Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 april 2022 en het nader rapport d.d. 23 juni 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 25 februari 2022, nr. 2022000470,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 13 april 2022, nr. W17.22.0023/IV, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 25 februari 2022, no. 2022000470, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet wegvervoer goederen, de Wet personenvervoer 2000 en de Wet op de economische
delicten ter uitvoering van Verordening (EU) 2020/1055 van het Europees Parlement
en de Raad van 15 juli 2020 houdende wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1071/2009,
(EG) nr. 1072/2009 en (EU) 1024/2012 teneinde ze aan te passen aan ontwikkelingen
in de wegvervoersector (PbEU 2020, L 249), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van Verordening (EU) 2020/10552 (de verordening). De verordening is onderdeel van het Europese Mobiliteitspakket.
Het Europese mobiliteitspakket beoogt bestaande regelgeving over het goederen- en
personenvervoer te verbeteren en bij te dragen aan een veilige, efficiënte en sociaal
verantwoordelijke wegvervoersector.

De verordening wijzigt de Verordeningen (EG) 1071/20093, (EG) 1072/20094 en (EU) 1024/20125. Aan die verordeningen wordt reeds uitvoering gegeven in de Wet wegvervoer goederen
(Wwg), de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000), de Regeling wegvervoer goederen en het
Besluit personenvervoer 2000. Ter uitvoering van de verordening wordt met het voorstel
de betreffende nationale regelgeving aangepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het voorstel
opmerkingen over de rehabilitatiemogelijkheden van de vervoersmanager en de wijze
van uitvoering, in verband met de tijdige en zorgvuldige implementatie en uitvoering
van EU-rechtshandelingen. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting
en zo nodig van het wetsvoorstel.

1. Rehabilitatie van de vervoersmanager

Bij verlies van betrouwbaarheid kan de bevoegde autoriteit de vervoersmanager ongeschikt
verklaren om zijn functie uit te oefenen. Als gevolg hiervan mag de vervoersmanager
zijn functie niet meer uitoefenen in een EU-lidstaat totdat hij is gerehabiliteerd.
Op grond van de verordening rehabiliteert de bevoegde autoriteit de vervoersmanager
niet eerder dan één jaar na de datum van het verlies van de betrouwbaarheidsstatus
en in ieder geval niet voordat de vervoersmanager heeft aangetoond een passende opleiding
te hebben gevolgd voor een periode van ten minste drie maanden, dan wel met succes
een examen over de in deel I van bijlage I bij de verordening vermelde onderwerpen
heeft afgelegd6.

In de toelichting bij het wetsvoorstel is vermeld dat op grond van dit artikel uit
de verordening aan lidstaten de mogelijkheid is gegeven om ofwel een onbetrouwbaar
verklaarde vervoersmanager te verplichten opnieuw succesvol een examen af te leggen,
ofwel om een dergelijke vervoersmanager te verplichten een gecertificeerde opleiding
te volgen. De keuze ligt daarmee volgens de regering bij de lidstaat en niet bij de
individuele vervoersmanager7.

Deze interpretatie van de regering overtuigt niet. Uit de bewoording en opzet van
de verordening kan de Afdeling niet opmaken dat een lidstaat een keuze kan maken op
welke wijze een vervoersmanager zich een jaar na de datum van het verlies van de betrouwbaarheidsstatus
kan rehabiliteren8. De betreffende, rechtstreeks toepasselijke, bepaling uit de verordening biedt veeleer
de vervoersmanager de keuze uit twee mogelijkheden tot rehabilitatie. Ook vraagt de
Afdeling hoe deze opvatting zich verhoudt tot het uitgangspunt van wederzijdse erkenning
indien een opleiding tot rehabilitatie in een ander EU-land is gevolgd.

De Afdeling adviseert nader toe te lichten waarom er in dit geval sprake zou zijn
van een lidstaatoptie en hoe deze opvatting zich verhoudt tot het uitgangspunt van
wederzijdse erkenning.

De Afdeling is niet overtuigd van de manier waarop de regering het door Verordening
(EU) 2020/1055 gewijzigde artikel 14, eerste lid, van Verordening (EG) 1071/2009 (hierna:
beroepsverordening) interpreteert. Dit artikel stelt regels over de ongeschiktverklaring
van een vervoersmanager en de manier waarop een ongeschikt verklaarde vervoersmanager
kan worden gerehabiliteerd. Artikel 14 van de beroepsverordening stelt dat een bevoegde
autoriteit een vervoersmanager in ieder geval niet rehabiliteert voordat de vervoersmanager
heeft aangetoond een passende opleiding te hebben gevolgd voor een periode van ten
minste drie maanden, dan wel met succes de examens over de onderwerpen genoemd in
deel I, bijlage I, van de beroepsverordening (hierna: vakbekwaamheidsexamen) heeft
afgelegd9. De vraag komt er kortgezegd op neer of lidstaten verplicht zijn om zowel een gevolgde
passende opleiding als een met succes afgelegd examen te accepteren als rehabilitatiemiddel,
of dat lidstaten een strenger regime mogen hanteren door enkel een succesvol afgelegd
examen te accepteren. De regering blijft overtuigd van het laatste.

Volgens de regering wordt met het vernieuwde artikel 14, eerste lid, van de beroepsverordening,
minimumharmonisatie beoogd. Dit blijkt duidelijk uit de bewoordingen niet eerder dan en in ieder geval niet voordat. Het doel van het vernieuwde artikel 14, zo blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis
van Verordening (EU) 2020/105510, is het wegnemen van grote verschillen tussen lidstaten met betrekking tot de rehabilitatieprocedure
van een vervoersmanager. Het doel is dus uitdrukkelijk niet het volledig harmoniseren
van de rehabilitatieprocedure in alle lidstaten. Omdat er sprake is van minimumharmonisatie,
mogen lidstaten een strenger regime hanteren dan in het vernieuwde artikel 14 van
de beroepsverordening is voorgeschreven. De Verordening stelt als minimumeis dat ongeschikt
verklaarde vervoersmanagers in ieder geval niet worden gerehabiliteerd voordat zij
hebben aangetoond dat ze een opleiding van minimaal drie maanden hebben gevolgd of
succesvol het vakbekwaamheidsexamen hebben afgelegd. Het staat lidstaten echter vrij
om enkel het succesvol afleggen van het vakbekwaamheidsexamen te laten volstaan voor
rehabilitatie. Die mogelijkheid is expliciet benoemd in artikel 13, tweede lid, van
de beroepsverordening. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is op dit onderdeel
verduidelijkt.

Met betrekking tot de wederzijdse erkenning van het vakbekwaamheidsexamen tussen lidstaten
van de EU merkt de regering het volgende op. Volgens artikel 8, tweede lid, van de
beroepsverordening, moeten vervoersmanagers examen doen in de lidstaat waarin zij
hun gewone verblijfplaats hebben of in de lidstaat waarin zij werken. De in het wetsvoorstel
voorgestelde bepalingen die de rehabilitatie van de vervoersmanager regelen, respectievelijk
artikel 3.2a van de Wet wegvervoer goederen en artikel 5b van de Wet personenvervoer
2000, zijn van toepassing op vervoersmanagers die werkzaam zijn bij een in Nederland
gevestigde vervoersonderneming. Ongeschikt verklaarde vervoersmanagers die werkzaam
zijn bij een in Nederland gevestigde vervoersonderneming moeten dus examen doen in
Nederland, tenzij zij hun gewone verblijfplaats hebben in een andere lidstaat. In
dat laatste geval kunnen vervoersmanagers kiezen tussen het afleggen van het examen
in Nederland of in de lidstaat waarin zij hun gewone verblijfplaats hebben. Een in
een andere lidstaat behaald getuigschrift van vakbekwaamheid wordt conform artikel 21
van de beroepsverordening erkend en kan dus worden ingezet als rehabilitatiemiddel.
Ook op dit onderdeel is de memorie van toelichting verduidelijkt.

2. Tijdige en zorgvuldige uitvoering

Bij de implementatie en uitvoering van bindende EU-rechtshandelingen in de nationale
rechtsorde dient rekening te worden gehouden met verschillende eisen. Dit vloeit voort
uit het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU)11 en de betreffende EU-rechtshandeling. Een belangrijk uitgangspunt, ook uit het oogpunt
van wetgevingskwaliteit, is dat implementatie en uitvoering van Europese rechtshandelingen
binnen de gestelde implementatietermijn en op correcte en zorgvuldige wijze plaats
vindt.12 De Afdeling merkt op dat het voorstel in de wijze van uitvoering op verschillende
manieren tekort schiet.

a. Internetconsultatie

Vanuit de gedachte dat er geen noemenswaardige gevolgen voor burgers, bedrijven en
instellingen zijn, en omdat er geen nationale beleidsruimte is bij de uitvoering van
de verordening, heeft er geen consultatie van het voorstel plaatsgevonden.13 De Afdeling merkt op dat de verordening verschillende lidstaatopties bevat. De nationale
invulling daarvan heeft gevolgen voor burgers, bedrijven en instellingen14. Gelet op die gevolgen is het van belang dat betrokken organisaties door middel van
consultatie in de gelegenheid worden gesteld om hun gedachten over dit voorstel kenbaar
te maken.15 Direct geraakte personen, bedrijven en instellingen kunnen ook een belangrijk inzicht
bieden of er (daadwerkelijk) sprake is van een lastenluwe uitvoering16. De implementatietermijn biedt in de regel voldoende gelegenheid om in een zorgvuldig
wetgevingsproces daarmee rekening te houden17.

De Afdeling merkt op dat er met betrekking tot onderhavig wetsvoorstel geen internetconsultatie
heeft plaatsgevonden. Conform vast kabinetsbeleid18 is internetconsultatie optioneel in het geval van de implementatie van EU-regelgeving.
Vanwege de krappe uitvoeringstermijn van 18 maanden is ervoor gekozen de regeling
niet aan te bieden voor internetconsultatie. Er heeft overigens wel meermaals consultatie
plaatsgevonden van brancheverengingen en sociale partners. Ook zijn concepten van
dit wetsvoorstel met dezelfde partijen gedeeld en besproken.

b. Incomplete transponeringstabel

Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid en kenbaarheid van regelgeving dient in de
toelichting bij regelgeving ter uitvoering van EU-rechtshandelingen een transponeringstabel
te worden opgenomen.19 Uit deze transponeringstabel dient te blijken hoe de afzonderlijke bepalingen van
de betreffende EU-rechtshandeling zijn of worden geïmplementeerd. Indien er ruimte
dan wel een verplichting is tot het maken van beleidskeuzes, dient dit in de transponeringstabel
te worden aangegeven en te worden verwezen naar passages in de toelichting waarin
de door de regering gemaakte keuzes worden toegelicht. Als een bepaling niet tot wijziging
van bestaande regelgeving of nieuwe regelgeving leidt, wordt in de transponeringstabel
kort aangegeven waarom dat het geval is20.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting bij het voorstel een onvolledige transponeringstabel
is opgenomen. Zo wordt ten aanzien van verschillende lidstaatopties niet duidelijk
gemaakt of, en zo ja hoe, hieraan nationaal invulling wordt gegeven21. Daarnaast ontbreekt verschillende keren een toelichting waarom een bepaling uit
de verordening niet tot wijziging van bestaande regelgeving of nieuwe regelgeving
leidt.

De Afdeling merkt terecht op dat in de transponeringstabel duidelijker naar voren
moet komen in welke mate Nederland invulling geeft aan verschillende in Verordening
(EU) 2020/1055 geboden lidstaatopties en waarom sommige bepalingen uit die Verordening
niet behoeven te worden omgezet in nationale regelgeving. De transponeringstabel is
op dit punt aangepast.

c. Verstreken uitvoeringstermijn

De verordening is reeds van toepassing met ingang van 21 februari 2022. De Afdeling
merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan de verlate uitvoering
en aan de gevolgen daarvan. Daarbij kan in het bijzonder gedacht worden aan de mogelijkheden
tot handhaving van de verordening die tot doel heeft de eerlijke concurrentie tussen
wegvervoerondernemingen te bevorderen en sociale dumping aan te pakken door de mogelijkheden
van cabotagevervoer te beperken.

De Afdeling merkt terecht op dat Verordening (EU) 2020/1055 van toepassing is met
ingang van 21 februari 2022 en dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
een passage ontbreekt waarin wordt ingegaan op de gevolgen van het verstrijken van
de uitvoeringstermijn van deze Verordening. Een dergelijke passage is om die reden
aan de memorie van toelichting toegevoegd. Met betrekking tot cabotagevervoer kan
worden gemeld dat het door Verordening (EU) 2020/1055 gewijzigde artikel 8 van Verordening
(EG) 1072/2009 met betrekking tot cabotagevervoer reeds kan worden gehandhaafd op
basis van artikel 2.2, eerste en vierde lid, van de Wet wegvervoer goederen.

d. Conclusie

Vanuit het belang van een tijdige en zorgvuldige implementatie en uitvoering van bindende
EU-rechtshandelingen adviseert de Afdeling in de toelichting bij het voorstel in te
gaan op de gevolgen van de overschrijding van de uitvoeringstermijn en een volledige
transponeringstabel op te nemen.

De Afdeling benadrukt ook het belang van de bevordering van de kwaliteit van wetgeving
en het voorkomen van problemen bij de uitvoering en handhaving van EU-rechtshandelingen
die ruimte bieden voor nationale beleidskeuzes. De Afdeling adviseert in het vervolg
tijdig betrokkenen bij een wetsvoorstel te raadplegen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Tevens is van de gelegenheid gebruikt gemaakt om enkele technische wijzigingen door
te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting. Daarnaast is één inhoudelijke
wijziging aangebracht in het wetsvoorstel, met betrekking tot artikel 2.1, derde lid,
van de Wet wegvervoer goederen. In dit artikel is bepaald dat de beroepsverordening
voor het wegvervoer van toepassing is op beroepsvervoer door een in Nederland gevestigde
ondernemer dat wordt verricht met één of meer vrachtauto's met een laadvermogen van
meer dan 500 kilogram. Met deze bepaling maakt Nederland gebruik van de mogelijkheid
in artikel 1, vierde lid, van de beroepsverordening om een strengere vergunningsgrens
voor de communautaire vergunning te hanteren dan de grens die volgt uit de Verordening.
De grens in de Verordening lag tot 21 mei 2022 op meer dan 3,5 ton toelaatbare maximummassa
van de (samenstellen van) voertuigen waarmee goederenvervoer over de weg wordt verricht.
Sindsdien ligt de grens op meer dan 2,5 ton toelaatbare maximummassa.

Gedurende de totstandkoming van dit wetsvoorstel is de regering ervan uitgegaan dat
de grens van 500 kg laadvermogen in alle gevallen een strengere vergunningsgrens is
dan de grens van meer dan 2,5 ton toelaatbare maximummassa. Op 19 mei 2022 heeft de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) echter een aanvullende HUF-toets uitgebracht,
waaruit is gebleken dat deze aanname in een klein aantal gevallen onjuist is. Uit
het kentekenregister blijkt dat een kleine groep voertuigen een laadvermogen heeft
van 500 kg of minder, maar een toelaatbare maximummassa van meer dan 2,5 ton. Naar
schatting van de ILT worden ongeveer 1400 voertuigen van die categorie ingezet door
bedrijven die goederenvervoer over de weg als hoofdactiviteit hebben.

Hierdoor zou Nederland voor een kleine categorie voertuigen onbedoeld een soepelere
vergunningsgrens hanteren, terwijl met de grens van meer dan 500 kg laadvermogen juist
is beoogd een strengere vergunningsgrens te hanteren. Daarnaast zou een soepelere
vergunningsgrens ingaan tegen de beroepsverordening, die enkel een strengere grens
toelaat. Om die reden vindt de regering het noodzakelijk om in het wetsvoorstel artikel 2.1,
derde lid, van de Wet wegvervoer goederen te wijzigen. Bepaald wordt dat de beroepsverordening
voor het wegvervoer van toepassing is op beroepsvervoer door een in Nederland gevestigde
ondernemer dat wordt verricht met één of meer vrachtauto's met een laadvermogen van
meer dan 500 kilogram of met een toelaatbare maximummassa van meer dan 2,5 ton. Op
die manier blijft Nederland voor veruit de meeste voertuigen een strengere vergunningsgrens
aanhouden en wordt voorkomen dat voor een kleine categorie voertuigen een soepelere
vergunningsgrens geldt.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers