) : Advies Afdeling advisering Raad van State en Reactie van de initiatiefnemer

Nr. 4
ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMER

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
(hierna: de Afdeling) d.d. 20 januari 2022, no. W18.21.0324/IV en de reactie van de
initiatiefnemer d.d. 22 september 2022, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 29 oktober
2021 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Van Raan houdende wijziging van
de Klimaatwet om te bewerkstelligen dat Nederland zo spoedig mogelijk een zo groot
mogelijke bijdrage gaat leveren aan het voorkomen van een verdere opwarming van de
Aarde (Klimaatwet 1.5), met memorie van toelichting.

Het initiatiefwetsvoorstel – met als citeertitel Klimaatwet 1.5 – beoogt te verzekeren
dat Nederland een maximale inspanning gaat leveren om het 1,5°C-doel van de Overeenkomst
van Parijs te bereiken. Daartoe voorziet het in een aanscherping van de doelen in
de huidige Klimaatwet voor de reductie van broeikasgasemissies. Om die aangescherpte
doelen te bereiken, kent het initiatiefwetsvoorstel regelingen voor een aantal extra
instrumenten, zoals een maandelijkse rapportage over de uitstoot van broeikasgassen,
een emissiebudget en een onafhankelijke klimaatcommissie.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het met de indiening van
het wetsvoorstel gediende belang om zo spoedig mogelijk tot een zo groot mogelijke
reductie van de emissies van broeikasgassen te komen. Zij merkt echter op dat uit
het initiatiefwetsvoorstel niet duidelijk wordt wat de precieze klimaatdoelstelling
is: een klimaatneutraal Nederland of een emissievrij Nederland in 2030. De voorgestelde
versnelling van de emissiereductie van broeikasgassen is zeer drastisch en leidt tot
een verkorting van de termijn om tot een klimaatneutraal of emissievrij Nederland
te komen ten opzichte van alle bekende doelstellingen van 29 jaar naar 9 jaar.

Hoe noodzakelijk een versnelling ook is, de toelichting geeft geen motivering voor
de noodzaak van deze ingrijpende versnelling, noch voor de haalbaarheid ervan. Het
voorstel geeft daarmee geen blijk van een inzicht in en zorgvuldige afweging van alle
betrokken belangen. Het maakt ook niet duidelijk hoe het daadwerkelijk zal bijdragen
aan een zo groot mogelijke reductie van de uitstoot van broeikasgassen.

In verband met deze opmerkingen kan de Afdeling niet positief adviseren over het initiatiefwetsvoorstel.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor het advies en heeft daar met belangstelling
kennis van genomen. Naar aanleiding van dit advies heeft de initiatiefnemer het voorstel
van wet en de memorie van toelichting op een aantal punten aangepast. In deze reactie
op het advies van de Afdeling zal de initiatiefnemer een toelichting geven op deze
aanpassingen.

Op een aantal andere punten bestaan er grote verschillen van inzicht tussen de Afdeling
en de initiatiefnemer. Deze verschillen van inzicht betreffen de lezing van de klimaatwetenschap
van het IPCC en de wijze waarop internationale klimaatverdragen moeten worden meegewogen.
De noodzaak van de door de initiatiefnemer voorgestelde crisisaanpak voor het klimaat
is in de memorie van toelichting reeds uiteengezet, maar de initiatiefnemer zal dat
in deze reactie waar nodig nog eens toelichten.

De initiatiefnemer hanteert daarbij een aantal uitganspunten. Ten eerste het voorzorgsbeginsel,
in navolging van het advies van een parlementaire onderzoekscommissie in 1996 om het
voorzorgsbeginsel voorop te stellen in het klimaatbeleid.1 In dat kader wijst de initiatiefnemer op de cumulatieve werking van broeikasgassen
in de atmosfeer, het feit dat elke extra tiende van een graad opwarming grote gevolgen
kan hebben voor het leven op Aarde en het daaruit voortvloeiende inzicht dat elke
ton broeikasgassen die vanaf nu nog wordt uitgestoten kantelpunten dichterbij brengt
en bijdraagt aan het verder escaleren van de klimaatcrisis. De intensiteit van bosbranden,
waterschaarste, overstromingen, mislukte oogsten en conflicten waarmee de wereld nu
al wordt geconfronteerd, is nog slechts het gevolg van de huidige opwarming van circa
1,1°C, waarbij het IPCC een bandbreedte hanteert van 0,8°C tot 1,3°C, met als best
beschikbare inschatting 1,07°C.2 De Wereld Meteorologische Organisatie (WMO) stelde vast dat er al een kans van 48%
bestaat dat tussen 2022 en 2026 in een losstaand jaar een opwarming van meer dan 1,5°C
wordt waargenomen.3 Een structurele opwarming van minimaal 1,5°C zal waarschijnlijk tussen nu en 2040
plaatsvinden, waarbij in het meest gunstige scenario met snelle en omvangrijke emissiereducties
en uiteindelijk ook negatieve emissies, de opwarming aan het eind van de eeuw weer
onder de 1,5°C kan duiken.4

De kosten van de gevolgen van de huidige opwarming nemen ook snel toe.5 Uit onderzoek van het Network for Greening the Financial System, een netwerk van
tientallen centrale banken en toezichthouders, blijkt dat de kosten van een escalerende
klimaatcrisis richting het onbetaalbare zullen gaan.6 De ontwrichtende effecten van een verdere opwarming van de Aarde zijn vaak niet of
nauwelijks in geld uit te drukken, net zoals bijvoorbeeld het menselijke leed na een
natuurramp of het uitsterven van een diersoort dat ook niet is. De Klimaatwet 1.5
is ingericht met het oog op een zo groot mogelijke kans op het voorkomen van verdere
escalatie.

Een tweede uitgangspunt is internationale klimaatrechtvaardigheid. De initiatiefnemer
benadrukt dat er wereldwijd grote verschillen zijn in historische emissies, uitstoot
per hoofd van de bevolking en mogelijkheden om uitstoot te reduceren. Deze rechtvaardigheidscomponent
is ook uitvoerig geadresseerd in door Nederland ondertekende internationale verdragen
zoals het Parijsakkoord. Uit het Parijsakkoord volgt onder andere dat Nederland en
andere rijke geïndustrialiseerde landen met relatief veel historische emissies en
een hoge uitstoot per hoofd van de bevolking internationaal voorop moeten lopen. De
onderzoekers van NewClimate Institute hebben berekend dat als Nederland haar volwaardige
eerlijke aandeel wil leveren aan een kans van 67% op het halen van het 1,5°C-doel,
waarbij ook rekening wordt gehouden met zowel mitigatiemogelijkheden als historische
emissies, de Nederlandse emissies al in 2030 tot onder nul moeten zijn teruggebracht,
en dat daarna verder gewerkt dient te worden aan negatieve emissies. NewClimate Institute
concludeert: «For the Netherlands, contributing their fair share means getting domestically
as close to zero as possible and as fast as possible, and substantially supporting
other countries» mitigation action».7 De Klimaatwet 1.5 is ingericht op het realiseren van internationale klimaatrechtvaardigheid,
inclusief het naleven van de passages daarover in het Parijsakkoord.

Ondanks het negatieve advies van de Afdeling, blijft de initiatiefnemer daarom bij
de hoofdlijnen van de Klimaatwet 1.5 en wordt in die keuze bevestigd door zowel wetenschap
als internationale klimaatverdragen.

1. Inhoud van het initiatiefwetsvoorstel

Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in een aanscherping van de doelen in de huidige
Klimaatwet voor de reductie van broeikasgasemissies. Het initiatiefwetsvoorstel bevat
daartoe een doelstelling voor de reductie van de emissie van broeikasgassen die moet
leiden tot een emissievrij Nederland,8 dan wel een klimaatneutraal Nederland in 2030.9 Nieuw is dat deze doelstelling, anders dan in de huidige Klimaatwet, ook betrekking
heeft op de emissies van broeikasgassen door zowel lucht- als zeevaart.

Het initiatiefwetsvoorstel regelt verder dat een zogenoemd emissiebudget in het klimaatplan
wordt opgenomen. Met dat emissiebudget wordt het totaal aan emissies van broeikasgassen
vastgesteld dat binnen Nederland ten hoogste mag worden uitgestoten in een te bepalen
periode.10 Een nieuw op te richten klimaatcommissie zal daarvoor aanbevelingen doen in lijn
met de doelstellingen van de Klimaatwet 1.5. Die klimaatcommissie zal volgens het
initiatiefwetsvoorstel ook de huidige taak van de Afdeling advisering van de Raad
van State overnemen om advies uit te brengen over de Klimaatnota en het Klimaatplan.

Daarnaast schrijft het initiatiefwetsvoorstel voor dat beleid wordt gevoerd dat maximaal
bijdraagt aan de beperking van emissies die het gevolg zijn van de productie van goederen
die in Nederland worden geïmporteerd. Ook wordt een verhoging van de frequentie van
de rapportages over de voortgang van de uitvoering van het klimaatplan, van een keer
per 24 maanden naar iedere maand, voorgesteld.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor de beknopte samenvatting van het initiatiefwetsvoorstel.
Een aantal onderdelen van het voorstel van wet is niet betrokken in deze samenvatting.
Voor de volledigheid wijst de initiatiefnemer daarom nog op enkele instrumenten die
in deze samenvatting niet zijn genoemd. Ten eerste de halfjaarlijkse beschouwing van
de effecten van het gevoerde en te voeren klimaatbeleid voor de brede welvaart. Ten
tweede het verwerken van emissies op grote hoogte en de open zee die het gevolg zijn
van de in Nederland geleverde bunkerbrandstoffen en het in beeld brengen van de emissiekloof
in de rapportage over de emissies van broeikasgassen. Ten derde de rapportage over
emissies van broeikasgassen buiten Nederland die plaatsvinden bij de productie van
goederen die in Nederland worden geïmporteerd, alsmede een beschrijving van het beleid
dat erop is gericht dergelijke emissies of import te beperken. Ten vierde de voorgestelde
rapportage over maatregelen die door het kabinet van dienst niet worden ingevoerd
terwijl ze wel beschikbaar zijn. Deze instrumenten kunnen een cruciale rol spelen
in het tot stand brengen van het beleid dat nodig is om de klimaatcrisis aan te pakken.
De initiatiefnemer wijst bij deze samenvatting bovendien ook graag nog eens op de
onderliggende intentie om middels de Klimaatwet 1.5 een werkelijke crisisaanpak voor
de klimaatcrisis mogelijk te maken. Een crisisaanpak vraagt scherpe keuzes inzake
doelstellingen en instrumenten. Bij het maken van deze scherpe keuzes ten dienste
van een crisisaanpak voor de klimaatcrisis, bestaan er grote verschillen van inzicht
tussen de Afdeling en de initiatiefnemer. In de memorie van toelichting heeft de initiatiefnemer
de voorgestelde keuzes uitvoerig beargumenteerd. In aanvulling op de memorie van toelichting
en in reactie op de punten die zijn opgeworpen door de Afdeling, zal de initiatiefnemer
de verschillen van inzicht en de gemaakte keuzes nader toelichten.

2. Klimaatdoelstellingen van het initiatiefwetsvoorstel

Volgens de toelichting is het doel van het initiatiefwetsvoorstel dat Nederland een
maximale inspanning levert aan de in de Overeenkomst van Parijs neergelegde doelstelling
om de stijging van de wereldwijde gemiddelde temperatuur te beperken tot ten hoogste
1,5°C.11

a. Geen eenduidige doelstelling voor de reductie van broeikasgasemissies

De Afdeling merkt op dat het initiatiefwetsvoorstel niet eenduidig is over de concrete
doelstelling voor de reductie van broeikasgassen. Enerzijds gaat het voorstel uit
van een emissievrij Nederland in 2030.12 Anderzijds gaat het uit van een klimaatneutraal Nederland in 2030.13 Een emissievrij Nederland betekent dat in het geheel geen emissies meer plaatsvinden.
Een klimaatneutraal Nederland betekent dat de netto-uitstoot nul bedraagt. In dat
geval worden wel broeikasgassen uitgestoten, maar is de opname van broeikasgassen
door bijvoorbeeld natuurlijke bronnen zoals bossen en oceanen tenminste gelijk aan
die van de uitstoot.

Een klimaatneutraal Nederland is dan ook niet gelijk aan een emissievrij Nederland.
Tussen beide doelstellingen bestaat een wezenlijk verschil, met belangrijke consequenties
voor de praktijk en het te formuleren beleid. Het uitgangspunt van het voorstel moet
op dit punt duidelijk zijn en mag de keuze tussen de twee genoemde doelstellingen
niet in het midden laten.

De initiatiefnemer is het met de Afdeling eens dat er meer duidelijkheid verschaft
had moeten worden over de invulling van het 2030-doel. Daarom kiest de initiatiefnemer
voor het aanpassen van het voorstel van wet en de memorie van toelichting op dit punt.
Om deze duidelijkheid te verschaffen is de term emissievrij inmiddels geschrapt en
zijn de begripsbepalingen «klimaatneutraal» en «netto negatieve uitstoot» toegevoegd en van een toelichting voorzien in de memorie van toelichting.

De initiatiefnemer wijst in dit kader graag op de uitgangspunten van de Finse klimaatraad
bij het berekenen van klimaatdoelen die in lijn zijn met het Parijsakkoord en de klimaatwetenschap.
In het raamwerk van de Finse klimaatraad wordt rekening gehouden met drie principes:
gelijkheid, mitigatiemogelijkheden en historische verantwoordelijkheid.14 Finland heeft inmiddels wettelijk vastgelegd dat het land in 2035 klimaatneutraal
moet zijn en vanaf 2040 een netto negatieve uitstoot dient te hebben.15

De initiatiefnemer wijst ook graag op het rapport van NewClimate Institute (2022)
«What is a fair emissions budget for the Netherlands? How the Netherlands can integrate
the principle of common but differentiated responsibilities and capabilities in their
climate target». Dit rapport bevestigt de rechtvaardiging en de noodzaak van de in
de Klimaatwet 1.5 geformuleerde doelstellingen. De onderzoekers van NewClimate Institute
hebben berekend dat als Nederland haar volwaardige eerlijke aandeel wil leveren aan
een kans van 67% op het halen van het 1,5°C-doel, waarbij ook rekening wordt gehouden
met zowel mitigatiemogelijkheden als historische emissies, de Nederlandse emissies
al in 2030 tot onder nul moeten zijn teruggebracht, en dat daarna verder gewerkt dient
te worden aan negatieve emissies. NewClimate Institute concludeert: «For the Netherlands,
contributing their fair share means getting domestically as close to zero as possible
and as fast as possible, and substantially supporting other countries» mitigation
action».16 Deze conclusie sluit goed aan bij het hoofddoel van de Klimaatwet 1.5 dat Nederland
zo spoedig mogelijk een zo groot mogelijke bijdrage gaat leveren aan het voorkomen
van een verdere opwarming van de Aarde.

In het verlengde hiervan merkt de Afdeling op dat uit de formulering van de wettekst
van het initiatiefwetsvoorstel noch uit de toelichting duidelijk wordt of het gaat
om een inspannings- of een resultaatsverplichting. Enerzijds lijkt het te gaan om
een resultaatsverplichting, waarbij in 2030 een emissievrij of klimaatneutraal Nederland
moet zijn bereikt, anderzijds wordt in de toelichting gesproken over een «maximale
inspanning» waarmee een inspanningsverplichting gesuggereerd wordt.

De Afdeling werpt de vraag op of de Klimaatwet 1.5 zich richt op een inspanningsverplichting
of een resultaatsverplichting. De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor deze vraag
en acht het belangrijk dat er op dit punt geen misverstanden ontstaan. De initiatiefnemer
heeft daarom enkele aanpassingen gedaan in de memorie van toelichting, die hieronder
ook zullen worden toegelicht. De initiatiefnemer heeft ervoor gekozen om de doelstelling
van klimaatneutraliteit in 2030 als resultaatsverplichting te formuleren. Daarbij
hanteert de initiatiefnemer een aanvullend reductiedoel van 90% tot 100% in 2030 ten
opzichte van de uitstoot in 1990. In deze bandbreedte is 100% het doel waarop het
klimaatbeleid wordt gericht en geldt 90% als absolute ondergrens. Dit komt naar inschatting
van de initiatiefnemer van de Klimaatwet 1.5 overeen met een maximaal toegestane uitstoot
van 22 tot 0 megaton CO2-equivalenten in het jaar 2030 die, in lijn met de doelstelling van klimaatneutraliteit
in 2030, volledig in Nederland dient te worden opgeslagen. Ondanks dat een aantal
sectoren wordt toegevoegd aan het doelbereik van deze wet, kiest de initiatiefnemer
van de Klimaatwet 1.5 ervoor deze bandbreedte niet te verruimen. Het is ook een resultaatsverplichting
dat de vastgestelde emissiebudgetten niet mogen worden overschreden.

Daarnaast is in de Klimaatwet 1.5 opgenomen dat vanaf 2030 verder wordt gewerkt aan
het verminderen van de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer. De Klimaatcommissie
wordt gevraagd om, in lijn met de rapporten van de Finse klimaatraad17 en NewClimate Institute18, de basis te leggen voor aanvullende reductiedoelstellingen die het mogelijk maken
om te komen tot klimaatneutraliteit in 2030 en concrete doelstellingen gericht op
netto negatieve uitstoot in Nederland vanaf 2035, met oplopende ambitie voor de jaren
2040, 2045 en 2050. De politiek kan deze concrete doelstellingen voor netto negatieve
uitstoot vervolgens wettelijk vastleggen als resultaatsverplichting.

In aanvulling daarop volgt uit de Klimaatwet 1.5 de inspanningsverplichting om beleid
te voeren dat maximaal bijdraagt aan de beperking van emissies die het gevolg zijn
van de productie van goederen die in Nederland worden geïmporteerd. Die emissies staan
weliswaar in de klimaatboekhouding van andere landen, toch heeft Nederland hier ook
een verantwoordelijkheid. Te denken valt aan het op diverse wijzen stimuleren van
een economie die gericht is op lokaal geproduceerde producten, met als gevolg dat
er minder geïmporteerd hoeft te worden. De Nederlandse jurisdictie is logischerwijs
beperkt tot de eigen grenzen en derhalve is het bereik van directe emissiebeperkende
maatregelen eveneens beperkt tot het eigen territoir. Dat neemt echter niet weg dat
het handelen van in Nederland gevestigde ondernemingen en consumenten wel degelijk
van invloed is op de uitstoot van broeikasgassen in andere landen. Daarom wordt voorgesteld
in het klimaatplan op te nemen op welke wijze beleid zal worden gevoerd dat erop gericht
is ook dergelijke emissies of importen te beperken.

b. Noodzaak voor de voorgestelde aanscherping van de reductiedoelstelling

De Afdeling onderschrijft het met de indiening van het initiatiefwetsvoorstel gediende
belang om zo spoedig mogelijk tot een zo groot mogelijke reductie van de emissies
van broeikasgassen te komen. De Afdeling heeft er in dat verband in haar advies over
de Klimaatnota 202119 op gewezen dat de Nederlandse doelstelling ten minste even ambitieus dient te zijn
als die van de Europese Klimaatwet. Daarin wordt uitgegaan van een reductie binnen
de Unie van netto-broeikasgasemissies van ten minste 55% in 2030 en een netto uitstoot
van nul binnen de Unie in 2050.20 Ook het coalitieakkoord gaat voor de Klimaatwet daarvan uit. Het beleid wordt gericht
op een doelstelling van 60% CO2 reductie in 2030 om de 55% ook daadwerkelijk te kunnen realiseren.21

Ongeacht of moet worden uitgegaan van een emissievrij of van een klimaatneutraal Nederland
in 2030, betekent de in het initiatiefwetsvoorstel opgenomen reductiedoelstelling
voor emissies van broeikasgassen een drastische verhoging ten opzichte van de doelstellingen
zoals die zijn neergelegd in de huidige klimaatwet, maar ook ten opzichte van de Europese
klimaatwet. De uit die verhoging voorvloeiende versnelling van de termijn om tot een
klimaatneutraal Nederland te komen leidt op grond van het initiatiefwetsvoorstel tot
een verkorting van de termijn ten opzichte van alle bekende doelstellingen van 29
jaar naar 9 jaar.

In dit verband merkt de Afdeling op dat de doelstelling van een netto uitstoot van
nul binnen de Unie in 2050 is gebaseerd op het IPCC-rapport uit 2018.22 Volgens dat rapport vereist een gemiddelde wereldwijde temperatuurstijging van ten
hoogste 1,5°C, dat in uiterlijk 2050 de CO2-emissies tot netto nul zijn gedaald, samen met grote reducties van andere broeikasgassen.
Dat roept de vraag op of het nodig is om, zoals in het initiatiefwetsvoorstel wordt
voorgesteld, voor Nederland een doelstelling op te nemen die een drastische versnelling
van het reductietempo betekent ten opzichte van het reductietempo dat uit die doelstelling
in de Europese klimaatwet voortvloeit. En wat de betekenis daarvan is in het licht
van het internationale en grensoverschrijdende karakter van de klimaatproblematiek.
Dit alles nog afgezien van de betekenis van het voorstel in het licht van alle Europese
voorstellen (het «Fit for 55-pakket»).

Uit het voorstel wordt niet duidelijk waarom het voor het voorkomen van een gemiddelde
wereldwijde temperatuurstijging met meer dan 1,5°C, nodig is dat Nederland in afwijking
van de reductiedoelstelling zoals neergelegd in de Europese klimaatwet al in 2030
klimaatneutraal of emissievrij zou moeten zijn. Evenmin geeft de toelichting op het
voorstel inzicht in de vraag of er minder bezwarende alternatieven zijn om die wereldwijde
doelstelling te behalen. Ook mist de Afdeling, die de aard en ernst van het probleem
onderkent, een beschrijving en rechtvaardiging van de kosten en lasten die zullen
voortvloeien uit de zeer ambitieuze doelstelling van het voorstel. Hierdoor blijft
de noodzaak voor de in het initiatiefwetsvoorstel opgenomen drastische versnelling
van het reductietempo in afwijking van de Europese klimaatwet, onduidelijk.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor de beschouwing op de noodzaak van de voorgestelde
aanscherping van de reductiedoelstelling. Uit het betoog van de Afdeling blijkt dat
de Afdeling op een aantal punten de klimaatwetenschap niet aan haar zijde heeft. Ook
gaat de Afdeling voorbij aan enkele cruciale afspraken uit het Parijsakkoord.

De Afdeling stelt dat het reductietempo van de Europese klimaatwet en het huidige
coalitieakkoord hoog genoeg zouden zijn. NewClimate Institute berekende echter dat
deze huidige Nederlandse klimaatdoelen (55–60% in 2030, 70% in 2035, 80% in 2040 en
klimaatneutraliteit in 2050) een gigantische overschrijding opleveren van het rechtvaardige
(«fair share») Nederlandse emissiebudget met circa 2.400 megaton CO2-equivalenten, oftewel ruim 14 keer de Nederlandse uitstoot van 2021.23 De huidige Nederlandse en Europese klimaatdoelen nemen onnodig veel risico met het
overschrijden van het best beschikbare koolstofbudget dat past bij het 1,5°C-doel
en zijn volstrekt niet in lijn met het principe van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde
verantwoordelijkheden,24 zoals al in 1992 werd overeengekomen in het klimaatverdrag van Rio de Janeiro25 en dat later ook een van de grondslagen was van het Parijsakkoord van 2015.26De Afdeling gaat, met haar redenering dat de huidige doelstellingen ambitieus genoeg
zouden zijn, voorbij aan deze belangrijke rechtvaardigheidsgrondslag van het Parijsakkoord.

De initiatiefnemer redeneert vanuit het voorzorgsbeginsel, internationale klimaatrechtvaardigheid,
de cumulatieve werking van broeikasgassen in de atmosfeer, het feit dat elke extra
tiende van een graad opwarming grote gevolgen kan hebben voor het leven op Aarde en
het daaruit voortvloeiende inzicht dat elke ton broeikasgassen die vanaf nu nog wordt
uitgestoten bijdraagt aan het verder escaleren van de klimaatcrisis. De intensiteit
van bosbranden, waterschaarste, overstromingen, mislukte oogsten en conflicten waarmee
de wereld nu al wordt geconfronteerd, is nog slechts het gevolg van de huidige opwarming
van circa 1,1°C. De Klimaatwet 1.5 is daarom ingericht op een zo groot mogelijke kans
op het voorkomen van verdere escalatie.

De Afdeling en de initiatiefnemer verschillen ook op de wijze hoe zij de conclusies
van het IPCC lezen. De Afdeling gaat in haar stuk niet in op de door het IPCC gepresenteerde
koolstofbudgetten die passen bij bepaalde kansen op het halen van bepaalde temperatuurdoelen,
terwijl deze koolstofbudgetten voor de initiatiefnemer juist het startpunt zijn om
te werken aan een zo groot mogelijke kans op beperken van verdere escalatie van de
klimaatcrisis. In het IPCC-rapport «The Physical Science Basis» wordt een heldere
inschatting gepresenteerd van de resterende koolstofbudgetten bij verschillende kanspercentages
(17%, 33%, 50%, 67% en 83%) op het halen van verschillende temperatuurdoelen (1,5°C,
1,7°C en 2,0°C). De Europese klimaatwet, de huidige Nederlandse klimaatwet en het
laatste Nederlandse coalitieakkoord nemen onnodig veel risico op het overschrijden
van de kritische temperatuurgrens van 1,5°C. Vanuit het voorzorgsbeginsel acht de
initiatiefnemer het gerechtvaardigd om klimaatbeleid te baseren op de meest veilige
koolstofbudgetten die door het IPCC zijn uitgewerkt.27 De Afdeling gaat, met haar redenering dat de huidige doelstellingen ambitieus genoeg
zouden zijn, voorbij aan het voorzorgsbeginsel en eveneens voorbij aan de meest veilige
koolstofbudgetten die door het IPCC zijn uitgewerkt.

De Afdeling gaat, net zoals de Nederlandse regering, uit van de lijn dat wereldwijd
in 2050 klimaatneutraliteit bereikt dient te worden. Terwijl in het Parijsakkoord
is overeengekomen dat landen met een relatief hoge nationale uitstoot, hoge uitstoot
per inwoner, hoge historische emissies, hoge welvaart en hoge organisatiegraad, de
leiding dienen te nemen in het realiseren van emissiereductie, bevinden de huidige
Nederlandse en Europese klimaatdoelen zich slechts op de lijn van wat volgens het
IPCC ongeveer het wereldwijde gemiddelde zou moeten zijn.28 Daarmee zijn de Nederlandse en Europese klimaatdoelstellingen volstrekt niet in lijn
met het principe van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden,
zoals al in 1992 werd overeengekomen in het klimaatverdrag van Rio de Janeiro29 en dat later ook een van de grondslagen was van het Parijsakkoord van 2015.30

De initiatiefnemer erkent dat de component van internationale klimaatrechtvaardigheid
op verschillende tempo’s kan worden ingevuld. Dit is ook te zien aan de verschillende
doelstellingen van diverse rijke geïndustrialiseerde landen. De Finse klimaatraad
heeft echter al berekend dat als gelijkheid, mitigatiemogelijkheden en historische
verantwoordelijkheid worden meegewogen, de Europese landen zich zouden moeten richten
op klimaatneutraliteit tussen 2030 en 2035.31 Finland heeft inmiddels wettelijk vastgelegd dat het land in 2035 klimaatneutraal
moet zijn en vanaf 2040 een netto negatieve uitstoot dient te hebben.32

De Finse klimaatraad berekende dat, wanneer historische verantwoordelijkheid wordt
meegewogen, het Europese reductiedoel voor 2050 opgehoogd zou moeten worden naar 207%,
met voor Duitsland zelfs een nog ambitieuzer doel van 266% in 2050. De wetenschappelijke
kennis dat de uitstoot van broeikasgassen voor de opwarming van de planeet zorgt is
al decennia beschikbaar. Ondertussen zijn de koolstofbudgetten die passen bij een
goede kans op het halen van het in het Parijsakkoord vastgelegde 1,5°C-doel in een
rap tempo geslonken.

NewClimate Institute berekende dat, wanneer het resterende wereldwijde koolstofbudget
dat past bij een kans van 67% op het halen van het 1,5°C-doel verdeeld zou worden
enkel op basis van de huidige bevolkingsomvang per land, de totale Nederlandse uitstoot
van broeikasgassen in 2030 minstens 94% lager zou moeten liggen dan het niveau van
1990.33 Dat zou echter nog geen recht doen aan het principe van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde
verantwoordelijkheden, zoals al in 1992 werd overeengekomen in het klimaatverdrag
van Rio de Janeiro34 en dat later ook een van de grondslagen was van het Parijsakkoord van 2015.35

De onderzoekers van NewClimate Institute hebben berekend dat als Nederland haar volwaardige
eerlijke aandeel wil leveren aan een kans van 67% op het halen van het 1,5°C-doel,
waarbij ook rekening wordt gehouden met zowel mitigatiemogelijkheden als historische
emissies, de Nederlandse emissies al in 2030 tot onder nul moeten zijn teruggebracht,
en dat daarna verder gewerkt dient te worden aan negatieve emissies. Daarbij dient
bovendien te worden aangetekend dat Nederland al veel eerder en veel sneller emissiereductie
had moeten realiseren, waardoor vanuit het perspectief van internationale klimaatrechtvaardigheid
en historische emissies het Nederlandse emissiebudget eigenlijk al volledig verbruikt
is. NewClimate Institute concludeert: «For the Netherlands, contributing their fair
share means getting domestically as close to zero as possible and as fast as possible,
and substantially supporting other countries» mitigation action».36

Doelen boven de 100% kunnen bijvoorbeeld worden nagestreefd door te werken aan de
natuurlijke opnamecapaciteit. Uiteraard heeft Finland daarin een andere uitgangspositie
dan Nederland. Uiteindelijk moet de totale hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer
omlaag. Daarom is het een logisch uitgangspunt om ook doelstellingen te formuleren
voor negatieve uitstoot. De inzet op negatieve emissies is echter nog geen volwaardig
onderdeel van het Nederlandse klimaatbeleid. De initiatiefnemer kiest er daarom voor
om de Klimaatcommissie de taak mee te geven om, in lijn met de rapporten van de Finse
klimaatraad37 en NewClimate Institute38, tot een voorstel te komen voor concrete doelstellingen gericht op een netto negatieve
uitstoot in Nederland vanaf 2035, met oplopende ambitie voor de jaren 2040, 2045 en
2050. De politiek kan deze concrete doelstellingen vervolgens wettelijk vastleggen
als resultaatsverplichting, waarmee invulling wordt gegeven aan de reeds in de Klimaatwet
1.5 opgenomen doelstelling om vanaf 2030 beleid te voeren dat maximaal bijdraagt aan
het verminderen van de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer.

Om onder de 1,5°C te blijven zal volgens het IPCC wereldwijd een behoorlijke hoeveelheid
negatieve emissies gerealiseerd moeten worden.39 Als een land het zou nalaten om op het eigen grondgebied negatieve emissies te realiseren,
dan wordt de opdracht van andere landen daarmee automatisch groter. Zeker als landen
met een relatief hoge nationale uitstoot, hoge uitstoot per inwoner, hoge historische
emissies, hoge welvaart en hoge organisatiegraad het zouden nalaten negatieve emissies
te realiseren op het eigen grondgebied, dan is dat onverenigbaar met het principe
van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheden, zoals al in 1992
werd overeengekomen in het klimaatverdrag van Rio de Janeiro40 en dat later ook een van de grondslagen was van het Parijsakkoord van 2015.41

De Afdeling vraagt aan de initiatiefnemer een beschrijving en rechtvaardiging van
de kosten en lasten die zullen voortvloeien uit de zeer ambitieuze doelstelling van
het voorstel. De initiatiefnemer erkent en accepteert dat in de voorgestelde crisisaanpak
van de klimaatcrisis niet van tevoren alle vragen over kosten en uitvoering volledig
beantwoord kunnen worden. De initiatiefnemer wijst in dat kader op de aanpak van de
coronacrisis, waarbij ook niet van tevoren een volledig overzicht bestond van alle
kosten van de crisisaanpak. De initiatiefnemer wijst ook op de kosten als gevolg van
de huidige opwarming die momenteel snel toenemen.42 Uit onderzoek van het Network for Greening the Financial System, een netwerk van
tientallen centrale banken en toezichthouders, blijkt dat de kosten van een escalerende
klimaatcrisis richting het onbetaalbare zullen gaan.43 Bij een escalerende klimaatcrisis ligt in alle landen op de lange termijn een lock-in
op economische krimp op de loer. Het zou een imploderende economie betekenen, waarmee
de haalbaarheid van alle zaken die met overheidsmiddelen worden gefinancierd op losse
schroeven komt te staan. Daarmee zijn de kosten van een scherpe aanpak van de klimaatcrisis
altijd lager dan de kosten die een geëscaleerde klimaatcrisis met zich mee zal brengen.
In diverse landen is nu al sprake van zeer hoge kosten door klimaatschade, vaak op
plekken die relatief weinig hebben bijgedragen aan het opwarmen van de Aarde.44 Dit is terug te zien in het actuele debat over verlies en schade («loss and damage»)
op de internationale klimaatconferenties. In Nederland is inmiddels ook sprake van
hoge kosten als gevolg van de klimaatcrisis, zowel financieel als maatschappelijk,
variërend van enorme schade als gevolg van de overstromingen in Limburg tot aan oversterfte
als gevolg van extreme hitte. In dit kader is het belangrijk om ons te realiseren
dat dit nog slechts de gevolgen zijn van de huidige opwarming van circa 1,1°C. De
ontwrichtende effecten van een verdere opwarming van de Aarde zijn vaak niet of nauwelijks
in geld uit te drukken, net zoals bijvoorbeeld het menselijke leed na een natuurramp
of het uitsterven van een diersoort dat ook niet is.

c. Haalbaarheid van de voorgestelde aanscherping van de reductiedoelstelling

Om de voorgestelde reductiedoelstelling in 2030 te kunnen verwezenlijken zullen op
relatief korte termijn zeer drastische maatregelen genomen moeten worden.

De Afdeling merkt op dat het initiatiefwetsvoorstel niet ingaat op de vraag wat in
algemene zin nodig zal zijn om de daarin opgenomen reductiedoelstelling te verwezenlijken.
Reden hiervoor is volgens de toelichting dat de politiek de verantwoordelijkheid heeft
voor het nemen van de benodigde inhoudelijke beleidskeuzes om invulling te geven aan
de reductiedoelstellingen uit de Klimaatwet 1.5. Dat neemt echter niet weg dat de
inhoud van de regelgeving gebaseerd dient te zijn op kennis van alle relevante factoren
en op een gedegen analyse daarvan.45

Dit betekent dat thans inzicht moet worden gegeven in de aard en omvang van de opgave
die met het voorliggende voorstel wordt geformuleerd. Kwalitatief en kwantitatief
moet inzichtelijk worden gemaakt wat de consequenties van het voorstel zullen zijn
om de haalbaarheid en uitvoerbaarheid in praktisch, technisch en maatschappelijk opzicht
te verzekeren. Ook de consequenties in het licht van de Europese voorstellen (het
«Fit for 55-pakket») moeten inzichtelijk worden gemaakt.

Omdat deze inzichten ontbreken laat het voorstel tevens in het midden of en hoe de
daarin opgenomen doelstelling voor de reductie van broeikasgassen kan worden verwezenlijkt
en daarmee of de voorgestelde doelstelling ook haalbaar is.

De Afdeling acht een verdergaande doelstelling als opgenomen in het initiatiefwetsvoorstel,
zonder een gedegen analyse van de consequenties ervan, zonder inzicht in de aard en
omvang van de opgave en zonder dragende motivering van de haalbaarheid en uitvoerbaarheid,
niet realistisch.

In de Klimaatwet 1.5 is aanvankelijk niet al te veel invulling gegeven aan de vraag
welke maatregelen nodig zijn om de daarin opgenomen reductiedoelstelling te verwezenlijken.
De initiatiefnemer heeft dit in de memorie van toelichting beargumenteerd vanuit het
uitgangspunt dat dit de verantwoordelijkheid is van de politiek, geholpen door een
set nieuwe instrumenten zoals de adviezen van de Klimaatcommissie en de aangescherpte
verantwoordingscyclus. De politiek zou het volgens de initiatiefnemer eerst eens moeten
worden over de vraag welke doelen nodig zijn voor het klimaat, gebaseerd op de klimaatwetenschap
van het IPCC en de uitgangspunten van internationale verdragen zoals het Parijsakkoord.
Door in de Klimaatwet 1.5 de «hoe?-vraag» buiten de wetstekst te houden, wordt voorkomen
dat verschillen van inzicht over de uitvoering in de weg gaan staan bij een consensus
over de vraag welk ambitieniveau nodig is voor een veilig klimaatbeleid.

De Afdeling stelt dat de ambities van de Klimaatwet 1.5 dusdanig scherp zijn, dat
het wenselijk is dat de initiatiefnemer een toelichting geeft op de vraag hoe deze
ambities te realiseren. De initiatiefnemer heeft uiteraard een verkiezingsprogramma
vol ideeën over hoe we de economie weer binnen de grenzen van de planeet kunnen brengen.46 Zonder die hier allemaal te herhalen, wil de initiatiefnemer wel alvast benoemen
dat er flinke gedragsveranderingen en complexe systeemtransities nodig zijn om de
economie weer binnen de grenzen van de planeet te brengen. En juist om die systeemtransities
te bewerkstelligen is het belangrijk om los te komen van de huidige technologische
en rekenkundige benadering van de maatschappelijke opgaven. Op dit punt sluit de initiatiefnemer
zich aan bij de conclusies van de wetenschapstoets op het Nederlandse klimaatbeleid.47

Wat de initiatiefnemer betreft is het onvermijdelijk dat de politiek een aantal scherpe
keuzes gaat maken, bijvoorbeeld over de volumes van verschillende onderdelen van de
huidige economie. Het PBL geeft in haar reflectie op de leefomgevingsthema’s in het
coalitieakkoord 2021–2025 aan dat het betrekken van volumebeleid extra reductie mogelijk
maakt.48 Dit schept in theorie zeer veel mogelijkheden om uitstootreductie te realiseren.
Denk aan een krimp van de luchtvaart, een krimp van de veehouderij en een kritische
beschouwing op de vraag: welk type bedrijf past bij de economie van de toekomst? De
Afdeling merkt op dat als gevolg van het ambitieniveau van de Klimaatwet 1.5 op korte
termijn «zeer drastische maatregelen» genomen zullen moeten worden. De initiatiefnemer
zou daarbij willen opmerken dat de term «drastisch» sterk afhangt vanuit welk perspectief
het beleid bezien wordt. Het is volgens de initiatiefnemer juist zeer drastisch om,
ondanks de vele beschikbare opties om emissies snel te reduceren, de klimaatcrisis
toch nog verder te laten escaleren en toekomstige generaties op te zadelen met de
gevolgen. Het Duitse Constitutionele Hof waarschuwde, in een vonnis waarbij de toenmalige
Duitse Klimaatwet ongrondwettelijk werd verklaard wegens een gebrek aan ambitie, dat
als scherper klimaatbeleid op de korte termijn uitblijft, toekomstige generaties worden
opgezadeld met een dusdanig grote reductieopdracht dat dan nog veel drastischere maatregelen
genomen zullen moeten worden die mogelijk inbreuk zullen doen op fundamentele rechten.49

In dat kader is de initiatiefnemer van mening dat gezien de huidige en potentiële
gevolgen van de klimaatcrisis het gerechtvaardigd is om maatregelen te nemen die op
korte termijn voor sommigen wellicht als «drastisch» zullen overkomen, maar op lange
termijn de drastische gevolgen van de escalerende klimaatcrisis nog kunnen dempen.
Niet alle onderdelen van de huidige economie zullen deel uit kunnen maken van de toekomstige
economie die zich binnen de grenzen van de planeet afspeelt. Zeker wanneer de bestuurders
van grote vervuilers, ondanks alle beschikbare kennis, weigeren hun verdienmodel aan
te passen naar wat nodig is om binnen de grenzen van de planeet te blijven, brengen
zij het voortbestaan van hun bedrijf uiteindelijk zelf in gevaar. De initiatiefnemer
acht het totaal onverantwoord om deze grote vervuilers hun gang te laten gaan en zo
het risico te nemen op een verder escalerende klimaatcrisis.

d. Conclusie

De Afdeling concludeert dat de doelstelling voor de reductie van broeikasgassen in
het voorstel, emissievrij of klimaatneutraal, onduidelijk is. Voorts is niet gemotiveerd
waarom een klimaatneutraal of emissievrij Nederland reeds in 2030 moet zijn bereikt
en niet wordt aangesloten bij de in de Europese klimaatwet opgenomen doelstelling
om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Evenmin voorziet de toelichting bij het voorstel
in een analyse van de mogelijkheden en gevolgen voor de Nederlandse samenleving om
het wel zeer ambitieuze doel te bereiken. De toelichting gaat daarmee niet in op de
implicaties en complicaties van het wetsvoorstel en geeft zo geen blijk van inzicht
in en een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen. Zonder dat inzicht lijken
de voorgestelde doelstellingen ook niet realistisch.

De Afdeling adviseert daarom af te zien van het voorstel.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar advies over de Klimaatwet 1.5. Op een
aantal punten heeft de initiatiefnemer de Klimaatwet 1.5 aangepast in de richting
van het advies van de Afdeling. Het betreft dan met name de definitie van klimaatneutraliteit
en de vraag over resultaatsverplichtingen en inspanningsverplichtingen. Dankzij het
advies van de Afdeling is de Klimaatwet 1.5 nu een beter wetsvoorstel op deze punten.

Zoals eerder in dit stuk al is toegelicht, bestaan er ook grote verschillen van inzicht
tussen de Afdeling en de initiatiefnemer, bijvoorbeeld in de mate van erkenning van
de ernst van de klimaatcrisis. Deze verschillen van inzicht betreffen de lezing van
de klimaatwetenschap van het IPCC en de wijze waarop internationale klimaatverdragen
moeten worden meegewogen. De initiatiefnemer redeneert op dit punt vanuit het voorzorgsbeginsel,
internationale klimaatrechtvaardigheid, de cumulatieve werking van broeikasgassen
in de atmosfeer, het feit dat elke extra tiende van een graad opwarming grote gevolgen
kan hebben voor het leven op Aarde en het daaruit voortvloeiende inzicht dat elke
ton broeikasgassen die vanaf nu nog wordt uitgestoten bijdraagt aan het verder escaleren
van de klimaatcrisis. De intensiteit van bosbranden, waterschaarste, overstromingen,
mislukte oogsten en conflicten waarmee de wereld nu al wordt geconfronteerd, is nog
slechts het gevolg van de huidige opwarming van circa 1,1°C. De Klimaatwet 1.5 is
daarom ingericht op een zo groot mogelijke kans op het voorkomen van verdere escalatie.
De ontwrichtende effecten van een verdere opwarming van de Aarde zijn vaak niet of
nauwelijks in geld uit te drukken, net zoals bijvoorbeeld het menselijke leed na een
natuurramp of het uitsterven van een diersoort dat ook niet is. Waar dat wel in geld
uitgedrukt kan worden, blijkt dat de kosten van een escalerende klimaatcrisis mogelijk
onbetaalbaar en in ieder geval vele malen hoger zullen zijn dan de kosten van een
radicale koerswijziging. Ondanks het negatieve advies van de Afdeling, blijft de initiatiefnemer
daarom bij de hoofdlijnen van de Klimaatwet 1.5 en wordt in die keuze bevestigd door
zowel wetenschap als internationale klimaatverdragen.

De Afdeling merkt verder het volgende op.

3. Koolstofemissies geïmporteerde producten

Het initiatiefwetsvoorstel schrijft voor dat beleid wordt gevoerd dat maximaal bijdraagt
aan beperkingen van emissies die het gevolg zijn van de productie van goederen die
in Nederland worden geïmporteerd.

In de toelichting wordt niet inzichtelijk gemaakt hoe aan dit beleid invulling moet
worden gegeven. Denkbaar is dat het daarbij gaat om regels over de samenstelling van
goederen, een verbod op de import van goederen die bepaalde bestanddelen bevatten
of bepaalde heffingen op goederen. Dergelijke maatregelen vormen potentieel een belemmering
van het vrij verkeer van goederen en moeten om die reden worden gerechtvaardigd.50

Ruimte voor rechtvaardiging bestaat alleen als de maatregelen geschikt zijn om het
nagestreefde doel te bereiken. Ook moeten maatregelen, zowel op zichzelf bezien, als
in vergelijking met andere maatregelen, evenredig zijn aan het belang van dat doel.
Heffingen op geïmporteerde producten mogen voorts niet discriminatoir zijn ten opzichte
van gelijksoortige nationale producten en mogen er evenmin toe leiden dat daardoor
binnenlandse producten zijdelings worden beschermd.51

De Afdeling wijst voorts op het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement
en de Raad tot vaststelling van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de buitengrenzen
van de EU (CBAM).52 Dit mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens moet producenten in derde landen
en importeurs in de EU motiveren om hun koolstofuitstoot te verminderen en heeft daarmee
dezelfde intenties als het initiatiefwetsvoorstel. De Afdeling ziet, voor zover deze
EU-maatregel al ruimte laat voor een aanvullende strengere nationale maatregel, geen
toegevoegde waarde van het voorstel op dit punt.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor de reflectie op het effect van de Klimaatwet
1.5 op de reductie van koolstofemissies van geïmporteerde producten. De Afdeling waarschuwt
voor het belemmeren voor het vrije verkeer van goederen en wijst op het non-discriminatiebeginsel
en op de noodzaak dat voorgestelde maatregelen in verhouding moeten staan tot het
doel. De initiatiefnemer heeft in de Klimaatwet 1.5 geen bepalingen opgenomen die
leiden tot het schenden van deze principes. Bij het vormgeven van concrete beleidsmaatregelen
dienen deze principes telkens weer opnieuw gewogen te worden. De Nederlandse jurisdictie
is logischerwijs beperkt tot de eigen grenzen en derhalve is het bereik van directe
emissiebeperkende maatregelen eveneens beperkt tot het eigen territoir. Dat neemt
echter niet weg dat het handelen van in Nederland gevestigde ondernemingen en consumenten
wel degelijk van invloed is op de uitstoot van broeikasgassen in andere landen. Daarom
wordt voorgesteld in het klimaatplan op te nemen op welke wijze beleid zal worden
gevoerd dat erop gericht is ook dergelijke emissies of importen te beperken.

De initiatiefnemer heeft ervoor gekozen om de hoe?-vraag in het democratische domein
neer te leggen en in dit wetsvoorstel te focussen op de vraag welk ambitieniveau er
nodig is voor het klimaat. In het verlengde van de eerdere vraag van de Afdeling om
nader in te gaan op de hoe?-vraag, is de initiatiefnemer graag bereid om ook op het
punt van klimaatbeleid ten aanzien van geïmporteerde producten alsnog een toelichting
te geven op hoe dit beleid ingevuld zou kunnen worden. De initiatiefnemer is enthousiast
over het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling
van een mechanisme voor koolstofcorrectie aan de buitengrenzen van de EU (CBAM). De
Afdeling ziet op dit punt geen toegevoegde waarde in aanvullend beleid. De initiatiefnemer
is het daar niet mee eens. Zo vallen vooralsnog niet alle producten onder CBAM, waardoor
er ruimte is voor aanvullend beleid. Ook zou Nederland bijvoorbeeld bepaalde techniek,
kennis of middelen ter beschikking kunnen stellen aan landen die voor de Nederlandse
markt zullen blijven produceren. De initiatiefnemer ziet het bovendien ook goed voor
zich dat een reductie van de koolstofemissies van geïmporteerde producten gerealiseerd
kan worden middels publiekscampagnes die actief informeren over de uitstoot van geïmporteerde
producten en de klimaatvoordelen van producten met een minder grote voetafdruk.

De Afdeling werpt de stelling op dat ruimte voor rechtvaardiging van maatregelen die
een potentiële belemmering vormen voor het vrije verkeer van goederen alleen bestaat
als die maatregelen geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en evenredig
zijn aan het belang van dat doel. Nu is het doel van de Klimaatwet 1.5 dat Nederland
zo spoedig mogelijk een zo groot mogelijke bijdrage gaat leveren aan het voorkomen
van een verdere opwarming van de Aarde, zodat we de Aarde nog leefbaar houden. In
dat kader is de initiatiefnemer van mening dat gezien de huidige en potentiële gevolgen
van de klimaatcrisis het gerechtvaardigd is om maatregelen te nemen die op korte termijn
voor sommigen wellicht als «drastisch» zullen overkomen, maar op lange termijn de
drastische gevolgen van de escalerende klimaatcrisis nog kunnen dempen.

4. Frequentie voortgangsrapportages

Het voorstel voorziet in een verhoging van de frequentie van de rapportages over de
voortgang van de uitvoering van het klimaatplan, van een keer per 24 maanden naar
iedere maand.53 Daarmee wordt beoogd het mogelijk te maken klimaatbeleid sneller bij te kunnen sturen.54

Indien rapportages over de voortgang van de uitvoering van het klimaatplan daartoe
aanleiding geven moeten bestaande maatregelen worden geïntensiveerd of extra maatregelen
worden genomen als daartoe aanleiding bestaat in het licht van de doelstellingen van
de Klimaatwet. Het gaat daarbij dus om bijstelling van beleid waar dat nodig is voor
het bereiken van de doelen van de Klimaatwet.55

Beleid moet in voldoende mate voorspelbaar zijn voor burgers en uitvoerende organisaties.
Dat is nodig om te verzekeren dat beleid het beoogde resultaat kan hebben.

Om de voortgang van de uitvoering en resultaten van beleid te kunnen beoordelen, is
het verder noodzakelijk dat beleid de tijd krijgt om zijn werking te hebben. Waar
de termijn van rapportage over de effecten van beleid te kort is, zal beoordeling
van de effecten van ingezet beleid, niet goed mogelijk zijn. Dit brengt het risico
met zich dat te snel wordt geconcludeerd dat beleid onvoldoende of meer dan voldoende
resultaat heeft en moet worden gewijzigd.

Juist bij maatregelen als hier aan de orde, die zijn gericht op reductie van emissies
van broeikasgassen, liggen snelle resultaten die duidelijk het effect zijn van beleid
vaak niet in de lijn der verwachting en is doorgaans een langere termijn nodig om
resultaten van beleid te kunnen beoordelen. Een maandelijkse rapportage staat dan
eerder aan een juiste interpretatie en beoordeling van de resultaten van beleid in
de weg, dan dat het eraan bijdraagt. De bestaande rapportagecyclus van een keer per
24 maanden in de huidige Klimaatwet sluit daarnaast ook aan bij de rapportagecyclus
over de voortgang van het klimaatbeleid van de Europese Unie. In dit licht bezien
acht de Afdeling de voorgestelde verhoging van de frequentie van de voortgangsrapportage
niet wenselijk.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar reflectie op de voorgestelde frequentie
van de voortgangsrapportages. De Afdeling wijst op de soms lange termijn waarop bepaalde
maatregelen effect hebben en waarschuwt voor een te vroege conclusie dat het beleid
dan niet gewerkt zou hebben. Dat waardevolle advies geeft de initiatiefnemer graag
mee aan de politiek die uitvoering gaat geven aan de Klimaatwet 1.5. De initiatiefnemer
kan zich bovendien goed voorstellen de rapportage op de meeste momenten zeer beknopt
kan zijn. Het doel van de initiatiefnemer is om zo snel mogelijk zo veel mogelijk
uitstoot te reduceren, niet om zo veel mogelijk rapporten te schrijven. Ter inspiratie
wijst de initiatiefnemer op de emissiemonitor van Urgenda en Kalavasta, een instrument
waarmee op beknopte en overzichtelijke wijze een maandelijkse raming van de bereikte
uitstootreductie kan worden gepresenteerd.56

De initiatiefnemer is van mening dat een hoge rapportagefrequentie goed past bij de
voorgestelde crisisaanpak en kiest er daarom voor om het wetsvoorstel op dit punt
niet aan te passen. De initiatiefnemer wijst in dit kader ook op de aanpak van de
coronacrisis, waarbij de regering regelmatig persconferenties hield om de gemaakte
keuzes uit te leggen en het grote publiek mee te nemen in de aanpak van de crisis.
De hoge rapportagefrequentie van de Klimaatwet 1.5 biedt de politiek de kans om het
publiek goed geïnformeerd te houden over de scherpe keuzes die gemaakt zullen moeten
worden. Een hoge rapportagefrequentie kan volgens de initiatiefnemer juist bijdragen
aan de voorspelbaarheid van het beleid dat voortkomt uit de crisisaanpak voor de klimaatcrisis.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het initiatiefvoorstel
en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen.

De initiatiefnemer dankt de Afdeling voor haar advies over de Klimaatwet 1.5. Op een
aantal punten heeft de initiatiefnemer de Klimaatwet 1.5 aangepast in de richting
van het advies van de Afdeling. Het betreft dan de definitie van klimaatneutraliteit
en de vraag over resultaatsverplichtingen en inspanningsverplichtingen. Dankzij het
advies van de Afdeling is de Klimaatwet 1.5 nu een beter wetsvoorstel op deze punten.

Zoals eerder in dit stuk al is toegelicht, bestaan er ook grote verschillen van inzicht
tussen de Afdeling en de initiatiefnemer, bijvoorbeeld in de mate van erkenning van
de ernst van de klimaatcrisis. Deze verschillen van inzicht betreffen met name de
lezing van de klimaatwetenschap van het IPCC en de wijze waarop internationale klimaatverdragen
moeten worden meegewogen. De initiatiefnemer redeneert op dit punt vanuit het voorzorgsbeginsel,
internationale klimaatrechtvaardigheid, de cumulatieve werking van broeikasgassen
in de atmosfeer, het feit dat elke extra tiende van een graad opwarming grote gevolgen
kan hebben voor het leven op Aarde en het daaruit voortvloeiende inzicht dat elke
ton broeikasgassen die vanaf nu nog wordt uitgestoten bijdraagt aan het verder escaleren
van de klimaatcrisis. De intensiteit van bosbranden, waterschaarste, overstromingen,
mislukte oogsten en conflicten waarmee de wereld nu al wordt geconfronteerd, is nog
slechts het gevolg van de huidige opwarming van circa 1,1°C. De Klimaatwet 1.5 is
daarom ingericht op een zo groot mogelijke kans op het voorkomen van verdere escalatie.
Het is de intentie van de initiatiefnemer om middels de Klimaatwet 1.5 een echte crisisaanpak
voor de klimaatcrisis mogelijk te maken. Een crisisaanpak vraagt scherpe keuzes inzake
doelstellingen en instrumenten. De Klimaatwet 1.5 is daarop het antwoord van de initiatiefnemer,
telkens gebaseerd op de klimaatwetenschap van het IPCC en de door Nederland ondertekende
internationale klimaatverdragen zoals het Parijsakkoord. De Klimaatwet 1.5 legt vast
dat Nederland zo spoedig mogelijk een zo groot mogelijke bijdrage gaat leveren aan
het voorkomen van een verdere opwarming van de Aarde. Ondanks het negatieve advies
van de Afdeling, blijft de initiatiefnemer daarom bij de hoofdlijnen van de Klimaatwet
1.5 en wordt in die keuze bevestigd door zowel wetenschap als internationale klimaatverdragen.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

De initiatiefnemer, Van Raan