Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Bisschop over de waarschuwing van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) om van het stikstofdoel voor 2030 geen hoofddoel te maken

Antwoord van Minister Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof) (ontvangen 5 september
2022).

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van de waarschuwing van de directeur van het Planbureau voor
de Leefomgeving (PBL) om van het coalitiedoel voor 2030 – 74% van de hectares stikstofgevoelige
Natura 2000-natuur onder de kritische depositiewaarde – geen hoofddoel te maken?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Welke ruimte krijgen provincies voor maatregelpakketten die wel de natuurkwaliteit
verbeteren, maar niet of onvoldoende de regionale stikstofneerslag (tijdig) onder
de kritische depositiewaarden brengen?

Antwoord 2

De gebiedsprogramma’s NPLG die de provincies in juli 2023 opleveren, gaan over de
integrale opgaven natuur, water en klimaat. Voor het kabinet geldt dat de gezamenlijke
inspanning moet leiden tot het realiseren van de doelstellingen en verplichtingen,
volgend uit onder andere de Vogel- en Habitatrichtlijn, Wet stikstofreductie en natuurverbetering,
Kaderrichtlijn Water en klimaatverplichtingen.

Het kabinet kiest bewust voor een integrale aanpak zodat de opgaves zoveel mogelijk
in samenhang met elkaar opgepakt kunnen worden met brede maatregelpakketten waarbij
natuurkwaliteit centraal staat. Tegelijkertijd geldt dat stikstof een van de belangrijkste
drukfactoren is waardoor de kwaliteit van de natuur onder druk staat. Inzet op stikstofreductie
is daarom een onmisbare pijler om dit doel te halen. De kritische depositiewaarde
(KDW) is daarbij de best beschikbare wetenschappelijke indicator. Uit onder andere
de natuurdoelanalyses en toetsing door de Ecologische Autoriteit, zal moeten blijken
of de geplande maatregelen die zijn opgenomen in de gebiedsprogramma’s volstaan om
verslechtering tegen te gaan en instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Dit geeft
ook richting voor het samenstellen van de maatregelpakketten en binnen welke termijn
de overbelasting van stikstof moet zijn gemitigeerd, waarbij wel geldt dat ook op
regionaal en landelijk niveau voldoende reductie moet plaatsvinden om aan onze verplichtingen
te voldoen. De vormgeving van de maatregelpakketten vraagt om (regionaal) maatwerk,
die binnen de aanpak ook wordt geboden.

Vraag 3 en 4

Hoe waardeert u de stelling van het PBL dat sprake is van een weeffout in het beleid?

Bent u voornemens de genoemde weeffout in het beleid te herstellen? Zo ja, hoe?

Antwoord 3 en 4

Ik onderschrijf de notie van het PBL dat het naast stikstofreductie noodzakelijk is
om tegelijkertijd in te zetten op het beperken van andere drukfactoren op de natuur,
zoals verdroging en verstoring en hier bijbehorende maatregelen voor te treffen. Stikstof
is een van de belangrijkste factoren waardoor de kwaliteit van de beschermde, stikstofgevoelige
natuur onder druk staat. Inzet op stikstofreductie is daarom een belangrijke pijler
om te komen tot de realisatie van het bovenliggende doel: het realiseren van instandhoudingsdoelstellingen
van gebieden die volgen uit de VHR en daarmee toewerken naar een gunstige staat van
instandhouding van de natuur.

Het risico van een te starre focus in het beleid op alleen stikstofdepositie, door
het PBL gesignaleerd als een mogelijke weeffout herken ik niet. Welk samenspel van
maatregelen nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebied te
realiseren, is maatwerk per gebied. Daarom worden nu natuurdoelanalyses opgesteld
die zullen worden getoetst door een onafhankelijke Ecologische Autoriteit. Hiermee
wordt geborgd dat er breed wordt gekeken naar wat er nodig is voor een gezonde en
veerkrachtige natuur. Zo wordt invulling gegeven aan de door het PBL geconstateerde
noodzaak aan inzicht in de natuurkwaliteit per gebied en de samenhang tussen stikstof
en andere drukfactoren die bepalend zijn voor de natuurkwaliteit. In mijn brief van
15 juli geef ik aan dat het kabinet van plan is om ook de evaluatie van het gebruik
van de omgevingswaarde naar voren te halen, waar ook gekeken zal worden of het sturen
op bredere omgevingswaarden mogelijk is. Het kabinet stuurt op het actief ontwikkelen
van nieuwe indicatoren en robuuste onderbouwing hiervan. Hierbij kan de ecologische
autoriteit een belangrijke rol spelen.

Vraag 5

Hoe waardeert u de stelling van het PBL dat er tot op heden onvoldoende natuurdata
en -analyses bestaan om tot een robuuste en eenduidige beoordeling van de natuurkwaliteit
te komen en dat daarom sprake is van een focus op stikstof en kritische depositiewaarden?

Antwoord 5

Ik deel met het PBL dat er nog een opgave ligt voor wat betreft de monitoring op gebiedsniveau.
Deze is momenteel nog niet voldoende op orde waardoor natuurdata op gebiedsniveau
nog incompleet zijn. De monitoring was tot nu toe in belangrijke mate gericht op monitoring
van de natuurkwaliteit op landelijk niveau. Samen met de provincies werk ik, in het
kader van het Programma Natuur, aan een doorontwikkeling van de natuurmonitoring.
Daarnaast wordt door middel van natuurdoelanalyses het doelbereik en resterende opgave
per gebied in beeld gebracht en werkt een consortium van kennisinstellingen onder
leiding van het PBL aan het opstellen van de monitoringsrapportages die de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering voorschrijft.

Dat nog niet alle gegevens op gebiedsniveau beschikbaar zijn, betekent niet dat mijn
beleid alleen gericht is op stikstofdepositie in plaats van op natuurkwaliteit, zoals
ik ook in het antwoord op vraag 3 heb toegelicht. Wel blijft het fors verminderen
van stikstofdeposities een onmisbare pijler om het natuurdoel te halen.

Vraag 6

Wat bent u samen met de provincies voornemens te doen om voor voldoende natuurdata
en -analyses te zorgen, zodanig dat een robuuste en eenduidige beoordeling van de
natuurkwaliteit mogelijk is?

Antwoord 6

Zoals ik in het antwoord op vraag 3 heb aangegeven, werk ik samen het de provincies
aan natuurdoelanalyses die per stikstofgevoelig Natura 2000-gebied de opgave in relatie
tot de instandhoudingsdoelstellingen inzichtelijk maken en waarin de verwachte effecten
van stikstofbronmaatregelen en natuurherstelmaatregelen in samenhang beoordeeld worden.
De natuurdoelanalyses zijn uiterlijk 1 april 2023 gereed. Omdat de monitoringsgegevens
van de natuurkwaliteit op gebiedsniveau nu nog niet compleet zijn, zullen deze eerste
natuurdoelanalyses nog gegevenslacunes bevatten. Een verantwoorde omgang met die lacunes
in relatie tot het trekken van conclusies over gebieden maakt een wetenschappelijke
toetsing van de natuurdoelanalyses door de ecologische autoriteit des te belangrijker.
Tegelijkertijd is het van belang om de natuurmonitoring door te ontwikkelen zodat
de gegevens op gebiedsniveau beschikbaar komen voor bijvoorbeeld de monitoringsrapportages
die de Wet natuurbescherming voorschrijft. In het kader van het Programma Natuur ben
ik nu samen met de provincies bezig om de monitoring door te ontwikkelen.

Vraag 7

Heeft u kennisgenomen van de moties die door meer dan vijftig gemeenteraden door het
hele land zijn aangenomen, waarin aandacht gevraagd wordt voor de grote gevolgen van
de stikstofplannen voor de agrarische sector en de leefbaarheid van het landelijk
gebied en voor de grote twijfels bij de haalbaarheid ervan en waarin gevraagd wordt
om aanpassing?2

Antwoord 7

Ik ben mij ervan bewust dat de vertaling van de landelijke doelen naar richtinggevende
stikstofdoelen per gebied een grote impact hebben op de agrarische sector en de leefbaarheid
van het landelijk gebied. Daarom wil ik benadrukken dat er bij de vormgeving van deze
transitie aandacht is voor de sociaaleconomische effecten. De essentie van de gebiedsgerichte
aanpak is dat beter rekening kan worden gehouden met regionale en lokale bijzonderheden.
De opgaven en het gebied met eigen kenmerken staan immers centraal. Ik streef ernaar
dat er voldoende zekerheid geboden wordt voor het verdienvermogen, de bedrijfseconomische
continuïteit en financierbaarheid van investeringen voor agrarische ondernemers.

In de wet stikstofreductie en natuurverbetering is vastgelegd dat de provincies in
de gebiedsplannen de verwachte sociaaleconomische effecten van maatregelen beschrijven.
Het gaat hier om aspecten zoals leefomgeving, wonen, arbeid en vrije tijd. Deze analyse
helpt provincies om de maatregelen te kiezen die het meest passend zijn in het gebied.
Ook geeft de analyse inzicht in of er nog stappen gezet moeten worden om sociaaleconomische
effecten te verzachten. In het NPLG zal ik opnemen dat een sociaaleconomische impact
analyse specifiek voor de landbouw onderdeel van de gebiedsprogramma’s moet zijn.
Voor deze impactanalyse zal in overleg met de provincies, sectorpartijen en kennisinstituten
een kader en aanpak worden opgesteld. Deze analyse biedt daarmee ook handvaten voor
provincies en Rijk om instrumentarium in te zetten of te ontwikkelen bij het ondersteunen
van agrarische ondernemers in de transitie. Met deze zorgvuldige stappen en waarborgen
in de gebiedsaanpak proberen we zoveel mogelijk de geuite zorgen een plek te geven.

Vraag 8

Hoe waardeert u deze moties en wat gaat u doen met deze oproepen?

Antwoord 8

Het halen van de landelijke doelen voor klimaat, water en natuur vereist op lokaal
niveau inspanning. Ik realiseer mij ten zeerste dat er binnen gemeenteraden veel vragen
leven over wat dit gaat betekenen voor hun gemeenschappen. Duidelijkheid is belangrijk
voor alle betrokken partijen, en de opzet van de gebiedsgerichte aanpak is dat deze
zal voortkomen uit de gebiedsprocessen. Met de gebiedsgerichte aanpak van het NPLG
borgt het Rijk dat de vertaling van abstracte landelijke doelen naar concrete maatregelen
in het landelijk gebied verloopt op een manier die aansluit bij de lokale situatie
en waarbij lokale betrokkenen inspraak hebben. Binnen het Ministerie van LNV wordt
een uitvoeringsorganisatie opgericht Realisatie Transitie Landelijk Gebied (RTLG),
die gebiedspartijen zal ondersteunen bij deze processen en de verdere transitie. Provincies
hebben in de gebiedsprocessen de rol van regisseur, zij zullen dan ook relevante lokale
belanghebbenden bij het opstellen van de gebiedsprogramma’s betrekken. Hierbij is
ook aandacht voor de sociaaleconomische effecten van de maatregelen. Ik moedig de
gemeenten aan zich hoorbaar te maken binnen de gebiedsprocessen.

Vraag 9

Is het uw voornemen om wat betreft het genoemde coalitiedoel alleen het jaartal in
de wetgeving aan te passen (2030 in plaats van 2035) of bent u bereid ten minste verschillende
varianten uit te werken die recht doen aan onder meer de kritiek van het PBL en van
decentrale overheden?

Antwoord 9

Het kabinet acht de realisatie van de stikstofdoelen zoals opgenomen in het coalitieakkoord
van groot belang in het licht van de verplichting om verslechtering van kwetsbare
Natura 2000-gebieden te voorkomen, te kunnen voldoen aan de Europese verplichting
voor een landelijke gunstige staat van instandhouding en om de vergunningverlening
weer op gang te brengen. Stikstof is een van de belangrijkste drukfactoren waardoor
de kwaliteit van de natuur onder druk staat. Inzet op stikstofreductie is daarom een
onmisbare pijler om dit doel te halen. Daarbij is de kritische depositiewaarde (KDW)
de best beschikbare wetenschappelijke indicator. Tegelijkertijd ziet de aanpak breder
dan op stikstof alleen: inzet op natuurherstelmaatregelen, verbetering van hydrologie
of het versterken van ecologische verbindingen is eveneens van, groot belang.

Vraag 10

Heeft u tevens kennisgenomen van de analyse van de verspreiding van ammoniak op basis
van korstmossenonderzoek?3,
4

Antwoord 10

Ja.

Vraag 11

Hoe waardeert u de uitkomst van het korstmossenonderzoek dat ondanks reductie van
de ammoniakemissie en de ammoniakconcentraties in landbouwgebieden door landbouwmaatregelen,
zoals het voorkomen van stikstofminnende korstmossen uitwijst, deze daling zich niet
doorvertaalt in daling van de ammoniakconcentraties in natuurgebieden? Wat zou een
mogelijke verklaring kunnen zijn?

Antwoord 11

Uit het korstmossenonderzoek blijkt dat rond intensieve veehouderijbedrijven het aantal
stikstof minnende kostmossen vanaf de start van het onderzoek in 1989 is afgenomen
en dat deze afnemende trend zich na 2015 niet meer heeft voortgezet. Dit komt overeen
met de meetresultaten van het RIVM. Dit wordt waarschijnlijk veroorzaakt door de emissiebeperkende
maatregelen in de veehouderij, waarvan de voortgang ook in 2015 stokte.

Uit het korstmossenonderzoek blijkt ook dat in Natura-2000 gebieden dezelfde neerwaartse
trend in stikstofminnende korstmossen te zien is, met dit verschil dat hier geen stagnatie
is te zien in de trend vanaf 2015. De auteur verklaart dit verschil door het vertraagd
en gedempt doorwerken van de effecten in Natura-2000 gebieden. Ik kan mij in deze
verklaring vinden.

Vraag 12

Bent u bereid de uitkomsten van het korstmossenonderzoek te betrekken bij de analyse
van de verschillende modellen die gebruikt worden bij stikstofberekeningen (als opvolging
van het door de commissie-Hordijk geadviseerde modellenensemble)?

Antwoord 12

De effecten van stikstofdepositie en stikstofconcentraties in de lucht zijn met enige
vertraging terug te zien in de ontwikkeling van korstmossen. Daarom leent deze methode
zich niet om de modellen die gebruikt worden voor de stikstofberekeningen te toetsen.
Wel kan korstmossenonderzoek een waardevolle bijdrage leveren aan de evaluatie van
de effecten van het stikstofbeleid.

Vraag 13

Deelt u de analyse van de heer Van Herk op basis van het korstmossenonderzoek dat
de uitstoot van ammoniak door verkeer wordt onderschat omdat bij katalysatoren en
toepassing van AdBlue ammoniak vrijkomt?

Antwoord 13

Het korstmossenonderzoek stelt dat de ammoniakemissie uit het verkeer hoger zijn dan
tot nu toe wordt aangenomen, mogelijk omdat metingen plaats zouden vinden onder geconditioneerde
omstandigheden. Dit beeld herken ik niet. Nederland is het enige land dat structureel
praktijkmetingen uitvoert naar NH3-emissies van voertuigen en mobiele werktuigen.
De in Nederland gehanteerde emissiefactoren voor wegverkeer zijn daarmee gebaseerd
op praktijkmetingen, niet op emissienormen of laboratoriumtesten. Deze praktijkmetingen
worden sinds 2014 door TNO uitgevoerd en gerapporteerd. Er zijn van tijd tot tijd
incidenteel problemen geconstateerd met een te hoog AdBlue-verbruik met bijbehorende
NH3-emissies, maar dat is nooit een breed probleem gebleken. Sinds 2020 wordt er in
het kader van de aankomende Euro-7 regelgeving – waarin voor het eerst NH3-emissienormen
voor personenauto’s, bestelauto’s en vrachtwagens zullen worden opgenomen – ook NH3-emissies
gemeten door andere instituten in Europa en die bevestigen het bestaande beeld.

In het kader van de bronmaatregelen van de structurele aanpak stikstof wordt overigens
door de Inspectie Leefomgeving en Transport gewerkt aan de opzet en uitvoering van
een gerichte handhavingsaanpak van defecte en gemanipuleerde AdBlue systemen in vrachtwagens.

Vraag 14

Wat gaat u eraan doen om ervoor te zorgen dat we een goed beeld krijgen van de ammoniakuitstoot
door het verkeer en dat dit in beleid en berekeningen meegenomen wordt?

Antwoord 14

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 13 worden in Nederland structureel praktijkmetingen
uitvoert naar NH3-emissies van voertuigen en mobiele werktuigen, waardoor er een goed
beeld is van de ammoniakuitstoot door verkeer. Jaarlijks worden de emissiefactoren
voor wegverkeer geactualiseerd op basis van recente onderzoeksresultaten, zodat beleid
en berekeningen gebaseerd zijn op de meest recente wetenschappelijk inzichten.