Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Dit wetsvoorstel introduceert, voor het eerst, een facultatief initiërend referendum
in Nederland. Het maakt het voor de Nederlandse bevolking mogelijk zélf een onderwerp
te agenderen en, door middel van een referendum, ter beoordeling voor te leggen aan
de Nederlandse bevolking. Hierbij is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de huidige
Zwitserse wetgeving en praktijk. In Zwitserland kan de bevolking immers al decennialang
zélf onderwerpen voor een referendum agenderen. Uiteraard zijn er verschillen. In
Zwitserland zijn de uitslagen van referenda bindend, in ons land is dit (nog) niet
mogelijk vanwege de daarvoor vereiste (en op dit moment politiek onhaalbare) Grondwetswijziging.
Dit wetsvoorstel is dan ook geen exacte kopie van het Zwitserse model. De initiatiefnemers
hebben zich erdoor laten inspireren. Het benodigd aantal handtekeningen voor het initiëren
van een referendum in dit wetsvoorstel (200.000) is bijvoorbeeld twee keer zo groot
omdat de Nederlandse bevolking ongeveer twee keer zo groot is als de Zwitserse bevolking.
Dit wetsvoorstel beoogt echter in het algemeen het Zwitserse referendum model zo goed
mogelijk te volgen aangezien de praktijk in Zwitserland heeft bewezen dat het werkt.
Dit betekent onder andere dat de initiatiefnemers ervoor gekozen hebben met deze wet
het aantal referendabele onderwerpen zo groot mogelijk te doen zijn. Het doel is immers
om met deze wet de directe invloed van de bevolking op de besluitvorming zo groot
mogelijk te maken.

2. Definitiebepalingen

In het algemeen kan gesteld worden dat er vier soorten referenda bestaan:

1. Het referendum als «volksraadpleging», oftewel: het «plebisciet». Een van overheidswege
georganiseerde volksstemming waarbij de staat bepaalt wanneer het referendum wordt
gehouden en wat precies de vraagstelling wordt. De meeste kritiek, op referenda in
het algemeen, gaat vaak eigenlijk alleen over het plebisciet – omdat deze plebiscieten
in het verleden nogal eens zijn gebruikt door machtsbeluste heersers om op een goed
getimed moment via een beroep op de «volkswil» bepaalde dictatoriale maatregelen door
te drukken. Geen zorgen: dit wetsvoorstel is nadrukkelijk geen pleidooi voor het plebisciet.

2. Het verplichte referendum, oftewel: de «grondwettelijke rem». Bij dit referendumtype
gaat het om een grondwettelijk vastgelegde overheidsverplichting om bij bepaalde maatregelen
of besluiten eerst een volksraadpleging te houden. Een voorbeeld is de Deense constitutie
die bepaalt dat elke soevereiniteitsoverdracht eerst via een referendum aan de bevolking
moet worden voorgelegd. Een ander voorbeeld biedt Zwitserland, waarin elke maatregel
die eerder door een referendum is afgedwongen, slechts via een nieuw referendum ongedaan kan worden gemaakt. Ook daar gaat dit wetsvoorstel niet over.

3. Het facultatief corrigerend referendum, oftewel: het «veto van het volk». Een door
de bevolking zelf, via een bepaalde hoeveelheid steunverklaringen, afgedwongen referendum
over een besluit dat door de politiek is genomen. Een referendum in deze categorie
vond in Nederland plaats op 6 april 2016, nadat 427.939 kiezers hadden aangegeven
het Associatieverdrag met Oekraïne, dat de Staten-Generaal zojuist had geratificeerd,
via een referendum te willen kunnen beoordelen. Dit type referendum was, in raadgevende
vorm, in Nederland al eens van kracht van 1 juli 2015 tot 10 juli 2018.

4. Het facultatief initiërend referendum, oftewel: het «volksinitiatief». Het is dit
type referendum waar deze wet om gaat: het vanuit de samenleving, via een bepaald
aantal steunbetuigingen tot stand komend (wets)voorstel. Middels het volksinitiatief kan de bevolking emanciperen van de politieke instituties,
hoeft zij niet langer af te wachten waar de gevestigde macht wel of niet mee komt,
maar kan zij zélf het heft in handen nemen om voor haar belangwekkende zaken te veranderen
of onder de aandacht te brengen.

3. Het volksinitiatief, ofwel: het referendum naar Zwitsers model

Dit wetsvoorstel vertrekt vanuit de aanname dat de vertegenwoordigende democratie
een ernstig structuurprobleem kent, dat kan worden aangeduid als het «kartelprobleem».

Dit kartelprobleem veroorzaakt na verloop van tijd – haast onvermijdelijk – een kloof
tussen bestuurders en kiezers. Zoals kartels in de zakenwereld prijsafspraken maken
en drempels opwerpen om nieuwkomers weg te houden, zo maken politieke partijen opinie-afspraken.
Daarmee dekken ze eerst het electorale speelveld af, om vervolgens gezamenlijk de
invloedrijke maatschappelijke posities te verdelen. Sluipenderwijs vormt zich een
«partijkartel», dat doorgaans goed in staat is om nieuwkomers buiten te sluiten en
het politieke landschap te blijven domineren. Het partijkartel is mild voor andere
kartelleden; maar vijandig tegen degenen die het spelletje niet langer meespelen.
Het is vervlochten geraakt met de gevestigde media en spreidt zijn vleugels uit naar
allerlei andere maatschappelijke sectoren – zoals het bankwezen, de zorgverzekeraars,
de bouwsector en de NGO’s.

In de politieke theorie wordt veel belang gehecht aan wat wel de «staatsrechtelijke
machtsbalans» wordt genoemd. Om willekeur en machtsmisbruik te voorkomen, moeten zogeheten
«checks and balances» – krachten en tegenkrachten – in het leven worden geroepen die
gezamenlijk het staatsbestuur in evenwicht houden en de ambities van politici temperen.
Immers: «power corrupts, and absolute power corrupts absolutely»1. Dit soort mechanismen bestaan vanzelfsprekend ook in de Nederlandse staatsinrichting;
maar tegen het partijkartel als zodanig kunnen die mechanismen niets beginnen. De noodzakelijke correctie kán niet van binnen
het systeem komen – omdat het hele systeem door het kartel wordt overwoekerd. Daarom moet die correctie van buiten het systeem komen.

Het facultatief initiërend referendum (oftewel: het «volksinitiatief») is het enige
democratische instrument dat op dit punt een effectieve tegenmacht kan vormen en het
kartel kan kraken. Het is de enige manier om het structuurprobleem van de vertegenwoordigende
democratie aan te pakken. Alleen als de bevolking via zelf opgehaalde steunbetuigingen
referenda kan afdwingen over zelf gekozen onderwerpen, kunnen de opinie- en beleidsafspraken
van het partijkartel worden opengebroken. De politiek wordt gedwongen dichter bij
de bevolking te staan; de bevolking wordt in staat gesteld haar onvrede ook daadwerkelijk
naar concrete beleidsvoorstellen te vertalen. Eindelijk kan de kloof worden gedicht.

Praktische uitwerking

Vanzelfsprekend heeft elke organisatie leiding nodig. Zoals Robert Michels (1876–1936)
het treffend formuleert: organisatie impliceert oligarchie.2 Er zullen altijd enkelen (of in elk geval: weinigen) zijn die het gros van de beslissingen
nemen en het dagelijks bestuur van organisaties – en dus ook: landen – vormgeven.
Dat is al zo bij een vriendengroep die gezamenlijk op vakantie gaat; het werkt op
die manier in bedrijven, op de sportclub: je zult altijd een bestuur nodig hebben
dat een groot aantal beslissingen neemt en de verantwoordelijkheid draagt voor de
uitvoering daarvan. Af en toe oppert iemand weleens om via crowdsourcing de politiek
volledig open te gooien (en de «ijzeren wet» van Michels te breken), maar geen van
deze voorstellen heeft ooit ook maar een begin van praktische uitvoerbaarheid kunnen
bieden.3 Inderdaad: het representatieve systeem kan bogen op vele logische en vanzelfsprekende
positieve aspecten. Politiek bestaat voor een aanzienlijk deel uit detailwerk dat
met intensieve aandacht moet worden gedaan – de meeste burgers hebben daarvoor eenvoudigweg
niet de tijd (en de interesse). Politiek vergt dikwijls een lange adem. Partijvorming
is noodzakelijk om de vaak veelzijdige problemen waar het landsbestuur voor staat,
effectief aan te gaan en om op landelijke schaal campagne te kunnen voeren. De schaalvergroting
van de politiek maakt delegatie van bestuurlijke taken noodzakelijk. Enzovoorts.

De vertegenwoordigende democratie (oftewel: de electieve aristocratie) is dus het
meest realistische bestuursmodel. Toch is er één groot probleem verbonden aan het
stemmen op een afgevaardigde van een partij die vervolgens in een parlement tot een
gemeenschappelijk standpunt met zijn mede-parlementariërs moet komen. Dat is het structuurprobleem van de vertegenwoordigende democratie:

1. Verkiezingen zijn een compromis. Verkiezingen gaan altijd over vele onderwerpen tegelijk: de zorg, buitenlands beleid,
milieu, strafrecht, immigratie, belastingen... Daarnaast spreekt de partijleider in
meer of mindere mate aan bij de kiezer – voor iedere kiezer weer om andere, persoonlijke
redenen. Vrijwel niemand zal álles ondersteunen van het programma van de partij waarop
hij stemt. Vrijwel altijd is de keuze voor een bepaalde politicus óók ingegeven door
de angst dat ándere politici er met de macht van door gaan. De keuze in het stemhokje
is, kortom, een compromis.

2. Partijen zijn een compromis. Vervolgens moet die individuele politicus waarop gestemd is samen met zijn fractiegenoten
tot een gemeenschappelijk standpunt komen. Dat leidt onvermijdelijk opnieuw tot het
sluiten van compromissen, vaak zelfs al voorafgaand aan de kandidaatstelling.

3. Het parlement is een compromis. Ten slotte gaat dat dubbele compromis (van kiezer naar politicus, van politicus naar
partijstandpunt) ook nog eens worden uitgeruild in het parlement. Er worden coalitie-onderhandelingen
gevoerd, om meer AOW los te krijgen moet de partij inleveren op regels over maximum
snelheid buiten spitsuren of hypotheekrente-aftrek; het doordrukken van een bepaalde
opstelling op het gebied van buitenlands beleid of defensie dwingt tot het accepteren
van eigenlijk onwenselijk geachte immigratiepolitiek, enzovoorts.

Het gevolg van dit alles is onvermijdelijk: een compromis van een compromis van een compromis.4 Dit structuurprobleem doet de afstand tussen politiek en bevolking onvermijdelijk
toenemen. Het wantrouwen tegenover de politiek wordt sterker en het vertrouwen in
de democratie daalt. Dit kan leiden tot een behoefte om de politiek «af te straffen»
en het werkt in elk geval in de hand dat onderwerpen buiten de besluitvorming worden
gehouden – of in elk geval buiten het publieke debat. Politici zullen geneigd zijn
gemene zaak te maken en elkaar de bal toe te spelen. Haast ongemerkt ontstaat een
partijkartel, waarin de compromisvorming als het ware institutioneel verankerd raakt. De staatsrechtelijke machtsbalans loopt vast. De stem van de bevolking kan niet
meer doordringen in de politiek.

Dat is de situatie waarin we op dit moment zijn beland. Het verklaart het wantrouwen
jegens de politiek; het verklaart waarom beleid wordt doorgevoerd dat niet op meerderheidssteun
onder de bevolking kan rekenen. Referenda zijn als enige in staat dit kartel open te breken en de representatieve democratie weer «representatief»
te maken. Ze kunnen de vertrouwensbreuk herstellen en de politiek weer doen aansluiten
bij de wensen en belangen van de kiezer. In de woorden van de Amerikaanse president
Theodore Roosevelt (1858–1919): «Ik geloof in referenda, niet om het representatieve stelsel te vernietigen, maar
juist om dat te corrigeren wanneer het niet meer representatief is.»

Tegenstanders van het referendum bedienen zich in hoofdzaak van drie argumenten om hun positie te onderbouwen:

1. Mensen weten niet goed waar ze over praten; het volk is meestal onvoldoende geïnformeerd
en stemt op basis van korte termijneffect, eigenbelang en rancune. Referenda leiden
daardoor tot onverstandige uitkomsten.

2. Het referendum vertraagt de besluitvorming onnodig; het duurt allemaal eindeloos,
voor je het weet ben je voortdurend aan het wachten op wéér een nieuw referendum – het
is, kortom, niet efficiënt.

3. Het organiseren van een volksraadpleging kost veel te veel geld. Het referendum is,
met andere woorden, nodeloze verkwisting.

Deze argumenten keren voortdurend – in steeds wisselende gedaantes – terug. Zo hebben
we ze in veelvuldig zien langskomen in de debatten rond het Nederlandse referendum
van 6 april 2016, en het Britse referendum van 23 juni 2016. En het eerste argument
is daarbij eigenlijk het belangrijkst: het deskundigheidsargument. Zoals al even genoemd, houdt dit in dat de bevolking niet goed genoeg geïnformeerd
is om zich over de – vaak complexe – thema’s waarover de politiek moet beslissen,
uit te spreken. «Hoeveel mensen hebben het verdrag daadwerkelijk gelezen?», riep menig
politicus en talkshowhost uit in de aanloop naar het Nederlandse referendum van 6 april
2016. Of: «Mensen stemmen niet tegen het verdrag, maar tegen de politiek». Ook de
«Brexit» werd wel een «rancunereferendum» genoemd – omdat de Engelsen het rode potlood
puur uit ongerichte boosheid ter hand zouden hebben genomen. Dit argument kent vier bezwaren.

Allereerst, wanneer we het consequent doordenken, komt het «niet-goed-geïnformeerd-zijn» uiteindelijk
neer op een argument tegen democratie überhaupt – niet specifiek tegen het referendum.
Als het niet hebben gelezen van een verdrag of wet betekent dat men daar ook niet
over zou kunnen stemmen – dat men zich er geen oordeel over zou mogen aanmatigen –
dan zou ook vrijwel niemand een verantwoorde stem kunnen uitbrengen bij algemene verkiezingen,
omdat vrijwel niemand alle partijprogramma’s immers zal hebben gelezen. Als mensen
te dom of te ongeïnformeerd zijn om over grote kwesties hun visie te geven; waarom
hebben we dan algemeen stemrecht? Zo gaat achter het deskundigheidsargument dus inderdaad
vrijwel altijd een anti-democratisch sentiment schuil5; en voorstander zijn van algemene verkiezingen maar tegenstander zijn van referenda
is op grond van het «deskundigheidsargument» dus bepaald inconsistent.

Ten tweede, ongetwijfeld hebben politieke beslissingen technische consequenties – zo moeten
ze om te beginnen al juridisch vertaald worden, en ook de meeste voorstanders van
referenda zullen best willen aannemen dat zulks niet zomaar door iedereen zou kunnen
worden overzien. Maar de beslissingen zélf zijn dikwijls veel minder complex. Wanneer
iemand met een paar vrienden op vakantie wil gaan naar Mallorca, zou niemand op het
idee komen via een referendum vast te stellen wat de hoeveelheid kerosine moet zijn
die in de tank van het vliegtuig moet zitten en wat precies de vluchtroute moet zijn.
Daarentegen willen we wel gezamenlijk besluiten waarheen wij, als groepje vrienden, op vakantie gaan. In de keuze, kortom, voor het doel is een ieder principieel even bekwaam; in de keuze voor en aanwending van het middel,
in dit geval het vliegtuig en het besturen daarvan, wordt technische expertise relevant.6 Daar komt bij dat uit verschillende onderzoeken juist blijkt dat mensen zich als
gevolg van een referendum in zaken gaan verdiepen.7

De kwaliteit van het debat neemt toe, want standpunten worden van alle kanten beargumenteerd,
aangevallen, opnieuw geformuleerd en heroverwogen. Veel meer dan bij verkiezingen,
gaat het bij referenda om de inhoud – niet om de poppetjes. Er staat daadwerkelijk iets op het spel. Dat is een aansporing
voor burgers om hun best te doen. In die zin is het referendum, om het ouderwets te
zeggen, hét instrument om tot «volksverheffing» te komen.

Ten derde, referenda leiden wellicht tot suboptimale beslissingen – ongetwijfeld kunnen grote
groepen mensen onder de invloed zijn van een bevlieging of een hype. Maar zijn parlementen
minder vatbaar voor dergelijke vergissingen? Zouden hondervijftig Kamerleden beter bestand
zijn tegen missers en modegrillen dan dertien miljoen burgers? In zijn internationale
bestseller The Wisdom of Crowds geeft de Amerikaanse journalist James Surowiecki tal van (dikwijls contra-intuïtieve)
voorbeelden waaruit blijkt: «the many are smarter than the few».8 Gevraagd om het gewicht van een koe in te schatten, blijkt bijvoorbeeld dat het gemiddelde
van al die schattingen dichter bij het ware aantal kilo’s komt naarmate de groep mensen
die een schatting doen, groter wordt. Bij dit experiment bleek zelfs dat een grote
groep relatieve leken het gewicht een stuk nauwkeuriger konden inschatten dan een
kleine groep ervaren slagers. Quasi-spontane peer-to-peer platforms zoals Wikipedia
en Twitter blijken bijzonder effectief in het filteren op feitelijkheid en relevantie.
Geen van de tegenstanders van het referendum heeft kunnen onderbouwen waarom zich
dit niet ook politiek zou kunnen vertalen – terwijl voorbeelden van gecrowdsourcede
projecten laten zien dat ook zeer hoogwaardige producten door grote groepen kunnen
worden gegenereerd, zoals bij het door tienduizenden individuele hobbyisten geschreven
computerbesturingsprogramma Linux.9

In de jaren zestig meenden velen dat de communistische planeconomie veel efficiënter
zou zijn dan de chaotische vrije markt. Centraal vanuit één punt besluiten hoeveel
broden, tractoren en overhemden geproduceerd moesten worden zou toch logischerwijs
veel beter aansluiten op de vraag dan wanneer iedereen voor zichzelf ging bepalen
wat hij ging produceren, hoe dat op de markt gebracht moest worden en tegen welke
prijs het zou worden aangeboden. Men was er werkelijk van overtuigd dat de sovjetwereld
de kapitalistische landen spoedig zou overwoekeren. Toch bleek dit niet het geval.
In tegendeel. Waarom eigenlijk? Opnieuw bleken de velen slimmer dan de enkelen. De hoeveelheid kennis over marktpreferenties die een centrale instantie kan verzamelen kan nooit op tegen
de kennis die alle individuele consumenten en producenten, gezamenlijk, met vallen
en opstaan, bezitten en die zij tot uitdrukking laten komen in hun beslissingen. Maar
zoals de gezamenlijke beslissingen van miljoenen consumenten in vrijwel alle gevallen
tot de beste economische resultaten leiden; zou het regelmatig betrekken van de totale
deskundigheid die in de samenleving aanwezig is, dan zo niet ook tot betere politieke besluiten kunnen leiden?

Ten vierde, iedereen kent de verleiding om een ander, met wie we het niet eens zijn, weg te
zetten als iemand die «niet weet waarover hij praat». Als we in een discussie ons
gelijk willen halen is het altijd aantrekkelijk om ons te beroepen op de eigen «deskundigheid»
– en vooral ook, om het ontbreken van dergelijke deskundigheid bij onze tegenstanders
fijntjes te benadrukken. Het is een verleiding waar de voorstanders van het associatieverdrag
met Oekraïne, en de voorstanders van een Brits EU-lidmaatschap, na de referenda daarover,
in elk geval maar weinig weerstand aan konden bieden. Geregeld stelden zij dat er
sprake zou zijn geweest van «misleiding»: zo zouden de Britten met valse beloftes
over gezondheidszorg zijn verleid om voor de Brexit te stemmen; en de Nederlanders
zouden zijn wijsgemaakt dat Oekraïne EU-lid zou worden door het associatieverdrag.
Op basis van valse voorstelling van zaken gingen de mensen vervolgens naar de stembus.

Kijken we wat preciezer naar de gewraakte beweringen, dan blijken die toch meer waarheid
te bevatten dan de referendumsceptici doen voorkomen. De Brexiteers wezen erop dat
de EU beschikt over 350 miljoen Brits belastinggeld per week. Eenmaal uit de EU zou
Westminster zélf over dit geld kunnen beschikken, en dus inderdaad kunnen besluiten
het aan – bijvoorbeeld – gezondheidszorg te besteden. Het referendum hield echter
geen nieuw regeringsmandaat in. Op de dag na het referendum kon dus niet worden gegarandeerd
dat dit geld ook daadwerkelijk naar gezondheidszorg zou gaan. Na een volgende algemene
parlementsverkiezing zou dit echter zomaar de uitkomst kunnen zijn. Misleiding? Gebrekkige
deskundigheid? Natuurlijk kan van mening worden verschild over bedragen, de besteding
daarvan, enzovoorts. Maar die 350 miljoen was wél gewoon het bedrag dat de Britten
wekelijks aan de EU overmaakten. Daarom toonden de remainers zich dus vooral slechte
verliezers. Ze verweten hen die een andere mening waren toegedaan «ondeskundigheid»
– ze konden zich eenvoudigweg niet voorstellen dat mensen daadwerkelijk iets anders wilden dan zijzelf.10

Hetzelfde zagen we bij het Nederlandse debat rondom het associatieverdrag met Oekraïne.
Voorstanders stelden tijdens de campagne dat het ging om «een doodgewoon handelsverdrag»,
waarbij het grensland «nooit» EU-lid zou worden en van toetreding tot de militaire
alliantie zelfs «nooit sprake was geweest». Eerder was het echter aangeprezen als
«het meest verstrekkende verdrag ooit». Op een persconferentie verklaarde EU-president
Herman van Rompuy dat Oekraïne spoedig EU-lid zou worden, en de NAVO was zich al aan
het warmdraaien voor militaire oefeningen op de Krim. Hoewel uit later onderzoek is
gebleken dat Nederlanders vooral tegen het associatieverdrag hebben gestemd vanwege
de corruptie in Oekraïne, was het bezwaar van toekomstig EU-lidmaatschap voor Oekraïne
dus ook in het geheel niet denkbeeldig.11 Kiezers maakten een andere inschatting van de risico’s en (mogelijke) gevolgen van
een voorgenomen besluit. Ze wilden iets anders; met gebrek aan «deskundigheid» hoeft
dat alles niets te maken te hebben.

Dan is er het effectiviteitsargument. Dit heeft betrekking op de tijd die referenda in beslag nemen – en de mate waarin
zij vervolgens het politieke besluitvormingsproces vertragen. Zo zou kunnen worden
gevreesd dat effectief bestuur onmogelijk wordt. Dit argument begint vanuit een toch
op z’n minst twijfelachtige aanname – namelijk dat het parlementaire systeem zónder
referenda wél daadkrachtig zou zijn. Is dat zo? Het schaakspel tussen kabinet, ambtenarij,
parlement, Raad van State, enzovoorts, duurt vaak jaren. Een referendum neemt natuurlijk
ook tijd in beslag – maar valt in principe toch zeker binnen een periode van zes maanden
te realiseren; waarna dan ook een heldere beslissing voorligt. In die zin is het referendum
eerder een versnellend en verduidelijkend besluitvormingsinstrument dan het omgekeerde.

Daarbij zal op het referendum overigens ook een zelfregulerend mechanisme van toepassing zijn – immers: alleen als er draagvlak voor is, zullen voldoende ondersteuningsverklaringen
worden verzameld. De bereidheid van mensen om hun handtekening onder nieuwe referendum-initiatieven
te zetten zal afnemen wanneer deze referenda inderdaad veel te lang duren en uiterst
efficiënt zouden blijken te zijn12.

Kortom, het effectiviteitsargument overtuigt niet.

Tot slot, het kostenargument: referenda zouden te veel belastinggeld vergen. Inderdaad: het organiseren van een
referendum kost geld. De totale kosten van het referendum van 6 april 2016 waren zo’n
30 miljoen.13 Enerzijds zullen de kosten voor het organiseren van een volksinitiatief wat lager
uitvallen, omdat dit wetsvoorstel, in tegenstelling tot het voormalig raadgevend referendum,
de staat, via subsidies, niet laat bijdragen in de kosten van de referendumcampagne.
Anderzijds is het algemeen prijspeil, met name de afgelopen jaren, sterk toegenomen.
Per saldo verwachten de initiatiefnemers dat het organiseren van een volksinitatief
ongeveer 30 miljoen euro zal kosten. Waar mogelijk moet worden gepoogd de datum van
het referendum te laten samenvallen met reguliere verkiezingen, zodat niet alleen
de verkiezingsopkomst wordt verhoogd maar ook de kosten kunnen worden gedrukt. Ook
kan er, zoals in Zwitserland, voor worden gekozen meerdere referenda tegelijkertijd
in stemming te laten brengen. De afgelopen jaren is er gemiddeld op nationaal niveau
in Zwitserland ongeveer vier keer per jaar over een referendum gestemd.14 Hoewel uiteraard niet volledig vergelijkbaar lijkt het aannemelijk dat de totale
jaarlijke kosten die gepaard zullen gaan met de invoering van dit volksinitiatief
in Nederland niet veel meer dan honderd miljoen euro hoeven te bedragen.

Honderd miljoen euro is veel geld. Maar besparen referenda niet ook kosten – omdat
ze de politiek kunnen behoeden voor stommiteiten? En is democratische legitimiteit
niet ook iets waard? Als we voor honderd miljoen per jaar, de staatsrechtelijke machtsbalans
kunnen herstellen, het zelfreinigend vermogen van de democratie vergroten en het partijkartel
bij de les houden – is dat dan niet ook iets waard? Ondertussen moeten de kosten van
referenda ook niet worden overschat. Verkiezingen kosten geld. Democratie kost geld.
Eén referendum per jaar zou elke Nederlander niet meer dan twee euro kosten – de prijs van een kop koffie. Hoeveel mensen zouden nu werkelijk vinden dat
dat te duur is voor reële invloed op de manier waarop hun samenleving is georganiseerd?
En laten we de rest van de rijksbegroting niet uit het oog verliezen. Laten we de
kosten van het referendum eens vergelijken met enkele andere hoofdstukjes uit de rijksbegroting.

De kosten van het referendum in perspectief

Begrotingspost:

Kosten:

Referendum

100 miljoen euro

Monarchie

40,6 miljoen euro per jaar

Vredesmissie in Mali

40–65 miljoen euro per jaar

Verbouwing Binnenhof

718 miljoen euro

Publieke Omroep

1 miljard euro

Noord-Zuidlijn

3 miljard euro

Ontwikkelingssamenwerking

3,7 miljard euro per jaar

Eerste storting EFSF

4,6 miljard euro

Europese Unie

5,5 miljard euro per jaar1

Betuwelijn

5 miljard euro

Joint Strike Fighter

5,2 miljard euro

Subsidie windmolens

20 miljard euro

X Noot

1

Nederland draagt netto het meeste af aan de EU: 5,5 miljard euro (volkskrant.nl).

Daartegenover staan zes belangrijke argumenten van de voorstanders:

1. Het compromis-argument.

2. Het man-bal-argument.

3. Het kloof- of kartel-argument.

4. Het feedback-argument.

5. Het co-ownership-argument.

6. Het morele of deontologische argument.

Allereerst het belangrijkste: het compromis-argument. Nationale verkiezingen gaan altijd over een mix van zeer veel verschillende onderwerpen.
Huizenmarkt, hypotheekrente-aftrek, het file-probleem, versoepeling van het ontslagrecht,
immigratie, belastingdruk, klimaatzorgen, onderwijs, defensie, de euro... Onvermijdelijk
is de keuze van de kiezer een trade off: het is altijd een compromis. Bovendien wordt die keuze in belangrijke mate bepaald
(of vertroebeld?) door de persoon van de partijleider, waarbij je als kiezer maar
weinig greep hebt op wie er nog meer (op de slippen van de leider) in het parlement
terecht komen. De politici die uiteindelijk in het parlement terechtkomen moeten opnieuw
een moeizaam compromis sluiten bij het vormen van een regeringscoalitie. Zo kan het
gemakkelijk gebeuren dat bepaalde thema’s – ondanks de wensen van de kiezer en zelfs
ondanks gedane verkiezingsbeloftes – tóch niet vertaald worden in beleid. Referenda
bieden redding voor de onderwerpen die in de parlementaire compromis-machine worden
vermalen. Zo’n onderwerp nog eens afzonderlijk bediscussiëren en opwerpen voor aparte
stemming, los van politiek wisselgeld en Haags krachtenveld, kan helpen het democratisch
deficit dat inherent is aan het parlementaire systeem, te ondervangen.

Dan is er het man-bal-argument. Het referendum laat de kiezer een keuze maken over een onderwerp – niet over een persoon. Dat vormt een fundamenteel verschil met gewone verkiezingen
waarbij je immers op vertegenwoordigers stemt – op mensen dus – die een persoonlijk mandaat krijgen dat in beginsel niet gebonden is aan een bepaald, specifiek standpunt
op bepaalde specifieke thema’s (en verkiezingsbeloftes). Het referendum dwingt, kortom,
tot issue-politiek. Partijen en politici worden even minder relevant; er kunnen originele
coalities gesloten worden tussen groepen die elkaar op talloze andere punten (die
wellicht de overhand hebben bij algemene parlementsverkiezingen) juist de tent uit
vechten. Zulke gelegenheidscoalities kunnen heel gezond zijn voor de parlementaire
democratie.

Gekoppeld hieraan speelt het kloof- of kartel-argument. Het kan zijn dat de bestaande politieke partijen op een bepaald punt fundamenteel
verschillen van de bevolking. Er kunnen specifieke thema’s zijn waarover politici
(om wat voor reden dan ook) liever niet spreken. De politiek kan op sommige punten
van het volk zijn losgezongen; of de bestaande partijen kunnen belang hebben bij het
in stand houden van een bepaalde situatie; ze kunnen bang zijn een bepaald probleem
op te pakken of ergens een blinde vlek voor hebben.16 Tal van verklaringen zijn mogelijk – en in de ogen van de initiatiefnemers bestaat
op dit moment, in alle Westerse landen, een dergelijke kloof op het gebied van de
Europese Unie en de open grenzen (een politiek die door de eerste ondergetekende is
samengevat onder de noemer «aanval op de natiestaat»).17

In zo’n geval kan een referendum uitkomst bieden. Het kan dus als zekerheidsventiel
fungeren tegen ontsporing van de macht of te grote afstand tussen bevolking en politiek.
Hieraan gekoppeld speelt wat je – misschien iets positiever geformuleerd – het feedback argument zou kunnen noemen. Zoals je geen timmerman hoeft te zijn om te constateren dat het
dak lekt – zo hoef je geen politiek expert te zijn om bepaalde problemen te kunnen
constateren die politici (mogelijk vanwege een bepaalde kaasstolpwerking) over het
hoofd zien.

Het co-ownership argument. In talloze gremia zien we dat wanneer mensen zich «mede-eigenaar» voelen van een
bepaald project (een organisatie, een reis, een gebouw, een verzorgingshuis) – zij
geneigd zijn meer verantwoordelijkheid te nemen en zich, vervolgens, ook betrokkener
voelen bij de genomen besluiten (zelfs wanneer hun voorkeuren worden overstemd). Ze
doen meer hun best de zaken naar hun hand te zetten, maar zijn ook inschikkelijker
als ze soms hun zin niet krijgen. In Nederland zien we op dit moment een grote verwijdering
tussen bevolking en politiek. Moet de staat niet wat meer «van ons» worden? Gemeenschappelijke
besluitvorming impliceert een «wij» – maar vormt ook een «wij». Het geeft gestalte aan een collectief dat tot een bepaalde beslissing
komt. Op die manier zouden referenda kunnen helpen de nationale cohesie te versterken
en burgers kunnen uitnodigen meer verantwoordelijkheid te dragen.

Het morele of deontologische argument, ten slotte. Dit gaat uit van het idee dat het individu onvervreemdbare rechten heeft
als uitdrukking van zijn individualiteit. Het belangrijkste recht is daarom de persoonlijke
autonomie – het «zelfbeschikkingsrecht», de vrijheid. Vandaar ook dat gevangenisstraf
inderdaad een «straf» is – omdat mensen (dat wil zeggen: verreweg de meeste mensen)
vrij willen kunnen zijn om te gaan en staan waar ze willen. Hieruit kan een vervolgstap
worden getrokken: politieke inspraak (of politieke medezeggenschap) is de logische
consequentie van het natuurrecht op persoonlijke autonomie. Zaken die het leven van
het individu bepalen (zoals belasting, immigratie, buitenlands beleid) kunnen daarom
– op grond van het natuurrecht – eigenlijk niet buiten zijn instemming om worden genomen.18

4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

De Wet raadgevend referendum (hierna: Wrr), zoals die tot medio 2018 van kracht was,
was19
corrigerend – dat wil zeggen: bedoeld om een door de politiek gemaakte wet tegen te houden. De
bevolking kan daarmee uitsluitend reageren op de volksvertegenwoordiging, maar verkrijgt niet zelf het initiatief. Dat maakt haar afhankelijk van het partijkartel – dat bepaalde onderwerpen uit de
weg kan gaan. Zolang geen nieuwe wet wordt geproduceerd, kan de bevolking niets beginnen.
Zo blijven de belangrijkste vragen feitelijk buiten bereik.

Ook een grote minderheid in de Kamer kan geen verandering brengen in dit gegeven – omdat
een wet pas referendabel wordt indien zij door zowel de Tweede als de Eerste Kamer
is aangenomen – en zij dus op een meerderheid in beide Kamers heeft kunnen rekenen. Aangezien de functie van het referendum nu
juist is om de «blinde vlekken» in de gekozen volksvertegenwoordiging af te dekken,
voldoet het corrigerende referendum zoals dat eerder heeft gegolden, niet. Juist door bepaalde onderwerpen
te kunnen agenderen (dus door een initiërend referendum) zou de bevolking een effectieve tegenmacht kunnen vormen en het parlement
– indien daartoe de behoefte bestaat – tot de orde kunnen roepen.

Praktische implicaties

Anders dan de eerdere Wrr, die enkel voorzag in de mogelijkheid referenda te houden
over recent totstandgekomen wetten en stilzwijgende goedkeuring van verdragen, beoogt
dit wetsvoorstel referenda over door burgers zelf te bepalen onderwerpen mogelijk
te maken.

Grenzen aan wat burgers zelf kunnen voorstellen

Zouden burgers alles moeten kunnen voorstellen? Of moeten daar grenzen aan worden
gesteld? Het ligt in de lijn der logica dat zaken die onmogelijk tot daadwerkelijk beleid zouden kunnen worden omgezet, geen zinvol referendum kunnen
opleveren. Aan de andere kant: als dat voorstel blijkbaar voldoende ondersteuningsverklaring
weet te verkrijgen is het onderwerp wellicht relevant genoeg voor een debat en (dus)
een stemming. Het zou vervolgens aan de Tweede Kamer zijn om zo dicht mogelijk bij dat blijkbaar onhaalbare ideaal uit te komen. Er zijn drie categorieën onmogelijke
of onhaalbare zaken:

(1) Evident onmogelijke of belachelijke onderwerpen. Bijvoorbeeld: het afschaffen van
de zwaartekracht. Het verbieden van bewolking. Hoewel het onwaarschijnlijk lijkt dat
een dergelijk voorstel de 300.000 ondersteuningsverklaringen verwerft, heeft een stemming
daarover ook weinig negatief effect en hoeft het dus niet te worden verboden.

(2) Voorstellen die evident strijdig zijn met de Grondwet. Bijvoorbeeld: afschaffen van
het toetsingsverbod. Een dergelijk voorstel kan – indien aangenomen in een referendum –
worden gezien als aansporing voor de wetgevende macht om een wet aan te nemen die
de Grondwet op dit punt wijzigt. Ook dit hoeft dus geen enkel probleem te zijn en
kan gewoon worden toegestaan.

(3) Voorstellen die strijdig zijn met Europees of Internationaal recht, bijvoorbeeld:
een totale immigratiestop. Indien aangenomen in een referendum zou dit voorstel een
conflict voor de Nederlandse politiek opleveren, waarbij verschillende krachten tegen
elkaar in zullen gaan werken. Juridisch is dit echter geen probleem: laat de politiek
dan maar op zoek gaan naar een oplossing. Ook dit hoeft dus niet te worden verboden.

Kortom: er zijn eigenlijk geen voorstellen te bedenken die om dwingende inhoudelijke
en constitutionele redenen zouden moeten worden uitgesloten van een referendum.20 Wel zou de uitkomst van een referendum de regering ertoe kunnen bewegen naar een
oplossing te zoeken waarin bijvoorbeeld enkele van de meer evidente conflicten die
een bepaald voorstel zou opleveren, zijn ondervangen, maar waarin de grondgedachte
wél overeind blijft. In het hierboven genoemde voorbeeld van een totale immigratiestop
zou dat bijvoorbeeld kunnen zijn: geen immigratiestop maar een jaarlijks vastgestelde
«immigratiemax». Minder ingrijpend, maar wel tegemoet komend aan de gevoelens die
aanleiding zouden kunnen hebben gegeven voor dat voorstel.

Verhouding tot andere referendavoorstellen

Hoe verhoudt dit wetsvoorstel zich tot andere referendavoorstellen, vroeger en nu?
Het niet-bindende karakter heeft dit wetsvoorstel gemeen met de Wet Raadgevend Referendum
(WRR) en dit niet-bindende karakter was een van de redenen die werd gegeven voor het
afschaffen van dit wetsvoorstel in 2018. Het niet-bindende karakter van de WRR werd
echter vooral een probleem in combinatie met de opkomstdrempel van 30% die onderdeel was van de WRR. Immers, zodra deze opkomstdrempel werd gehaald werd
daarmee bij de bevolking, ten onrechte, automatisch de verwachting gewerkt dat de
uitkomst van het referendum bindend zou zijn. Daarnaast waren er nog een aantal andere
fundamentele bezwaren tegen deze opkomstdrempel. Zo twijfelden voorstanders van een
wet die op basis van de WRR per referendum werd voorgelegd aan de bevolking of ze
in plaats van voor het wetsvoorstel in het referendum te stemmen wellicht beter niet
konden gaan stemmen zodat de opkomstdrempel wellicht niet gehaald zou worden. Vrijwel
unaniem werd deze opkomstdrempel daarom als onwenselijk beschouwd. Het onderhavige
wetsvoorstel heeft deze opkomstdrempel niet. Daarmee vervallen met dit wetsvoorstel ook vrijwel alle (praktische) bezwaren die
aanleiding waren voor sommige partijen om de WRR in 2018 met terugwerkende kracht
in te trekken. Over het niet-bindende karakter van dit referendumvoorstel kan bijvoorbeeld
geen misverstand meer ontstaan, wel teleurstelling als de uitslag niet wordt opgevolgd21, maar dan is er in ieder geval een duidelijk signaal afgegeven dat de regering handelt
in strijd met de expliciete wil van de meerderheid van de bevolking, de soeverein
zelf, zoals die tot uitdrukking is gebracht in het referendum.

De vier belangrijkste verschillen ten opzichte van het initiatiefvoorstel voor een
correctief referendum van het lid Leijten22 zijn als volgt:

• Er is niet sprake van een uitkomstdrempel

• Ook internationale verdragen zijn gewoon referendabel

• De bevolking kan zélf het onderwerp van het referendum bepalen

• De uitslag van het referendum is adviserend, niet bindend.

De eerste drie verschillen zorgen ervoor dat het bereik van het referendum dat met
dit wetsvoorstel wordt beoogd aanzienlijk groter is. Voor een geldige uitslag hoeft
niet een (zeer) groot deel van de kiesgerechtigde bevolking te gaan stemmen, vrijwel
alles is referendabel en de bevolking kan ook zelf onderwerpen aandragen voor een
referendum. Het referendum is dus niet slechts corrigerend. Het adviserende karakter
van het referendum in dit initiatiefvoorstel is daarentegen onomstotelijk een beperking.
Vanzelfsprekend hadden de initiatiefnemers van dit wetsvoorstel veel liever gezien
dat het referendum een bindend karakter zou hebben. Vanwege de grondwetswijziging
die hier echter voor nodig is, de tijd die dit kost en de aanzienlijke kans dat de
benodigde tweederde meerderheid in beide Kamers niet gehaald zal worden,23 hebben de initiatiefnemers gekozen voor een adviserend referendum: beter één vogel
in de hand dan tien in de lucht.

5. Financiële gevolgen

Zoals hierboven in paragraaf 3 is aangegeven, verwachten de initiatiefnemers dat de
financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor het Rijk een extra belasting op de jaarlijkse
rijksbegroting (d.w.z. het Ministerie van Binnenlandse Zaken) kan vormen van maximaal
naar schatting zo’n 100 miljoen euro. Voor een nadere toelichting op deze schatting
wordt verwezen naar die paragraaf.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel 1

Als «initiatiefnemer» van een referendum geldt degene een referendum initiëert door
overeenkomstig artikel 15, eerste lid, als eerste bij de voorzitter van het centraal
stembureau een daartoe strekkend verzoek in te dienen. Ingevolge artikel 4, eerste
lid, duidt de initiatiefnemer daarbij het onderwerp aan dat hij aan een referendum
wenst te onderwerpen.

Daar waar in dit wetsvoorstel van «Onze Minister» wordt gesproken, wordt gedoeld op
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De term «referendum» in dit wetsvoorstel betreft een niet-bindend, raadgevend referendum,
oftewel een referendum op initiatief van kiesgerechtigden, waarbij de mogelijkheid
bestaat van de uitslag van dat referendum af te wijken.

Artikel 2

Dit artikel stelt de benodigde aantallen inleidende, onderscheidenlijk definitieve
verzoeken voor het houden van een referendum vast. Het aantal inleidende verzoeken
dient ten minste tienduizend te zijn, en het daaropvolgende aantal definitieve verzoeken
ten minste tweehonderdduizend.

Artikel 3

Ten aanzien van de uitslag van het referendum zijn er twee mogelijke uitkomsten. In
het kader van de aan het referendum onderworpen vraag kunnen kiesgerechtigden zich
in instemmende, onderscheidenlijk afwijzende zin (bijvoorbeeld «voor» of «tegen»)
uitspreken. Afhankelijk van hoe de meerderheid zich heeft uitgesproken, geldt de uitslag
als raadgevende uitspraak tot afwijzing van, dan wel instemming met, de vraag die
in het kader van het referendum is voorgelegd.

Artikel 4

Uitgangspunt is dat referenda betrekking kunnen hebben op ieder door de initiatiefnemer
gewenst onderwerp (eerste lid). Uitzonderingen daarop zijn onderwerpen waar korter
dan twee jaar eerder reeds een referendum over heeft plaatsgevonden (tweede lid, onder
a), en individuele aangelegenheden – tenzij de aangelegenheid betrekking heeft op
de rechtspositie van individuen in hun publieke functie. Daarbij gaat het om bestuursorganen
en de in artikel 1:1 van de Awb genoemde organen, personen en colleges, alsmede leden
van het koninklijk huis (tweede lid, onderdeel b).

Artikel 5

De kiesgerechtigdheid voor het referendum sluit aan bij de kiesgerechtigdheid voor
de Tweede Kamerverkiezingen, omschreven in artikel B 1 van de Kieswet (eerste lid).
De kiesgerechtigdheid wordt beoordeeld naar de toestand op de drieënveertigste dag
voor de dag van de stemming voor het referendum, met uitzondering van het vereiste
van de achttienjarige leeftijd, dat wordt beoordeeld naar de situatie op de dag van
de stemming (tweede lid).

Artikel 6

De koppeling van het kiesrecht voor een referendum aan de kiesgerechtigdheid voor
de verkiezingen van de Tweede Kamer impliceert dat uitsluiting van het kiesrecht op
grond van artikel B 5 van de Kieswet tevens meebrengt dat men niet gerechtigd is aan
een referendum deel te nemen. Artikel B 5 van de Kieswet behoeft dus niet van overeenkomstige
toepassing te worden verklaard. Dat is wel het geval met artikel B 6, waarin voorgeschreven
is dat kiesgerechtigden aan wie op de dag van de stemming rechtmatig hun vrijheid
is ontnomen, alleen bij volmacht kunnen stemmen.

Artikelen 7 en 8

Voor de registratie van de kiesgerechtigdheid voor referenda in de gemeentelijke administratie
kan eenvoudig worden verwezen naar de registratie van de kiesgerechtigdheid voor de
op hetzelfde niveau gehouden verkiezingen, zodat de in de Kieswet geregelde voorzieningen
inzake inlichtingen omtrent de registratie als kiezer en verzoeken om herziening van
de registratie automatisch doorwerken naar de kiesgerechtigdheid voor referenda.

Artikelen 9 t/m 13

Voor deze artikelen hebben de bepalingen van hoofdstuk E van de Kieswet als uitgangspunt
gediend. De fase van de stemming en de vaststelling van de uitslag van het referendum
is het deel van de procedure dat het meest overeenkomt met de gang van zaken bij verkiezingen.
Het omvat de voorbereiding van de stemming, de oproeping van de kiezers, het verloop
van de stemming en de berekening van de uitslag vanaf het niveau van het stembureau
tot het niveau van het centraal stembureau. Het ligt dan ook voor de hand deze fase
bij een referendum op overeenkomstige wijze en met gebruikmaking van dezelfde organen
te laten verlopen als bij de verkiezingen. De keuze voor inschakeling van kieswettelijke
organen betekent dat de verantwoordelijkheid voor het verloop van de stemming en voor
de vaststelling van de uitslag ligt bij onafhankelijke bestuursorganen: stembureaus,
hoofdstembureaus en centrale stembureaus.

Artikelen 14 en 27

Deze artikelen omschrijven het inleidend, onderscheidenlijk het definitieve verzoek
tot het houden van een referendum als het totaal aantal geldige inleidende verzoeken
onderscheidenlijk ondersteuningsverklaringen.

Artikelen 15 en 28

Voor wat betreft het inleidende verzoek volgt uit artikel 15, eerste lid, dat een
initieel verzoek tot het houden van een referendum bij de voorzitter van het centraal
stembureau wordt ingediend door de initiatiefnemer, die daarbij die vervolgens binnen
acht weken het ingevolge artikel 2 benodigde aantal aanvullende verzoeken van andere
kiesgerechtigden moet weten te verzamelen en deze bij de voorzitter van het centraal
stembureau moet aanleveren. Hiertoe wordt door het centraal stembureau kosteloos een
lijst aan de initiatiefnemer verstrekt met daarop een zakelijk aanduiding van het
onderwerp. Bij ministeriële regeling wordt voorzien in een model voor deze lijst.
Op de lijst (of een fotokopie daarvan, zodoende kunnen er op een lijst verzoeken van
één of meerdere kiesgerechtigden staan) kunnen andere kiesgerechtigden hun aanvullende
verzoek plaatsen door vermelding van NAW-gegevens, geboortedatum en -plaats en handtekening
(derde tot en met vijfde lid). Met het oog op de termijn van acht weken wordt op grond
van het zesde lid de datum van ontvangst van het initiële verzoek alsmede van aanvullende
verzoeken bijgehouden door een door de voorzitter van het centraal stembureau aan
te wijzen persoon.

De kiesgerechtigheid van de initiatiefnemer en de andere verzoekers wordt volgens
het tweede lid beoordeeld aan de hand van de vraag of zij op enig moment binnen die
termijn van acht weken aan de vereisten voor uitoefening van het kiesrecht voldeden.
Het zevende lid voorziet tot slot in een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels te stellen over verzoeken van kiesgerechtigden die buiten
Nederland wonen.

Artikel 28 regelt iets vergelijkbaars voor het afleggen van ondersteuningsverklaringen
in het kader van het definitieve verzoek, met dien verstande dat kiesgerechtigden
hun ondersteuningsverklaring rechtstreeks bij de voorzitter van het centraal stembureau
kunnen afleggen en dat op de daartoe beschikbaar gestelde lijst de aan het referendum
te onderwerpen vraag vermeld staat. Voor wat betreft de termijn waarbinnen ondersteuningsverklaringen
kunnen worden afgelegd, geldt dat deze aanvangt op het moment waarop, na toelating
van het inleidend verzoek, de aan het referendum te onderwerpen vraag vaststaat (zie
hierover verder de toelichting op artikel 26). Iedere kiesgerechtigde kan dan volgens
het eerste lid gedurende een termijn van achttien maanden (of zoveel eerder als het
centraal stembureau beslist dat het definitieve verzoek wordt toegelaten omdat het
vereiste aantal geldige ondersteuningsverklaringen is behaald) een ondersteuningsverklaring
afleggen.

Artikelen 16 en 29

Meerdere inleidende verzoeken onderscheidenlijk ondersteuningsverklaringen van één
persoon in het kader van hetzelfde referendum zijn niet toegestaan en intrekking van
een verzoek of ondersteuningsverklaring is niet mogelijk, zo regelen de artikelen 16
en 29. Het doen van meerdere verzoeken of het afleggen van meerdere ondersteuningsverklaringen
leidt ingevolge de artikelen 19, tweede lid, aanhef en onder f, onderscheidenlijk
31, derde lid, aanhef en onder f, tot ongeldigverklaring van alle verzoeken die afkomstig
zijn van die persoon, en kunnen bovendien leiden tot strafrechtelijke vervolging van
betrokkene. Het uitsluiten van de mogelijkheid een verzoek of ondersteuningsverklaring
in te trekken sluit aan bij wat in de Kieswet geregeld is voor ondersteuningsverklaringen
inzake kandidaatstelling. Het voorschrift voorkomt discussies over de rechtsgeldigheid
van verzoeken en ondersteuningsverklaringen die de tijdige en juiste vaststelling
van het totale aantal verzoeken en verklaringen in de weg kunnen staan.

Artikelen 17 en 30

De artikelen 17 en 30 regelen dat de verzoeken en verklaringen, bedoeld in de artikelen 15
en 28, ook langs digitale weg gedaan kunnen worden, mits voldaan wordt aan de vereisten
van toezicht en betrouwbaarheid. Deze vereisten omvatten in ieder geval dat vast dient
te staan dat adequate controle kan plaatsvinden van de identiteit van de verzoeker,
van zijn kiesgerechtigdheid en van het voorschrift dat één verzoeker niet meer dan
één verzoek of verklaring mag indienen per referendum. Bij algemene maatregel van
bestuur worden hiertoe nadere regels gesteld.

Artikel 18

Binnen een week na afloop van de ingevolge artikel 15, eerste lid, geldende termijn
van acht weken, besluit de voorzitter van het centraal stembureau of het inleidend
verzoek wordt toegelaten. Tot het niet toelaten van het verzoek kan slechts worden
besloten als er binnen de genoemde termijn onvoldoende verzoeken, dan wel onvoldoende
geldige verzoeken (zie de toelichting op de artikelen 19 en 31) ontvangen zijn.

Artikelen 19 en 31

Op grond van deze artikelen is de voorzitter van het centraal stembureau belast met
het vaststellen van het aantal ingediende verzoeken onderscheidenlijk verklaringen.
Als het ingevolge artikel 2 benodigde aantal verzoeken of verklaringen bereikt is,
wordt tevens het aantal geldige en ongeldige verzoeken, onderscheidenlijk verklaringen
vastgesteld. Van ongeldigheid is in beide artikelen sprake indien de termijn verstreken
is, de daarvoor bestemde lijst niet gebruikt is, niet alle vereiste gegevens vermeld
zijn, onjuiste gegevens vermeld zijn, of indien de persoon die het verzoek heeft gedaan
onderscheidenlijk de verklaring heeft afgelegd, niet kiesgerechtigd is of meerdere
verzoeken of verklaringen heeft gedaan in het kader van hetzelfde referendumverzoek.
Voor wat betreft de controle is voorzien in een grondslag om bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur nadere regels te stellen.

Specifiek met betrekking tot de ondersteuningsverklaringen in het kader van het definitieve
verzoek is in artikel 31 voorts nog geregeld dat het centraal stembureau het aantal
afgelegde verklaringen bijhoudt, en bij het bereiken van het ingevolge artikel 2 vereiste
aantal ondersteuningsverklaringen de geldigheid daarvan inventariseert. Zodoende hoeft,
bij het (ruim) binnen de termijn bereiken van het benodigde aantal ondersteuningsverklaringen,
het verstrijken van die termijn niet afgewacht te worden om vast te kunnen stellen
of het definitieve verzoek wordt toegelaten. Indien de drempel van 200.000 verklaringen
bereikt is maar na controle blijkt dat het aantal geldige verklaringen nog ontoereikend
is, ligt het in de rede dat navolgende ondersteuningsverklaringen die binnen de termijn
van achttien maanden ontvangen worden, steekproefsgewijs gecontroleerd worden tot
het benodigde aantal geldige verklaringen bereikt is, dan wel tot de termijn van achttien
maanden is verstreken.

Tot het toelaten van het definitieve verzoek wordt besloten zodra is vastgesteld dat
binnen de termijn van achttien maanden 200.000 geldige ondersteuningsverklaringen
zijn ontvangen. Tot het niet toelaten van het definitieve verzoek wordt slechts besloten
als de termijn van achttien maanden verstreken is én het aantal binnen die termijn
afgelegde ondersteuningsverklaringen minder dan 200.000 is dan wel minder dan 200.000
geldige verklaringen omvat.

Artikelen 20 en 32

Uit deze artikelen volgt dat de controle van verzoeken en ondersteuningsverklaringen
– met uitzondering van die, ontvangen na het verstrijken van de daarvoor gestelde
termijn of niet gedaan op de daarvoor beschikbaar gestelde lijst – steekproefsgewijs
kan plaatsvinden. Ten behoeve van het verkrijgen van een betrouwbaar en representatief
beeld van de resultaten van een dergelijke steekproefsgewijze controle worden bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de wijze waarop
deze wordt uitgevoerd.

Artikel 21 en 33 t/m 35

Voor wat betreft de inleidende verzoeken regelt artikel 21 dat het door de voorzitter
van het centraal stembureau ongeldig verklaren van verzoeken met redenen omkleed op
de lijst waarop dat verzoek is opgenomen, wordt aangetekend. Een kopie van de betreffende
lijst wordt gedurende twee weken na het nemen van het besluit over het al dan niet
toelaten van het inleidend verzoek, voor eenieder ter inzage gelegd.

Met betrekking tot de ondersteuningsverklaringen in het kader van het definitieve
verzoek bepalen de artikelen 33 tot en met 35 dat de voorzitter van het centraal stembureau
het besluit over het al dan niet toelaten van het definitieve verzoek bekend maakt
op een door het centraal stembureau te houden openbare zitting, die gehouden wordt
om tien uur op de tweede dag nadat dat besluit is genomen. De zitting wordt vooraf
aangekondigd op een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen wijze. Alsdan worden
tevens het aantal afgelegde, en daarbinnen het aantal geldige en ongeldige, ondersteuningsverklaringen
bekendgemaakt. Tijdens de zitting kunnen kiesgerechtigden mondeling bezwaren inbrengen.
Op de zitting worden de redenen voor en de beslissing omtrent ongeldige ondersteuningsverklaringen
of ondersteuningsverklaringen waarvan twijfel over de geldigheid bestaat, door de
voorzitter bekend gemaakt. Op verzoek van aanwezige kiesgerechtigden wordt inzage
verleend in de lijst, waarop ongeldig verklaarde ondersteuningsverklaringen eveneens
met redenen omkleed zijn aangetekend. Een kopie van de betreffende lijst wordt gedurende
twee dagen na de openbare zitting, voorts voor eenieder ter inzage gelegd.

Artikelen 22 t/m 25 en 37 t/m 40

Ter afronding van de beoordeling van het inleidende, onderscheidenlijk het definitieve
verzoek, bevatten de artikelen 22 tot en met 25 en 37 tot en met 40 vergelijkbare
voorzieningen. Deze komen erop neer dat de bij het centraal stembureau aangeleverde
lijsten in een verzegeld pak worden gedaan, waarop het aantal verzoeken of ondersteuningsverklaringen,
en daarbinnen het aantal geldige en ongeldige verzoeken en ondersteuningsverklaringen,
en het onderwerp waarop deze betrekking hebben, worden aangetekend.

Dit pak wordt in ieder geval gedurende een bepaalde periode bewaard met het oog op
het onherroepelijk worden van het besluit tot niet-toelating en ten behoeve van bijvoorbeeld
een strafrechtelijk onderzoek of strafvervolging. Van het verrichten van de voorgeschreven
werkzaamheden in verband met de beoordeling van het inleidend en definitief verzoek,
alsmede van vernietiging van het pak, wordt proces-verbaal opgemaakt, waarvoor het
model bij ministeriële regeling wordt vastgesteld.

Het besluit inzake de toelating van het verzoek in kwestie wordt zo spoedig mogelijk
bekend gemaakt in de Staatscourant, en het besluit wordt medegedeeld aan de Voorzitters
van beide Kamers der Staten-Generaal en de Minister van BZK.

Artikel 26

Omdat het referendum zoals dat onder deze wet geïnitieerd kan worden in principe betrekking
kan hebben op bijna ieder onderwerp (zie hierover ook de toelichting op artikel 4),
is de precieze vraag die uiteindelijk aan het referendum wordt onderworpen – anders
dan onder bijvoorbeeld de eerdere Wet raadgevend referendum, dat referenda over recent
aangenomen wetten mogelijk maakte – minder eenduidig. Uitganspunt in dit wetsvoorstel
is dan ook, dat binnen vier weken nadat besloten is dat het inleidend verzoek wordt
toegelaten of nadat het beroep tegen het niet toelaten van een inleidend verzoek door
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gegrond is verklaard, het centraal
stembureau in overleg met de initiatiefnemer de precieze referendumvraag vaststelt.

Artikel 36

Om buiten iedere twijfel te stellen dat uit het besluit tot toelating van een definitief
verzoek tevens volgt dat het verzochte referendum zal worden gehouden, is artikel 36
opgenomen.

Artikelen 41 en 42

Artikel 41 regelt dat binnen een week nadat onherroepelijk vast is komen te staan
dat een referendum zal worden gehouden, de dag van de stemming door de referendumcommissie
in overleg met de Minister van BZK wordt vastgesteld. Het besluit wordt bekendgemaakt
in de Staatscourant. Met het oog op voldoende voorbereidingstijd enerzijds en het
voortvarend organiseren van het referendum anderzijds, is het uitgangspunt dat de
stemming plaatsvindt op een woensdag gelegen tussen de vijfentachtigste dag en zes
maanden na dagtekening van het besluit van het centraal stembureau dat een referendum
zal worden gehouden, waarbij de maanden juli en augustus niet meegeteld worden.

Om redenen van (kosten)efficiëntie regelt artikel 42 dat van dit uitgangspunt wordt
afgeweken als binnen een termijn van een jaar na dagtekening van het besluit van het
centraal stembureau dat een referendum zal worden gehouden, reeds stemmingen voor
een of meer andere verkiezingen of referenda plaatsvinden. In dat geval wordt aangesloten
bij de dag van die stemmingen. Dit kan ook op een andere dag dan de woensdag zijn,
bijvoorbeeld in geval van combinatie met de verkiezingen voor het Europees Parlement
dan wel in combinatie met andere verkiezingen, indien met toepassing van artikel F 1,
derde lid, van de Kieswet de dag van de stemming enkele dagen wordt verschoven. Over
het combineren van stemmingen kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels
worden gesteld, waarvoor verder verwezen zij naar het Kiesbesluit.

Artikel 43

Indien het referendum betrekking heeft op een wet of de goedkeuring van een verdrag,
wordt de tekst van die wet onderscheidenlijk van het aan goedkeuring onderworpen verdrag
gedurende vier weken voorafgaand aan de dag van de stemming door de gemeente kosteloos
beschikbaar gesteld aan eenieder die daar behoefte aan heeft. De burgemeester brengt
dit ter kennis van de ingezetenen van de gemeente. Het betreft daarbij overigens uitsluitend
de wet- of verdragstekst, zonder nadere toelichtende stukken. Het wetsvoorstel voorziet
verder niet in een centrale, voorlichtende rol met betrekking tot aan referenda onderworpen
onderwerpen. Het is aan kiesgerechtigden zelf om te bepalen of en op welke wijze zij
zich nader (laten) informeren.

Artikel 44

De overeenkomstig artikel 26 vastgestelde vraag wordt op het stembiljet opgenomen,
met de mogelijkheid zich daarover instemmend of afwijzend uit te spreken. Bij ministeriële
regeling wordt een model voor het stembiljet vastgesteld. Om voorts de echtheid van
het stembiljet te waarborgen, wordt daarop de handtekening van de voorzitter van het
centraal stembureau gedrukt.

Artikelen 45 t/m 48

Deze artikelen verklaren de voor de stemming relevante bepalingen uit de Kieswet van
(overeenkomstige) toepassing, waarbij de clausuleringen «met dien verstande dat» en
«wordt het volgende in acht genomen» ertoe strekken deze toe te spitsen op referenda.

Artikelen 49 t/m 56

Deze artikelen bevatten regels over de stemopneming door het stembureau, die plaatsvindt
onmiddellijk nadat de stemming is geëindigd. Daarbij wordt vastgesteld hoeveel stemmen
er instemmend, afwijzend, en blanco zijn uitgebracht, waarbij de som van deze aantallen
stemmen het aantal geldig uitgebrachte stemmen oplevert. Tevens wordt het aantal ongeldige
stemmen vastgesteld. Terstond na opneming worden door de voorzitter van het stembureau
de aantallen bekend gemaakt, waarbij aanwezige kiezers zo nodig mondeling bezwaren
kunnen inbrengen.

De burgemeester stelt, aan de hand van een formulier waarvoor bij ministeriële regeling
een model wordt vastgesteld, op basis van de door de in zijn gemeente gevestigde stembureaus
aangeleverde proces-verbalen van de stemming en de stemopneming de totale aantallen
instemmend, afwijzend of blanco uitgebrachte stemmen, geldige en ongeldige stemmen,
volmachtstemmen, het aantal kiesgerechtigden in de gemeente, en het verschil tussen
tot de stemming toegelaten kiesgerechtigden en het aantal getelde stemmen in de gehele
gemeente vast. De burgemeester van de gemeente Den Haag maakt voorts nog afzonderlijk
melding van het aantal briefstemmen en van het aantal geregistreerde kiesgerechtigden
die hun woonplaats buiten Nederland hebben. Deze stukken worden vervolgens onverwijld
naar de voorzitter van het hoofdstembureau overgebracht en in afschrift voor een ieder
ter inzage gelegd op het gemeentehuis tot de uitslag van het referendum is vastgesteld.

Op de stemopneming zijn verder de (relevante) bepalingen uit de Kieswet van (overeenkomstige)
toepassing verklaard, zo nodig toegespitst op referenda.

Artikelen 57 t/m 72

De wijze waarop de uitslag van het referendum wordt vastgesteld, volgt uit de artikelen 57
t/m 72. Deze lopen voor een deel parallel met de bepalingen van hoofdstuk P van de
Kieswet, waarbij de bepalingen aangaande zetelverdeling en -toewijzing vanzelfsprekend
niet aan de orde zijn bij referenda.

In een op de tweede dag na de stemming te houden openbare zitting van het hoofdstembureau
worden de totale, landelijke aantallen instemmend, afwijzend of blanco uitgebrachte
stemmen, geldige en ongeldige stemmen, volmachtstemmen, het aantal kiesgerechtigden,
en het verschil tussen tot de stemming toegelaten kiesgerechtigden en het aantal getelde
stemmen vastgesteld en bekendgemaakt, waarbij aanwezige kiezers zo nodig mondeling
bezwaren kunnen inbrengen. Het proces-verbaal dat hiervan wordt opgemaakt, wordt onverwijld
openbaar gemaakt langs elektronische weg.

Het door het hoofdstembureau opgemaakte proces-verbaal alsmede de processen-verbaal
van de stembureaus en de opgaven van de burgemeester worden onverwijld naar het centraal
stembureau overgebracht, dat zich, ten behoeve van het vaststellen en bekendmaken
van de opkomst en de uitslag van het referendum, mede aan de hand daarvan over de
geldigheid van de stemming en de juistheid van de vaststelling van de uitkomsten door
de (hoofd)stembureaus buigt. Aldus vervult het centraal stembureau bij een referendum
mede de taak die bij verkiezingen toevalt aan het vertegenwoordigend orgaan. Het centraal
stembureau stelt niet alleen de uitslag van de stemming vast, maar besluit ook over
eventuele in verband met de stemming of de vaststelling van de uitslag gerezen geschillen.
Zo nodig kan overgegaan worden tot hertelling of kan de stemming in een of meer stemdistricten
ongeldig verklaard worden, zodat een nieuwe stemming moet plaatsvinden. Hiertoe zal
het centraal stembureau in de praktijk alleen overgaan als die ongeldigheid van invloed
geweest kan zijn op de uitslag.

In een zo spoedig mogelijk te houden openbare zitting van het centraal stembureau
worden vervolgens de opkomst en de uitslag van het referendum bekendgemaakt, waarbij
de aanwezige kiesgerechtigden wederom zo nodig mondeling bezwaren kunnen inbrengen.
Het proces verbaal dat hiervan wordt opgemaakt, wordt vervolgens onverwijld openbaar
gemaakt langs elektronische weg. Tevens wordt een afschrift aan de Voorzitters van
de beide Kamers der Staten-Generaal en aan de Minister van BZK gezonden.

Artikelen 73, 74 en 106

Uit de met artikel 106 voorgestelde wijzigingen van de Algemene Wet bestuursrecht
(hierna: Awb) volgt, mede om de voortvarendheid van de op grond van dit wetsvoorstel
geïnitieerde referendaverzoeken zoveel mogelijk te bevorderen, dat van beroep zijn
uitgezonderd besluiten inzake het verloop van de stemming en de stemopneming, besluiten
van het stembureau, het hoofdstembureau en de burgemeester inzake de vaststelling
van de uitkomsten van de stemming bij een referendum, en besluiten van de referendumcommissie
tot vaststelling van de datum waarop een referendum wordt gehouden. Rechtstreeks beroep
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is daarentegen mogelijk
tegen besluiten als bedoeld in de artikelen 18, eerste lid (het besluit of het inleidend
verzoek wordt toegelaten) 26, eerste lid (het besluit hoe de aan het referendum te
onderwerpen vraag luidt), 31, vierde of vijfde lid (het besluit of het definitieve
verzoek wordt toegelaten), 65 (de door het centraal stembureau vastgestelde aantallen
en soorten stemmen), 66 (de door het centraal stembureau vastgestelde opkomst) en
67 (de door het centraal stembureau vastgestelde percentages instemmende en afwijzende
uitspraken).

In afwijking van de Awb geldt op grond van artikel 73, met het oog op genoemde voortvarendheid,
voor die besluiten voorts een kortere termijn (zes dagen) voor het indienen van een
beroepschrift, is de toepassing van titel 8.3 van de Awb uitgezonderd, geldt een kortere
termijn (ten hoogste twee weken) voor het voldoen van het griffierecht, en kan de
zaak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State met toepassing van
afdeling 8.2.3 van de Awb versneld worden afgedaan, waarbij afdeling 8.2.4 van de
Awb over vereenvoudigde behandeling buiten toepassing blijft.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State doet op grond van artikel 74
binnen zes dagen na ontvangst van het beroepschrift uitspraak in beroepen tegen besluiten
van de voorzitter van het centraal stembureau inzake het inleidende of het definitieve
verzoek tot het houden van een referendum, waarbij – in geval van gegrondverklaring
van het beroep – de Afdeling zelf in de zaak voorziet door haar uitspraak in de plaats
van het vernietigde besluit te stellen, een en ander ingegeven door de reeds genoemde
voortvarendheid van de referendumprocedure.

Artikelen 75 t/m 94

Deze artikelen bevatten strafbepalingen, waarbij de omschrijving van deze bepalingen
is ontleend aan of zoveel mogelijk gemodelleerd naar analogie van de artikelen 125
t/m 129 van het Wetboek van Strafrecht en de artikelen Z 1 t/m Z 4 en Z 6 t/m Z 10
(met uitzondering van Z 8a) van de Kieswet.

Artikelen 95 t/m 103

Het wetsvoorstel is mede van toepassing op de Caribische openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba, waarbij deze bepalingen enkele bijzondere terminologische
en praktische voorzieningen bevatten die zijn toegespitst op deze openbare lichamen.

Artikel 104

Om te voorkomen dat eventuele bij of krachtens dit wetsvoorstel voorgestelde verrichtingen
in het weekeinde of op een algemeen erkende feestdag als bedoeld in de Algemene termijnenwet
vallen, verklaart deze bepaling artikel Z 12 Van de Kieswet van overeenkomstige toepassing
zodat de verrichting doorschuift naar de eerstvolgende werkdag.

Artikelen 105, 107 en 108

Deze slotbepalingen voorzien achtereenvolgens in een periodieke evaluatie van de wet,
de inwerkingtredingsbepaling die erop gericht is de wet spoedig na bekendmaking in
werking te laten treden, en de citeertitel, die verwijst naar het Zwitserse referendum
waarop – zoals reeds toegelicht in het algemeen deel – het met dit wetsvoorstel geïntroduceerde
referendum op geïnspireerd is.

Baudet
Van Houwelingen