Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 169 Wijziging van de Klimaatwet (implementatie Europese klimaatwet)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I ALGEMEEN
1. Aanleiding
Als onderdeel van de Europese Green Deal is op 29 juli 2021 de Verordening van het
Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking
van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van de Verordening (EG) nr. 404/2009 en
Verordening (EU) 2018/1999 (Verordening (EU) 2021/1119, hierna: Europese klimaatwet)
in werking getreden.
Met de Europese klimaatwet zijn de reductiedoelen van broeikasgasemissies voor de
Europese Unie aangescherpt om uitvoering te geven aan de verplichtingen van de Overeenkomst
van Parijs. Met de Europese klimaatwet is de Europese Unie vooruitstrevend in haar
aanpak van klimaatverandering.
In de Europese klimaatwet is – voor zover relevant voor dit wetsvoorstel – het volgende
vastgelegd:
• De Europese klimaatwet bevat een bindende doelstelling om in 2050 als Europese Unie
klimaatneutraal te zijn (netto nul emissies) en het streven om na 2050 negatieve emissies
te realiseren (artikel 2, eerste lid);
• Om dit doel te bereiken bevat de Europese klimaatwet een bindende doelstelling dat
de netto-emissies van broeikasgassen in 2030 ten minste 55 procent lager moeten zijn
dan in 1990 (artikel 4, eerste lid);
• De Europese Commissie zal een wetgevingsvoorstel doen om een klimaatdoelstelling van
de Unie voor 2040 in de Europese klimaatwet op te nemen om te verzekeren dat de Europese
Unie in 2050 volledig klimaatneutraal is. Deze klimaatdoelstelling dient uiterlijk
6 maanden na de eerste algemene inventarisatie van het Klimaatakkoord van Parijs te
worden vastgesteld (artikel 4, derde lid).
De reductiedoelstelling om in 2050 als Europese Unie klimaatneutraal te zijn (netto
nul emissies) en daarvoor in 2030 de netto broeikasgasemissies in de Unie met ten
minste 55% te verminderen ten opzichte van het niveau van 1990, is een aanscherping
ten opzichte van de eerdere reductiedoelen. De reductiedoelen voor broeikasgasemissies
voor de Europese Unie bedroegen voor 2030 ten minste 40% en voor 2050 80 tot 95% ten
opzichte van 1990. Deze reductiedoelen zijn in conclusies van de Europese Raad in
2009 voor 2050 en in 2014 over 2030 vastgelegd. Met de inwerkingtreding van de Europese
klimaatwet zijn de nieuwe emissiereductiedoelen voor de Europese Unie vastgelegd in
een verordening. Deze doelen zijn daarmee rechtstreeks bindend geworden en gelden
voor de Unie als geheel.
Op 30 juni 2021 heeft de Europese Commissie relevante Uniewetgeving geëvalueerd om
de verwezenlijking van de doelstellingen, genoemd in de artikelen 2, eerste lid, en
4, eerste lid, van de Europese klimaatwet mogelijk te maken en nam zij de nodige maatregelen
in overweging. Op 14 juli 2021 heeft de Europese Commissie het Fit For 55%-pakket
gepresenteerd om uitvoering te geven aan het doel voor 2030 in aanloop naar klimaatneutraliteit
in 2050. Het gaat om een uitgebreid pakket van 13 wetgevingsvoorstellen en een mededeling1. Het pakket betreft zowel een aanscherping van bestaand beleid als enkele nieuwe
voorstellen. Op 15 december 2021 heeft de Europese Commissie dit pakket aangevuld
met drie voorstellen2.
Over de voorstellen om binnen de Europese Unie invulling te geven aan de 55%-opgave
wordt de komende periode in EU-verband onderhandeld. Daarna zullen de individuele
voorstellen voor EU-regelgeving worden besproken in de desbetreffende Raden en Europees
Parlement, alvorens er een definitief akkoord is. Mogelijk dat al eerder over onderdelen
een akkoord wordt bereikt. Het definitieve pakket ligt dus nog niet vast. Ook nadat
de onderhandelingen afgerond zijn kan dit echter niet direct vertaald worden naar
een reductiedoel voor Nederland, aangezien de uitvoeringsregelingen delen van de totale
Nederlandse emissies omvatten, die enerzijds via nationale instrumenten en anderzijds
via EU-brede instrumenten worden ingevuld. Om strijdigheid van de Nederlandse Klimaatwet
(hierna: Klimaatwet) met de Europese klimaatwet te voorkomen kunnen de resultaten
van deze onderhandelingen niet worden afgewacht en moet zo snel mogelijk de Klimaatwet
worden aangepast.
Een belangrijk verschil tussen de vorige EU-reductiedoelen en nieuwe EU-reductiedoelen,
is niet alleen een aanscherping van deze doelen maar ook dat deze in een verordening
zijn vastgelegd. Een verordening is juridisch verbindend in al haar onderdelen, is
rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat en heeft voorrang ten opzichte van nationaal
recht (artikel 288 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie). De reductiedoelen
in de Klimaatwet mogen niet conflicteren met de reductiedoelen die nu in de (verordening
voor een) Europese klimaatwet zijn opgenomen. Van een «conflict» is sprake als Nederland
op grond van de Klimaatwet minder doet dan het minimaal op grond van de Europese klimaatwet
– en daarmee samenhangende EU instrumenten – juridisch zou moeten doen. Aanpassing
van de Klimaatwet is noodzakelijk omdat de huidige Klimaatwet geen rekening houdt
met de juridisch bindende verplichtingen van de Europese klimaatwet. Met dit wetsvoorstel
wordt daarom het doel van 95% reductie in Nederland vervangen door klimaatneutraliteit
voor Nederland in 2050. Het streefdoel van 49% reductie in 2030 wordt vervangen door
een streefdoel van tenminste 55% reductie en is inclusief landgebruik. De doelstelling
heeft dus ook betrekking op de uitstoot en de vastlegging van broeikasgassen door
landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF). Hiermee wordt aangesloten
bij de EU regelgeving. Dit streefdoel laat onverlet dat aan de reductieverplichtingen
voor 2030 op grond van Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde
bindende EU-rechtshandelingen, moet worden voldaan. Voorgesteld wordt om dit is als
een aparte verplichting aan artikel 2, tweede lid, van de Klimaatwet toe te voegen.
Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie volgt dat een
lidstaat – gelet op het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, derde lid, Verdrag
betreffende de Europese Unie, hierna: VEU) – gehouden is noodzakelijke maatregelen
te nemen die nodig zijn om effectieve werking te geven aan de verplichtingen uit een
verordening en zich te onthouden van maatregelen die de werking van een verordening
kunnen aantasten of verhullen. Het feit dat de Europese klimaatwet alleen doelen op
Unie-niveau vastlegt, ontslaat lidstaten niet om die maatregelen te treffen die nodig
zijn om te bewerkstelligen dat de doelstellingen worden gehaald. Nederland kan dus
niet een minder ambitieus klimaatbeleid voeren dan op grond van de Europese klimaatwet
dient te worden nagestreefd.
2. Inhoud wetsvoorstel
De Europese klimaatwet schetst een kader voor de onomkeerbare en geleidelijke reductie
van broeikasgasemissies en legt het doel van een klimaatneutraal Europa tegen 2050
wettelijk vast. De Europese klimaatwet leidt tot een aanscherping van de reductiedoelen
voor de Unie. Voor 2050 is het doel netto nul emissies, waarbij zowel de broeikasgasemissies
als het vastleggen van koolstof is opgenomen. Voor 2030 is het doel ten minste netto
55% reductie van de uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990. Deze reductiedoelen
uit de Europese klimaatwet gelden voor de Unie als geheel en dienen dus op het niveau
van de Unie te worden bereikt. Lidstaten dienen de netto reductie collectief te behalen,
waarbij sommige landen negatieve emissies kunnen hebben en andere landen een kleine
restemissie, maar waarbij het resultaat dus klimaatneutraal op Unie-niveau is. Dit
is voor Nederland van belang aangezien Nederland waar het gaat om de landgebruik,
emissies door de veengebieden een uitzonderingspositie binnen de Europese Unie bekleedt.
Waar in vrijwel elk ander EU-lidstaat het landgebruik zorgt voor netto verwijderingen
van broeikasgassen is er in Nederland sprake van een netto uitstoot.
Om op Europees niveau het doel van 55% reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te realiseren
heeft de Europese Commissie onder de noemer «Fit for 55 pakket» een uitgebreid pakket
aan beleidsmaatregelen voorgesteld waarover momenteel onderhandeld wordt. Het voorstel
bevat beleid dat voor de Europese Unie als geheel geldt en niet door vertaald wordt
naar specifieke lidstaten en bevat ook beleid dat resulteert in inspannings- of resultaatsverplichtingen
voor lidstaten. Een deel van die verplichtingen zijn direct te vertalen in emissiereducties.
Andere verplichtingen zien bijvoorbeeld op energiebesparing en hernieuwbare energie
die niet direct zijn te vertalen in emissiereducties aangezien er verschillende mogelijkheden
zijn om hier invulling aan te geven. Hoewel de uitkomst van die onderhandelingen nog
niet exact vaststaat is het al wel duidelijk dat het een aanzienlijke aanscherping
van het beleid betreft dat, zoals blijkt uit eerste analyses van het PBL en het CPB,
ook voor Nederland consequenties heeft. Met het beleid dat in het kader van het Coalitieakkoord
2021 – 2025 (hierna: coalitieakkoord) wordt afgesproken wordt hier invulling aan gegeven.
Wanneer de Europese onderhandelingen zijn afgerond en duidelijker is welke bijdrage
dit beleid levert kan een beeld geschetst worden of en welke aanvullende maatregelen
binnen Nederland noodzakelijk zijn.
Voor 2050 is het EU doel netto nul emissies. Dit doel is expliciet en ongeclausuleerd
geformuleerd. Dat is een collectief doel waar Nederland samen met de andere lidstaten
van de Europese Unie aan gehouden is. Nederland is verplicht binnen dat kader zijn
klimaatbeleid te ontwikkelen. Dit doel hoeft niet per definitie te betekenen dat in
Nederland het doel van netto nul emissies moet worden bereikt in 2050, omdat de Europese
wetgeving -naar verwachting- mogelijkheden zal bieden om te salderen tussen lidstaten.
Deze mogelijkheid is evenwel afhankelijk van de ruimte die de Uniewetgever Nederland
op dat moment biedt en is te ongewis om op vooruit te kunnen lopen. Door in de Klimaatwet
vast te leggen dat Nederland in 2050 de netto-uitstoot van broeikasgassen overeenkomstig
artikel 2, eerste lid, van de Europese klimaatwet tot nul reduceert handelt Nederland
in de lijn met het bovengenoemde beginsel van loyale samenwerking.
Het voorstel is de Klimaatwet in twee stappen te wijzigen. De eerste stap betreft
de noodzakelijke wijziging ter implementatie van de Europese klimaatwet. Het streefdoel
van 49% reductie in 2030 wordt vervangen door een streefdoel van ten minste 55% reductie
en is inclusief landgebruik (artikel 2, derde lid). Het nationale reductiedoel wordt
daarmee verhoogd. Er is vooralsnog niet voor gekozen dit doel te wijzigen in een bindende
norm. Dit is juridisch gezien ook niet noodzakelijk. De reductieverplichting op grond
van artikel 4, eerste lid, van de Europese klimaatwet is onvoorwaardelijk geformuleerd
en heeft rechtstreekse werking. Daarmee is verzekerd dat Nederland aan die Europese
verplichting moet voldoen. Welke reductie van de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen
in 2030 minimaal moet worden bereikt op grond van de Europese klimaatwet en de – ter
uitwerking daarvan in voorbereiding zijnde – EU-rechtshandelingen, is ook niet vast
te stellen, onder meer omdat het Europese emissiehandelssysteem een EU-wijd emissieplafond
stelt en geen reductiedoel per lidstaat. De inzet van Europese beleidsinstrumenten
in verschillende landen kan resulteren in verschillende reductiepercentages en daarom
is niet te bepalen wat een Europees doel van 55% exact betekent voor Nederland. Dat
kan zowel lager als hoger uitkomen als 55%. Om een conflict met het EU recht te voorkomen,
wordt daarom het nationale streefdoel aangevuld met een aparte verplichting van Nederland
om te voldoen aan de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid, van
de Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen.
Het nationale streefdoel wordt aangescherpt naar een reductie van de netto-broeikasgasemissies
van ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990 en een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050. Met een reductiedoel van 55% voor Nederland
inclusief landgebruik wordt direct aangesloten bij het doel van de Europese Klimaatwet
om het technisch karakter van het wetsvoorstel te benadrukken. Doordat deze wijziging
zich beperkt tot een omzetting van Europese regelgeving in nationale regelgeving is
het mogelijk hiervoor een versnelde wetgevingsprocedure te doorlopen. Het betreft
dan een verkorte wetgevingsprocedure die geldt voor implementatiewetgeving. Tevens
sluit een reductiedoel van 55% voor 2030 aan bij het doel zoals dat in het coalitieakkoord
is opgenomen.
De tweede stap betreft een wetswijziging die meer tijd vergt. Het betreft wijzigingen
die voortvloeien uit het coalitieakkoord en enkele aangenomen moties (Kamerstukken
II 2021/22, 35 925, nr. 140, Kamerstukken II 2021/22, 35 927, nr. 72 en Kamerstukken II, 2020/21, 32 813, nr. 762). Het gaat hierbij onder andere om het wettelijk verankeren van de positie van de
op te richten wetenschappelijke adviesraad en van enkele andere verbeteringen, zoals
het aan laten sluiten van de beleidscyclus van de Klimaatwet op de begrotingscyclus.
Het streven is deze wijzigingen begin 2024 op te nemen in de Klimaatwet. Daarbij zal
het kabinet ook de vraag betrekken of het streefdoel van 55% voor 2030 zal worden
gewijzigd in een bindend doel en of het wenselijk is om tussendoelen voor 2035 en
2040 in de Klimaatwet op te nemen. Bij het vaststellen van deze tussendoelen zal worden
aangesloten bij het nieuwe Europese doel voor 2040 waarvoor de Europese Commissie
in 2024 met een voorstel komt.
3. Regeldruk
De uiteindelijke regeldruk en administratieve lasten zijn afhankelijk van de specifieke
invulling van de doelen in concrete beleidsmaatregelen. Omdat de mogelijke regeldrukgevolgen
pas bij de concrete maatregelen kunnen worden geanalyseerd heeft het Adviescollege
toetsing regeldruk geen (formeel) advies uitgebracht. Bij de uitwerking van eventuele
maatregelen zal het kabinet rekening blijven houden met de gevolgen van de regeldruk
voor decentrale overheden, bedrijfsleven en burgers.
4. Handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid
De handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid zijn afhankelijk van de
specifieke invulling van de doelen in concrete beleidsmaatregelen. Bij de uitwerking
van eventuele maatregelen zal het kabinet hiermee rekening houden.
5. Financiële gevolgen/lasten overheid en bedrijfsleven
De doelstellingen in de voorgestelde wijziging volgen direct uit de Europese klimaatwet.
De financiële gevolgen van het wetsvoorstel zijn afhankelijk van de wijze waarop het
klimaatbeleid uiteindelijk zal worden vormgegeven en welke maatregelen worden genomen
om de doelstellingen uit het wetsvoorstel te halen. Hierover vinden nog onderhandelingen
in de EU plaats en moeten vervolgens voor verschillende onderdelen van het beleidspakket
nog nationale keuzes worden gemaakt hoe het beleid binnen Nederland wordt ingevuld.
Het is om die reden niet mogelijk een MKB-toets uit te voeren. Het klimaatplan is
het instrument dat hier inzicht in kan geven.
6. Publieke consultatie
Voor deze wetswijziging heeft een internetconsultatie plaatsgevonden. Over het algemeen
deelt men de noodzaak over de aanpak van klimaatverandering. Er worden zorgen gedeeld
over de effecten van het beleid, met name voor de landbouwsector, dat in de toekomst
wordt ingezet om de doelen uit de Klimaatwet te behalen. De gevolgen voor de sectoren
zijn afhankelijk van de specifieke invulling van de doelen in concrete beleidsmaatregelen.
Bij de uitwerking van deze maatregelen zal het kabinet rekening houden met de gevolgen
voor deze sectoren. Verder wordt in de consultatie onderschreven het belang voor verdergaande
aanpassing van de Klimaatwet in de tweede fase.
II ARTIKELEN
Artikel I
A
Omdat in artikel 2 van de Klimaatwet wordt verwezen naar de reductiedoelen in artikelen
2, eerste lid, en 4, eerste lid, van de Europese klimaatwet als een bindend kader
voor het nationale klimaatbeleid, wordt aan artikel 1 de definitie van de Europese
klimaatwet toegevoegd.
B
In artikel 2 van de Klimaatwet is thans een streefdoel voor reductie van broeikasgassen
voor 2030 (49% emissiereductie) en voor 2050 (95% emissiereductie exclusief verwijderingen)
ten opzichte van 1990 opgenomen. In het licht van de Europese klimaatwet moet artikel
2 aangepast worden.
Het doel van «klimaatneutraliteit» in 2050 is expliciet en ongeclausuleerd in de Europese
klimaatwet vastgelegd. Daarnaast staat in de Europese klimaatwet dat de Europese Unie
na 2050 streeft naar negatieve emissies. Om strijdigheid van de Klimaatwet met de
Europese klimaatwet te voorkomen is het noodzakelijk het reductiedoel voor 2050 in
artikel 2, eerste lid, te wijzigen in een bindende norm van klimaatneutraliteit. Daarmee
geldt een verplichting voor Nederland in 2050 de netto-uitstoot van broeikasgassen
overeenkomstig artikel 2, eerste lid, van de Europese klimaatwet tot nul te reduceren.
Deze doelstelling heeft betrekking op alle broeikasgasemissies en ziet naast de uitstoot
van emissies, ook op hetgeen dat wordt vastgelegd door carbon sinks, door afvangen
en opslaan, dan wel gebruiken van CO2. De doelstelling heeft dus ook betrekking op de uitstoot en de vastlegging van broeikasgassen
door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF). Deze wijziging hoeft
niet per definitie te betekenen dat in Nederland netto nul emissies moet worden bereikt
in 2050, omdat de Europese wetgeving -naar verwachting- mogelijkheden zal bieden om
te salderen tussen lidstaten. Deze mogelijkheid is evenwel afhankelijk van de ruimte
die de Uniewetgever Nederland op dat moment biedt. Daarop bij voorbaat vooruitlopen
door het doel voor 2050 in de Klimaatwet te laten afwijken van het Europees doel is
in strijd met het beginsel van Unietrouw ingevolge artikel 4, derde lid, VEU en kan
de Uniewetgever ook niet binden. Daarom wordt het reductiedoel voor 2050 in artikel
2, eerste lid, gewijzigd in een bindende norm van klimaatneutraliteit. Voor de periode
na 2050 zal Nederland zijn bijdrage leveren om in EU-verband negatieve emissies te
realiseren. Omdat het wetsvoorstel is beperkt tot een technische aanpassing aan de
Europese klimaatwet is de norm uit artikel 2, tweede lid, van de Klimaatwet dat voor
2050 wordt gestreefd naar een volledige CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050, gehandhaafd.
Om strijdigheid met artikel 4, eerste lid, van de Europese klimaatwet te voorkomen
wordt ook voorgesteld om de reductienorm voor 2030 in artikel 2 van de Klimaatwet
aan te scherpen. Overeenkomstig de Europese norm geldt voor 2030 dat Nederland voldoet
aan de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese
klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen.
Deze verplichting is als een afzonderlijke verplichting opgenomen in het tweede lid
en geldt naast het nationale streefdoel om voor 2030 de netto-broeikasgasemissies
te reduceren tot ten minste 55%. De reductienormen voor 2030 hebben, evenals de 2050-norm,
betrekking op alle broeikasgasemissies. Wat betreft de realisatie van het tussendoel
in 2030 geldt dat het voldoen aan de EU-verplichtingen geldt als een resultaatsverplichting.
Het gaat dan om de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid, van
de Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan nog vast te stellen bindende [onderdelen
van] EU-rechtshandelingen (de wettelijke maatregelen om binnen de EU invulling te
geven aan de 55%-opgave, het Fit for 55-pakket). Onder bindende EU-rechtshandelingen
wordt in dit verband verstaan alle door instellingen van de Europese Unie vastgestelde
verordeningen, richtlijnen en tot Nederland gerichte besluiten. Wat betreft de realisatie
van het nationale streefdoel om 55% te reduceren zal Nederland alles op alles zetten
om dit doel te halen door beleid te programmeren dat gericht is op een reductie van
60% ten opzichte van 1990 overeenkomstig het coalitieakkoord. Dit is tot uitdrukking
gebracht in de voorgestelde wijziging van artikel 2, tweede lid. Het reductiedoel
van klimaatneutraliteit in de Europese Unie in 2050 geldt daarbij als een onvoorwaardelijk
en bindend einddoel.
Artikel II
De wijziging zal in werking treden met ingang van de dag na de datum van uitgifte
van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Omdat de wijziging strekt tot implementatie
van EU- regelgeving en spoedige inwerkingtreding wenselijk is, is er niet voor gekozen
de inwerkingtreding bij koninklijk besluit te regelen. Omdat de Europese klimaatwet
reeds op 27 juli 2021 in werking is getreden en dit wetsvoorstel alleen strekt tot
implementatie is het mogelijk om in lijn met aanwijzing 4.17, vijfde lid, van de Aanwijzingen
voor de regelgeving af te wijken van de vaste verandermomenten voor de inwerkingtreding
van regelgeving.
De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
R.A.A. Jetten, minister voor Klimaat en Energie
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.