Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Westerveld en Bromet over de beloning van topinkomens

Antwoord van Minister Bruins Slot (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) mede
namens de Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, voor Langdurige Zorg en
Sport, van Financiën en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ontvangen
4 juli 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2822.

Vraag 1

Is bekend hoeveel bestuurders en leden van Raden van Toezicht in de (semi)publieke
sector vallen onder de Wet normering topinkomens (WNT) en kan per sector (bij benadering)
het aantal functionarissen worden gegeven dat onder de WNT valt? Neemt het aantal
functionarissen dat onder de WNT valt toe? Wordt dit bijgehouden en zo nee, waarom
niet?

Antwoord 1

De WNT is van toepassing op een groot aantal instellingen in de publieke en semipublieke
sector. In 2019 hadden de ministeries die de WNT uitvoeren gezamenlijk circa 9.800
WNT-instellingen in beeld (zie tabel p. 18, Eindrapport wetsevaluatie WNT 2016–2018).

Het totaal aantal topfunctionarissen is niet exact bekend, maar het gaat naar schatting
om zo’n 35.000 personen. Het aantal leidinggevende topfunctionarissen met dienstbetrekking bedroeg in 2018 een kleine 9.500, uitgesplitst
naar sector:1

BZK-sector:

2.465

OCW-sector:

1.924

VWS-sector:

4.314

Wonen-sector:

403

BZ-sector:

153

Overige sectoren:

203

De algemene meldplicht is in 2017 bij wetswijziging opgeheven, omdat deze in administratief
opzicht zeer belastend was. In plaats daarvan geldt per 1 januari 2018 voor alle WNT-instellingen
de online-publicatieplicht. WNT-instellingen zijn verplicht hun WNT-verantwoording
op internet openbaar te maken voor een periode van tenminste zeven jaar. De gegevens
moeten vrij toegankelijk en eenvoudig te vinden zijn. Hiermee is de transparantie
over de bezoldiging en ontslaguitkering van topfunctionarissen in principe gewaarborgd.

Zorginstellingen die jaarverantwoordingsplichtig zijn kunnen hun WNT-verantwoording
(zoals opgenomen in de jaarrekening) publiceren in DigiMV. Alleen voor onderwijs,
cultuur- en media-instellingen en woningbouwcorporaties is de meldplicht gehandhaafd
(melden bij DUO respectievelijk de Autoriteit Wonen). Zie voor de meest recente aantallen
van de sector Wonen de rapportage Woningcorporaties en de WNT in 2020, raadpleegbaar op www.ilent.nl/autoriteitwoningcorporaties.

Vraag 2

Is bekend hoeveel publiek geld jaarlijks naar bestuurders, toezichthouders en andere
functionarissen die onder de WNT vallen gaat?

Antwoord 2

Nee, dit is op macro niveau niet bekend.

Vraag 3

Zijn er nog steeds bestuurders en toezichthouders die meer verdienen dan het wettelijk
maximum zoals vastgelegd in de WNT? Zo ja, kunt u dit uitsplitsen in sectoren? Kunt
u hierbij ook aangeven met hoeveel procent de WNT gemiddeld wordt overschreden en
kunt u ook de hoogste uitschieters (geanonimiseerd) vermelden?

Antwoord 3

Ja. Daarbij kan het zowel gaan om topfunctionarissen die hiervoor toestemming hebben
(op grond van een gehonoreerd uitzonderingsverzoek of van het overgangsrecht), als
om niet toegestane overtredingen van het bezoldigingsmaximum, die dienen te worden
terugbetaald aan de betreffende WNT-instelling. De aantallen zijn beperkt en voor
alle sectoren is sprake van een dalende trend (wat verklaard wordt door uitfasering
van het overgangsrecht). Uit het evaluatieonderzoek is gebleken dat in de periode
2016 t/m 2018 ongeveer 5 à 8 procent van alle topfunctionarissen het geldende bezoldigingsmaximum
heeft overschreden. Dit betrof zowel toegestane overschrijdingen als overtredingen
[bron: overkoepelend eindrapport wetsevaluatie WNT 2016–2020, p.23].

Elk jaar in december ontvangt de Tweede Kamer een rapportage van het aantal geconstateerde
overtredingen en getroffen handhavingsmaatregelen per toezichthoudende instantie/sector.
De Tweede Kamer ontvangt daarbij ook elk jaar een overzicht van de aantallen ingediende
en (niet-)gehonoreerde uitzonderingsverzoeken. Zie voor de laatste jaarrapportage
over 2020, Kamerstuk 30 111, nr. 126.

Vraag 4

Wat doet het kabinet eraan om ervoor te zorgen dat de WNT overal nauwkeurig wordt
nageleefd? Op welke wijze wordt opgetreden tegen het niet naleven van de WNT-normen?

Antwoord 4

Om naleving van de WNT te bevorderen wordt door de overheid ingezet op zowel communicatie
en voorlichting als toezicht en handhaving.

Voor een goede naleving van de WNT is bekendmaking van (gewijzigde) wet- en regelgeving
en uitleg en ondersteuning bij de juiste toepassing daarvan van groot belang. De website
Topinkomens.nl, gehost door het Ministerie van BZK, is daarvoor het bekendste instrument en een
veelgebruikt en gewaardeerd communicatiemiddel. Hierop is alle (nieuwe) wet- en regelgeving
te vinden, als ook een Forum om vragen te stellen over wetsuitleg en een overzicht
van veelgestelde vragen en antwoorden (Q&A’s).

(Accountants)controle, toezicht en handhaving van de WNT vormen belangrijke onderdelen
van het WNT-systeem. Op alle drie de zogenaamde «regimes» van de WNT wordt toezicht
gehouden, te weten op naleving van het bezoldigingsmaximum, de maximale ontslagvergoeding
en de openbaarmakingsplicht. Over geconstateerde overtredingen en getroffen handhavingsmaatregelen
wordt jaarlijks gerapporteerd aan de Tweede Kamer.

Indien een toezichthouder na onderzoek heeft vastgesteld dat er sprake is van een
zogenaamde «onverschuldigde betaling», worden de betrokken topfunctionaris en de betreffende
WNT-instelling hiervan schriftelijk in kennis gesteld. In veel gevallen betaalt de
topfunctionaris het teveel ontvangen bedrag uit zichzelf terug aan de instelling en
zijn handhavingsmaatregelen niet nodig. Indien de topfunctionaris de onverschuldigde
betaling niet terugbetaalt en/of de WNT-instelling het bedrag niet terugvordert, zal
handhaving worden ingezet en volgt een last onder dwangsom (en als daarop niet wordt
terugbetaald, invordering door de betreffende Minister van het onverschuldigd betaalde
bedrag).

Vraag 5

Hoe vaak gebeurt het dat bestuurders en toezichthouders net één of enkele euro’s onder
het wettelijk maximum zitten?

Antwoord 5

In het kader van de wetsevaluatie WNT is gebleken dat de meeste bezoldigingen van
leidinggevende topfunctionarissen met dienstbetrekking tussen de zestig en honderd procent van het
maximum zitten. Een beperkt deel van de toezichthoudende topfunctionarissen ontvangt een bezoldiging ter waarde van het maximum. Vrijwel alle
toezichthouders zitten onder het maximum [bron: p. 24 Eindrapport wetsevaluatie WNT
2016–2020].

Vraag 6

Hoe vaak wordt voor functionarissen waarvoor de WNT geldt gebruik gemaakt van externe
inhuur? Kan dit per sector (bij benadering) worden weergegeven?

Antwoord 6

Voor leidinggevende topfunctionarissen is dit niet voor alle sectoren bekend. In de
OCW-sectoren zijn ongeveer 300 topfunctionarissen extern ingehuurd. In de sector Wonen
gaat het om 30 personen (2020). Voor toezichthoudende topfunctionarissen geldt dat
deze welhaast per definitie niet in dienstbetrekking zijn, maar «ingehuurd» worden.
Dat maakt voor de toepassing van de WNT overigens niet uit, zie antwoord op vraag
7.

Vraag 7

Op welke wijze wordt voorkomen dat via externe inhuur of via andere constructies de
WNT-normen worden omzeild?

Antwoord 7

Ook topfunctionarissen zonder dienstbetrekking vallen onder de WNT, ongeacht de gekozen
juridische vorm op basis waarvan de functie wordt vervuld. Of iemand nu in dienstbetrekking
is aangesteld of een andere vorm van een dienstverband heeft, op inhuurbasis werkt
als ZZP-er, op detacheringsbasis of op wat voor manier dan ook. Bepalend voor de vraag
of de WNT-normen van toepassing zijn, is niet zozeer de wijze van aanstelling, als
wel of de functionaris kwalificeert als topfunctionaris (of niet).

Vraag 8

Hoe wordt voorkomen dat functionarissen die op meerdere plekken (parttime) een onder
de WNT vallende functie bekleden bij elkaar opgeteld meer verdienen dan volgens de
WNT is toegestaan? Is er een overzicht (per sector) hoeveel functionarissen op meerdere
plekken een functie bekleden die onder de WNT vallen?

Antwoord 8

Een dergelijk overzicht van personen bestaat niet. In algemene zin wordt cumulatie
van bezoldiging sinds 1 januari 2018 gereguleerd d.m.v. de zogenaamde anticumulatiebepaling
in de WNT. De anticumulatiebepaling geldt alleen voor leidinggevende topfunctionarissen
in dienstbetrekking (niet voor toezichthoudende topfunctionarissen).

Vanaf het moment dat een leidinggevende topfunctionaris met een lopende dienstbetrekking
bij een WNT-instelling tevens een dienstbetrekking als leidinggevende topfunctionaris
bij een andere WNT-instelling aangaat, dan dienen deze leidinggevende topfunctionaris
en de WNT-instelling waarmee de topfunctionaris het laatst een dienstverband aangaat
ervoor te zorgen dat de gecumuleerde bezoldiging bij alle WNT-instellingen niet boven
het voor het betreffende jaar geldende algemene bezoldigingsmaximum uitkomt.

De topfunctionaris dient zowel de WNT-instellingen waarbij hij/zij reeds een dienstbetrekking
heeft als leidinggevende topfunctionaris als de WNT-instellingen waarmee hij/zij een
dienstbetrekking als leidinggevende topfunctionaris aangaat, te informeren over zijn
dienstbetrekkingen bij al deze WNT-instellingen. Primair geldt dus de plicht tot het
melden voor de topfunctionaris. Van de WNT-instelling mag echter worden verwacht dat
deze hun topfunctionaris actief op deze plicht wijst (vergelijkbaar met wijzen op
de plicht om nevenfuncties te melden).

Vraag 9

Is het toegestaan dat functionarissen die een functie in de publieke sector vervullen
beloond worden volgens bijvoorbeeld de cao primair onderwijs en daarnaast volgens
bijvoorbeeld de cao ziekenhuizen een toelage ontvangen? Kan hiermee iemand boven de
WNT-norm uitkomen? Zo ja, hoe wenselijk vindt het kabinet dit soort aanvullende beloningen?

Antwoord 9

Het zou kunnen voorkomen dat functionarissen bij werkgevers in verschillende sectoren
die onder de WNT vallen inkomsten uit verschillende bronnen genereren. Bij niet-topfunctionarissen
is dit sowieso toegestaan (daarvoor geldt immers geen bezoldigingsmaximum). Leidinggevende
topfunctionarissen in dienstbetrekking dienen rekening te houden met de anticumulatiebepaling.
Het kabinet heeft in principe niets tegen aanvullende beloningen, mits deze – indien
de WNT van toepassing is – niet leiden tot een overtreding van het toepasselijke bezoldigingsmaximum,
casu quo een onverschuldigde betaling.

Vraag 10

Is volgens het kabinet het doel van de WNT (het tegengaan van bovenmatige salarissen
en ontslagvergoedingen) tot dusverre gehaald? Zo ja, kan dit worden toegelicht? Zo
nee, wat gaat het kabinet eraan doen om de doelstelling alsnog te behalen en welk
concreet tijdpad heeft het kabinet daarbij voor ogen?

Antwoord 10

Ja, de recente wetsevaluatie WNT 2016–2020, die in december 2020 naar de Tweede Kamer
is gestuurd, heeft uitgewezen dat de doeltreffendheid van de WNT hoog is. De WNT is
doeltreffend in het tegengaan van bovenmatige bezoldigingen en ontslagvergoedingen
in de publieke en semipublieke sector. De WNT is iets minder doeltreffend waar het
gaat om naleving van de openbaarmakingsplicht (zie Kamerstukken 2020–2021, 30- 111,
nr. 125). Naar aanleiding van de evaluatie wordt een beperkte wetswijziging van de
WNT voorbereid, op korte termijn ontvangt de Tweede Kamer daarover een brief.

Vraag 11

Bent u ermee bekend dat in sommige gevallen bij organisaties die onder de WNT vallen
accountantskantoren honderdduizenden euro’s ontvangen voor de controle van jaarstukken?
Zo ja, wat zijn de redenen? En wat vindt u ervan dat er veel publiek geld naar commerciële
accountantskantoren vloeit?

Antwoord 11

Ja, dat komt voor. De tijd die wordt besteed aan de jaarrekeningcontrole als geheel
is divers en varieert tussen de 100 en 1.000 uur. De WNT-controle vormt in de praktijk
vaak een onderdeel van de jaarrekeningcontrole. In het validatie-onderzoek accountants,
uitgevoerd ter validering van de evaluatie-uitkomsten, is gebleken dat de gemiddelde
accountantskosten voor de controle van een WNT-verantwoording circa € 3.500,– bedragen
(per sector variërend van € 2.600,– tot € 4.300,–)2. Dat met de verplichte controle door accountants publiek geld naar commerciële accountantskantoren
vloeit, is in mijn ogen noodzakelijk gegeven het maatschappelijk belang dat gediend
is met externe en onafhankelijke controle door accountants.

Vraag 12

Is het mogelijk om richtlijnen of anderszins prijsregulerende afspraken te maken over
de kosten die accountants mogen vragen bij controle van jaarstukken van (semi-) publieke
instellingen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 12

Nee, dit is niet mogelijk en er is ook geen goede reden voor overheidsingrijpen. Prijsregulerende
afspraken zijn verboden, deze verhinderen gezonde concurrentie en komen de facto neer
op kartelvorming, iets wat het kabinet zeker niet wil stimuleren. In het verlengde
hiervan is het de overheid niet toegestaan een faciliterende rol te vervullen in het
vormen van prijsafspraken. De overheid heeft in beginsel wel de bevoegdheid om middels
wetgeving een vaste prijs vast te stellen. Echter, van deze bevoegdheid wordt zeer
terughoudend gebruik gemaakt aangezien de op de markt tot stand gekomen evenwichtsprijs
leidend is. Het kabinet ziet in lijn met de beantwoording van vraag 11 geen maatschappelijk
belang om vanuit wetgeving in te grijpen. Instellingen kunnen zelf kiezen welk accountantskantoor
zij in de arm willen nemen, gehanteerde tarieven zijn daarbij een mogelijk beoordelingsaspect.

Echter, uit de evaluatie is gebleken dat de micro-doelmatigheid van de WNT, waarmee
de doelmatigheid van de wet voor de WNT-instellingen wordt bedoeld, voor verbetering
vatbaar is. De administratieve lasten – bestaande uit informatieverplichtingen en
inhoudelijke verplichtingen die voortvloeien uit de WNT – worden door WNT-instellingen
en accountants als hoog ervaren. De WNT wordt gezien als een complexe wet met veel
aandacht voor het voorkomen van wetsontwijking. Dit heeft geresulteerd in lastig te
doorgronden wet- en regelgeving, een aanzienlijke verantwoordingsplicht en, daaruit
voortvloeiend, relatief hoge administratieve lasten voor WNT-instellingen. Het kabinet
is dan ook voornemens om een beperkte wijziging van de WNT voor te bereiden, met de
focus op verhoging van de doelmatigheid door vereenvoudiging.

Vraag 13

Is bekend hoeveel uren toezichthouders in de verschillende sectoren gemiddeld besteden
aan hun functie en wat de gemiddelde vergoedingen zijn? Kan dit per sector worden
weergegeven?

Antwoord 13

De overheid houdt niet bij hoeveel uren toezichthoudende topfunctionarissen gemiddeld
besteden aan hun functie. De gemiddelde vergoeding is evenmin exact bekend. Voor voorzitters
en leden van de hoogste toezichthoudende organen geldt een percentage van 15 procent,
respectievelijk 10 procent, van het bezoldigingsmaximum dat voor leidinggevende topfunctionarissen
geldt als bezoldigingsmaximum.

Vraag 14

Klopt het dat in bepaalde sectoren (zoals bijvoorbeeld het primair onderwijs) er steeds
meer een verschuiving plaatsvindt van vrijwillige leden in Raden van Toezicht naar
leden die betaald worden? Zo ja, wat vindt u van deze trend?

Antwoord 14

Of dit inderdaad een trend is in het toezicht is ons niet voor alle sectoren bekend.
In de OCW-sectoren is deze trend de afgelopen jaren inderdaad zichtbaar. Dit past
bij de bredere trend van professionalisering van het interne toezicht in het onderwijs.

Vraag 15

Bent u het ermee eens dat het benoemen van bestuurders en toezichthouders nog te vaak
binnen de eigen kring gebeurt? Wat gebeurt er concreet om te voorkomen dat werving
en aanname binnen het eigen «(old boys) netwerk» gebeurt?

Antwoord 15

Wij kunnen niet beoordelen in hoeverre benoemingen in eigen kring plaatsvinden. Dat
laat onverlet dat de diversiteit in de top van de (semi)publieke sector momenteel
nog een belangrijk punt van aandacht is. Diversiteit in de top van de (semi)publieke
sector is zowel voor de samenleving als voor de organisatie van belang. Daarom neemt
dit kabinet verschillende maatregelen om meer diversiteit in de top te realiseren.

Voor grote vennootschappen in de (semi)publieke sector geldt dat zij sinds 1 januari
jl. ambitieuze streefcijfers en plannen voor genderdiversiteit in de top moeten opstellen
en rapporteren over hun voortgang bij het Diversiteitsportaal van de SER. Op 25 februari
jl. is de kabinetsreactie omtrent genderdiversiteit in de top van de (semi)publieke
sector aan de Tweede en Eerste Kamer verstuurd.3 Hierin benoemt het kabinet stevige maatregelen om meer genderdiversiteit in de top
en subtop van de (semi)publieke sector te krijgen. Het kabinet legt zichzelf een streefcijfer
op van 50% vrouwen in de top voor benoemingen van zelfstandige bestuursorganen (zbo’s)
en adviescolleges. Daarnaast komt er een wettelijke verplichting om een streefcijfer
te formuleren voor de (sub)top van organisaties binnen de (semi)publieke sector. Tevens
wordt er ingezet op een goede monitor en het delen van goede voorbeelden en ervaringen
wat betreft (gender)diversiteit met grote organisaties in de (semi)publieke sector.

Vraag 16

Bent u het ermee eens dat het in beginsel onwenselijk is dat een Raad van Toezicht
de eigen beloning vaststelt? Aan wie leggen zij verantwoording af over de motivatie
en de hoogte van het bedrag? Deelt u ook de mening dat overleg met bestuur en medezeggenschap
een vereiste zou moeten zijn?

Antwoord 16

ls het gaat om vergoedingen aan de leden van een Raad van Toezicht geldt de WNT-norm
als maximum, dus daaronder moet men sowieso blijven. Waar het de besluitvorming over
de hoogte van de vergoeding betreft, is het niet ongebruikelijk dat daarvoor een renumeratiecommissie
wordt ingesteld om hiervoor een voorstel te doen. Maar uiteindelijk is de Raad van
Toezicht doorgaans zelf het hoogste gezag en stelt het dus voor zichzelf vast.

In dit verband is het relevant te vermelden dat de wijze van vaststelling van beloningen
van leden van Raden van Toezicht heel verschillend is en niet wordt geregeld via de
WNT, maar via onder meer de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (WBTR) of, in het
geval van ZBO’s, door de verantwoordelijke (vak)Minister op grond van de betreffende
instellingswet.

Wat betreft het verplicht overleg met bestuur en de medezeggenschap: de Wet op de
Ondernemingsraden (WOR) schrijft voor dat tenminste twee keer per jaar in de overlegvergadering
tussen de ondernemer en ondernemingsraad de algemene gang van zaken van de onderneming
worden besproken. De aanwezigheid van een of meer leden van de Raad van Toezicht is
daarbij verplicht. Voor ondernemingen waarin ten minste 100 personen werkzaam zijn,
geldt dat de ondernemer ten behoeve van dit overleg ten minste eenmaal per jaar schriftelijke
informatie dient te verstrekken aan de ondernemingsraad over het totaal van de vergoedingen
dat wordt verstrekt aan het toezichthoudend orgaan. Hoewel de medezeggenschap dus
geen rol speelt bij de vaststelling van de beloningen van toezichthouders, zijn de
verstrekte beloningen wel onderwerp van gesprek tijdens het overleg over de algemene
gang van zaken van de onderneming. Het begrip onderneming is in de WOR ruim geformuleerd.
Hieronder vallen bijvoorbeeld ook ziekenhuizen, overheidsdiensten en gemeentelijke
instellingen.

Vraag 17

Bent u bereid de medezeggenschap instemmingsrecht te geven over de hoogte van de vergoeding
van leden van Raden van Toezicht? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 17

Zie het antwoord op vraag 16. Daarnaast is een instemmingrecht vanuit het oogpunt
van de medezeggenschap ook niet wenselijk. Op grond van de WOR heeft de ondernemingsraad
instemmingsrecht ten aanzien van voorgenomen besluiten van de ondernemer betreffende
zaken die mogelijk directe gevolgen hebben voor alle of een deel van de werknemers.
Primaire arbeidsvoorwaarden, zoals loon, behoren niet tot de regelingen waarvoor het
instemmingsrecht is toegekend.

Vraag 18

Op welke wijze hebben bewindspersonen, wanneer zij voor publieke instellingen toezichthouders
aanstellen en ontslaan, zicht op het functioneren en de kwaliteit van deze toezichthouders?

Antwoord 18

Indien bewindspersonen een taak hebben om toezichthouders aan te stellen of ontslaan,
vormen zij zich op basis van hen aangeleverde informatie een beeld over de kwaliteit
van de toezichthouder en zijn of haar functioneren tot dusverre. De wijze waarop het
toezicht binnen en op publieke instellingen is ingericht inclusief mogelijke rapportageverplichtingen,
is zeer divers en verschilt o.a. per gekozen rechtspersoon (stichting, vereniging,
etc). Gezien het brede scala aan vormen van toezicht en dus ook aan (interne en externe)
toezichthouders, is een eenduidig antwoord op deze vraag niet mogelijk.

Vraag 19

Hoe vaak komt het voor dat toezichthouders door bewindspersonen om tekst en uitleg
worden gevraagd vanwege te hoge vergoedingen bij (semi-) publieke instellingen?

Antwoord 19

Ervan uitgaande dat met «te hoge vergoedingen» niet-toegestane overtredingen van het
toepasselijke bezoldigingsmaximum in de zin van de WNT worden bedoeld, is het antwoord
dat dit voor zover bekend niet voorkomt. Wanneer de accountant een overtreding meldt/constateert,
volgt nader onderzoek door de betreffende WNT-toezichthouder.