Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over fiche: Wijziging verordening centrale effectenbewaarinstellingen (Kamerstuk 22112-3402)

Nr. 3452 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 6 juli 2022

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister van Financiën over de brief van 22 april 2022 over fiche: Wijziging
verordening centrale effectenbewaarinstellingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3402).

De vragen en opmerkingen zijn op 23 mei 2022 aan de Minister van Financiën voorgelegd.
Bij brief van 4 juli 2022 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tielen

De adjunct-griffier van de commissie, Lips

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersonen

Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de leden
van de fracties van de VVD, D66, PVV en ChristenUnie inzake het BNC-fiche Wijziging
verordening centrale effectenbewaarinstellingen. Bij de volgorde van de beantwoording
is de volgorde van de inbreng van het schriftelijk overleg aangehouden, waarbij indien
gepast vragen gezamenlijk zijn beantwoord.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie lezen dat het kabinet zal pleiten voor efficiënt en doelgericht
toezicht, waarin een voldoende effectieve samenwerking tussen toezichthouders op basis
van gelijkwaardigheid wordt gerealiseerd. Kan het kabinet aangeven wat hiermee concreet
wordt bedoeld? Met welk resultaat is het kabinet tevreden?

Onder de huidige verordening centrale effectenbewaarinstellingen (hierna: de verordening)
is de toezichthouder van de lidstaat waar de centrale effectenbewaarinstelling (CSD)
is gezeteld de aangewezen toezichthouder om samenwerkingsregelingen te treffen met
de toezichthouders van andere lidstaten waarvoor de CSD van «substantieel belang»
is. Van een substantieel belang is sprake indien een CSD grensoverschrijdend actief
is en als gevolg daarvan van belang is voor het functioneren van de financiële markten
en de bescherming van investeerders in die lidstaat. Indien een CSD van substantieel
belang is voor meerdere lidstaten, kan het oprichten van een college van toezichthouders onder deze samenwerkingsregelingen
vallen. Dit is een vrijwillige optie: het is aan de toezichthouder van de lidstaat
waar de CSD is gezeteld om hiertoe over te gaan. In de praktijk blijkt dat de oprichting
van een college van toezichthouders niet altijd plaatsvindt in de gevallen waarvoor
de huidige verordening deze mogelijkheid biedt. Het voorstel van de Commissie stelt
voor om voor zowel het grensoverschrijdend willen verrichten van diensten (middels
notificatie) door CSD’s als voor CSD’s die zich in een (grensoverschrijdende) groep
bevinden, college van toezichthouders op te richten. Het instellen van een college
van toezichthouders is in de ogen van het kabinet in ieder geval wenselijk als de
CSD van substantieel belang is voor de werking van de effectenmarkt in de lidstaten
van ontvangst. Door uitwisseling van informatie en standpunten in een college van
toezichthouders kan het toezicht worden verbeterd en kan er toezichtconvergentie plaatsvinden.
Het instellen van een college van toezichthouders kan ook de lasten voor onder toezicht
staande instellingen verminderen doordat er betere coördinatie tussen verschillende
toezichthouders kan plaatsvinden. Vanuit het oogpunt van proportionaliteit zet het
kabinet in op het enkel verplichten van het oprichten van een college van toezichthouders
als een CSD van substantieel belang is voor meerdere lidstaten van ontvangst.

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

Deze leden delen de twijfel over of college van toezichthouders oprichten te allen
tijde nuttig en noodzakelijk is. Kan het kabinet toelichten waarom een college van
toezichthouders noodzakelijk zou zijn en het toezicht niet slechts door de Europese
Autoriteit voor Effecten en Markten (ESMA) kan worden uitgevoerd, met ondersteuning
van de nationale toezichthouders?

Het kabinet is voorstander van het vergroten van de rol van ESMA bij het toezicht
op CSD’s, vanwege het grensoverschrijdende karakter van de diensten van CSD’s. Tegelijkertijd
zijn CSD’s nauw verweven met nationale effectenmarkten. Gegeven het belang van de
CSD voor de werking van de effectenmarkt is het van belang dat nationale toezichthouders
goed betrokken worden bij het toezicht op CSD’s. Het kabinet vindt het wenselijk dat
ESMA in ieder geval een vaste rol krijgt in het hiervoor omschreven college van toezichthouders.
Hierin voorziet het huidige voorstel van de Europese Commissie. ESMA kan bijvoorbeeld
de tijdslijnen in de gaten houden van bepaalde processen (bijvoorbeeld om toestemming
te krijgen om nieuwe producten aan te bieden) en als mediator tussen nationale toezichthouders
optreden. Een grotere rol van ESMA in het toezicht op CSD’s kan bijdragen aan toezichtsconvergentie
en daarmee de kwaliteit van het toezicht vergroten. Overigens vervult ESMA momenteel
al een rol in het convergeren van het toezicht op Europese CSD's. Zo voert zij onder
meer «peer reviews» uit ten aanzien van het toezicht op CSD’s door nationale toezichthouders
en publiceert zij Q&A's over de interpretatie van bepaalde artikelen uit de huidige
verordening.

Vanwege de nadelen van het buy-in-regime die worden genoemd, begrijpen de leden van
de D66-fractie de inzet van het kabinet om een mogelijkheid tot differentiatie te
introduceren naar effecten en markten. Deze leden vragen naar de manier waarop deze
maatregel relateert aan de processen bij de Bank voor Internationale Betalingen (Bank
for International Settlements, BIS). Wordt er samengewerkt met de BIS bij erkenning
van derdeland-CSD’s (Central Security Depositories)?

De verordening maakt het mogelijk dat ESMA derdeland-CSD’s erkent na een equivalentieverklaring
van de Europese Commissie. Hoewel de BIS, en met name het Comité voor betalingen en
marktinfrastructuren (CPMI) een rol spelen bij het formuleren van de algemene principes
voor CSD’s die terugkomen in de verordening, heeft de BIS geen rol bij erkenning van
derdeland-CSD’s door de EU.

De leden van de fractie van D66 vragen naar de Nederlandse inzet om te komen tot een
goede samenwerking tussen de diverse nationale toezichthouders en de andere bevoegde
autoriteiten om te zorgen voor een homogene set aan technische details om de efficiëntie
van de regelgeving ten aanzien van centrale effectenbewaarinstellingen te maximaliseren.

Het doel van de wijziging van de verordening is het verduidelijken van enkele bepalingen
omtrent de samenwerking van toezichthouders bij het toezicht op CSD’s. Dit betreft
ook het uitwerking op technisch niveau van de precieze werkzaamheden van de colleges
van toezichthouders. De technische reguleringsnormen worden opgesteld door ESMA, waarna
deze technische reguleringsnormen als gedelegeerde verordeningen worden vastgesteld
door de Europese Commissie. Bij het opstellen van de technische reguleringsnormen
zijn de Nederlandse toezichthouders betrokken via hun rol in de werkcomités van ESMA.
Voor deze comités gelden vaste procedures, die zorgen voor goede samenwerking tussen
nationale toezichthouders. Het kabinet is een voorstander van heldere samenwerkingsnormen
voor toezichthouders ter bevordering van duidelijkheid, consistentie en efficiëntie.
Het kabinet beschouwt de werkcomités van ESMA als de aangewezen plaats om deze normen
uit te werken door de toezichthouders zelf.

Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie

De leden van de PVV-fractie merken allereerst op dat de paspoortprocedure wordt vervangen
door de notificatieprocedure. De leden van de PVV-fractie vragen het kabinet om een
nadere toelichting van de notificatieprocedure en de meerwaarde daarvan ten opzichte
van de paspoortprocedure, anders dan dat er meer uniforme regels komen.

Een CSD dient aan verschillende vereisten uit de verordening te voldoen alvorens deze
een vergunning kan krijgen. Deze vergunning wordt verleend door de nationale toezichthouder
in de lidstaat van herkomst. Momenteel geldt dat als een CSD in een andere EU-lidstaat
diensten wil aanbieden met betrekking tot effecten die uitgegeven zijn onder het recht
van de desbetreffende lidstaat, de CSD een paspoort moet aanvragen bij de toezichthouder
van de lidstaat van ontvangst. In de praktijk duurt het momenteel vaak lang of worden
er extra eisen gesteld voordat dit paspoort verstrekt wordt. Dit vormt een barrière
voor grensoverschrijdende dienstverlening door CSD’s. Gezien de toets die de toezichthouder
in de lidstaat van herkomst al heeft uitgevoerd op het voldoen aan de verordening,
kan, zoals ook door de Commissie wordt voorgesteld, in de ogen van het kabinet worden
volstaan met een notificatie aan de toezichthouder in de lidstaat van ontvangst. Hierdoor
is een CSD in staat om na de notificatie aan de eigen toezichthouder grensoverschrijdend
diensten te verrichten zonder dat de toezichthouder uit de lidstaat van ontvangst
hierover een eigen beoordeling maakt. Dit zorgt ervoor dat het aanbieden van grensoverschrijdende
diensten gemakkelijker wordt en draagt daarmee bij aan het verdiepen van de kapitaalmarktunie,
terwijl de (bestaande) waarborgen voor (het toezicht op) CSD’s blijven bestaan.

De leden van de PVV-fractie willen voorts weten welke risico’s het verruimen van de
bevoegdheden voor CSD’s om bancaire nevendiensten te ontplooien met zich mee kan brengen
en hoe hiermee zal worden omgegaan.

CSD’s vormen een essentieel onderdeel van de financiële infrastructuur. Om deze reden
bevat de verordening sterke eisen om de continuïteit van CSD’s te waarborgen, onder
andere op het gebied van het aanbieden van bancaire nevendiensten door CSD’s. Bancaire
nevendiensten, zoals het uitgeven van instrumenten in buitenlandse valuta of het aanbieden
van rekeningen aan klanten, kunnen gepaard gaan met wisselkoers-, liquiditeits- en
kredietrisico’s. Er worden daarom vanuit het oogpunt van financiële stabiliteit restrictieve
eisen opgelegd aan CSD’s ten aanzien van deze bancaire nevendiensten. Er zijn verschillende
routes voor CSD’s om dergelijke diensten te kunnen aanbieden, maar deze zijn wel kostbaar.
Dat beperkt met name kleinere CSD’s in de mogelijkheid voor klanten om settlement in buitenlandse valuta aan te bieden. Uit de praktijk blijkt dat alleen partijen
die reeds bancaire nevendiensten aanboden gebruik maken van de mogelijkheid die de
verordening hiertoe biedt. Er zijn geen partijen geweest die na inwerkingtreding van
de verordening ook bancaire nevendiensten zijn gaan aanbieden. De Europese Commissie
stelt voor om de mogelijkheden tot het leveren van dergelijke diensten door of aan
andere CSD’s in beperkte mate te verruimen. De Europese Commissie stelt bijvoorbeeld
voor om meer ruimte te bieden aan CSD’s om gebruik te maken van bancaire dienstverlening
door CSD’s met een bankvergunning. Het kabinet is van mening dat de Europese Commissie
in deze voorstellen voldoende oog heeft voor de risico’s. Dit uit zich met name in
het verkiezen van de ruimte voor CSD’s te verbreden om bancaire nevendiensten te verlenen
aan andere CSD’s, en niet ervoor te kiezen om meer ruimte te bieden aan banken om
dergelijke diensten te verlenen. Bovendien kan het verruimen van bancaire nevendiensten
door CSD’s het grensoverschrijdende effectenverkeer stimuleren, wat bijdraagt aan
de verdere ontwikkeling van de kapitaalmarktunie.

De leden van de PVV-fractie willen verder weten hoe bewerkstelligd zal worden dat
met deze wijziging enerzijds de kosten en lasten worden gereduceerd en anderzijds
de financiële stabiliteit niet onder druk komt te staan.

De Commissie verwacht dat het aanpassen van de regels voor bancaire nevendiensten
mogelijk EUR 80 miljard aan extra settlement activiteit genereert. Dit komt doordat kleinere CSD’s eenvoudiger gebruik kunnen gaan
maken van de CSD’s die reeds bancaire nevendiensten mogen verlenen. Hierdoor wordt
bijvoorbeeld de settlement in vreemde valuta eenvoudiger gemaakt. De analyse van de Commissie laat zien dat
met deze maatregel het krediet- en liquiditeitsrisico iets toeneemt in de CSD’s die
deze bancaire nevendiensten kunnen gaan verlenen. Niettemin zijn ter bescherming van
de CSD’s strenge eisen in de verordening opgenomen die dat risico moeten reduceren,
zoals bijvoorbeeld extra kapitaal dat de dienstverlenende CSD’s moeten aanhouden.
De Commissie heeft ook bezien of deze dienstverlening door banken geleverd zouden
kunnen worden, maar ziet daar een groter besmettingsrisico naar de bankensector voor
deze activiteiten. Om die reden is de Commissie van mening dat de risico’s beter gemitigeerd
worden in het kader van de verordening voor CSD’s. Het kabinet kan zich vinden die
constatering.

De leden van de PVV-fractie vragen ten slotte wanneer een verplichte buy-in naar verwachting
in werking zal treden. Wat is de meerwaarde hiervan en op welke wijze zal duidelijk
worden gemaakt dat de buy-in regime als last resort moet worden ingezet?

In vergelijking tot vergelijkbare jurisdicties, vinden er in de EU verhoudingsgewijs
veel settlement fails1 plaats. De verplichte buy-in is een ingrijpende maatregel om dit terug te dringen. De niet-leverende partij dient
met de buy-in de gemaakte kosten voor het uitvoeren van de buy-in te betalen. Met het onderhavige voorstel wordt de inwerkingtreding van de verplichte
buy-in afhankelijk gemaakt van het onvoldoende terugdringen van settlement fails. Om settlement fails terug te dringen, wordt in eerste instantie ingezet op rapportagevereisten en het
boeteregime voor de partijen die in gebreke blijven. Indien deze twee mechanismen
het aantal settlement fails onvoldoende verlagen kan de Europese Commissie besluiten om, middels gedelegeerde
verordening, alsnog een verplichte buy-in te introduceren.

Vragen en opmerkingen van de leden van de ChristenUnie-fractie

Deze leden lezen dat het kabinet inschat dat de huidige generieke afspraken over het
buy-in regime zo veel potentiële nadelen kennen dat dit buy-in regime niet opweegt
tegen het aantal settlement fails dat dit regime in potentie zal voorkomen. Naar aanleiding
hiervan vragen deze leden het kabinet deze afweging toe te lichten door de potentiële
nadelen die het kabinet in het buy-in regime ziet te specificeren.

Potentiële nadelen van een invoering van het verplichte buy-in regime betreffen onder meer een negatieve impact op de marktliquiditeit, het omzeilen
van de regels door settlement bij niet-EU CSD’s, het verminderen van de prikkel voor effectenuitleningen op de
effectenuitleenmarkten en repomarkten, en hogere kosten voor investeerders. Dit geldt met name voor minder liquide
markten zoals aandelen- en schuldinstrumenten van het MKB.

Een ander nadeel van invoering van de verplichte buy-in is dat de EU de enige jurisdictie
zou zijn met zo’n regime. Met name de intermediairs vanuit niet-EU landen hebben laten
weten in reactie op een eerdere consultatie van de Europese Commissie dat er een kans
is dat zij hogere prijzen moeten gaan berekenen of zelfs helemaal zullen stoppen met
het aanbieden van producten op de Europese markten, omdat de kosten van het inprijzen
van een mogelijke buy-in te nadelig zouden zijn. Dit kan ook nadelige effecten hebben voor handel die via
Europese handelsplatformen plaatsvindt. Na de Brexit zijn veel van dit soort handelsplatformen
naar de EU verplaatst, in veel gevallen ook naar Nederland. Een mogelijke verplichte
buy-in kan negatief uitpakken doordat de verplichte buy-in daardoor op alle transacties op deze platformen van toepassing is, terwijl dit voor
platformen buiten de EU niet geldt. Mogelijk kan dit een prikkel zijn voor deze platformen
om juist weer naar buiten de EU te verplaatsten.

Ook de kosten voor het aanstellen van een buy-in agent (degene die de verplichte buy-in gaat uitvoeren) zouden onredelijk hoog zijn, waarbij de totale kosten voor de markt
uit kunnen komen op € 1,5 miljard.

Om deze redenen is het kabinet van mening dat de buy-in alleen als laatste redmiddel
ingezet zou moeten worden om het aantal settlement fails verder terug te brengen als de rapportages en het boeteregime dat niet doen.