Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Wassenberg en Teunissen over de VN-conferentie over de VN-conferentie over het wereldzeeënverdrag

Antwoord van Minister Hoekstra (Buitenlandse Zaken), mede namens de Ministers voor
Natuur en Stikstof en van Infrastructuur en Waterstaat (ontvangen 21 juni 2022)Zie
ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 3010

Vraag 1

Kent u de berichten «Als we nu niet handelen ligt onze toekomst onder water» en «VN-conferentie
over wereldzeeënverdrag zonder uitkomst afgerond»?1, 2

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2 en 3

Klopt het dat de onderhandelingen bij de VN-conferentie over het wereldzeeënverdrag traag verlopen, waardoor het urgente doel, om in 2030 30% van de wereldoceanen
te beschermen, mogelijk in gevaar komt? Zo ja, wat is Nederland van plan hieraan te
doen?

Wat is er besloten tijdens de onderhandelingen bij de VN-conferentie over het wereldzeeënverdrag?

Antwoord 2 en 3

Sinds 2008 wordt in VN-verband onderhandeld over een mondiaal verdrag ter bescherming
van biodiversiteit in zeegebieden buiten de nationale rechtsmacht van kuststaten (Biodiversity
Beyond National Jurisdiction; BBNJ-proces). Het betreft een verdragsonderhandeling
waarin overeenstemming over een veelheid aan onderwerpen moet worden bereikt. Dit
is een ingewikkeld en complex proces waar verschillende belangen spelen.

In Resolutie 72/249 (2017) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN)
is het in 2011 voorgestelde onderhandelingspakket vastgesteld. Het pakket bevat: (a) mariene
genetische bronnen; (b) gebiedsgerichte beheerinstrumenten; (c) milieueffectrapportages;
en (d) capaciteitsopbouw en overdracht van mariene technologie. Deze onderwerpen zijn
technisch en multidisciplinair van karakter en raken aan verschillende belangen van
staten. Dit heeft tot gevolg dat het proces zich over een langere periode uitstrekt
en dat er nog geen definitieve besluiten zijn genomen. Het proces moet uiteindelijk
leiden tot vaststelling van de verdragstekst door de AVVN. Definitieve besluitvorming
kan pas plaatsvinden nadat alle onderwerpen uit onderhandeld zijn. Nederland heeft
de wens een ambitieuze en spoedige uitkomst van de BBNJ-onderhandelingen te realiseren.

De EU en haar lidstaten, zo ook Nederland, treden gezamenlijk op in de BBNJ-onderhandelingen
en spreken daar met één stem. De inzet van Nederland en de EU en haar lidstaten is
erop gericht om zo spoedig mogelijk tot afronding van de onderhandelingen te komen,
maar niet ten koste van een effectieve werking en een toekomstbestendig verdrag.

Vraag 4 en 5

Komen de besluiten overeen met het Nederlandse standpunt om «hoge ambities» te tonen
voor het verdrag?

Wat heeft Nederland ingebracht?

Antwoord 4 en 5

Het door de AVVN vastgestelde onderhandelingspakket – de onderwerpen waarover het
toekomstige verdrag dient te gaan – is op zich al een compromis tussen landen. Het
betreft onderwerpen met betrekking tot de bescherming van het mariene milieu alsmede
onderwerpen met betrekking tot het gebruik van mariene genetische bronnen en verdeling
van de opbrengsten daarvan. Daarnaast zijn ook vraagstukken op het terrein van capaciteitsopbouw
en overdracht van mariene technologie onderwerp van de onderhandelingen. Zoals aangegeven
in het antwoord op de vragen 2 en 3 zijn nog geen definitieve besluiten genomen over
de inhoud van dit pakket.

De inbreng van Nederland en de EU en haar lidstaten is primair gericht op de onderdelen
die bijdragen aan een effectieve en toekomstbestendige bescherming van het mariene
milieu. Om dit te realiseren is het van belang dat over alle onderwerpen uit het onderhandelingspakket
overeenstemming wordt bereikt. Daarbinnen richten de EU en haar lidstaten zich onder
andere op bindende afspraken over mariene gebiedsbescherming op volle zee, verplichte milieueffectrapportages voorafgaand aan activiteiten op zee, en voor goede internationale
afspraken over de toegang en de verdeling van mariene genetische bronnen uit de volle
zee.

Zie ook de beantwoording van de vragen van de leden Tjeerd de Groot en Sjoerdsma (beiden
D66) over de VN Intergovernmental Conference on Marine Biodiversity of areas Beyond
National Jurisdiction (BBNJ) van 21 februari 2022 (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2021–2022, nr. 2191).

Vraag 6, 7 en 8

Klopt het dat Nederland voorstander is van het voorstel om landen de gelegenheid te
geven niet deel te nemen aan zogenoemde beschermde mariene natuurgebieden (MPAs: Marine
Protected Areas)?

Deelt u de mening dat dit voorstel negatieve gevolgen kan hebben voor deze beschermde
mariene natuurgebieden? Zo nee, waarom niet?

Kunt u uitleggen hoe dit voorstel valt te rijmen met de Nederlandse inzet, die gebaseerd
is op de noodzaak om het mariene milieu te beschermen?

Antwoord 6, 7 en 8

De inzet van Nederland en de EU en haar lidstaten is erop gericht dat zoveel mogelijk
landen zich in de toekomst aansluiten bij dit verdrag, zonder dat dit ten koste gaat
van een effectieve bescherming van het mariene milieu. Daarbij liggen alle opties
momenteel nog op tafel en wordt gezocht naar een balans die de meest effectieve uitkomst
teweegbrengt voor de bescherming van biodiversiteit in en het duurzaam gebruik van
de volle zee.

Als de afspraken te rigide worden, kan dat ertoe leiden dat staten het uiteindelijke
verdrag niet willen ondertekenen. Bijvoorbeeld omdat een staat vanwege een tekort
aan middelen of capaciteit niet in staat is het verdrag uit te voeren of omdat het
verdrag bepaalde activiteiten te veel beperkt. Het is belangrijk steun te hebben van
zoveel mogelijk staten en met name staten die een grote positieve invloed zouden kunnen
hebben op biodiversiteitsbescherming. Om ook deze staten mee te krijgen zijn compromissen
nodig.

Tijdens de komende intergouvernementele conferentie in augustus 2022 zullen hierover
knopen worden doorgehakt. Het definitieve standpunt van de EU en haar lidstaten op
dit punt zal afhangen van hoe de onderhandelingen zich in zijn geheel ontwikkelen.

Vraag 9

Klopt het dat sommige landen voorstellen dat de RFMOs (Regional fisheries management
organisations) hun eigen natuurbeschermingsdoelen opstellen en dat andere landen hier
weer fel op tegen zijn? Zo ja, wat is het standpunt en de inzet van Nederland hierbij?

Antwoord 9

Het klopt dat een belangrijke vraag in de onderhandelingen ziet op de verhouding van
het toekomstige BBNJ-verdrag tot bestaande en nieuw op te richten regionale internationale
organisaties. Ook ten aanzien van dit vraagstuk zijn de onderhandelingen nog in volle
gang en bestaat nog geen overeenstemming. Nederland zet zich in voor een beter gestructureerde
samenwerking tussen de bestaande bevoegde internationale, regionale en sectorale organisaties,
waaronder ook met visserijbeheerorganisaties. In Resolutie 72/249 van de AVVN is vastgelegd
dat het toekomstige BBNJ-verdrag bestaande relevante juridische kaders en instrumenten
alsmede internationale organisaties niet mag ondermijnen. Hierbij is het van belang
om rekening te houden met de verschillende mandaten, verschillende geografische reikwijdten
en verschillende bevoegdheden van deze organisaties. Om in die context tot een effectieve
bescherming van het mariene milieu te komen zal de BBNJ-overeenkomst een juiste verhouding
tot deze verschillende organisaties moeten vinden, hen daar waar nodig moeten aanvullen
en een mondiaal platform moeten bieden voor een meer gestructureerde raadpleging en
onderlinge coördinatie. De Nederlandse inschatting is dat deze organisaties daartoe
formeel betrokken moeten worden bij de BBNJ-overeenkomst. Zie ook de beantwoording
van vraag 8 van de vragen van de leden Tjeerd de Groot en Sjoerdsma (beiden D66) over
de VN Intergovernmental Conference on Marine Biodiversity of areas Beyond National
Jurisdiction (BBNJ) van 21 februari 2022 (2022 (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar
2021–2022, nr. 2191).

Vraag 10 en 11

Welke objectieve criteria om te kunnen beoordelen wanneer activiteiten op volle zee
«aanzienlijke verontreiniging van of aanmerkelijke en schadelijke veranderingen in
het mariene milieu» teweegbrengen ondersteunt Nederland en welke niet? Past het niet
beter bij de uitgesproken ambities van Nederland om al bij «minor or transitory» (kleine
en veranderlijke) veranderingen te onderzoeken wat de effecten op het zeemilieu zijn?

Welke aanvullende standaarden om te bepalen of activiteiten milieueffectrapportage
(m.e.r.)-plichtig zijn odersteunt Nederland en welke aanvullende standaarden ondersteunt
Nederland niet?

Antwoord 10 en 11

Op basis van de artikelen 204, 205 en 206 van het VN-Zeerechtverdrag hebben staten
de verplichting om individueel of via bevoegde internationale organisaties procedures
te ontwikkelen voor het uitvoeren van milieueffectrapportages (MERs). Op dit moment
ontbreekt het echter aan een wereldwijd afgesproken procedure ter uitvoering van deze
verplichting in zeegebieden buiten nationale rechtsmacht. Het is de bedoeling dat
de BBNJ-overeenkomst in een dergelijke procedure zal voorzien. Activiteiten op volle
zee zijn op grond van het VN-Zeerechtverdrag MER-plichtig indien zij «aanzienlijke
verontreiniging van of aanmerkelijke en schadelijke veranderingen in het mariene milieu»
teweeg kunnen brengen (drempel of threshold). In de BBNJ-onderhandelingen wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een lijst van
objectieve criteria om te kunnen beoordelen wanneer deze drempel is bereikt. Momenteel
is daar op internationaal niveau nog geen overeenstemming over. Daarnaast wordt in
de komende onderhandelingen besproken of ook aanvullende criteria kunnen worden gebruikt
om te bepalen of activiteiten MER-plichtig zijn. De EU en haar lidstaten staan open
om het gebruik van aanvullende criteria en drempels te overwegen.

De drempel «gering of tijdelijk effect» wordt tijdens de volgende onderhandelingen
in augustus 2022 wederom besproken. Deze drempel wordt gezien als een lagere drempel,
waardoor meer activiteiten MER-plichtig zouden worden. Meer rapporteren kan leiden
tot positieve effecten voor de bescherming van biodiversiteit. Het kan echter ook
leiden tot een situatie waarin uitvoering en handhaving overbelast worden. Een lagere
drempel leidt daarom niet altijd tot effectievere bescherming. Bovendien is het ook
voor «gering of tijdelijk effect» niet duidelijk wanneer de drempel wordt bereikt.
Ook daarover is internationaal nog geen overeenstemming bereikt.

Vraag 12

Wat is het Nederlandse standpunt en de inzet met betrekking tot de zogenaamde «access
and benefit sharing of Marine Genetic Resources»?

Antwoord 12

Dit onderdeel van het onderhandelingspakket gaat over de regulering van de toegang
tot mariene genetische bronnen alsmede de eerlijke en billijke verdeling van de opbrengsten
daarvan. Ten aanzien van de verdeling van opbrengsten stelt Nederland zich op het
standpunt dat het hierbij zou moeten gaan over de verdeling van niet-monetaire opbrengsten.
Met andere woorden, geen monetaire vergoedingen, maar vrije overdracht van kennis,
kunde en (gebruiks)technologie. Nederland meent dat dergelijke regulering zich moet
uitstrekken tot zowel mariene genetische bronnen in situ als mariene genetische bronnen ex situ. Het BBNJ-verdrag mag niet de toegang tot de mariene genetische bronnen in situ (en vrijheid van wetenschappelijk onderzoek) belemmeren, maar gebruikers zijn wel
gebaat bij (kosteneffectieve) afspraken die het mogelijk maken om bij feitelijke toepassing
van deze technologie de herkomst van de bronnen vast te stellen. Verder dient de BBNJ-overeenkomst
ook de toegang tot mariene genetische bronnen ex situ te faciliteren, bijvoorbeeld door informatie over collecties te delen en de voorwaarden
voor toegang te standaardiseren. De BBNJ-overeenkomst dient daarbij de bestaande internationale
regulering van intellectuele eigendomsrechten te respecteren en voor het verkrijgen
van die rechten geen aanvullende eisen te stellen.

Vraag 13

Wat zal er nog ter sprake komen in de vijfde ronde en welke zaken staan het sluiten
van het verdrag in de weg? Wat zal Nederland in de vijfde ronde inbrengen? Wat is
een succesvolle uitkomst voor Nederland?

Antwoord 13

Het onderhandelingsproces vormt één geheel waarbij overeenstemming over alle onderwerpen
moet worden bereikt. Zoals in bovenstaande beantwoording al is aangegeven zullen tijdens
de vijfde ronde op een groot aantal onderwerpen knopen moeten worden doorgehakt. Dit
moet leiden tot een eindresultaat dat in zijn geheel bezien voor Nederland aanvaardbaar
is. Zoals aangegeven in de beantwoording van de vragen 4 en 5 zet Nederland in op
zo effectief mogelijke en toekomstbestendige afspraken over de bescherming van het
mariene milieu. Om recht te doen aan het gehele onderhandelingspakket en zoveel mogelijk
staten mee te krijgen, zijn compromissen nodig.

Vraag 14

Hoe is de inzet van Nederland tot stand gekomen? Klopt het dat deze inzet niet van
tevoren kon worden getoetst door Kamerleden? Wat is de reden hiervoor?

Antwoord 14

In 2017 is de Kamer door de Minister van Buitenlandse Zaken geïnformeerd over de inzet
van Nederland op oceanen door middel van een Kamerbrief3 en de notitie «Toekomstbestendige Oceanen». Daarin staat dat Nederland zich actief
inzet voor het vastleggen van bindende afspraken over mariene gebiedsbescherming op
volle zee, verplichte milieueffectrapportages voorafgaande aan nieuwe activiteiten
op volle zee en voor goede internationale afspraken over de toegang tot en de verdeling
van mariene genetische bronnen uit de volle zee.

De verdere Nederlandse standpuntbepaling wordt in EU-verband uitgewerkt, omdat de
EU en haar lidstaten in de BBNJ-onderhandelingen gezamenlijk optreden en spreken met
één stem. Ter voorbereiding op de overleggen op EU-niveau vindt afstemming plaats
tussen de betrokken ministeries. In dit geval zijn dat de Ministeries van Buitenlandse
Zaken, Infrastructuur en Waterstaat en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.

Vraag 15

Wat betekent het niet afronden van het verdrag over de wereldoceanen voor de onderhandelingen
over het biodiversiteitsverdrag?

Antwoord 15

Als het niet mogelijk blijkt om in het kader van het BBNJ-verdrag mondiale afspraken
te maken over de bescherming van de biodiversiteit in zeegebieden buiten nationale
rechtsmacht, bemoeilijkt dat het bereiken van het doel van de bescherming van 30 procent
van het zeeoppervlak in 2030. Dit doel is opgenomen in de EU-onderhandelingspositie
in het kader van het VN-Biodiversiteitsverdrag. Zonder het BBNJ-verdrag kunnen namelijk
in de meeste zeegebieden buiten nationale rechtsmacht geen gebieden worden aangewezen
waarin afspraken inzake biodiversiteitsbescherming op mondiaal niveau gelden. Ook
zal het dan niet mogelijk zijn om ten aanzien van overtredingen begaan in deze gebieden
maatregelen te treffen. In dat geval zal de huidige gefragmenteerde situatie blijven
bestaan.

Vraag 16

Wat zijn de ambities waaraan Nederland zich heeft gecommitteerd? Hoe zal Nederland
deze proberen hoog te houden?

Antwoord 16

Zie de beantwoording van de vragen 4 en 5.