Memorie van toelichting (initiatiefvoorstel) : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

De invoering van een bindend correctief referendum in Nederland is al jarenlang onderwerp
van discussie, zowel binnen als buiten het parlement. Drie staatscommissies hebben
zich over het onderwerp gebogen en alle drie concludeerden ze dat een referendum een
welkome aanvulling zou zijn op het Nederlandse parlementaire stelsel. De Commissie
Remkes betoogde dat een bindend correctief referendum de democratie versterkt. Desalniettemin
is in juni 2022 voor de tweede maal in de recente parlementaire geschiedenis een Grondwetswijziging
om een correctief bindend referendum in te voeren verworpen in tweede lezing. Het
belangrijkste argument voor een referendum is de versterking van onze democratie.
Een groeiende groep mensen voelt zich niet vertegenwoordigd door de politiek en beleidsmakers.
De Staatscommissie Parlementair Stelsel spreekt in dat opzicht van een «diplomademocratie».1 «De Atlas van Afgehaakt Nederland» laat nog duidelijker zien dat steeds meer mensen
zijn afgehaakt van de democratie.2 Daarmee is de urgentie voor de invoering van een bindend correctief referendum onderstreept.
Indiener vindt daarom dat er geen tijd te verliezen is en deelt de opvatting van de
Staatscommissie: «Immers, indien wordt nagelaten deze verbetering en versterking tot
stand te brengen, dan ligt het gevaar van erosie van de instituties van de democratische
rechtsstaat op de loer.»3

De Staatscommissie deed aanbevelingen voor de voorwaarden rondom de invoering van
een referendum. Sommige van deze voorwaarden horen in de Grondwet thuis, zoals de
onderwerpen waar wel of geen referendum over georganiseerd kan worden, dat een uitkomstdrempel
vastgesteld moet worden en dat er een inleidend verzoek moet worden gedaan. Dit behoort
immers tot de principiële afwegingen of een referendum als democratisch middel kan
functioneren. Indiener vindt dat de procedurele uitwerking van deze voorwaarden, in
een uitvoeringswet vervat dient te worden en niet in de Grondwet. Daarom krijgt de
wetgever de grondwettelijke opdracht om nadere regels te stellen. Bij de afgelopen
parlementaire behandeling van het initiatiefwetsvoorstel Van Raak tot invoering van
bindend correctief referendum werd in de beraadslagingen duidelijk dat het debat over
over de principiële wenselijkheid van de mogelijkheid tot het opnemen van een referendum
in de Grondwet en het debat over de procedurele uitwerking van de voorwaarden niet
gescheiden bleven.4 Indiener heeft er daarom voor gekozen het initiatief te nemen voor een uitvoeringswet.
Dit voorkomt dat twee discussies oneigenlijk door elkaar beïnvloed worden en geeft
de richting aan waar indiener bij de uitvoering van het voorliggende voorstel aan
denkt. Indiener hoopt het voorstel deze zomer te kunnen vormgeven, helder is wel dat
het advies van de Staatscommissie als uitgangspunt zal worden genomen.

2. Geschiedenis

De parlementaire discussie over het correctief referendum gaat terug tot adviezen
van de Staatscommissie-Biesheuvel (1982–1985)5 en de Commissie-De Koning (1991–1993)6, die voor de kabinetten Kok I en II aanleiding waren om een voorstel in te dienen
voor wijziging van de Grondwet, met het oog op de invoering van een correctief referendum.
Na goedkeuring in eerste lezing van dit wetsvoorstel in de Tweede en Eerste Kamer
en goedkeuring van dit voorstel in tweede lezing in de Tweede Kamer strandde dit voorstel
in 1999 in de Eerste Kamer, in wat later de «Nacht van Wiegel» werd genoemd. Na deze
afwijzing besloot het kabinet tot indiening van een nieuw voorstel voor een referendumwet,
die door de snelle val van het kabinet Balkenende I niet in de zittingstermijn van
de Tweede Kamer in eerste lezing kon worden behandeld. In 2004 werd het wetsvoorstel
in tweede lezing door de Tweede Kamer verworpen, nadat het kabinet Balkenende II had
verklaard het voorstel niet meer te steunen. In juni 2005 werd in ons land toch een
raadgevend referendum gehouden over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa. Dit referendum werd mogelijk gemaakt door een initiatiefwet van de leden
Karimi (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66). De opkomst in dit referendum
was hoog (63,3 procent van de kiesgerechtigden) en de uitslag was helder (61,6 procent
van de kiezers zei «nee»). Uiteindelijk besloot de Tweede Kamer in meerderheid toch
in te stemmen met het Verdrag van Lissabon (2007). De Kamerleden Dubbelboer (PvdA),
Duyvendak (GroenLinks) en Van der Ham (D66) maakten in 2005 een initiatiefwetsvoorstel
aanhangig voor een raadgevend referendum, waarvoor geen herziening van de Grondwet
nodig was. In 2016 werd een raadgevend referendum gehouden over de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Unie en Oekraïne. De opkomst van dit referendum was lager (32,2
procent van de kiesgerechtigden), maar de uitslag was helder (61,1 procent van de
kiezers zei «nee»). In 2018 werd een raadgevend referendum gehouden over de Wet op
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. De opkomst was vrij hoog (51,6 procent
van de kiesgerechtigden) en de uitslag verdeeld (49,5 procent van de kiezers zei «nee»).
In 2018 werd het raadgevend referendum op initiatief van het kabinet en met instemming
van een meerderheid van de Tweede en Eerste Kamer afgeschaft.

Tegelijk met de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel voor een raadgevend referendum
werd door de leden Duyvendak (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66)
een initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt voor een correctief referendum. Deze
wet kreeg in eerste lezing steun van een meerderheid in de Tweede Kamer (in 2013)
en in de Eerste Kamer (in 2014). Na de verkiezingen voor de Tweede Kamer in maart
2017 bleek dat geen van de leden van de fracties van GroenLinks, PvdA en D66 bereid
was om dit initiatiefwetsvoorstel voor een correctief referendum voor tweede lezing
aanhangig te maken, waarna het lid Van Raak (SP) besloot om het wetsvoorstel in november
2017 te verdedigen. Het voorstel behaalde toen echter niet de benodigde twee derde
meerderheid. In 2019 diende Van Raak nogmaals een initiatiefwetsvoorstel in, na het
verschijnen van het advies van de Staatscommissie parlementair stelsel. Dit wetsvoorstel
kon rekenen op een meerderheid in de Tweede en Eerste Kamer maar kon in tweede lezing
niet rekenen op een twee derde meerderheid in de Tweede Kamer.

3. Het referendum als democratisch middel

Het referendum is volgens een noodzakelijke aanvulling op het huidige representatieve
stelsel. De steeds groter wordende groep mensen die zich afkeert van de democratie
en de samenleving vindt zijn stem terug in een referendum. Mensen worden actief betrokken
bij onderwerpen die iedereen aangaan en een referendum stimuleert het publieke debat.
Dit werd nog eens bevestigd bij het referendum over de wijziging van de Wet Inlichtingen
en Veiligheidsdiensten, waar een grote maatschappelijke discussie ontstond, terwijl
het parlementaire debat over deze wet minder op de voorgrond trad.

Naast genoemde voordelen gelden nog andere positieve punten. Referenda zorgen ervoor
dat vaste politieke verhoudingen soms worden doorbroken en dat meerderheden ontstaan
waar die via de normale vertegenwoordiging niet ontstaan. Ook de Staatscommissie Remkes
wijst op het democratisch tekort dat kan ontstaan door het vormen van coalities. Door
afspraken in een regeerakkoord kan het voorkomen dat in het parlement een besluit
wordt genomen, ondanks het ontbreken van een inhoudelijke meerderheid daarvoor bij
de bevolking. Bij afzonderlijke vraagstukken kunnen politieke meerderheden worden
gecreëerd die niet altijd corresponderen met meerderheden onder de bevolking. Zo kunnen
op specifieke onderwerpen discrepanties ontstaan in de vertegenwoordiging van de bevolking
in het parlement. Een meerderheid van de mensen weet zich dan niet meer vertegenwoordigd.
Een referendum geeft hen de mogelijkheid dit te doorbreken.

Een veelgehoord bezwaar tegen een correctief referendum is dat referenda niet verenigbaar
zijn met het Nederlandse stelsel van een representatieve democratie. De verschillende
staatscommissies hebben echter aangetoond dat dit niet het geval is. Door het middel
van een correctief bindend referendum kan enkel over aangenomen wetten een specifiek
oordeel worden gegeven door de kiezer en werkt het juist versterkend voor de parlementaire
vertegenwoordiging. Daarnaast is de vraag in hoeverre het representatieve stelsel
nog daadwerkelijk representatief is, zoals ook de Atlas van de Afgehaakt Nederland
laat zien. Over de relatie met het vertegenwoordigende stelsel zegt de Staatscommissie
Biesheuvel: «Ook daar, waar een representatief stelsel bestaat, behoeft de werking
ervan niet te worden geschaad en kan deze zelfs worden verbeterd en gesteund door
de toelating van een zekere mate van directe invloed.»7

Daarom is er bij een referendum ook zo'n belangrijke rol weggelegd voor politieke
partijen, bewindspersonen en parlementariërs. Zij zijn verantwoordelijk voor het aanleveren
van de argumenten, die kiezers kunnen gebruiken bij het bepalen van hun keuze. En
zij zullen ook moeten aangeven wat de gevolgen zijn van aanneming dan wel verwerping
van het voorstel waarover een referendum wordt gehouden. Indieners zien derhalve vormen
van directe democratie als een referendum niet als een aantasting van een vertegenwoordigend
stelsel, maar een aanvulling daarop. Dat dit in de praktijk een werkbare en wenselijke
aanvulling is, blijkt uit de ervaringen met referenda in andere landen met een vertegenwoordigend
stelsel.

Een ander gehoord bezwaar is dat referenda vooruitgang tegenhouden, doordat wetsvoorstellen
die veranderingen in gang zetten verworpen kunnen worden. Daar wordt dan dikwijls
aan toegevoegd dat kiezers vaker geneigd zijn «nee» te stemmen dan «ja». Er blijkt
echter uit kiezersonderzoek dat dit feitelijk onjuist was voor onder andere het referendum
over het associatieverdrag met Oekraïne.8 Ook andere onderzoeken tonen aan dat dit niet het geval is.9 Daarnaast is het de vraag of het instrument vooruitgang blokkeert. Wetsvoorstellen
worden immers ook door het parlement geblokkeerd. Hiervan zijn legio voorbeelden,
zoals bijvoorbeeld het stranden van het correctief referendum.

Een ander punt dat wel eens geopperd wordt is dat belangengroepen referenda kunnen
initiëren en afdwingen. Indiener ziet hierin geen bezwaar; het staat iedere substantiële
groep kiezers vrij om een verzoek in te dienen, al dan niet in georganiseerd verband.
Bovendien betekent het initiëren van een referendum niet automatisch dat de uitslag
vaststaat. Ook een initiatief nemende belangengroep zal in staat moeten blijken om
de meerderheid van de kiezers te overtuigen.

Wel moeten we rekenschap geven van het mogelijke nadeel dat een referendum een vertragend
effect heeft op de besluitvormingsprocedure. De vraag is echter hoe deze mogelijke
vertraging in verhouding staat tot de duur van de gehele wetgevingsprocedure. Deze
vertraging weegt volgens de indieners niet op tegen de voordelen van een referendum.
Bovendien kent het wetsvoorstel een voorziening voor spoedeisende wetgeving en kan
er in de uitvoeringswetgeving gewerkt worden met beperkte duur van termijnen.

Als laatste zijn er critici die menen dat het kiezen tussen «ja» en «nee» of «voor»
en «tegen» leidt tot een te grote versimpeling van complexe vraagstukken. Of dat dit
leidt tot polarisatie. Omdat een correctief bindend referendum enkel ziet op ingediende
wetsvoorstellen verschilt de uiteindelijke stemming echter niet van een stemming in
het parlement; ook daar moet men immers uiteindelijk voor of tegen een voorstel stemmen.
Als materie te complex zou zijn om in een simpele ja of nee vraag te stellen, dan
geldt dat immers ook daar. Het maatschappelijke debat zorgt voor nuancering, evenals
het parlementair debat dat behoort te doen. Mensen niet in staat achten een beslissing
te nemen over complexe materie is ook een veelgehoord argument. Indiener vindt dit
argument echter getuigen van gebrek aan vertrouwen in de bevolking of soms minachting
voor kiezers. De bevolking ziet zich bij reguliere verkiezingen voor een veel complexere
vraag gesteld. Bij de evaluatie van referenda is gebleken dat mensen zich laten informeren
en zich laten leiden door inhoudelijke argumenten. Als de informatievoorziening niet
op orde is, bijvoorbeeld door de opkomst van «nepnieuws», dan geldt gevaar dit evenzeer
voor verkiezingen. Indiener zal in de uitvoeringswet nadere regels voorstellen over
de informatievoorziening rondom referenda.

4. Het advies van de staatscommissie

De Staatscommissie parlementair stelsel houdt in haar eindrapport «Lage drempels,
hoge dijken» opnieuw een pleidooi voor invoering van een correctief referendum en
geeft daarvoor een aantal argumenten: «De betekenis van het bindend correctief referendum
schuilt vooral in zijn corrigerende werking. Juist vanwege de noodzakelijke legitimiteit
van en het vertrouwen in de representatieve democratie, is het referendum als ventiel
of veiligheidsklep van waarde en betekenis. Maar er is meer te zeggen over de positieve
werking van een bindend correctief referendum (en referenda in het algemeen). Het
bindend correctief referendum kan worden begrepen als een vorm van tegendruk, bedoeld
om extra stevigheid te geven aan de bestaande democratie en daarmee als een versterking
van de in de Nederlandse democratie zo wezenlijke werking van (politieke) checks and
balances. Zeker waar het burgers betreft die een grote afstand ervaren tot de politiek
kan het bindend correctief referendum voorts een belangrijk instrument zijn om te
zorgen voor betrokkenheid bij het politieke systeem. Het referendum betrekt een ruimere
doorsnede van de bevolking bij de besluitvorming. Juist díe groepen burgers die in
de representatieve democratie en het parlementair stelsel minder aan bod komen en
die minder gebruikmaken van andere kanalen voor politieke participatie – lager en
middelbaar opgeleiden bijvoorbeeld – kunnen zich in het referendum (als instrument)
bijzonder goed vinden. Omdat het correctief referendum plaatsvindt na aanname van
wetgeving door het parlement zijn de uitkomsten van alle voorbereiding, informatievoorziening
en parlementaire behandeling «in de praktijk» eerst dan echt duidelijk. Zij zien het
referendum als een geschikt middel voor politieke betrokkenheid en nemen in veel gelijkere
mate dan bij andere participatievormen actief deel. Het referendum is daarmee tevens
een goed weerwoord op de diplomademocratie.

Referenda versterken de positie van politieke partijen. Politieke partijen kunnen
het referendum gebruiken om zich te profileren op onderscheidende thema’s. Referenda
zetten politieke partijen aan om in nauw contact te komen met hun achterban. Interessant
in dit verband is de observatie dat kiezers zowel aan het begin van een referendumcampagne
als aan het einde daarvan, op het moment van stemmen, sterk leunen op inhoudelijke
partijlijnen (partisan preferences) en gevoelig zijn voor argumentaties van partijen
die zij vertrouwen; de meningsvorming van de kiezers is inhoudelijk van aard.

Tot slot: het bindend correctief referendum bevordert de bereidheid van de regering
om nadrukkelijker rekening te houden met de opvattingen van de bevolking (responsiviteit).
Het referendum houdt de politiek scherp, zorgt ervoor dat politieke keuzes beter verantwoord
worden en biedt op voorhand een extra prikkel om responsief te zijn voor veranderende
voorkeuren en opvattingen onder de bevolking. (...) Invoering van een dergelijk ingrijpend
instrument is van constitutionele orde: herziening van de Grondwet op dit punt is
alleen daarom al principieel gewenst. De staatscommissie heeft een nadrukkelijke voorkeur
voor de bindende vorm van het correctieve referendum. Voor de invoering van deze vorm
van het referendum is dan – heel dwingend – herziening van de Grondwet noodzakelijk. (...)

De positieve kwalificaties van het bindend correctief referendum nemen niet weg dat
de staatscommissie ook de potentiële bezwaren tegen het referendum onderkent, bijvoorbeeld
waar het zou kunnen gaan om de representatieve democratie. Vooropgesteld zij: de vertegenwoordigende
democratie is voor de staatscommissie onomstreden en leidend bij haar beschouwingen.
Het bindend correctief referendum is in haar benadering niet een mechanisme dat voorbijgaat
aan het parlementaire proces, of dat dit doorkruist. Parlementaire besluitvorming
kan niet lichtvaardig ongedaan worden gemaakt; beleid behoort niet aan de wetgever
te worden opgedrongen. De staatscommissie sluit in deze zin aan bij, en weet zich
gesterkt door een van haar voorgangers, de staatscommissie-Biesheuvel.

De staatscommissie-Biesheuvel beklemtoonde het primaat van het vertegenwoordigende
stelsel: het vertegenwoordigende stelsel als onomstreden bezit. Zij meende tegelijkertijd
dat het beslissend correctief referendum een middel zou kunnen zijn om de betrokkenheid
van de burgers bij de besluitvorming te bevorderen en om onvolkomenheden in het stelsel
– ook voor de staatscommissie-Biesheuvel vooral gelegen in sfeer van representatie –
te compenseren. De staatscommissie-Biesheuvel was (unaniem) voorstander van een bindend
correctief referendum en achtte dat goed in overeenstemming te brengen met de representatieve
democratie. Buitengewoon relevant voor de staatscommissie-Biesheuvel was dat «De keuze
voor de beperking van het referendum tot wetsvoorstellen die door het parlement zijn
aanvaard, (...) een consistente uitwerking (is) van het uitgangspunt dat het parlement
niet gepasseerd mag worden. (...)

Alles afwegende: de staatscommissie ziet het bindend correctief referendum niet als
een verzwakking van, maar veeleer als een aanvulling op de representatieve democratie.
De staatscommissie hecht wel aan een aantal specifieke waarborgen die daarvoor kunnen
zorgen en waardoor een verzwakking van de representatieve democratie wordt voorkomen.
Een zorgvuldige toepassing van het bindend correctief referendum over nader te bepalen
wetgevingsonderwerpen moet bijdragen aan een verstandig gebruik van het referenduminstrument.»10

5. Inhoud van dit wetsvoorstel

Nadat een wetsvoorstel door beide Kamers is aangenomen, kan een groep van kiesgerechtigden
door middel van een inleidend verzoek vragen een referendum te houden. Binnen een
door de wetgever gestelde termijn moet vervolgens de steun worden verworven van een
grotere groep kiesgerechtigden. Indien ook dit aantal steunverklaringen is verkregen,
wordt overgegaan tot het houden van een referendum. Het aan een referendum onderworpen
wetsvoorstel vervalt van rechtswege indien een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden,
die tevens een nader te bepalen percentage vormt van alle personen die gerechtigd
waren om aan het referendum deel te nemen, tegen het wetsvoorstel stemt. Dergelijke
voorwaarden zullen door de wetgever bij wet worden geregeld.

Niet elk onderwerp leent zich voor het houden van een referendum. De Staatscommissie
adviseert daarom enkele onderwerpen uit te sluiten, te weten:

• voorstellen van wet inzake het koningschap;

• voorstellen van wet inzake het Koninklijk Huis;

• voorstellen van wet tot verandering van de Grondwet en voorstellen van wet houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe in overweging te nemen;

• voorstellen van wet inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste en derde lid;

• voorstellen van wet die uitsluitend strekken tot uitvoering van verdragen of besluiten
van volkenrechtelijke organisaties;

• voorstellen van rijkswet, behoudens voorstellen van rijkswet tot goedkeuring van verdragen
die binnen het Koninkrijk alleen voor Nederland gelden.

• voorstellen van wet inzake de belastingen, zoals bedoeld in artikel 104.

Bij het laatste merkt de Staatscommissie het volgende op: «Wetgeving inzake de belastingen
wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van mening is dat dergelijke wetgeving
zich niet goed verhoudt met een geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak. Het referendum
is immers geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en inkomsten
van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven daarvoor in de plaats
zouden kunnen komen. De kans op ernstige ontregeling van de staatsfinanciën zou dan
een reëel risico kunnen worden.»11

Indiener sluit aan bij het advies van de Staatscommissie en heeft de uitzonderingen
in dit wetsvoorstel overgenomen.

Het opnemen van drempels in de Grondwet

De drempels voor het houden van een referendum hoort naar de aard niet in de Grondwet.
Regeling in de Grondwet zou betekenen dat voor eventuele aanpassing van deze drempels,
bijvoorbeeld wanneer op basis van een evaluatie van gehouden referenda mocht blijken
dat daar behoefte aan bestaat, opnieuw de zware procedure van een grondwetsherziening
– met twee lezingen – doorlopen zou moeten worden. Tegelijkertijd moet voorkomen worden
dat de wetgever al te eenvoudig de drempels kan wijzigen. Daarom is het te verkiezen
dat een voorstel van wet terzake het vaststellen van de drempels alleen door het parlement
aangenomen kan worden met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

De initiatiefnemer kiest ervoor om ook drempels ten aanzien van het quorum en de aantallen
steunbetuigingen, die benodigd zijn bij het indienen van een (inleidend) verzoek,
niet in de Grondwet op te nemen. Zouden deze namelijk in de Grondwet worden opgenomen,
dan is een zware en langdurige procedure nodig om deze te wijzigen, mocht blijken
dat de drempel voor het houden van een referendum, voor het geldig verklaren van een
uitslag of voor het doen van een verzoek te hoog of te laag is. De Staatscommissie-Biesheuvel
beargumenteerde, dat door te kiezen voor vastlegging bij wet, het risico zou bestaan
dat de wetgever in een voor haar welgevallige zin uitzonderingen zou kunnen vaststellen
en daarmee «rechter is in eigen zaak». Om aan dit bezwaar tegemoet te komen is ervoor
gekozen om in de Grondwet op te nemen dat de wettelijke invulling (of wijziging) van
de drempels bij twee derde meerderheid vastgesteld dient te worden. Zo kan bijvoorbeeld
voorkomen worden dat een regering, met steun van de coalitie, ad hoc extreem hoge
drempels kan opwerpen, wanneer zij menen dat een referendum niet gewenst is.

De initiatiefnemer meent dat deze constructie enerzijds zorgt voor voldoende flexibiliteit
om drempels aan te passen wanneer blijkt dat deze niet bijdragen aan een goede referendumpraktijk,
en anderzijds wordt voorkomen dat de wetgever al te zeer invloed kan uitoefenen op
de voorwaarden waaronder een referendum gehouden kan worden. Het verschijnsel van
de twee derde meerderheidswet komt ook nu al in de Grondwet voor, onder meer in gevallen
dat regeling in de Grondwet te veel tijd zou vergen, terwijl regeling bij gewone wet
een te lichte eis zou zijn. Het onderhavige wetsvoorstel is hiervan een voorbeeld.

Uitvoeringswet

Hoewel de te bepalen hoogte van de drempels niet in de Grondwet thuishoren heeft indiener
eerder opgemerkt dat de principiële discussie over de wenselijkheid van het referendum
als democratisch middel in hoge mate wordt beïnvloed door de discussie over de praktische
uitwerking. Indiener heeft daarom gelijktijdig het initiatief genomen tot een uitvoeringswet.
Hierboven is toegelicht waarom deze procedurele uitvoeringsvragen naar mening van
de indiener niet in de Grondwet thuishoren. De wetgever wordt echter met dit wetsvoorstel
wel verplicht om nadere regels rondom onder andere de geldigheid van een referendum
vast te leggen. Het is immers van belang dat een referendum enerzijds geen te lage
drempels kent maar anderzijds moeten de drempels wel haalbaar zijn om het vertrouwen
in de democratie te vergroten. De uitvoeringswet zal naar mening van de indiener aansluiten
bij de adviezen die de staatscommissie heeft uitgebracht.

Financiële gevolgen

Een voorstel tot invoering van het correctief referendum heeft in zoverre financiële
gevolgen dat er aan de organisatie van een referendum kosten verbonden zijn. De kosten
voor de organisatie van het raadgevend referendum over de Associatieovereenkomst tussen
de Europese Unie en Oekraïne, gehouden op 6 april 2016, waren 30 miljoen euro. Het
referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017, gehouden op
21 maart 2018, viel samen met de gemeenteraadsverkiezingen. De extra kosten voor de
organisatie van dit referendum waren acht miljoen euro.

Constitutionele paragraaf

Dit wetsvoorstel levert geen inmenging op in bestaande grondrechten. Voor de overige
constitutionele aspecten van dit voorstel zij verwezen naar het algemene deel en het
artikelsgewijze deel van deze memorie van toelichting.

II. ARTIKELSGEWIJS

Artikel II Onderdeel A

De voorgestelde toevoeging aan artikel 81 brengt tot uitdrukking dat de vaststelling
van wetten in het geval van een correctief wetgevingsreferendum ook in juridische
zin mede wordt bepaald door de uitslag van het referendum. Dit blijkt uit de regeling
van de rechtsgevolgen van het referendum ten aanzien van de bekrachtiging van wetsvoorstellen.

Onderdeel B

Met dit onderdeel wordt in hoofdstuk 5 van de Grondwet na paragraaf 1 een paragraaf 1A
ingevoegd met bepalingen over het correctief referendum (de artikelen 89a tot en met
89g), die hierna afzonderlijk worden toegelicht.

Artikel 89a

De voorgestelde regeling van het correctief referendum omvat de voorstellen van wet
die door de Staten-Generaal zijn aangenomen. Het gaat derhalve om een referendum over
het resultaat van de werkzaamheden van de wetgever die bestaat uit de regering en
de volksvertegenwoordiging in de beide Kamers der Staten-Generaal. In het eerste lid
wordt verwezen naar de in artikel 54 omschreven kiesgerechtigden voor de Tweede Kamer.
De bevoegdheid tot beoordeling van wetsvoorstellen, die voortkomen uit het vertegenwoordigend
stelsel, komt immers toe aan de kiezers. Zij zijn degenen die, door de uitoefening
van het kiesrecht, de samenstelling van de vertegenwoordigende organen bepalen. De
initiatiefnemer kiest er daarom voor dat het initiatief tot het houden van een bindend
referendum ligt bij de kiezer. Initiatiefnemer acht het niet wenselijk dat de regering
of een gedeelte van het parlement zelf beslist over de correctie van de eigen werkzaamheden.

Voor het houden van een referendum is het verder een vereiste dat een groep kiesgerechtigden
een inleidend verzoek doet. Deze groep moet vervolgens de steun verwerven van een
groter aantal kiesgerechtigden. De exacte hoogte van deze aantallen kiesgerechtigden
wordt in uitvoeringswetgeving vastgelegd. Dergelijke «drempels» zijn nodig om zeker
te stellen dat het verzoek tot een referendum wordt gesteund door een substantieel
deel van de bevolking. In de uitvoeringswetgeving kan tevens ingegaan worden op andere
procedurele aspecten, zoals de termijn waarbinnen een (inleidend) verzoek gedaan moet
worden en de manier waarop geregistreerd wordt wie het (inleidend) verzoek steunt.

De initiatiefnemer vindt de tweefasestructuur van inleidend verzoek en verzoek van
cruciaal belang voor de werking van het correctief wetgevingsreferendum. Dit hoort
dan ook thuis in de Grondwet. De taak van de wetgever beperkt zich niet tot de regeling
van het referendum tot aan het moment van de stemming, hij is ook verantwoordelijk
voor alle relevante uitvoeringsaspecten van het referendum. Daarom krijgt de wetgever
de grondwettelijke opdracht om nadere regels te stellen, bijvoorbeeld over de organisatie
van de stemming en de bepaling van de uitslag. Maar ook het vaststellen van de termijn
waarbinnen steunverklaringen verzameld moeten worden, eventuele beroepsprocedures,
het ter beschikking stellen van zendtijd aan initiatiefnemers en anderen en het bepalen
van de datum van de stemming. Een wetsvoorstel waarin deze elementen nader zijn uitgewerkt,
kan gelijktijdig worden behandeld met de Grondwetswijziging.

In het tweede lid wordt bepaald dat de onthouding van de bekrachtiging ertoe leidt
dat aan het inleidend verzoek geen gevolg wordt gegeven. De onthouding van de bekrachtiging
vormt een van de gronden om geen gevolg te geven aan het inleidend verzoek. Andere
gronden zijn gelegen in het vereiste aantal kiesgerechtigden, de overschrijding van
termijnen en de grondwettelijk en wettelijk geregelde uitzonderingen. Deze weigeringsgronden
vinden hun basis in de Grondwet.

Artikel 89b

De Staatscommissie parlementair stelsel stelt een lijst van zaken voor die niet aan
een referendum kunnen worden onderworpen. Dit advies wordt overgenomen.

Artikel 89c

De voorgestelde regeling van het correctief wetgevingsreferendum noopt tot een nadere
bepaling van de procedure en de bevoegdheid tot (onthouding van de) bekrachtiging
van wetsvoorstellen. In artikel 89a, tweede lid, wordt aan de onthouding van de bekrachtiging
het rechtsgevolg verbonden dat aan het inleidend verzoek geen gevolg wordt gegeven.

Volgens artikel 87, eerste lid, van de Grondwet wordt een voorstel pas wet zodra het
door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd. Bij het correctief
wetgevingsreferendum moet deze gebruikelijke wijze van bekrachtiging van het aangenomen
wetsvoorstel in elk geval wachten tot het moment dat vaststaat dat er al of niet een
referendum wordt gehouden. Zodra vaststaat dat er geen referendum wordt gehouden over
het voorstel, kan de bekrachtiging daarvan op de gebruikelijke wijze plaatsvinden.
Dit moment kan worden bepaald nadat de gestelde termijn voor het inleidend verzoek
of het beroep tegen een afwijzing daarvan is verstreken. In een uitvoeringswet zullen
deze procedurele momenten nader bepaald moeten worden. Indien er wel een volksstemming
wordt gehouden, wacht de bekrachtiging op de uitslag daarvan. De procedure van artikel 89d
is in dat geval van toepassing. De bevoegdheid tot bekrachtiging van wetsvoorstellen
op grond van artikel 87 is dan beperkt tot een verplichting tot bekrachtiging van
de wetsvoorstellen waartegen niet een meerderheid zich heeft uitgesproken. Voorts
moet deze verplichte bekrachtiging terstond plaatsvinden. Indien de vereiste meerderheid
wel is behaald, maar het in de invoeringswet bepaalde opkomstpercentage niet is gehaald,
kan de bekrachtiging alsnog op de gebruikelijke wijze plaatsvinden.

Artikel 89d

Bij wet wordt bepaald welke meerderheid vereist is voor het verwerpen van een wetsvoorstel
in een referendum. Om er zeker van te zijn dat de meerderheid in de stemmingsuitslag
ook overeenkomt met een meerderheid of aanzienlijke minderheid van het totaal aan
kiesgerechtigden, kan niet volstaan worden met een enkelvoudige meerderheid van de
opgekomen kiesgerechtigden. Dit zou opgelost kunnen worden door het opnemen in het
wetsvoorstel van een bepaald opkomstpercentage als nader vereiste. Dit heeft echter
als bezwaar dat dit bevordert dat de voorstanders van de wet niet zullen deelnemen
aan het referendum. De initiatiefnemer geeft daarom de voorkeur aan een stelsel waarbij
wordt vereist dat de enkelvoudige meerderheid van de deelnemers aan het referendum
tevens ten minste een bepaald percentage van de personen moet vertegenwoordigen die
gerechtigd waren om deel te nemen aan het referendum.

In de bepaling wordt niet uitgegaan van de kiesgerechtigden maar van de personen die
gerechtigd waren om aan het referendum deel te nemen. Dit onderscheid is aangebracht
omdat onbekend is hoeveel kiesgerechtigde Nederlanders zich in het buitenland bevinden.
Het is wel bekend hoeveel kiesgerechtigde Nederlanders in het buitenland zich hebben
laten registreren om deel te nemen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer die direct
vooraf gingen aan het referendum. Deze categorie wordt als uitgangspunt genomen bij
de bepaling van het totale aantal personen dat gerechtigd is om deel te nemen aan
het referendum. Indien aan het dubbele vereiste van de enkelvoudige meerderheid en
het percentage van kiesgerechtigden wordt voldaan bij het referendum, vervalt het
voorstel van rechtswege. Het komt niet zinvol voor om in dit geval te bepalen dat
er een verplichting bestaat om de bekrachtiging te onthouden.

Het tweede lid bevat de regeling van de rechtsgevolgen indien niet een meerderheid
zich tegen het voorstel uitspreekt. Het wetsvoorstel moet in dat geval terstond bekrachtigd
worden. Deze verplichting omvat dus ook het geval dat de vereiste meerderheid niet
is gehaald maar het aantal opgekomen tegenstanders wel tenminste het vastgestelde
percentage omvat van het aantal personen dat gerechtigd was om aan het referendum
deel te nemen. In het geval dat wel een meerderheid is behaald maar niet tevens het
voorgeschreven quorum, heeft het referendum niet tot een uitspraak met rechtsgevolg
geleid. Dan kan op gebruikelijke wijze worden beslist omtrent de bekrachtiging.

In het derde lid wordt bepaald dat een wetsvoorstel waarin het vereiste deel van hen
die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen wordt vastgelegd, alleen bij
tweederde meerderheid aangenomen kan worden. De initiatiefnemer vindt dat deze constructie
enerzijds zorgt voor voldoende flexibiliteit om drempels en uitzonderingen aan te
passen wanneer blijkt dat deze niet bijdragen aan een goede referendumpraktijk, en
anderzijds wordt voorkomen dat de wetgever al te zeer invloed kan uitoefenen op de
voorwaarden waaronder een referendum gehouden kan worden.

Artikel 89e

In bepaalde gevallen kan de inwerkingtreding van de wet niet wachten op het tijdstip
waarop vast komt te staan dat een referendum zal worden gehouden, maar moet de bekrachtiging
terstond plaatsvinden. Artikel 89e voorziet in een bijzondere regeling voor deze gevallen.
Het eerste lid beperkt de spoedregeling tot de wetsvoorstellen die zelf de bepaling
bevatten dat de bekrachtiging terstond dient plaats te vinden. In dit geval kan het
voorstel van wet niet worden onderworpen aan een referendum, maar kan het na de bekrachtiging
tot wet geworden voorstel wel worden onderworpen aan een referendum. Deze bepaling
kan niet worden gemist als waarborg tegen een mogelijk misbruik van de spoedregeling
als uitzonderingsgrond. Krachtens het tweede lid vervalt de bedoelde wet van rechtswege
als daarover een referendum wordt gehouden en de in artikel 89d, eerste lid, voorgeschreven
meerderheid aanwezig is. Verder biedt de tweede volzin de mogelijkheid aan de wetgever
om zo nodig de gevolgen te regelen van het vervallen van de wet. Deze wet kan zowel
de algemene wet zijn die bedoeld is in artikel 89g als een bijzondere wet indien de
genoemde algemene wet niet (volledig) voorziet in de noodzakelijke regeling van de
gevolgen. In de desbetreffende wet zal een algemene of bijzondere regeling worden
getroffen voor de rechten die ontleend zijn aan de wet die na de bekrachtiging is
vervallen als gevolg van de uitslag van het referendum.

Artikel 89f

Dit artikel heeft praktisch alleen betekenis voor de stilzwijgende goedkeuring van
verdragen, omdat de uitdrukkelijke goedkeuring plaatsvindt bij wet. Omdat artikel 91
van de Grondwet niet verplicht tot uitdrukkelijke goedkeuring bij wet en verdragen
stilzwijgend goedgekeurd kunnen worden, moet de Grondwet verzekeren dat deze goedkeuring
van verdragen het onderwerp kan vormen van een referendum omdat de gevolgde procedure
overeenkomt of sterke gelijkenis vertoont met het proces van wetgeving en de uitvoering
van verdragen wordt opgenomen onder de door de Grondwet uitgezonderde onderwerpen.

Artikel 89g

In artikel 89g wordt de wetgever, overeenkomstig artikel 59 Grondwet over het kiesrecht,
opgedragen om alles te regelen wat verder het referendum betreft. Op grond van deze
bepaling is grondwettelijk verzekerd dat de wetgever de gang van zaken tot aan het
moment van het referendum regelt alsmede zaken als de organisatie van het referendum
zelf en de bepaling van de uitslag. Hier wordt eveneens verwezen naar de toelichting
bij artikel 89a.

Onderdelen C en D

De initiatiefnemer meent dat hetgeen geldt voor invoering van het correctief referendum
op nationaal niveau eveneens zou moeten gelden voor de gemeenteraad en de provinciale
staten. De verdeling van bevoegdheden over verschillende bestuurslagen staat er niet
aan in de weg dat een correctief referendum kan worden gehouden over datgene waarover
men op decentraal niveau kan beslissen.

Artikelen 128a en 133a

Initiatiefnemer beperkt de referendabiliteit op decentraal niveau in beginsel tot
die besluiten die inhoudelijk zijn aan te merken als een algemeen verbindend voorschrift.
Vooral deze besluiten van algemene strekking, die rechtstreeks de burgers binden,
raken immers per definitie de belangen van burgers. Het zal daarbij veelal gaan om
verordeningen, maar het begrip «verordening» brengt de beoogde beperking tot algemeen
verbindende voorschriften onvoldoende tot uitdrukking, omdat het veelal wordt opgevat
als een formeel begrip. Centraal staat de referendabiliteit van algemeen verbindende
voorschriften van gemeenteraad, provinciale staten of het waterschapsbestuur.

Tegelijkertijd wenst de initiatiefnemer niet op voorhand de referendabiliteit van
besluiten, niet inhoudende algemeen verbindende voorschriften, uit te sluiten. Het
kan immers goede zin hebben om dergelijke besluiten die de belangen van provinciale
of lokale ingezetenen direct en in betekenende mate raken, zonder dat zij rechtstreeks
bindend zijn, aan de kiezers voor te leggen. Het gaat hier evenwel om een catalogus
van besluiten van zo uiteenlopende aard, dat het – zo al mogelijk – ongewenst is deze
inhoudelijk in de Grondwet aan te wijzen. Daarom is voor provincies en gemeenten voorzien
in een bevoegdheid van de wetgever om daartoe over te gaan. Voor waterschappen geldt
dat de waterschapsbesturen bij verordening kunnen bepalen dat hun besluiten referendabel
zijn. Voor alle categorieën besluiten geldt dat het besluiten moeten zijn die door
het algemeen vertegenwoordigend orgaan (gemeenteraad, provinciale staten of waterschapsbestuur)
zijn genomen.

Bij de kring van personen die bij het referendum betrokken zijn verwees het voorstel
van de Staatscommissie-Biesheuvel voor een grondwetsbepaling uitsluitend naar de kring
van deelnemers aan het correctief referendum, namelijk de kiesgerechtigden van gemeenteraden
en provinciale staten. Op grond van de inhoud van het advies van de Staatscommissie-Biesheuvel
en de overeenkomstige bepaling op nationaal niveau, acht initiatiefnemer het echter
noodzakelijk dat de Grondwet op dit punt ook de kring van kiesgerechtigde personen
aanwijst die de procedure voor het houden van een referendum in gang kunnen zetten.
De wetgever zal daarbij moeten bepalen op welke wijze de omvang van deze kring van
personen wordt vastgesteld en welke procedure wordt gevolgd om te bepalen of de vereiste
steun bestaat voor het houden van een referendum. Dit is van belang als waarborg voor
het recht van de burgers om deel te nemen aan een correctief referendum.

Tevens biedt een wettelijke regeling die geldt voor alle gemeenten en provincies de
waarborg voor een zuivere en uniforme vormgeving van het instrument, inclusief een
spoedregeling. Ook zal de wetgever moeten aangeven welke meerderheid vereist is voor
het verwerpen van een genomen besluit. De voorstellen van de Staatscommissie-Biesheuvel
houden in dat er ook op decentraal niveau wordt onderscheiden tussen een inleidend
verzoek en een daaropvolgende fase van steunverwerving bij een grotere groep kiesgerechtigden.
Ook hier geldt dat bij wet het aantal kiesgerechtigden in de twee fases vastgelegd
moet worden. De hoofdlijnen van de regeling van het correctief referendum op provinciaal
en gemeentelijk niveau zullen hun grondslag moeten vinden in de wet. Daarnaast moet
de nodige ruimte overblijven voor gemeenten en provincies om recht te doen aan hun
eigen opvattingen en situatie. De initiatiefnemer vindt dat de Grondwet de gemeenten
en provincies de ruimte moet laten om zelf belangrijke elementen van de procedure
(bepaling tijdstip, organisatie en faciliteiten campagne etc.) vast te stellen. Daarom
is in de formulering van het grondwetsartikel gekozen voor een ruime mogelijkheid
van delegatie.

Onderdeel E

Met dit onderdeel wordt aan de Grondwet een additioneel artikel toegevoegd dat de
inwerkingtreding van de verschillende artikelen regelt. Het is van belang dat na het
van kracht worden van dit wetsvoorstel voldoende tijd is voor de wetgever om een invoeringswet
van kracht te laten worden. Gelet op de tijd die in het algemeen nodig is voor de
totstandkoming van een wettelijke regeling, is een termijn van vijf jaar als uitgangspunt
genomen, minder mag ook. Deze termijn sluit aan bij de termijn die in andere additionele
bepalingen werd opgenomen. Deze overwegingen gelden ook voor de opgenomen mogelijkheid
van een eenmalige verlenging van uiterlijk vijf jaar.

Leijten