Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 138 Regels ter uitvoering van Verordening (EU) 2021/784 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2021 inzake het tegengaan van de verspreiding van terroristische online-inhoud (PbEU 2021, L 172) (Uitvoeringswet verordening terroristische online-inhoud)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
I.
Algemeen deel
1
1.
Inleiding
1
2.
De verordening
2
2.1
Totstandkoming verordening
2
2.2
Inhoud verordening
3
3.
Wetsvoorstel en uitvoering
13
3.2
Vormgeving
13
3.3
Taken en positionering
16
4.
Financiële gevolgen
22
5.
Gevolgen m.u.v. financiële gevolgen
23
6.
Advisering
28
Bijlage: transponeringstabel
38
I. Algemeen deel
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan Verordening (EU) 2021/784 van het Europees Parlement
en de Raad van 29 april 2021 inzake het tegengaan van de verspreiding van terroristische
online-inhoud (PbEU 2021, L172); (hierna: de verordening). De verordening is van toepassing
met ingang van 7 juni 2022.1
Een verordening heeft rechtstreekse werking en vereist dan ook geen omzetting door
de nationale wetgever. Wel is een aantal wettelijke bepalingen nodig om uitvoering
te kunnen geven aan de verordening. In lijn met het staande beleid omtrent implementatie
van EU-regelgeving bevat bijgaand wetsvoorstel dan ook uitsluitend de bepalingen die
nodig zijn om uitvoering te kunnen geven aan de verordening. Daar waar de verordening
ruimte laat voor nationale keuzes is er voor gekozen zoveel mogelijk aan te sluiten
bij de bestaande praktijk.2
Zoals bij brief van 20 november 2020 is aangekondigd, worden de in dit wetsvoorstel
voorgestelde taken en bevoegdheden belegd bij een nieuw op te richten zelfstandig
bestuursorgaan.3 Krachtens artikel 6 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: de Kaderwet)
is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarom medeondertekenaar
van dit wetsvoorstel.
Hierna zal eerst worden ingegaan op de hoofdverplichtingen van de verordening, waarna
de uitvoering van de verordening middels onderhavig voorstel aan bod zal komen.
2. De verordening
2.1 Totstandkoming verordening
Het internet biedt ongekende mogelijkheden om te communiceren, te werken, te socialiseren
en informatie en inhoud te creëren, te verkrijgen en te delen met honderden miljoenen
mensen over de hele wereld. De terroristische aanslagen op Europese bodem in de afgelopen
jaren hebben laten zien dat het internet ook misbruikt wordt door terroristen om aanhangers
te indoctrineren en te werven, terroristische activiteiten voor te bereiden en te
faciliteren, hun wreedheden te verheerlijken, anderen ertoe aan te zetten in hun sporen
te treden en angst in te boezemen.
Naast de onwenselijkheid dat misbruik wordt gemaakt van deze internetplatforms, bestaat
een gevaar voor de nationale veiligheid, gelet op het feit dat sociale media de afgelopen
jaren steeds belangrijker zijn geworden voor het verspreiden van het terroristische
gedachtengoed, het geven van geweldsinstructies, het aangaan van contacten en het
onderhouden van een netwerk.
Internetplatforms hebben een bijzondere maatschappelijke verantwoordelijkheid om hun
gebruikers te beschermen tegen blootstelling aan terroristische inhoud en om de veiligheidsrisico’s
voor de samenleving als geheel te beperken. Deze verantwoordelijkheid vloeit voort
uit het gegeven dat voor de verspreiding van terroristische online-inhoud gebruik
wordt gemaakt van hun diensten. De dienstverlening van deze aanbieders bestaat uit
de opslag en doorgifte van gegevens die van een ander afkomstig zijn.
De maatregelen die tot nu toe zijn genomen om de verspreiding van terroristische online-inhoud
tegen te gaan, zijn grotendeels vrijwillig van aard. Sinds 2015 zijn in de Europese
Unie verschillende initiatieven ondernomen om de beschikbaarheid en verspreiding van
online terroristisch materiaal te beperken. De vrijwillige samenwerking brengt beperkingen
met zich mee. Zo zijn niet alle aanbieders van hostingdiensten betrokken bij het EU-Internetforum,
waarin de Europese Commissie, lidstaten en internetbedrijven gezamenlijk op vrijwillige
basis afspraken maken over de aanpak van terroristische online-inhoud, en volstaan
de schaal en het tempo van de vooruitgang bij de aanbieders van hosting diensten niet
om dit probleem adequaat aan te pakken.
De verordening kwam tot stand na een aanbeveling van de Europese Commissie van 1 maart
2018 over maatregelen om illegale online-inhoud effectief te bestrijden (2018/334/EU),
waarbij de Europese Commissie een effectbeoordeling heeft verricht (SWD/2018/408 final).
Voorts heeft het Europees Parlement er in zijn resolutie over onlineplatforms en de
digitale eengemaakte markt van 15 juni 2017 bij de platforms op aangedrongen krachtigere
maatregelen te nemen om illegale en schadelijke inhoud online aan te pakken ((2016/2276(INI)).
Op dit moment vormt de Richtlijn elektronische handel het algemene kader (de lex generalis) voor de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van online platformen en aanbieders
van hostingdiensten voor inhoud die derden bij hen opslaan, of via hen verspreiden.4 In april 2022 is er een voorlopig politiek akkoord bereikt over de herziening van
deze richtlijn door middel van de zogenaamde Digital Services Act (hierna: «DSA»).
Die zal in de toekomst het algemene kader vormen. De DSA is een zogenoemde lex generalis, horizontale wetgeving, die geen sectorspecifieke verboden of bepalingen bevat. Wel
bevat dit voorstel bepalingen om illegale online-inhoud aan te pakken. De TOI-verordening
is een lex specialis: verticale sectorale wetgeving die verplichtingen bevat voor de sector om maatregelen
te nemen tegen specifiek terroristische online-inhoud. De DSA is een aanvulling op
de TOI-verordening en mag daaraan geen afbreuk doen. De DSA laat derhalve de TOI-verordening
onverlet.
2.2 Inhoud verordening
Hierna volgt een bespreking van de inhoud op hoofdlijnen van de verordening.
Toepassingsbereik
Artikel 1 van de verordening bevat het onderwerp en het toepassingsgebied van de verordening.
In het eerste lid is vastgelegd dat de verordening uniforme regels vaststelt om het
misbruik van aanbieders van hostingdiensten voor de verspreiding onder het publiek
van terroristische online-inhoud tegen te gaan, door deze zo snel mogelijk na signalering
van het openbare internet te verwijderen. Met het openbare internet wordt bedoeld
dat deel van het internet dat door een gebruiker direct kan worden benaderd, bijvoorbeeld
via een link, een adres of een inlog. Wanneer voor de toegang tot informatie registratie
of toelating tot een groep gebruikers vereist is, valt zij alleen onder het bereik
van de verordening wanneer gebruikers die toegang tot de informatie wensen, automatisch
worden geregistreerd of toegelaten zonder menselijke beslissing of selectie van wie
toegang krijgt.5 De verordening biedt derhalve geen grondslag voor het kennisnemen van bronnen waarbij
een aanvullende handeling, die in feite niet volledig geautomatiseerd is, is vereist
en waarvoor een «deurbeleid» bestaat in de vorm van een beoordeling van de accounthouder
(in enige mate doorbreken van een beveiliging). Om verspreiding van terroristische
online-inhoud onder het publiek tegen te gaan, bevat de verordening verschillende
maatregelen gericht op aanbieders van hostingdiensten en verplichtingen voor de lidstaten.
Voor aanbieders van hostingdiensten geldt dat de verordening redelijke en evenredige
zorgplichten bevat die door aanbieders van hostingdiensten moeten worden nagekomen
om de verspreiding onder het publiek van terroristische online-inhoud via hun diensten
tegen te gaan en, zo nodig, de snelle verwijdering van of de snelle blokkering van
de toegang tot dergelijke inhoud te garanderen.
Voor de lidstaten geldt dat zij maatregelen moeten invoeren overeenkomstig het Unierecht
en met passende waarborgen ter bescherming van de grondrechten, met name de vrijheid
van meningsuiting en van informatie in een open en democratische samenleving, teneinde:
i) terroristische inhoud te identificeren en de snelle verwijdering ervan door aanbieders
van hostingdiensten te garanderen; en
ii) de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, aanbieders van hostingdiensten
en, waar passend, Europol, te faciliteren.
De verordening is op grond van artikel 1, tweede lid, van de verordening, van toepassing
op aanbieders van hostingdiensten die, ongeacht de plaats van hun hoofdvestiging,
in de Unie diensten aanbieden, voor zover zij informatie onder het publiek verspreiden.
De verordening is derhalve ook van toepassing op aanbieders van hostingdiensten die
buiten het grondgebied van de Europese Unie zijn gevestigd, maar op dat grondgebied
diensten aanbieden.
Wat onder «aanbieder van hostingdiensten» en «in de Unie diensten aanbieden» moet
worden verstaan is vastgelegd in artikel 2 van de verordening. Een «aanbieder van
hostingdiensten» is ingevolge het eerste lid een aanbieder van diensten als gedefinieerd
in artikel 2, eerste lid, van de verordening een aanbieder van diensten als gedefinieerd
in artikel 1, punt b), van richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en
de Raad6, die erin bestaan informatie die door een aanbieder van inhoud is verstrekt, op diens
verzoek op te slaan en onder het publiek verspreiden. Onder het publiek verspreiden
houdt in dat de informatie beschikbaar wordt gesteld aan een mogelijk onbeperkt aantal
personen. Als registratie wordt vereist is sprake van «onder het publiek verspreiden»
als toegang automatisch is zonder menselijke beslissing of selectie. Bijvoorbeeld
als er voor toegang moet worden ingeschreven met een e-mailaccount. De diensten van
aanbieders van hostingdiensten zijn zeer divers. Het gaat bijvoorbeeld om diensten
als sociale-mediaplatforms, webhosting, videostreaming, diensten voor het delen van
video- en audiobestanden en beelden, bestandsdeling en andere clouddiensten voor zover
daarmee informatie aan derden beschikbaar wordt gesteld. Ondernemingen die dit soort
diensten aanbieden worden geacht om aanbieders van hostingdiensten te zijn zoals bedoeld
in de verordening. E-mails of particuliere berichtendiensten vallen buiten deze verordening.
De verordening is van toepassing op terroristische inhoud. Wat onder terroristische
inhoud wordt verstaan is gedefinieerd in artikel 2, zevende lid, onderdelen a tot
en met e van de verordening, waarin wordt aangesloten bij de definities van de misdrijven
en activiteiten genoemd in Richtlijn (EU) 2017/541 van het Europees Parlement en de
Raad van 15 maart 2017 inzake terrorismebestrijding en ter vervanging van Kaderbesluit
2002/475/JBZ van de Raad en tot wijziging van Besluit 2005/671/JBZ van de Raad (hierna:
de CT-richtlijn). Deze definities komen dan ook overeen met de definities in het Wetboek
van Strafrecht. Het gaat daarbij om materiaal dat aanzet tot het plegen van terroristische
misdrijven of tot het bijdragen aan terroristische misdrijven, dat deze misdrijven
aanmoedigt of verdedigt, dat instructies geeft voor het plegen van dergelijke misdrijven
of dat het deelnemen aan de activiteiten van een terroristische groepering bevordert.
Van belang is dat artikel 1, derde lid, van de verordening bepaalt dat materiaal dat
voor educatieve, journalistieke, artistieke of onderzoeksdoeleinden of met het oog
op het voorkomen of bestrijden van terrorisme, onder het publiek wordt verspreid,
met inbegrip van materiaal dat een uiting vormt van polemische of controversiële standpunten
in het publieke debat, niet mag worden beschouwd als terroristische inhoud. Middels
een beoordeling wordt het werkelijke doel van die verspreiding bepaald en wordt nagegaan
of het materiaal voor die doeleinden onder het publiek wordt verspreid. Deze bepaling
is mede gelet op artikel 1, vierde lid, van de verordening van belang. Daarin is opgenomen
dat de verordening niet tot gevolg heeft dat «de in artikel 6 VEU bedoelde rechten,
vrijheden en beginselen wordt gewijzigd en doet geen afbreuk aan de fundamentele beginselen
inzake de vrijheid van meningsuiting en van informatie, met inbegrip van de vrijheid
en het pluralisme van de media.» Op de verhouding van de verordening tot onder meer
de vrijheid van meningsuiting zal nog nader in paragraaf 3.7 en 5 worden ingegaan.
Verwijderingsbevelen
Aanbieders van hostingdiensten worden op grond van artikel 3 en 4 van de verordening
verplicht opvolging te geven aan een verwijderingsbevel op grond waarvan zij terroristische
inhoud zo spoedig mogelijk en in elk geval binnen één uur na ontvangst van het verwijderingsbevel
dienen te verwijderen of de toegang tot deze inhoud voor alle lidstaten in de Europese
Unie dienen te blokkeren. Een dergelijk bevel kan worden uitgevaardigd door elke lidstaat
van de Europese Unie, en kan worden gericht jegens elke aanbieder van hostingdiensten
die zijn diensten aanbiedt in de Europese Unie, ongeacht zijn plaats van vestiging.
Een aanbieder van hostingdiensten die zijn hoofdvestiging niet in de Unie heeft moet
op grond van artikel 17 van de verordening schriftelijk een natuurlijke persoon of
rechtspersoon aanwijzen als zijn wettelijke vertegenwoordiger in de Unie voor de ontvangst,
naleving en handhaving van verwijderingsbevelen en besluiten van de bevoegde autoriteiten.
Voor alle aanbieders van hostingdiensten geldt dat zij op grond van artikel 15 van
de verordening een contactpunt moeten aanwijzen of oprichten voor de ontvangst en
snelle behandeling van verwijderingsbevelen door middel van elektronische middelen.
De aanbieder van hostingdiensten moet er tevens voor zorgen dat de informatie over
het contactpunt openbaar wordt gemaakt. Het contactpunt mag enkel voor operationele
doeleinden dienen. Het contactpunt moet het mogelijk maken om verwijderingsbevelen
elektronisch in te dienen en moet beschikken over de technische of personele middelen
om die snel te kunnen verwerken. Het contactpunt hoeft niet in de Unie te zijn gevestigd.
De aanbieder van hostingdiensten moet vrij zijn om gebruik te maken van een bestaand
contactpunt, op voorwaarde dat het contactpunt de in deze verordening vastgestelde
functies kan uitoefenen.
Indien een bevoegde autoriteit nog niet eerder een verwijderingsbevel heeft uitgevaardigd
aan een aanbieder van hostingdiensten, verstrekt zij ten minste twaalf uur voor de
uitvaardiging van het verwijderingsbevel informatie aan die aanbieder van hostingdiensten
over de toepasselijke procedures en termijnen. Dit geldt niet als er sprake is van
een noodgeval.
Artikel 3, derde lid, van de verordening bevat de informatie die een verwijderingsbevel
in ieder geval moet bevatten. Het gaat onder meer om de identificatiegegevens van
de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel uitvaardigt en de authenticatie
van het verwijderingsbevel door die bevoegde autoriteit, een voldoende gedetailleerde
motivering waarom de inhoud als terroristische inhoud wordt beschouwd en het moet
voldoende informatie bevatten om de inhoud te kunnen vinden, en wel door een exacte
uniform resource locator (URL-adres) en, zo nodig, aanvullende informatie om de terroristische
inhoud te kunnen identificeren. Daarnaast moet ook eenvoudig te begrijpen informatie
worden meegestuurd over de rechtsmiddelen waar de aanbieder van hostingdiensten en
de aanbieder van inhoud over beschikken. Bijlage I bij de verordening bevat het voor
een verwijderingsbevel te gebruiken model. De bevoegde autoriteit stuurt het verwijderingsbevel
aan het contactpunt van de aanbieder van hostingdiensten met gebruikmaking van elektronische
middelen die een schriftelijk bewijs kunnen genereren op zodanige wijze dat authenticatie
van de afzender mogelijk wordt, met inbegrip van de juistheid van de datum en het
tijdstip van verzending en ontvangst van het bevel.
De aanbieder van de hostingdiensten stelt de bevoegde autoriteit zonder onnodige vertraging
aan de hand van het in bijlage II van de verordening opgenomen model, in kennis van
de verwijdering van de terroristische inhoud of van de blokkering in alle lidstaten
van de Europese Unie (of EU) van de toegang tot de terroristische inhoud, met vermelding
van met name het tijdstip van die verwijdering of blokkering. De verwijdering of blokkering
moet immers zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen één uur na ontvangst van het
verwijderingsbevel plaatsvinden. Indien er echter sprake van is dat de aanbieder van
hostingdiensten dit bevel niet kan uitvoeren, vanwege overmacht of omdat het feitelijk
onmogelijk is, met inbegrip van objectief te rechtvaardigen technische of operationele
redenen, stelt hij de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel heeft uitgevaardigd
daar zonder onnodige vertraging van in kennis. Dit laatste aan de hand van het model
opgenomen in bijlage III van de verordening. De termijn van één uur vangt in dat geval
aan vanaf het moment dat de onmogelijkheid ophoudt te bestaan.
Ook kan het voorkomen dat de aanbieder van hostingsdiensten het verwijderingsbevel
niet kan naleven omdat het kennelijke fouten bevat of niet voldoende informatie bevat
om het uit te voeren. Ook dan stelt hij de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel
heeft uitgevaardigd zonder onnodige vertraging in kennis en vraagt hij de nodige verduidelijking
aan de hand van het model in bijlage III van de verordening. De termijn van één uur
vangt in dat geval aan vanaf het tijdstip van ontvangst van de verduidelijking.
Op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de verordening is de aanbieder
van een hostingdienst verplicht bij verwijdering of blokkering van de te verwijderen
inhoud aan de aanbieder van inhoud informatie beschikbaar te stellen over die verwijdering
of de blokkering van de toegang. Tevens dient de aanbieder van een hostingdienst de
aanbieder van inhoud, wanneer deze daarom verzoekt, in kennis te stellen van de redenen
voor de verwijdering en van zijn rechten om het verwijderingsbevel te betwisten, dan
wel een afschrift van het verwijderingsbevel te verstrekken. Op grond van het derde
lid van artikel 11 kan de bevoegde autoriteit echter besluiten dat de aanbieder van
hostingdiensten geen informatie openbaar maakt over de verwijdering van of de blokkering
van de toegang tot terroristische inhoud, indien dat noodzakelijk en evenredig is
om redenen van nationale veiligheid, zoals het voorkomen, onderzoeken, opsporen en
vervolgen van terroristische misdrijven. Dit zolang het nodig is, maar niet langer
dan zes weken te rekenen vanaf dat besluit, waarbij de termijn met zes weken verlengd
kan worden indien dat nog steeds gerechtvaardigd is. Van belang is in dit kader dat
op grond van artikel 8 van onderhavig voorstel er zogenoemde «deconflictie» plaatsvindt
op basis waarvan de Autoriteit over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden
overlegt met de politie, het openbaar ministerie, de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Dit om te voorkomen dat de inzet
van taken en bevoegdheden van de betrokken organisaties elkaar doorkruisen.
Grensoverschrijdende verwijderingsbevelen
Een verwijderingsbevel kan grensoverschrijdend zijn, dat wil zeggen uitgevaardigd
door de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat dan waar de aanbieder van hostingdiensten
zijn hoofdvestiging of wettelijke vertegenwoordiger heeft. Het internet is van nature
grensoverschrijdend en inhoud die in één lidstaat wordt gehost, is normaal gesproken
toegankelijk voor alle andere lidstaten. Alle overige onderdelen van de verordening
zijn echter nationaal: de handhaving van de verplichtingen uit de verordening, het
treffen van specifieke maatregelen en de mogelijkheid tot sanctionering zijn exclusief
voorbehouden aan de autoriteit(en) van de lidstaat waar de desbetreffende aanbieder
van hostingdiensten is gevestigd.
Aan grensoverschrijdende verwijderingsbevelen zijn in artikel 4 van de verordening
nog enkele aanvullende eisen gesteld. Zo stuurt de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel
uitvaardigt in ieder geval een afschrift van het verwijderingsbevel aan de bevoegde
autoriteit van de lidstaat waar de aanbieder van hostingsdiensten zijn hoofdvestiging
of wettelijke vertegenwoordiger heeft.
De ontvangende bevoegde autoriteit heeft vervolgens op grond van artikel 4, derde
lid, van de verordening, het recht om binnen 72 uur een met redenen omkleed besluit
te nemen, houdende dat het verwijderingsbevel naar zijn oordeel in strijd is met de
inhoud of strekking van de verordening, of in strijd is met de fundamentele rechten
en vrijheden zoals neergelegd in het Handvest van de Grondrechten van de Europese
Unie. Een dergelijke beslissing is bindend voor de uitvaardigende lidstaat, en verplicht
de uitvaardigende lidstaat ertoe zijn verwijderingsbevel in te trekken. Het verwijderingsbevel
heeft geen rechtsgevolgen meer en de aanbieder van hostingdiensten herstelt de inhoud
of maakt die weer toegankelijk.
Zowel de aanbieders van hostingdiensten tegen wie het verwijderingsbevel zich richt
als de aanbieder van inhoud kunnen een verzoek indienen bij de ontvangende bevoegde
autoriteit om het verwijderingsbevel te toetsen. Alvorens de betreffende ontvangende
bevoegde autoriteit een besluit neemt stelt hij echter eerst de bevoegde autoriteit,
die het verwijderingsbevel heeft uitgevaardigd, in kennis van het voornemen en de
redenen daartoe. Indien het besluit is genomen wordt zowel de bevoegde autoriteit
die het verwijderingsbevel heeft uitgevaardigd in kennis gesteld, als de aanbieder
van hostingdiensten, de aanbieder van inhoud en Europol overeenkomstig artikel 14
van de verordening.
Concreet betekent het voorgaande dat Nederland, net als de overige lidstaten, een
beslissend veto heeft tegen een door een andere lidstaat uitgevaardigd verwijderingsbevel
jegens een in Nederland gevestigde aanbieder van hostingdiensten. Via deze weg is
het ook mogelijk om in Nederland een rechtsmiddel aan te wenden tegen de uitvoering
van een grensoverschrijdend verwijderingsbevel uit een andere lidstaat.
In dit kader is overigens artikel 14 van de verordening relevant, op basis waarvan
de bevoegde autoriteiten informatie uitwisselen, coördineren en samen met elkaar werken
en, waar passend, met Europol, met betrekking tot verwijderingsbevelen, met name teneinde
dubbel werk te voorkomen, de coördinatie te verbeteren en inmenging in onderzoeken
in verschillende lidstaten te voorkomen. Deze samenwerking is mede van belang in verband
met onderzoeken die door politie, AIVD en MIVD kunnen plaatsvinden en gelet op het
overleg dat met deze partijen plaatsvindt in artikel 8 van onderhavig voorstel. Bij
een grensoverschrijdend verwijderingsbevel zal op basis van artikel 14 van de verordening
dan ook aandacht aan inmenging in onderzoeken in verschillende lidstaten besteed moeten
worden.
Ter verduidelijking van bovenstaande procedure als voorbeeld een fictief scenario:
De autoriteit in België stuurt een verwijderingsbevel naar de in Nederland gevestigde
aanbieder van hostingdiensten, waar passend Europol en de bevoegde autoriteit in Nederland.
De bevoegde autoriteit in Nederland kan het van België ontvangen verwijderingsbevel
onderzoeken, op:
• basis van een verzoek (te doen binnen 48 uur na ontvangst van het verwijderingsbevel)
van de aanbieder van hostingdiensten aan de bevoegde autoriteit in Nederland om het
verwijderbevel te onderzoeken7;
• verzoek (te doen binnen 48 uur na ontvangst van het verwijderingsbevel) van degene
wiens content is verwijderd8;
• eigen initiatief (binnen 72 uur na ontvangst van het verwijderingsbevel)9.
Dit onderzoek wordt binnen 72 uur na ontvangst van het verzoek van de aanbieder van
hostingdiensten of van degene wiens content is verwijderd danwel na ontvangst van
het verwijderingsbevel van de Belgische autoriteit afgerond. De bevoegde autoriteit
in Nederland kan ten aanzien van een verwijderingsbevel besluiten dat sprake is van:
• Een ernstige of kennelijke inbreuk op de verordening;
• Een inbreuk op de grondrechten en vrijheden zoals verankerd in het Handvest van de
grondrechten van Europese Unie.
Als de bevoegde autoriteit in Nederland van oordeel is dat sprake is van een dergelijke
inbreuk, wordt dit besluit medegedeeld aan de Autoriteit in België, waar passend Europol
en de aanbieder van hostingdiensten of de aanbieder wiens inhoud is verwijderd. Het
oordeel van de bevoegde autoriteit in Nederland is bindend voor de uitvaardigende
lidstaat. Het door de Belgische autoriteit uitgevaardigde verwijderingsbevel heeft
geen rechtgevolg meer en de aanbieder van hostingdiensten zal direct het materiaal
op zijn platform herstellen.
Specifieke maatregelen
De verordening verplicht aanbieders van hostingdiensten verder tot het treffen van
specifieke maatregelen om de verspreiding van terroristische online-inhoud tegen te
gaan, indien de aanbieder is blootgesteld aan terroristische online-inhoud. Dit is
geregeld in artikel 5 van de verordening. Een aanbieder is blootgesteld aan terroristische
online-inhoud indien de bevoegde autoriteit een «blootstellingsbesluit» heeft genomen
en meegedeeld aan de aanbieder van hostingdiensten. De blootstelling wordt op basis
van objectieve factoren vastgesteld, zoals het feit dat de aanbieder in de twaalf
voorafgaande maanden twee of meer definitieve verwijderingsbevelen heeft ontvangen.
De aanbieder is in dat geval verplicht om in zijn algemene voorwaarden bepalingen
op te nemen om het misbruik van zijn diensten voor de verspreiding van terroristische
online-inhoud tegen te gaan en deze voorwaarden toe te passen. Ook is de aanbieder
verplicht om specifieke maatregelen te nemen tegen misbruik van zijn diensten. De
keuze ten aanzien van de te treffen maatregelen blijft bij de aanbieder. De maatregen
moeten echter voldoen aan de in artikel 5, vierde lid, van de verordening opgenomen
voorwaarden, waaronder de eisen dat deze doeltreffend, doelgericht en evenredig zijn
en worden toegepast op een zorgvuldige en niet-discriminerende wijze waarbij rekening
gehouden wordt met grondrechten, waaronder de vrijheid van meningsuiting. Gedacht
kan worden aan maatregelen van technische of van operationele aard, bijvoorbeeld aan
een systeem waarmee gebruikers terroristische online-inhoud bij de aanbieder kunnen
melden. Als een aanbieder technische maatregelen treft, moet zijn voorzien in menselijk
toezicht of verificatie door mensen. Bij de vaststelling welke maatregelen redelijkerwijs
van een aanbieder kunnen worden gevergd spelen elementen als grootte, financiële draagkracht
en de mate van blootstelling aan online terroristisch materiaal een rol. De verordening
verplicht aanbieders van hostingdiensten niet tot een algemene vorm van toezicht,
noch om actief naar online terroristisch materiaal te zoeken en ook niet om automatische
instrumenten te gebruiken.10
Een aanbieder van hostingdiensten die specifieke maatregelen moet nemen stelt binnen
drie maanden na ontvangst van het blootstellingsbesluit de bevoegde autoriteit van
de lidstaat waar zijn hoofdvestiging of wettelijke vertegenwoordiger is gevestigd
op de hoogte van de specifieke maatregelen die hij heeft genomen of voornemens is
te nemen. Hierna rapporteert de aanbieder van hostingdiensten op jaarbasis. De bevoegde
autoriteit kan de desbetreffende aanbieder van hostingdiensten de verplichting opleggen
tot het treffen van (aanvullende) maatregelen indien op basis van de verslagen of
andere objectieve factoren blijkt dat de specifieke maatregelen niet aan de voorwaarden
voldoen. Ook in dit geval blijft de keuze van de te treffen maatregelen bij de aanbieder.
Een aanbieder van hostingdiensten kan te allen tijde de bevoegde instantie verzoeken
om herziening van het blootstellingsbesluit en waar passend deze in te trekken of
te wijzigen. Binnen drie maanden neemt de bevoegde autoriteit een met redenen omkleed
besluit op basis van objectieve factoren. Intrekking van het blootstellingsbesluit
heeft tot gevolg dat de verplichting tot het nemen van specifieke maatregelen vervalt.
Klachtenprocedure
Op grond van artikel 10 van de verordening is de aanbieder van hostingdiensten verplicht
ervoor te zorgen dat er doeltreffend en toegankelijk een klacht kan worden ingediend
door de aanbieders van inhoud tegen de verwijdering of blokkering van de toegang tot
zijn materiaal ten gevolge van de hierboven genoemde specifieke maatregelen die genomen
moesten worden vanwege blootstelling aan terroristische inhoud. In deze klacht verzoekt
de aanbieder van inhoud om het herstel of het weer toegankelijk maken van de inhoud
die is verwijderd of geblokkeerd. Indien na onderzoek door de aanbieder van de hostingdiensten
blijkt dat de verwijdering of de blokkering onterecht was, herstelt hij de inhoud
of deblokkeert deze zonder onnodige vertraging. Ook stelt de aanbieder van de hostingdienst
de klager binnen twee weken na ontvangst van de klacht in kennis van het resultaat
van de klacht en stelt hem in kennis van de redenen indien de klacht wordt afgewezen.
Bewaring van verwijderde of geblokkeerde inhoud
Artikel 6 van de verordening geeft regels over het bewaren van terroristische inhoud
die op grond van een verwijderingsbevel of als gevolg van een specifieke maatregel
is verwijderd of tot welke de toegang is geblokkeerd. De betrokken aanbieder van hostingdiensten
is verplicht deze inhoud en de bijbehorende gegevens gedurende een periode van 6 maanden
te behouden ten behoeve van een (bestuursrechtelijke) procedure, een klacht als bedoeld
in artikel 10, of voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven. De terroristische inhoud wordt, op verzoek van de bevoegde autoriteit
of rechterlijke instantie, gedurende een nader bepaalde periode bewaard indien en
zolang zulks nodig is voor lopende administratieve of gerechtelijke (toetsings)procedures.
Aanbieders van hostingdiensten zorgen ervoor dat voor de bewaarde terroristische inhoud
en de bijbehorende gegevens passende technische en organisatorische waarborgen gelden.
Daarbij moet worden voorzien in een hoog niveau van beveiliging van de betrokken (bijzondere)
persoonsgegevens. Aanbieders van hostingdiensten evalueren die waarborgen en actualiseren
deze indien nodig.
Transparantieverplichting voor aanbieders van hostingdiensten
Naast de bovengenoemde verplichtingen bevat artikel 7 van de verordening transparantieverplichtingen
voor alle aanbieders van hostingsdiensten. Op grond van het eerste lid geldt dat aanbieders
van hostingdiensten in hun algemene voorwaarden hun beleid vastleggen voor het tegengaan
van de verspreiding van terroristische inhoud via hun diensten. Indien toepasselijk
met inbegrip van een toelichting van de werking van specifieke maatregelen, waaronder
indien van toepassing, het gebruik van automatische instrumenten.
Verder zijn aanbieders van hostingdiensten verplicht jaarlijks te rapporteren over
de acties die zij hebben ondernomen of moeten nemen op grond van de verordening tegen
de verspreiding van terroristische inhoud. Een dergelijk rapport wordt gepubliceerd
en bevat onder meer informatie over de door de hostingdienst genomen maatregelen met
betrekking tot de identificatie en verwijdering van of blokkering van de toegang tot
terroristische inhoud en het aantal items dat is geblokkeerd naar aanleiding van verwijderingsbevelen
of specifieke maatregelen. Dit is geregeld in artikel 7, tweede en derde lid van de
verordening.
Transparantieverplichting voor bevoegde autoriteiten
Artikel 8 van de verordening schrijft verschillende transparantieverplichtingen voor
aan de nationale bevoegde autoriteit(en). Deze autoriteit(en) publiceren jaarlijks
en publiekelijk over:
– Het aantal uitgevaardigde verwijderingsbevelen, waaronder het aantal verwijderingsbevelen
dat grensoverschrijdend ontvangen is en het aantal dat getoetst is onder artikel 4,
informatie over de uitvoering die aan de verwijderingsbevelen is gegeven, met inbegrip
van het aantal gevallen waarin terroristische inhoud verwijderd werd of de toegang
daartoe geblokkeerd werd en het aantal gevallen waarin terroristische inhoud niet
verwijderd werd of de toegang daartoe niet geblokkeerd werd;
– Het aantal besluiten dat overeenkomstig de verordening is genomen, waaronder ook informatie
over de uitvoering die aanbieders van hostingdiensten aan die besluiten hebben gegeven,
met inbegrip van een beschrijving van de specifieke maatregelen.
– Het aantal keer dat het treffen van specifieke maatregelen aan een aanbieder van hostingdiensten
is voorgeschreven, de daartegen ingestelde rechtsmiddelen, en de uitkomsten daarvan;
– Het aantal sancties dat is opgelegd.
Aanwijzing van bevoegde autoriteiten
Op grond van artikel 12, eerste lid, van de verordening wijst iedere lidstaat de bevoegde
autoriteit (of bevoegde autoriteiten) aan voor het uitvaardigen en toetsen van verwijderingsbevelen,
het toezien op de uitvoering van specifieke maatregelen en het opleggen van sancties.
Daarnaast is iedere lidstaat verplicht ervoor zorg te dragen dat binnen de bevoegde
autoriteit een contactpunt wordt aangewezen of opgericht en dat openbaar wordt gemaakt
wie het contactpunt is. Dit contactpunt kan worden gebruikt voor de behandeling van
verzoeken om verduidelijking en feedback met betrekking tot de door die bevoegde autoriteit
uitgevaardigde verwijderingsbevelen. Vervolgens zijn de lidstaten verplicht om op
uiterlijk 7 juni 2022 de Commissie in kennis te stellen van de bevoegde autoriteit.
Ook van alle wijzigingen dienen de lidstaten de Commissie op de hoogte stellen, waarna
de Commissie deze kennisgevingen in het Publicatieblad van de EU publiceert. Daarnaast
stelt de Commissie een onlineregister op met de door de lidstaten gemelde bevoegde
autoriteiten en contactpunten en actualiseert deze op regelmatige basis.
Artikel 13 stelt regels over de bevoegde autoriteiten. Ingevolge het eerste lid zorgen
de lidstaten ervoor dat deze autoriteiten voldoende capaciteit en middelen tot hun
beschikking hebben om hun taken en bevoegdheden op grond van de verordening uit te
oefenen. Het tweede lid geeft regels over de onafhankelijkheid van deze bevoegde autoriteiten
en bepaalt dat deze autoriteiten hun taken en bevoegdheden op objectieve en niet-discriminatoire
wijze uitoefenen, met volledig respect voor de fundamentele rechten. Deze regels zijn
opgenomen als belangrijke waarborg omdat het verwijderen van online uitingen, ook
als deze terroristisch zijn, raken aan fundamentele rechten zoals de vrijheid van
meningsuiting. Het tweede lid bepaalt daarom dat de bevoegde autoriteit geen instructies
van andere instanties vraagt of aanvaardt in verband met de uitoefening van de taken
die hem op grond van de verordening zijn toegewezen, behoudens toezicht overeenkomstig
de nationale Grondwet.
Informatie-uitwisseling en samenwerking
In artikel 14 van de verordening zijn regels opgenomen over de noodzakelijke samenwerking
tussen aanbieders van hostingdiensten, bevoegde autoriteiten en Europol. Zo wisselen
bevoegde autoriteiten informatie uit, coördineren ze en werken samen met elkaar. Waar
passend, werken bevoegde autoriteiten samen met Europol rondom verwijderingsbevelen,
met name om duplicate verwijderingsbevelen te voorkomen.
De lidstaten moeten voor dat doel tevens voorzien in passende en veilige communicatiekanalen
of -mechanismen om ervoor te zorgen dat de relevante informatie tijdig wordt uitgewisseld.
Ook zijn de lidstaten verplicht samen te werken met de bevoegde autoriteiten uit andere
lidstaten en om ervoor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten over alle relevante
informatie beschikken voor het toezicht op de specifieke maatregelen en de sanctionering.
Lidstaten en aanbieders van hostingdiensten mogen met het oog op de effectieve uitvoering
van de verordening en de voorkoming van dubbel werk, gebruikmaken van speciale instrumenten,
met inbegrip van instrumenten die zijn ingesteld door Europol, met name om:
1. verwijderingsbevelen en de feedback over verwijderingsbevelen te verwerken en
2. de samenwerking met het oog op het bepalen en uitvoeren van specifieke maatregelen
op grond van artikel 5 te faciliteren.
Het vijfde lid van artikel 14 regelt dat aanbieders van hostingdiensten die op de
hoogte raken van terroristische inhoud die een onmiddellijk levensbedreigend gevaar
vormen, snel de autoriteiten inlichten die in de betrokken lidstaten bevoegd zijn
voor het onderzoek en de vervolging van strafbare feiten. Indien het onmogelijk is
de betrokken lidstaten te bepalen, stellen de aanbieders van hostingdiensten het contactpunt
van de bevoegde autoriteit in de lidstaat waar zij hun hoofdvestiging hebben of waar
hun wettelijke vertegenwoordiger zijn verblijf- of vestigingsplaats heeft, daarvan
in kennis en geven zij de informatie over die terroristische inhoud door aan Europol
met het oog op passende opvolging. Tot slot worden de bevoegde autoriteiten aangemoedigd
afschriften van de verwijderingsbevelen toe te zenden aan Europol, zodat Europol een
jaarverslag kan opstellen met een analyse van de soorten terroristische inhoud waarover
verwijderingsbevelen op grond van de verordening zijn uitgevaardigd. De grondslag
voor uitwisseling met Europol is gelegen in artikel 14, eerste respectievelijk vijfde
lid van de verordening.
Artikel 21 van de verordening bevat een verplichting tot monitoring voor lidstaten
op grond waarvan de lidstaten bij hun bevoegde autoriteiten en de onder hun rechtsmacht
vallende aanbieders van hostingdiensten, informatie verzamelen over de maatregelen
die deze overeenkomstig de verordening in het daaraan voorafgaande kalenderjaar hebben
genomen. Deze informatie zenden zij elk jaar uiterlijk op 31 maart aan de Commissie.
Deze informatie omvat onder meer het aantal verwijderingsbevelen, de genomen specifieke
maatregelen, het aantal verzoeken om toegang tot inhoud die aanbieders van hostingsdiensten
hebben bewaard op verzoek van de bevoegde autoriteit of een rechterlijke instantie
en dergelijke. De Commissie stelt aan de hand van deze informatie uiterlijk op 7 juni
2023 een gedetailleerd programma vast voor de monitoring van de resultaten en effecten
van de verordening. Het monitoringprogramma vermeldt de indicatoren en middelen waarmee
en de tijdstippen waarop de gegevens en ander nodig bewijsmateriaal moeten worden
verzameld. Het specificeert de maatregelen die de Commissie en de lidstaten bij het
verzamelen en analyseren van de gegevens en ander bewijsmateriaal moeten nemen om
de voortgang te monitoren en de verordening vervolgens op grond van artikel 23 te
evalueren.
Rechtsmacht
Artikel 16 geeft regels over de rechtsmacht en jurisdictie. Het eerste lid bepaalt
dat de lidstaat waar de aanbieder zijn hoofdvestiging heeft, rechtsmacht heeft voor
de artikelen 5 (specifieke maatrelen naar aanleiding van een blootstellingsbesluit),
18 (sanctionering) en 21 (monitoring). De handhaving van de verordening is daarmee
een louter nationale aangelegenheid. Daarentegen is elke bevoegde autoriteit bevoegd
om een verwijderingsbevel uit te vaardigen, ook als dat is gericht jegens een in een
ander lidstaat gevestigde aanbieder van hostingdiensten. De handhaving van een dergelijk
verwijderingsbevel, zoals het zo nodig afdwingen van de naleving daarvan en het opleggen
van sancties, berust echter exclusief bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar
de aanbieder van hostingdiensten zijn hoofdvestiging heeft of waar de wettelijke vertegenwoordiger
zijn verblijf- of vestigingsplaats heeft.
Zoals hierboven reeds beschreven is de verordening van toepassing op elke aanbieder
van hosting diensten die diensten aanbiedt binnen de Europese Unie, ongeacht diens
plaats van vestiging. Artikel 17 verplicht tot het aanwijzen van een wettelijke vertegenwoordiger
in de EU indien een aanbieder zijn hoofdvestiging niet in de EU heeft voor de ontvangst,
naleving en handhaving van verwijderingsbevelen en besluiten van de bevoegde autoriteiten.
De aanbieder van hostingdiensten dient zijn wettelijke vertegenwoordiger de nodige
bevoegdheden en middelen te verlenen om verwijderingsbevelen en besluiten na te leven
en om met de bevoegde autoriteiten samen te werken. De wettelijke vertegenwoordiger
kan aansprakelijk worden gesteld voor inbreuken op de verordening, alsmede de aansprakelijkheid
van de aanbieder van hostingdiensten.
Een aanbieder van hostingdiensten die zijn hoofdvestiging niet in de Unie heeft, wordt
geacht onder de rechtsmacht te vallen van de lidstaat waar zijn wettelijke vertegenwoordiger
zijn verblijf- of vestigingsplaats heeft. Indien een aanbieder van hostingdiensten
heeft verzuimd een wettelijke vertegenwoordiger aan te wijzen, hebben alle lidstaten
rechtsmacht. Indien een bevoegde autoriteit in het laatstgenoemde geval zijn rechtsmacht
uitoefent stelt hij alle andere lidstaten daarvan in kennis.
Sanctionering en rechtsbescherming
Zoals eerder opgemerkt is de handhaving van de verordening een louter nationale aangelegenheid.
Artikel 18 geeft daarover regels. Het is aan de lidstaat om de aard en hoogte van
de sanctie te bepalen. De sanctie dient doeltreffend, evenredig en afschrikkend te
zijn. Verder bevat de verordening regels omtrent een doeltreffende voorziening in
rechte. Op deze onderwerpen zal in paragraaf 3.4 nader worden ingegaan. Wel stelt
de verordening dat bij systematisch of aanhoudend verzuim, een financiële sanctie
wordt opgelegd van ten hoogste 4% van de mondiale omzet van de aanbieder van hostingdiensten
in het voorafgaande boekjaar.
3. Wetsvoorstel en uitvoering
3.1. De bevoegde instantie: keuze voor een zbo
Zoals hierboven beschreven verplichten de artikelen 12 en 13 tot het aanwijzen van
een bevoegde autoriteit/bevoegde autoriteiten die aan de aldaar opgenomen voorwaarden
voldoet/voldoen en de taken en bevoegdheden op grond van de verordening uitvoert/uitvoeren.
Daarnaast volgt uit de doelstellingen van de verordening en meer specifiek artikel
1, eerste lid, onderdeel b, dat de lidstaten maatregelen invoeren ten einde terroristische
inhoud te identificeren, de snelle verwijdering door aanbieders van hostingdiensten
te garanderen en samen te werken met bevoegde autoriteiten van andere lidstaten, aanbieders
van hostingdiensten en waar passend Europol.
De verordening vereist dat de lidstaten ervoor zorgen dat hun bevoegde autoriteiten
hun taken uit hoofde van de verordening op objectieve en niet-discriminerende wijze
uitoefenen met volledige eerbiediging van de grondrechten. Ook vereist de verordening
dat de bevoegde autoriteiten instructies vragen noch aanvaarden van andere instanties
met betrekking tot de uitoefening van hun taken uit hoofde van artikel 12, lid 1,
van de verordening zijnde:
a) het uitvaardigen van verwijderingsbevelen op grond van artikel 3;
b) het toetsen van verwijderingsbevelen op grond van artikel 4;
c) het toezien op de uitvoering van specifieke maatregelen op grond van artikel 5;
d) het opleggen van sancties op grond van artikel 18.
Het voorgaande betekent dat geen andere instantie dan de bevoegde autoriteit invloed
mag uitoefenen op beslissingen van inhoudelijke aard als het om de vrijheid van meningsuiting
gaat.
Keuze voor het bestuursrecht
Verkend is of de Autoriteit vorm moest krijgen binnen het strafrecht of het bestuursrecht.
Bij de keuze voor het bestuursrecht was ten eerste relevant dat de verordening een
reparatoir karakter heeft. De verordening heeft niet tot doel om diegenen die terroristische
online-inhoud produceren en op internet plaatsen op te sporen en te vervolgen; de
verordening is er louter op gericht om terroristische online-inhoud zo snel mogelijk
ontoegankelijk te maken en dit zo nodig af te dwingen om verdere verspreiding tegen
te gaan. Ten tweede was relevant dat een aantal taken uit de verordening, zoals de
bevoegdheid voor de Autoriteit om te bezien of de door de aanbieder van hostingdiensten
getroffen maatregelen afdoende zijn, zich inhoudelijk minder goed leent voor uitvoering
binnen het strafrecht.
In het bijzonder is bezien of kon worden volstaan met de in artikel 125p wetboek van
Strafvordering (Sv) neergelegde strafrechtelijke bevoegdheid tot het geven van een
bevel tot ontoegankelijkmaking. Hier wordt ook door de Afdeling naar gevraagd in haar
advies. Hiervoor is niet gekozen. Van belang daarbij is dat strafrechtelijke vervolging
van een aanbieder van hostingdiensten, als deze in beeld komt bij het Openbaar Ministerie
(hierna: OM), wegens de middels zijn diensten opgeslagen en verspreide gegevens slechts
in uitzonderlijke gevallen aan de orde is. In feite moet het dan gaan om een situatie
waarin een aanbieder niet langer optreedt als een tussenpersoon die louter (en passief)
gegevens van een ander doorgeeft, maar ook inhoudelijke betrokkenheid heeft of verkrijgt
met de terroristische online-inhoud. Alleen dan is de aanbieder van een hostingdienst
immers strafbaar voor het via zijn diensten opslaan en verspreiden van terroristische
online-inhoud. Een dergelijke situatie doet zich, gelet op de neutrale en passieve
rol die deze aanbieders vervullen, zelden voor.
Daarnaast verplicht de verordening tot een specifiek op terroristische online-inhoud
toegesneden instrumentarium. Artikel 125p Sv bevat de bevoegdheid van de Officier
van Justitie om in het geval van verdenking van een misdrijf als omschreven in artikel
67, eerste lid, Sv een strafrechtelijk bevel tot het ontoegankelijk maken van online-inhoud
uit te vaardigen aan een aanbieder van een communicatiedienst. Op grond hiervan dient
deze terstond alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd
om bepaalde gegevens die worden opgeslagen of doorgegeven ontoegankelijk te maken
voor zover dit noodzakelijk is ter beëindiging van een strafbaar feit of ter voorkoming
van nieuwe strafbare feiten. Artikel 67, eerste lid, Sv bevat niet alleen terroristische
misdrijven maar is breder van aard. Ten slotte zou het (veel) vaker aanwenden van
de in artikel 125p Sv neergelegde bevoegdheid een te groot beslag leggen op de capaciteit
van het OM. Door de ontoegankelijkmaking van terroristische online-inhoud te beleggen
bij een daarvoor toegeruste Autoriteit, kan de capaciteit van het OM worden vrijgehouden
ten behoeve van de opsporing en vervolging van personen die zelf terroristische online-inhoud
produceren en verspreiden.
Gelet op het voorgaande is er voor gekozen de Autoriteit binnen het bestuursrecht
vorm te geven.
Keuze voor een nieuwe zbo
Het kabinetsbeleid neemt tot uitgangspunt dat publieke taken onder volledige ministeriële
verantwoordelijkheid worden uitgevoerd, zodat de verantwoordelijke bewindspersoon
op alle aspecten van de uitvoering (politiek) aanspreekbaar is.11 Dat laat onverlet dat het in bepaalde situaties noodzakelijk kan zijn een zelfstandig
bestuursorgaan in te stellen. Dat is mogelijk als is voldaan aan één van de in artikel
3, eerste lid, van de Kaderwet genoemde instellingsmotieven. Op grond van artikel
3, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Kaderwet zbo’s, kan een zelfstandig bestuursorgaan
worden ingesteld indien er behoefte is aan onafhankelijke oordeelsvorming op grond
van specifieke deskundigheid. Zoals aangekondigd in de Kamerbrief van 20 november
2020, is daarvan in dit geval sprake.12 Het ontoegankelijk maken van gegevens op internet, louter vanwege de inhoud daarvan,
vormt naar zijn aard een beperking van de vrijheid van meningsuiting. De vrijheid
van meningsuiting is in een democratische rechtsstaat cruciaal, en is onder meer neergelegd
in artikel 7 van de Grondwet en artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Het is vaste rechtspraak
dat met (legitieme en noodzakelijke) beperkingen op dit grondrecht terughoudend moet
worden omgegaan.13
Een bevoegdheid die de vrijheid van meningsuiting beperkt, moet met voldoende waarborgen
zijn omgeven, zodanig dat een willekeurige inmenging wordt voorkomen.14 Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM)
volgt dat het in de regel de onafhankelijke rechter is die, waar noodzakelijk, bevoegd
is om beperkende maatregelen te treffen ten aanzien van de vrijheid van meningsuiting.15 Dat laat onverlet dat ook aan een ander orgaan, zoals een bestuursorgaan, de bevoegdheid
kan worden geattribueerd om uitingen ontoegankelijk te maken. Uit de systematiek van
de verordening en de keuzes die gemaakt zijn door de Europese wetgever volgt dat is
gekozen voor een systeem waarbij een bevoegde instantie belast is met het uitvaardigen
van onder meer verwijderingsbevelen naar aanleiding van geïdentificeerde terroristische
inhoud en het opleggen van sancties, waarna er een doeltreffende voorziening in rechte
is om onder meer een verwijderingsbevel te betwisten bij een rechterlijke instantie.
Het ontbreken van rechterlijke toetsing vooraf moet dan worden gecompenseerd door
andere waarborgen, zodanig dat onafhankelijke oordeelsvorming is geborgd.16
De Grondwet, het EVRM of de jurisprudentie noch de verordening verplichten tot instelling
van een zbo. Echter, door de bevoegde autoriteit vorm te geven als een zelfstandig
bestuursorgaan waarbij aanvullende waarborgen zijn gesteld, wordt onafhankelijke oordeelsvorming
geborgd. Een zelfstandig bestuursorgaan is in zijn taakuitoefening immers niet hiërarchisch
ondergeschikt aan enige politieke ambtsdrager.
De bevoegdheden die de Kaderwet zbo’s toekent aan de Minister, waaronder de autoriteit
ressorteert, zijn in onderhavig voorstel zodanig ingeperkt, dat de Minister uitsluitend
kan ingrijpen ten aanzien van het financieel beheer en de administratieve organisatie.
De Minister kan zich aldus niet mengen in de inhoudelijke uitoefening van de taak
van de Autoriteit.
Daar staat tegenover dat de Minister namens de Staat der Nederlanden door de Europese
Commissie aanspreekbaar is voor het nakomen van de verplichtingen op grond van de
verordening. Het volledig uitsluiten van iedere mogelijkheid om bij een tekortkoming
in de nakoming van de uitvoering van de verordening deze verantwoordelijkheid vorm
te geven kan op gespannen voet komen te staan met deze verantwoordelijkheid. Vandaar
dat de Minister enige bevoegdheden ten aanzien van het zelfstandig bestuursorgaan
heeft, zoals het voordragen voor de benoeming van de bestuurders. Ook het parlement
kan de Minister aanspreken. De Minister blijft immers stelselverantwoordelijk voor
het publieke belang dat met het zbo wordt geborgd.
Er is geen bestaand bestuursorgaan dat is belast met het (doen) verwijderen of blokkeren
van terroristische online-inhoud zodat het om die reden niet voor de hand ligt deze
bijzondere taak bij een bestaand bestuursorgaan te beleggen. Daarom is gekozen voor
instelling van een nieuw publiekrechtelijk zbo. Zoals in voormelde Kamerbrief van
20 november 202017 is aangekondigd, zal de Autoriteit tevens tot taak hebben om de ontoegankelijkmaking
van online kinderpornografisch materiaal af te dwingen en onderzoek te doen naar,
en informatie te verstrekken over de aanwezigheid van online kinderpornografisch materiaal
teneinde de verspreiding daarvan te beperken.
Geen agentschap of deconcentratie
Er is niet gekozen om de bevoegde autoriteit vorm te geven als een agentschap. Een
agentschap is een intern verzelfstandigd in de uitvoering werkzaam dienstonderdeel
van een ministerie, met een eigen sturingsmodel en financiële administratie maar onder
volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Een agentschap is minder geschikt als
organisatievorm voor de taken die de verordening toekent aan de bevoegde autoriteit.
Waar op grond van de Kaderwet zbo’s er een wettelijk regime is met waarborgen ten
aanzien van de onafhankelijke oordeelsvorming, geldt voor een agentschap dat deze
hiërarchisch ondergeschikt is aan een Minister, en zich daarom reeds moeilijk verhoudt
tot de benodigde onafhankelijke oordeelsvorming.
Een alternatieve constructie die is overwogen betreft de constructie waarin de bevoegde
autoriteit weliswaar wordt ondergebracht in een regulier dienstonderdeel van een departement,
maar waarbij de bevoegdheid van de Minister om in individuele gevallen aanwijzingen
of instructies te geven wordt beperkt. Daar is evenwel niet voor gekozen omdat het
leidt tot de ongewenste situatie dat de Minister beperkt wordt in zijn mogelijkheid
tot ingrijpen, maar toch volledig politiek verantwoordelijk blijft voor de wijze waarop
de bevoegde autoriteit zijn taken vervult. Dit naast het feit dat juist het regime
zoals opgenomen in de Kaderwet zbo’s al is ingericht om waarborgen voor de onafhankelijkheid
te creëren.
3.3 Taken en positionering
De Autoriteit krijgt middels artikel 2 van onderhavig voorstel de taken en bevoegdheden
die noodzakelijk zijn om de verordening uit te kunnen voeren.
Deze taak omvat:
a. Het uitvoeren van de in artikel 1 van de verordening bedoelde maatregelen ten einde
terroristische inhoud te identificeren en de snelle verwijdering ervan door aanbieders
van hostingdiensten te garanderen en samen te werken met de bevoegde autoriteiten
van de lidstaten, aanbieders van hostingdiensten en, waar passend, Europol;
b. Het uitvoeren van de taken en bevoegdheden die de verordening in artikel 12, eerste
lid, aan de door de lidstaat aangewezen bevoegde instantie toekent.
Ten aanzien van de maatregelen die de lidstaten onder a moeten nemen geldt dat de
Autoriteit de taak krijgt terroristische inhoud te identificeren, maar ook om samen
te werken. De Autoriteit is niet alleen degene die maatregelen oplegt teneinde terroristische
inhoud te verwijderen, maar ook een samenwerkingspartner en bemiddelaar tussen ogenschijnlijk
tegengestelde belangen: een schoon internet en een open internet. Een schoon internet
door het beschermen van burgers tegen terroristische inhoud rekening houdend met opsporings-
en inlichtingenbelangen. Een open internet door het waarborgen van fundamentele rechten,
zoals de vrijheid van meningsuiting. De Autoriteit hanteert een hybride aanpak: zij
werkt via (horizontale) relaties samen met aanbieders van hostingdiensten. Waar dat
(nog) niet voldoende effect sorteert, vervult zij een (verticale) toezichthoudersrol
en zal zo nodig maatregelen nemen.
De Autoriteit is een aanvulling op de bestaande op vrijwilligheid gebaseerde samenwerking
met de internetsector en een aanvulling op de strafrechtelijke opsporing en vervolging.
De Autoriteit verricht haar taken en bevoegdheden in samenwerking met relevante ketenpartners.
Wat betreft het uitoefenen van de (horizontale) relatie met de sector is het van belang
dat de Autoriteit op de hoogte is van de meeste recente ontwikkelingen en inzichten
en weet wat er in de praktijk speelt, zodat ze een gerespecteerd gesprekspartner is
voor andere partijen. Doel is om internetpartijen bij te staan bij het treffen van
preventieve maatregelen om verspreiding van terroristische online-inhoud tegen te
gaan (zorgplicht). De Autoriteit stimuleert de samenwerking tussen deze marktpartijen
en bevordert dat zij, en hun belangenorganisaties, zoveel mogelijk zelf initiatieven
ontplooien om instrumenten te ontwikkelen om terroristische online-inhoud te voorkomen
en tegen te gaan. Deze partijen zijn daartoe bij uitstek in staat, omdat de technische
ontwikkeling van ICT en internet wortelen in het marktdomein. De Autoriteit kan in
dit licht bijvoorbeeld een procedure inrichten voor het kunnen ontvangen en opvolgen
van meldingen van (vermoedelijk) terroristisch online-inhoud door derden.
Wat betreft de (verticale) toezichthoudersrol is het van belang dat de Autoriteit
kordaat optreedt als de aanbieders van hostingdiensten niet of onvoldoende invulling
geven aan hun zorgplicht om terroristische inhoud te verwijderen. Dat vergt een slagvaardige
en onafhankelijke organisatie die om zo goed mogelijk invulling te geven aan deze
taak, ook zelf onderzoek doet naar de aanwezigheid van terroristische online-inhoud.
Waar mogelijk zal de Autoriteit dit in samenwerking met private en publieke partijen
doen. Hier zal in paragraaf 3.4 nader op worden ingegaan. Ook kan de Autoriteit na
een zelfstandige beoordeling een verwijderingsbevel uitvaardigen op aangeven van een
bevoegde autoriteit van een andere EU-lidstaat. De Autoriteit ziet er op toe dat een
bevel wordt opgevolgd en treedt zo nodig op door het opleggen van een bestuursrechtelijke
sanctie.
Om een gedegen afweging te kunnen maken tussen enerzijds het belang van de vrijheid
van meningsuiting en anderzijds het belang van het tegengaan van de verspreiding van
terroristische online-inhoud gaat de autoriteit zelfstandig kennis opbouwen over welk
materiaal als terroristisch is te beschouwen. Daaronder valt ook kennis van de context
waarin deze uitingen worden geplaatst, aangezien de verordening bepaalt dat materiaal
dat voor educatieve, journalistieke, artistieke of onderzoeksdoeleinden of met het
oog op het voorkomen of bestrijden van terrorisme onder het publiek wordt verspreid,
met inbegrip van materiaal dat een uiting vormt van polemische of controversiële standpunten
in het publieke debat, niet mag worden beschouwd als terroristische inhoud. Mede in
het kader van het opleggen van specifieke maatregelen en bestuursrechtelijke sancties
zal worden geïnvesteerd in kennis over de sector van aanbieders van hostingdiensten,
zodat zo goed mogelijk kan worden beoordeeld of het opleggen van maatregelen en bestuursrechtelijke
sancties proportioneel is en aan de juiste partij is gericht.
Met het oog op de effectieve uitvoering van deze verordening en de voorkoming van
dubbel werk zal de Autoriteit waar mogelijk aansluiten op de instrumenten die worden
ontwikkeld door Europol.
De Autoriteit kenmerkt zich door onafhankelijkheid en transparantie. Ze kan haar werk
alleen goed doen als ze in haar oordeels- en besluitvorming over terroristische online-inhoud
onafhankelijk en transparant is. Zowel de direct betrokkenen (zoals de aanbieders
van hostingdiensten) als het brede publiek moeten kunnen nagaan waarom en op welke
gronden besluiten worden genomen – en moeten daar ook tegenin kunnen gaan, waarbij
er tegen besluiten rechtsbescherming open staat.
Ten aanzien van de vereiste onafhankelijkheid in de oordeels- en besluitvorming is
in onderhavig voorstel in artikel 5 maatwerk opgenomen. Artikel 21 en 22 van de Kaderwet
zijn niet van toepassing. Daardoor is de Minister niet bevoegd om beleidsregels te
stellen ten aanzien van de Autoriteit en is de Autoriteit slechts verplicht inlichtingen
te verstrekken of inzage te geven in zakelijke gegevens en bescheiden te verstrekken
aan de Minister van Justitie en Veiligheid met betrekking tot het gevoerde financiële
beheer en de administratieve organisatie. Artikel 23 van de Kaderwet vindt slechts
toepassing ten aanzien van het door de Autoriteit gevoerde financiële beheer en de
administratieve organisatie. Zoals eerder opgemerkt is de Minister verantwoordelijk
voor een tekortkoming in de nakoming van de verordening en is hij daar door de Commissie
op aanspreekbaar. Het voorstel bevat daarom enkele onderdelen die vereist zijn om
de verplichtingen op grond van de verordening te kunnen nakomen. Dat betreft in ieder
geval de verplichting om de in artikel 21, eerste lid, van de verordening bedoelde
gegevens te verstrekken die ieder jaar uiterlijk op 31 maart aan de Commissie moeten
worden verstrekt. Daarnaast stelt de verordening zoals in paragraaf 2.2 beschreven
eisen aan het elektronische berichtenverkeer, waaronder bijvoorbeeld eisen aan de
authenticatie. Omdat daarnaast is voorzien in de mogelijkheid van het vaststellen
van gedelegeerde handelingen door de Commissie kan het noodzakelijk zijn nadere regels
te stellen om aan de verordening te kunnen voldoen.
3.4. Toezicht, bevoegdheden en handhaving
Artikel 13, eerste lid, van de verordening bepaalt onder meer dat de lidstaten ervoor
zorgen dat de bevoegde autoriteiten over de benodigde bevoegdheden beschikken om de
doelstellingen uit hoofde van de verordening te verwezenlijken en hun verplichtingen
uit hoofde van de verordening na te komen. In artikel 1 van de verordening zijn de
doelstellingen die worden nagestreefd opgenomen, waarbij tevens is opgenomen dat lidstaten
de maatregelen moeten nemen om terroristische inhoud te identificeren teneinde de
snelle verwijdering ervan door aanbieders van hostingdiensten te garanderen.
Onderhavig voorstel kent de Autoriteit de taken en bevoegdheden toe zoals de verordening
die toekent aan de bevoegde instantie. Daarnaast zijn de maatregelen die de lidstaten
moeten nemen met het oog op de doelstellingen van de verordening zoals opgenomen in
artikel 1, tweede lid, onderdeel b, van de verordening toegekend als taak aan de Autoriteit.
Tevens is opgenomen dat de Autoriteit de ambtenaren aanwijst die belast zijn met het
toezicht op de naleving. Hieruit volgt dat de betreffende ambtenaren de bevoegdheden
bezitten die de Algemene wet bestuursrecht toekent aan personen die bij of krachtens
wettelijk voorschrift belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het
bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Uit de taak die op grond van
artikel 2, derde lid, onderdeel a, bij de Autoriteit wordt belegd volgt dat ten teneinde
terroristische inhoud online te kunnen identificeren de Autoriteit online onderzoek
verricht naar de verspreiding van deze inhoud onder het publiek. Gelet op het toepassingsbereik
van de verordening dat zich richt op het «onder het publiek verspreiden», gaat het
daarbij alleen om het openbare internet, zoals ook in paragraaf 2.2 beschreven. Wanneer
voor de toegang tot informatie registratie of toelating tot een groep gebruikers vereist
is, valt zij alleen onder het bereik van de Autoriteit wanneer gebruikers die toegang
tot de informatie wensen, automatisch worden geregistreerd of toegelaten zonder menselijke
beslissing of selectie van wie toegang krijgt.19 Alleen dan kan namelijk worden gesproken van het «openbare internet». Dit voorstel
biedt derhalve geen grondslag voor het kennisnemen van bronnen waarbij een aanvullende
handeling, die in feite niet volledig geautomatiseerd is, is vereist en waarvoor een
«deurbeleid» bestaat in de vorm van een beoordeling van de accounthouder (in enige
mate doorbreken van een beveiliging). Voor de volledigheid wordt er op gewezen dat
de Autoriteit krachtens dit wetsvoorstel niet wordt toegerust met opsporingsbevoegdheden,
omdat dat niet past bij de taak die de verordening aan de Autoriteit toekent. De taak
van de Autoriteit is immers het zo snel mogelijk offline laten halen dan wel ontoegankelijk
doen maken van terroristische online-inhoud en niet het opsporen van de plaatsers
of producenten van dit materiaal.
In het kader van het onderzoek van de Autoriteit kunnen tevens persoonsgegevens worden
verwerkt. Omdat daarbij mogelijk (bijzondere) persoonsgegevens worden verwerkt is
in artikel 9 van onderhavig voorstel voorzien in een grondslag voor het verwerken
van bijzondere persoonsgegevens. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 5 van deze
memorie van toelichting.
Artikel 18 van de verordening bepaalt dat de lidstaat de overtreding van de aldaar
opgenomen voorschriften dient te voorzien van sancties, waarbij met het opleggen van
de sanctie rekening moet worden houden met de in het tweede lid opgenomen omstandigheden.
In artikel 12, tweede lid van het voorstel zijn de maximale boetehoogtes opgenomen
voor overtreding van bepalingen van de verordening. De verordening biedt in het tweede
lid van artikel 18 expliciet ruimte voor nationaal maatwerk bij de keuze of en zo
ja, welke sanctie wordt opgelegd. Dit is van bijzonder van belang voor het MKB. Voor
het MKB zal het een zwaardere belasting zal zijn om te voldoen aan alle verplichtingen
die voor deze sector uit de verordening voortvloeien. Artikel 18 biedt een expliciete
grondslag om daar rekening mee te houden bij de vraag of een sanctie wordt opgelegd.
Factoren die worden betrokken zijn onder meer: de aard en omvang van de overtreding,
de mate van verwijtbaarheid, het bestaan van eerdere overtredingen, de financiële
draagkracht en de mate van medewerking. In aanvulling hierop wordt expliciet aandacht
besteed aan de aard en grootte van de betrokken aanbieders van hostingdiensten, in
het bijzonder als het gaat om micro- en kleine ondernemingen zoals bedoeld in de Aanbeveling
van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en
micro-ondernemingen.20 De opgelegde boete zal proportioneel moeten zijn in het licht van de geconstateerde
overtreding. Het is hierbij allereerst aan de toezichthouder om de hoogte van de boete
te motiveren.
3.5 Rechtsbescherming
Artikel 9 van de verordening bepaalt dat aanbieders van hostingdiensten en aanbieders
van inhoud recht hebben op een doeltreffende voorziening in rechte. Aanbieders van
hostingdiensten hebben het recht om:
• Een op grond van artikel 3, eerste lid, uitgevaardigd verwijderingsbevel te betwisten
bij de rechterlijke instantie van de lidstaat van de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel
heeft uitgevaardigd;
• Een besluit op grond van artikel 4, vierde lid (verzoek tot toetsing van grensoverschrijdende
verwijderingsbevel), artikel 5, vierde lid (blootstellingsbesluit), zesde lid (besluit
specifieke maatregelen voldoen niet), zevende lid (verzoek tot herziening) te betwisten
bij de rechterlijke instantie van de lidstaat van de bevoegde autoriteit die het besluit
heeft genomen.
Aanbieders van inhoud wiens materiaal na een verwijderingsbevel verwijderd is of waartoe
de toegang na een verwijderingsbevel geblokkeerd is, hebben recht:
• een op grond van artikel 3, lid 1, uitgevaardigd verwijderingsbevel te betwisten bij
de rechterlijke instanties van de lidstaat van de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel
heeft uitgevaardigd en;
• het recht om een besluit op grond van artikel 4, lid 4 (verzoek tot toetsing), te
betwisten bij de rechterlijke instanties van de lidstaat van de bevoegde autoriteit
die het besluit heeft genomen.
Artikel 3, negende lid, van de verordening bepaalt in dit kader dat een verwijderingsbevel
definitief is bij het verstrijken van de termijn voor het instellen van een hoger
beroep indien geen hoger beroep is ingesteld overeenkomstig het nationaal recht, of
wanneer het na een hoger beroep is bevestigd. Daarnaast regelt dit lid dat wanneer
het verwijderingsbevel definitief wordt, de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel
heeft uitgevaardigd, de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de aanbieder van
hostingdiensten zijn hoofdvestiging of waar zijn wettelijke vertegenwoordiger zijn
verblijf- of vestigingsplaats heeft, daarvan in kennis stelt.
De bovengenoemde besluiten zijn onderworpen aan de gebruikelijke bestuurlijke rechtsbescherming,
zoals geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit betekent allereerst
dat er bezwaar openstaat, gevolgd door beroep bij de bestuursrechter, en ten slotte
hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
3.6. Verhouding tot het strafrecht
In artikel 54a van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) is opgenomen dat bij het
gehoor geven aan een dergelijk bevel, de tussenpersoon die een communicatiedienst
verleent bestaande in de doorgifte of opslag van gegevens die van een ander afkomstig
zijn, bij een strafbaar feit dat is begaan met gebruikmaking van die dienst als zodanig
niet wordt vervolgd. Met artikel 13 van onderhavig voorstel wordt in artikel 54a Sr
het verwijderingsbevel dat kan worden uitgevaardigd uit hoofde van de verordening
toegevoegd. Op deze wijze geldt dan ook voor de situatie dat de aanbieder van een
hostingdienst die gehoor geeft aan een verwijderingsbevel niet wordt vervolgd voor
een strafbaar feit dat is begaan met gebruikmaking van diens hostingdienst door middel
van de inhoud die op grond van het verwijderingsbevel is verwijderd.
Artikel 8 van het voorstel bevat daarnaast een verplichting voor de autoriteit om
over de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden te overleggen met de politie, het
Openbaar Ministerie en de AIVD en MIVD. Dit is van belang om te voorkomen dat de taakuitoefening
van de Autoriteit het voorkomen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van terroristische
misdrijven op enige manier belemmert. Tevens is een bevoegdheid opgenomen voor de
Autoriteit om gegevens of inlichtingen te delen verkregen bij de uitvoering van zijn
taken deze aan de politie en inlichtingdiensten MIVD en AIVD te verstrekken voor zover
deze dienstig kunnen zijn bij de uitoefening van diens taken.
3.7 Verhouding tot hoger recht
De verordening en de maatregelen die daaruit voortvloeien kunnen raken aan in het
EVRM, het Handvest van de Grondrechten en de Grondwet vastgelegde rechten en vrijheden.
De gevolgen die onderhavig voorstel met zich meebrengt vloeien voort uit de verordening
waarbij de afwegingen ten aanzien van deze vrijheden door de Europese wetgever zijn
gemaakt. Gelet op het belang van deze vrijheden wordt in deze paragraaf echter op
met name de gevolgen voor de vrijheid van meningsuiting ingegaan. In de verordening
is op diverse plekken het belang van waarborgen voor de vrijheid van meningsuiting,
inclusief de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen en door te geven
in een open en democratische samenleving, zoals ook vastgelegd in het Handvest van
de grondrechten onderkent en benadrukt.
In het EVRM is de vrijheid van meningsuiting vastgelegd in artikel 10 waarbij het
tweede lid bepaalt dat deze vrijheid kan worden beperkt indien dit bij wet is voorzien
en noodzakelijk is in een democratische samenleving, in het belang van de nationale
veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden
en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming
van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke
mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke
macht te waarborgen. De Grondwet bevat in artikel 7 het recht dat niemand voorafgaand
verlof nodig heeft om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
De verordening voldoet aan de bovengenoemde criteria die worden gesteld aan een inperking
van de vrijheid van meningsuiting. Zo volgt uit artikel 7 van de Grondwet dat niemand
voorafgaand verlof nodig heeft om gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders
verantwoordelijkheid volgend de wet. Naast het feit dat een verordening rechtstreekse
werking heeft en in die zin voldoet aan het criterium van een wettelijk voorschrift,
geldt dat onderhavig voorstel ter uitvoering van de verordening verwijst naar de bepalingen
van de verordening die zien op de inperking van de vrijheid van meningsuiting. Daarbij
is er geen sprake van voorafgaand verlof noch kan sprake zijn van een verplichting
voor aanbieders van hostingdiensten tot enige vorm van filtering vooraf. Een verwijderingsbevel
wordt uitgevaardigd naar aanleiding van reeds openbaar gemaakte terroristische inhoud,
waarop vervolgens rechterlijke toetsing mogelijk is.
Daarnaast is in de nationale uitvoering van de verordening in onderhavig voorstel
expliciet gekozen voor het belasten van een nieuw in te richten zbo met de taken die
ingevolge de verordening aan de bevoegde instantie toekomen als waarborg voor de onafhankelijke
taakuitoefening. In aanvulling daarop zijn zoals in paragraaf 3.4 beschreven daarnaast
een aantal bepalingen van de Kaderwet zbo’s buiten toepassing verklaard waardoor de
Minister alleen de mogelijkheid heeft om in te grijpen in het financieel beheer en
de administratieve organisatie. Het is aan het zbo om daarnaast invulling te geven
aan de passende bescherming van grondrechten bijvoorbeeld in kader van een verzoek
tot beoordeling van een grensoverschrijdend verwijderingsbevel. Ook voor de aanbieders
van hostingdiensten geldt dat zij bij het nemen van specifieke maatregelen dit op
zorgvuldige, evenredige en niet-discriminerende wijze, doen met inachtneming onder
alle omstandigheden van de grondrechten van de gebruikers, en met name rekening houdend
met het fundamentele belang van de vrijheid van meningsuiting en van informatie in
een open en democratische samenleving, teneinde te voorkomen dat materiaal dat geen
terroristische inhoud bevat, wordt verwijderd. In dit kader zal met name de voorlichtende
rol van het zbo relevant zijn zodat zij aanbieders van hostingsdiensten kunnen ondersteunen
bij de beoordeling van terroristische online-inhoud.
Op de verhouding van het voorstel tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
wordt in paragraaf 5.2 nader ingegaan.
4. Financiële gevolgen
4.1 Financiële gevolgen voor het Rijk
De financiële gevolgen die voortvloeien uit de verordening en het onderhavige voorstel
zijn voor het Rijk, specifiek voor het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De lasten
van de regeling zitten in het aanwijzen en inrichten van een bevoegde autoriteit die
aan de opgenomen voorwaarden voldoet en de taken en bevoegdheden op grond van de verordening
gaat uitvoeren.
De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) heeft namens de
Minister van Justitie en Veiligheid de beschikbare financieringsbronnen voor (structurele)
bekostiging van de bevoegde autoriteit in kaart gebracht. Het gaat hier om de volgende
bronnen:
1. Structurele middelen die vrijvallen door de overdracht van taken van de Internet Referral
Unit van de Nationale Politie aan de bevoegde autoriteit (IRU-middelen) van jaarlijks
€ 0,4 mln.
2. Begrotingsmiddelen JenV: reeds beschikbaar gestelde middelen van € 1,2 mln. in 2022,
oplopend naar structureel € 3,2 mln. in 2025.
3. Het Europese Fonds voor Interne Veiligheid (ISF) heeft € 8,2 mln. toegekend aan de
NCTV voor interne projecten, waarvan € 3,0 mln. is gemarkeerd voor de oprichting van
de bevoegde autoriteit.
Een incidenteel bedrag van € 2.121.620,– vanuit de Nationale Politie (NP) wegens onderbesteding
IRU-middelen over 2018, 2019 en 2020 zal worden ingezet voor de oprichting en inrichting
van de bevoegde autoriteit.
4.2. Financiële gevolgen voor de sector
De financiële gevolgen voor de maatschappelijke sectoren, in het bijzonder de bedrijvensector
van hosting service providers, zijn voorafgaand aan het wetgevingstraject uitgewerkt
in het Impact Assessment van de Europese Commissie.
Kosten en benodigde middelen (tools) zijn afhankelijk van verschillende factoren,
bijvoorbeeld grootte van de betreffende hosting service providers. Bijna 10.000 hostingserviceproviders
in Europa zijn kleine, middelgrote of micro-ondernemingen, waarvan ongeveer de helft
micro-ondernemingen. Aangezien grotere platforms steeds vijandiger staan tegenover
terroristische online-inhoud, wordt illegale inhoud in toenemende mate verspreid via
een diverse reeks kleinere platforms. Vergeleken met ongeveer 30% in 2017, werd bijna
70% van de doorverwijzingen van Europol in 2018 verzonden naar aanbieders van hostingdiensten
die als kleine of micro-ondernemingen kunnen worden beschouwd.
Sommige verplichtingen uit de verordening brengen een last voor ondernemingen met
zich mee, met name voor kleine en micro-ondernemingen, maar deze worden verzacht door
ervoor te zorgen dat de maatregelen evenredig zijn en door het aantal bedrijven te
verminderen dat ze moet toepassen op degenen die eraan blootgesteld zijn naar terroristische
inhoud.
De belangrijkste kosten voor bedrijven worden geschat in fte en nader toegelicht in
bijlage 4 van het Impact Assessment van de Europese Commissie. Enkel de hosting service
providers die worden geconfronteerd met terroristische content dienen proactieve maatregelen
te nemen. Geschat wordt dat het structurele inzet vergt van 1,0 – 11,5 fte plus de
kosten voor het installeren van proactieve maatregelen. De werkelijke kosten zijn
afhankelijk van risico, middelen, grootte en kwetsbaarheid van bedrijven. Daarnaast
zullen er beperkte terugkerende kosten zijn.
De belangrijkste kosten houden verband met de toepassing van de deadline van 1 uur
voor verwijderingsbevelen. Andere kostenposten hebben betrekking op het implementeren
van contentmoderatie- of filtertechnologieën voor bedrijven die worden blootgesteld
aan terroristische inhoud, evenals kosten in verband met de risicobeoordeling, actieplan
voor corrigerende maatregelen, en het verstrekken van feedback over genomen maatregelen
en transparantie- en rapportagevereisten. Aangezien deze verplichtingen betrekking
hebben op verschillende functies en expertise, zullen ze over het algemeen toegewijd
personeel of middelen vereisen. Aangenomen wordt dat een deel van de kosten wordt
geabsorbeerd door moderatiefuncties die al bestaan voor andere soorten inhoud.
Er zijn geen financiële gevolgen voor decentrale overheden.
5. Overige gevolgen
5.1. Regeldruk en gevolgen voor bedrijven
Ten aanzien van het wetsvoorstel zelf geldt dat er geen gevolgen zijn voor de regeldruk.
Gevolgen voor bedrijven vloeien volledig voort uit de verordening zelf. Onderhavig
voorstel bevat geen aanvullende regels waaruit regeldruk voortvloeit. De Europese
Commissie heeft bij de totstandkoming van het voorstel een impact assessment uitgevoerd
waarin de gevolgen zijn beschreven en ook rekenschap is gegeven van de gehouden consultatie
van het voorontwerp van de verordening.21
Uit het impact-assessment blijkt dat eenduidigere regels door de verordening ervoor
zorgen dat fragmentatie van de markt wordt tegengegaan en juridische zekerheid en
vertrouwen wordt vergroot. Op deze wijze worden de diensten van de aanbieders van
hostingdiensten beschermd tegen misbruik voor terroristische doeleinden.
Bij het tegengaan van de verspreiding van terroristische online-inhoud is er voor
de komst van deze verordening vooral sprake geweest van vrijwillige samenwerking tussen
de aanbieders van hostingdienstenaanbieders van hostingdiensten en de Nederlandse
en Europese autoriteiten. Deze verordening zorgt voor een meer verplichtend karakter
en heeft om deze reden impact op de gehele sector, waarbij er onderscheid is tussen
grote aanbieders van hostingdiensten als Facebook, Twitter en YouTube en kleinere
aanbieders van hostingdiensten.
Er wordt in de verordening rekening gehouden met de proportionaliteit van verplichtende
maatregelen ten aanzien van de grootte van de aanbieders van hostingdiensten. Ook
gelden verplichtende maatregelen als verwijderingsbevelen en het nemen van specifieke
maatregelen alleen voor aanbieders van hostingdiensten die worden geconfronteerd met
terroristische content op hun platformen. In de impact assessment van de Europese
Commissie wordt geschat dat 1,5% tot 4% van de kleine aanbieders van hostingdiensten
met de verplichtingen van deze verordening te maken krijgen.
De grootste impact heeft het verwijderingsbevel waarvan online-inhoud binnen 1 uur
moet worden verwijderd van het platform van de desbetreffende aanbieder van hostingdiensten.
Dit betekent dat iedere aanbieder van hostingdiensten hiertoe de gelegenheid moeten
creëren om aan deze verplichting te voldoen. Wel krijgen aanbieders van hostingdiensten
informatie 12 uur van te voren over de toepasselijke procedures en termijnen van de
bevoegde autoriteit indien de aanbieder nog niet eerder een verwijderingsbevel heeft
ontvangen, tenzij sprake is van terdege gemotiveerde noodgevallen. Ook dienen aanvullende
specifieke maatregelen te worden genomen door aanbieders van hostingdiensten om de
verspreiding van terroristische online-inhoud via hun dienst te voorkomen, bijvoorbeeld
door mechanismes voor gebruikersmoderatoren of mechanismes voor gebruikers om melding
te kunnen maken.
Alhoewel de gevolgen voor de praktijk voortvloeien uit de verordening en niet uit
onderhavig voorstel is er vanwege het belang voor betrokkenen voorzien in een MKB-toets,
in de vorm van een ronde tafel bijeenkomt waarbij zes aanbieders van hostingsdiensten
aanwezig waren.
Tijdens de MKB-toets werd een aantal aandachtspunten naar voren gebracht rond de procedures
die te maken hebben met het opvolging geven aan een verwijderingsbevel. Het betreft
hier met name de inschatting dat het verwijderingsbevel bij een bepaald type aangeboden
diensten (zoals unmanaged hosting) moeilijk opvolgbaar kan zijn. Dit omdat de aanbieder van dit type diensten geen
toegang heeft tot de servers waarop de betreffende inhoud door weer andere dienstverleners,
die deze servers of delen daarvan onderhouden, wordt gehost. De verordening voorziet
erin, dat aanbieders van hostingdiensten de autoriteit in kennis kunnen stellen wanneer
zij door overmacht of feitelijke onmogelijkheden een verwijderingsbevel niet (tijdig)
kunnen opvolgen. Dit dient wel vergezeld te gaan van een objectieve motivering met
technische of operationele redenen en alleen voor situaties waarin het niet aan de
aanbieder van hostingdiensten kan worden toegerekend. Voorbeeld van overmacht is als
een aanbieder van hostingdiensten door een stroomstoring (of andere calamiteit zoals
brand) geen toegang heeft tot zijn servers.
Verder werd tijdens de MKB-toets naar voren gebracht dat een bepaalde categorie aanbieders
van hostingdiensten terroristisch materiaal weliswaar kan verwijderen of ontoegankelijk
kan maken, maar dat zij dit materiaal moeilijk zes maanden kunnen opslaan, zoals de
verordening vereist met het oog op beschikbaarheid voor eventuele beroeps- en bezwaarprocedures.
Daarnaast is het volgens deze aanbieders van hostingdiensten ook niet mogelijk om
het verwijderde materiaal terug te zetten. Nu deze verplichtingen voortvloeien uit
de verordening, hebben aanbieders van hostingdiensten de verantwoordelijkheid hieraan
te voldoen. Het Ministerie van Justitie en Veiligheid zal vertegenwoordigers van de
sector structureel betrekken bij de implementatie, teneinde gezamenlijk te komen tot
een werkbare uitvoering van deze bepaling uit de verordening.
Dit geldt ook voor de bepalingen die betrekking hebben op de 24/7 bereikbaarheid van
aanbieders van hostingdiensten en de verwijderingstermijn van één uur. Ook hieraan
dienen aanbieders van hostingdiensten te voldoen, maar deze bepalingen kunnen vooral
voor kleine aanbieders van hostingdiensten problematisch zijn. In de verordening is
om deze reden bepaald dat de aanbieder van hostingdiensten vrij moet zijn om gebruik
te maken van een bestaand contactpunt, op voorwaarde dat het contactpunt de in deze
verordening vastgestelde functies kan uitoefenen.
Ook wordt er daarnaast naar gestreefd om in gezamenlijkheid tot werkbare oplossingen
te komen. De Minister van Justitie en Veiligheid zal gedurende het implementatietraject
bij de Europese Commissie en andere EU-lidstaten aandringen op uniformiteit bij de
EU-brede implementatie en interpretatie van de verordening om de sector zoveel mogelijk
helderheid te verschaffen. Ook zal hij inzetten op heldere en tijdige communicatie
over de maatregelen waaraan aanbieders van hostingdiensten in Nederland op grond van
de verordening dienen te voldoen.
5.2 Gevolgen voor de persoonlijke levenssfeer en verhouding tot de AVG
In het kader van de voorbereiding van de uitvoering van de verordening en de totstandkoming
van het wetsvoorstel is een privacy impact assessment verricht waarmee rekening is
gehouden bij de uitwerking van het voorstel.
Vanwege de verplichtingen op grond van de verordening krijgt de Autoriteit onder meer
tot taak om terroristische online-inhoud te identificeren. Het identificeren van terroristische
online-inhoud die onder het publiek wordt verspreid, vergt dat de Autoriteit onderzoek
uitvoert op het publieke internet ten behoeve van het detecteren van deze inhoud.
Daarbij zal gebruik gemaakt worden van geautomatiseerde monitoringsinstrumenten. Tijdens
het bekijken en beoordelen van materiaal worden ook (bijzondere) persoonsgegevens
verwerkt.
Deze taken op grond waarvan de verwerkingen plaatsvinden staan in artikel 2 van onderhavig
voorstel, in samenhang met de artikelen van de verordening waarin de taakomschrijving
is opgenomen.
De resultaten van het zelf detecteren en het gebruik maken van geautomatiseerde monitoringsinstrumenten
kunnen aanleiding geven voor het opstellen van een verwijderingsbevel. Indien vermoedelijk
terroristische online-inhoud wordt aangetroffen door de inzet van geautomatiseerde
instrumenten wordt deze vervolgens altijd door middel van een menselijke toets binnen
de Autoriteit geverifieerd. Daarbij wordt beoordeeld of deze content gekwalificeerd
kan worden als terroristische online-inhoud in de zin van de verordening. Ingeval
van een verwijderingsbevel kan het ook gaan om de verwerking van bijzondere persoonsgegevens.
Door een verwijderingsbevel wordt de vrijheid van meningsuiting beperkt van de persoon
in kwestie. Dus de impact voor de betrokkenen kan groot zijn, maar proportioneel in
het licht van het belang voor de nationale veiligheid.
Op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) geldt dat de verwerking
alleen rechtmatig is indien aan tenminste een van de voorwaarden van artikel 6, eerste
lid, AVG, is voldaan. De verwerking door de Autoriteit is noodzakelijk in verband
met de in onderdeel c opgenomen grond dat de verwerking noodzakelijk is om te voldoen
aan een wettelijke verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust en onderdeel
e omdat deze noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of
van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke
is opgedragen.
Ten aanzien van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens geldt dat dit noodzakelijk
is gelet op de in artikel 9, tweede lid, onderdeel g, van de AVG genoemde redenen
van zwaarwegend algemeen belang, op grond van Unierecht of lidstatelijk recht, waarbij
de evenredigheid met het nagestreefde doel wordt gewaarborgd, de wezenlijke inhoud
van het recht op bescherming van persoonsgegevens wordt geëerbiedigd en passende en
specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de
fundamentele belangen van de betrokkene. In dit geval volgen de redenen uit het Unierecht,
namelijk de verordening. Hetzelfde geldt voor de verwerking van strafrechtelijke gegevens
als bedoeld in artikel 10 van de AVG. Dit volgt eveneens uit de verplichtingen die
de verordening aan de lidstaten oplegt. Vanwege de bepalingen van de Uitvoeringswet
AVG (UAVG) is in artikel 9 van onderhavig voorstel de grondslag voor deze verwerkingen
nader vastgelegd.
De betrokkene kan tegen een verwijderingsbevel bezwaar maken. Voor de afhandeling
van het bezwaar is het noodzakelijk dat de autoriteit beschikt over het verwijderingsbevel
inclusief de onderliggende stukken/het verwijderde materiaal. Niet alleen voor de
afhandeling van het bezwaar, maar ook voor het onderliggende bewijs met betrekking
tot het blootstellingsbesluit is het noodzakelijk dat de Autoriteit beschikt over
de verwijderde content.
De betrokkene (of zijn wettelijk vertegenwoordiger), kan op grond van de AVG bij de
Autoriteit een verzoek indienen waarbij hij een beroep doet op een van zijn rechten
als betrokkene. Het kan in voorkomend geval noodzakelijk zijn bepaalde rechten van
betrokkenen in te perken indien dit noodzakelijk is op grond van de nationale veiligheid,
de openbare veiligheid, de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging
van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming
tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid, of de bescherming
van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen. Daarmee wordt aangesloten
bij artikel 23, eerste lid, onderdelen a, c, d en i van de AVG die voorziet in de
mogelijkheid om bij Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke wetgevingsmaatregel die
op de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker van toepassing is bepaalde rechten
van betrokkene te beperken, op voorwaarde dat die beperking de wezenlijke inhoud van
de grondrechten en fundamentele vrijheden onverlet laat en in een democratische samenleving
een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter waarborging van een van de aldaar
genoemde belangen.
In artikel 41 UAVG is eveneens een bepaling opgenomen die de mogelijkheid biedt om
rechten van betrokkenen onder de aldaar genoemde voorwaarden in te perken. Artikel
10, tweede lid van onderhavig voorstel bevat een nadere concretisering van deze mogelijkheid,
waarbij de voorwaarde is opgenomen dat bij gebruikmaking van deze bevoegdheid moet
worden voorzien in een dragende onderbouwing, die schriftelijk wordt medegedeeld aan
de betrokkene wiens rechten worden beperkt. Indien dit echter afbreuk doet aan het
doel van de beperking kan de mededeling aan de betrokkene achterwege worden gelaten.
In dat geval dient alsnog mededeling aan betrokkene te worden gedaan zodra de reden
voor het achterwege blijven is vervallen. Het informeren van betrokkene doet dan immers
geen afbreuk meer aan het doel van de beperking. Het voorgaande laat overigens de
rechtsbescherming die openstaat op grond van de verordening en de verplichtingen op
grond van artikel 11 van de verordening onverlet.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de verordening zijn aanbieders van hostingdiensten
verplicht om verwijderde of geblokkeerde inhoud te bewaren, omdat de inhoud teruggeplaatst
moet kunnen worden bijvoorbeeld naar aanleiding van een gerechtelijke procedure. Daarnaast
kan dit noodzakelijk zijn met het oog op het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen
van terroristische misdrijven. De aanbieder van hostingsdiensten dient deze gegevens
in ieder geval zes maanden of op verzoek van de bevoegde autoriteit of rechterlijke
instantie of gedurende een nader bepaalde periode te bewaren indien en zolang zulks
nodig is voor lopende administratieve of gerechtelijke toetsingsprocedures. Het is
mogelijk om die termijn op verzoek van de bevoegde autoriteit of rechterlijke instantie
te verlengen indien en zo lang dit nodig is voor lopende administratieve of gerechtelijke
toetsingsprocedures.
Voor zowel de verwerking van bijzondere persoonsgegevens als van strafrechtelijke
gegevens geldt dat indien verwerking op grond van de AVG is toegestaan, passende en
specifieke maatregelen moeten worden getroffen ter bescherming van de grondrechten
en de fundamentele belangen van de betrokkene. Dit staat in artikel 9 tweede lid onder
g respectievelijk artikel 10 van de AVG. Deze passende en specifieke maatregelen kunnen
bijvoorbeeld bestaan uit het opnemen van een bewaartermijn, maar ook uit andere passende
en specifieke maatregelen. In navolging van het advies van de Afdeling advisering
is er voor gekozen om in artikel 6, derde lid van het wetsvoorstel op te nemen dat
persoonsgegevens die noodzakelijk zijn in verband met de uitvoering van de taken van
de Autoriteit en de administratieve en gerechtelijke procedures niet langer kunnen
worden bewaard dan noodzakelijk voor de doeleinden waarvoor ze zijn verzameld en in
ieder geval niet langer dan een jaar na de laatste verwerking.
Gelet op het beginsel van opslagbeperking is het uitgangspunt dat (bijzondere) persoonsgegevens
niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij zijn
verzameld. Voor het onderhavige wetsvoorstel betekent dit dat persoonsgegevens en
een kopie van de online-inhoud in beginsel dertien maanden moeten worden bewaard,
opdat kan worden vastgesteld of een bedrijf in de afgelopen 12 maanden 2 of meer keer
is blootgesteld aan terroristische online-inhoud en er een blootstellingsbesluit kan
worden genomen. Ook voor het afhandelen van het bezwaar is deze termijn passend.
Voor de afhandeling van de beroep- of klachtenprocedures is het noodzakelijk om persoonsgegevens
langer te bewaren. Deze gegevens zullen immers noodzakelijk zijn bij het voeren van
de genoemde procedures. Een termijn van een jaar na de laatste verwerking van de persoonsgegevens
wordt daarbij passend geacht, opdat ook de termijn van het instellen van vervolgprocedures
zal zijn verstreken. Na afronding van deze procedures en nadat een eventuele beroepstermijn
is verstreken, zullen persoonsgegevens worden verwijderd.
Naast het opnemen van een concrete bewaartermijn in de wet is voorzien in passende
en specifieke maatregelen door het opnemen van een loggingsverplichting en een geheimhoudingsverklaring
voor medewerkers van de Autoriteit. Tevens zullen slechts die personen die werkzaam
zijn bij de Autoriteit en die toegang nodig hebben voor de uitoefening van hun taken
toegang hebben tot de genoemde persoonsgegevens.
6. Advisering
Het wetsvoorstel strekt tot uitvoering van een verordening en deze wordt beleidsarm
uitgevoerd. Zoals hiervoor is vermeld zijn het wetsvoorstel en de verordening gelet
op het belang voor de praktijk wel besproken met de belangrijkste stakeholders middels
een MKB-toets. De resultaten hiervan zijn beschreven in paragraaf 5.
Het wetsvoorstel is gedurende een termijn van vier weken geplaatst op internetconsultatie.nl
en ter consultatie toegezonden aan een aantal instanties. Er zijn adviezen ontvangen
van de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), het college van procureurs-generaal, de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOvA), de Stichting Digitale Infrastructuur Nederland (DINL) &
de vereniging Dutch Cloud Community (DCC) en de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna:
AP). Er is één anonieme reactie ontvangen via internetconsultatie.nl Het Adviescollege
toetsing regeldruk (hierna: ATR) heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel
advies, omdat dit wetsvoorstel één op één implementatie van Europese regelgeving betreft.
De regering is iedereen erkentelijk voor de ontvangen adviezen. De noodzaak om de
verspreiding van terroristisch online-inhoud zo veel mogelijk te beperken, wordt onderschreven
door de Rvdr, DINL & DCC. Er zijn in de consultatie-reacties diverse vragen gesteld.
Hierna worden de adviezen samengevat weergegeven en thematisch besproken.
Gehanteerde definities
De NOvA raadt aan om in het wetsvoorstel bestuursrechtelijke aanpak online kinderpornografisch
materiaal en het onderhavige wetsvoorstel dezelfde definitie van het begrip «aanbieder
van hostingdiensten» te gebruiken. Daarnaast vraagt de NOvA om verduidelijking van
het begrip «objectief te rechtvaardigen technische of operationele redenen» als genoemd
in artikel 3, zevende lid van de verordening, in het bijzonder met betrekking tot
kleinere aanbieders van hostingdiensten.
Voor het begrip «aanbieder van hostingdiensten» is in dit wetsvoorstel aangesloten
bij de definitie zoals opgenomen in artikel 2, onder 1, van de verordening. Voor wat
betreft de definitie van begrip «aanbieder van hostingdiensten» is in het wetsvoorstel
voor een bestuursrechtelijke aanpak online kinderpornografisch materiaal is aangesloten
bij artikel 138g Sv, dat weer aansluit bij artikel 14 Richtlijn inzake elektronische
handel (2000/31 EG). Het is in het onderhavige wetsvoorstel niet mogelijk om af te
wijken van de definitie als gegeven in de verordening.
Indien de aanbieder van hostingdiensten het verwijderingsbevel niet binnen een uur
na de ontvangst ervan kan uitvoeren, vanwege overmacht of omdat het feitelijk onmogelijk
is, met inbegrip van objectief te motiveren technische of operationele redenen, moet
hij de bevoegde autoriteit die het verwijderingsbevel heeft uitgevaardigd daarvan
zo spoedig mogelijk in kennis stellen. De aanbieder van hostingdiensten dient het
verwijderingsbevel na te leven zodra de situatie opgelost is. De omstandigheid dat
een aanbieder van hostingdienst klein is, levert als zodanig geen « objectief te rechtvaardigen
technische of operationele reden» op die in de weg staat aan het voldoen aan de termijn
van 1 uur voor verwijdering. Bij de totstandkoming van de verordening is onderkend
dat de bepalingen die betrekking hebben op de 24/7 bereikbaarheid van aanbieders van
hostingdiensten en de verwijderingstermijn van één uur vooral voor kleine aanbieders
van hostingdiensten problematisch kan zijn. In de verordening is om deze reden bepaald
dat de aanbieder van hostingdiensten vrij moet zijn om gebruik te maken van een bestaand
contactpunt, op voorwaarde dat het contactpunt de in deze verordening vastgestelde
functies kan uitoefenen.
Bereikbaarheid en verwijderingstermijn
DINL en DCC verwachten problemen bij het opvolgen van de verwijderingstermijn. Van
het MKB kan volgens DINL en DCC niet worden verwacht dat content op ieder moment van
de dag binnen één uur offline gehaald wordt, zeker niet als het risico bestaat dat
het bevel niet volledig accuraat, specifiek en uitvoerbaar is. Ook voorzien zij problemen
bij de 24/7 gevraagde bereikbaarheid om een dergelijk bevel in ontvangst te kunnen
nemen en gelijk te handelen.
Het is inderdaad zo dat aanbieders van hostingdiensten dienen te voldoen aan de verplichting
om 24/7 bereikbaar te zijn opdat zij kunnen voldoen aan de verwijderingstermijn van
één uur. Omdat deze verplichtingen vooral voor kleine aanbieders van hostingdiensten
problematisch kunnen zijn, voorziet de verordening in artikel 15, eerste lid, in de
mogelijkheid voor de aanbieder van een hostingdienst om gebruik te maken van een extern
contactpunt, op voorwaarde dat het contactpunt de in deze verordening vastgestelde
functies kan uitoefenen. Daarnaast schrijft de verordening in artikel 3, vierde lid,
voor welke elementen in het verwijderingsbevel moeten worden opgenomen, waarmee wordt
geborgd dat het verwijderingsbevel voldoende specifiek en uitvoerbaar is.
Bewaartermijn
Volgens DINL en DCC kunnen niet alle diensten voldoen aan de verplicht gestelde bewaartermijn.
Aanbieders van bijvoorbeeld «unmanaged hosting» kunnen online-inhoud wel ontoegankelijk
maken maar niet opslaan omdat zij tot de inhoud geen toegang hebben. DINL en DCC zien
daarom graag een uitzondering voor dit type diensten.
De verordening bevat in artikel 6 de plicht voor aanbieders van hostingdiensten om
terroristische online-inhoud die is verwijderd of geblokkeerd te bewaren en bevat
geen uitzonderingen op die plicht. Nu deze verplichtingen voortvloeien uit de verordening,
hebben aanbieders van hostingdiensten de verantwoordelijkheid hieraan te voldoen.
Het Ministerie van Justitie en Veiligheid zal vertegenwoordigers van de sector structureel
betrekken bij de implementatie, teneinde gezamenlijk te komen tot een werkbare uitvoering
van deze bepaling uit de verordening.
De Autoriteit
DINL en DCC vragen de inzet en middelen voor de operationele uitvoering door de toezichthouder
in de wet te borgen. De NOvA vraagt aandacht voor het waarborgen van kennis bij de
autoriteit en daarmee samenhangend om ervoor te zorgen dat de autoriteit de middelen
krijgt om daaraan gevolg te geven. Voorts wordt door DINL en DCC gevraagd hoe door
de Nederlandse toezichthouder zal worden omgegaan met een door een andere lidstaat
uitgevaardigd verwijderingsbevel. Gelet op de grote culture verschillen tussen de
lidstaten, zien hostingbedrijven zich graag verzekerd van een interpretatie die past
bij de Nederlandse culturele vrijheden en waarden. Daarnaast vraagt de NOVA toe te
lichten waarom ervoor is gekozen twee autoriteiten op te richten voor enerzijds het
ontoegankelijk maken van de kinderpornografisch materiaal en anderzijds het ontoegankelijk
maken van terroristische online-inhoud. Tot slot raadt de NOvA aan de leden van de
Autoriteit te verbieden een financieel belang te hebben in een aanbieder van een hostingdienst.
Alle lidstaten en dus ook Nederland zijn op grond van artikel 13, eerste lid, van
de verordening verplicht de autoriteit voldoende middelen te verschaffen om de doelstellingen
uit de verordening te verwezenlijken en de verplichtingen die de autoriteit op grond
van de verordening heeft na te komen. In paragraaf 4.1 is beschreven welke incidentele
en structurele middelen beschikbaar zullen zijn voor de Autoriteit. Dit is gebaseerd
op een startscenario dat bestaat uit de minimale vereisten waar de Autoriteit aan
moet voldoen volgens de verordening. Hiervoor is een inschatting gemaakt van de personele,
ICT-, huisvesting- en overige verwachte kosten.
Indien de bevoegde autoriteit in Nederland op grond van artikel 4, eerste lid, van
de verordening een afschrift van een verwijderingsbevel ontvangt van een buitenlandse
autoriteit, kan de Nederlandse autoriteit op eigen initiatief binnen 72 uur na ontvangst
het verwijderingsbevel toetsen om te bepalen of het een ernstige of kennelijke inbreuk
inhoudt op de verordening of op de grondrechten en vrijheden zoals verankerd in het
Handvest. De Autoriteit kan ook een toetsingsverzoek ontvangen van de aanbieder van
hostingdiensten of de aanbieder van inhoud binnen 48 uur na ontvangst van respectievelijk
het verwijderingsbevel en het afschrift van het verwijderingsbevel (ook op grond van
artikel 4). Daarmee kan de Nederlandse Autoriteit recht doen aan de in artikel 4,
eerste lid van de verordening genoemde rechten.
De NOvA vraagt naar de samenloop van het onderhavige wetsvoorstel met het wetsvoorstel
bestuursrechtelijke aanpak online kinderpornografisch materiaal. Zoals in de Kamerbrief
van 20 november 2020 is aangekondigd zal de Autoriteit zich tevens gaan richten op
de ontoegankelijkmaking van online kinderpornografisch materiaal. Hiervoor wordt één
Autoriteit opgericht, die beide taken zal vervullen. In artikel 14 van het onderhavige
wetsvoorstel is een samenloopbepaling opgenomen voor het wetsvoorstel bestuursrechtelijke
aanpak online kinderpornografisch materiaal. Aan de vraag of te benoemen leden van
de Autoriteit een (financieel) belang hebben in een aanbieder van een hostingdienst,
zal aandacht worden besteed in de wervingsfase voor leden van de Autoriteit en in
stukken waar de integriteit aan de orde komt, zoals het bestuursreglement.
Verhouding Autoriteit – OM
De RvdR adviseert om in de toelichting nader in te gaan op de verhouding tussen de
bevoegdheden van de Autoriteit en die van het Openbaar Ministerie om te voorkomen
dat in individuele zaken de opsporing, vervolging en berechting van terroristische
misdrijven verstoord wordt. Daarbij vragen zij in het bijzonder aandacht voor de vraag
hoe het op grond van artikel 8 van het wetsvoorstel te voeren overleg eruit moet zien
en welke bevoegdheidsuitoefening prevaleert.
Benadrukt wordt dat de verordening en de uitvoeringswet geen afbreuk doen aan de mogelijkheden
tot strafrechtelijke opsporing, vervolging en berechting van diegenen die terroristische
online-inhoud vervaardigen of verspreiden. De verordening en de uitvoeringswet zijn
er louter op gericht terroristische online-inhoud zo snel mogelijk ontoegankelijk
te doen maken. De Autoriteit enerzijds en opsporings- en inlichtingendiensten, het
OM en de politie anderzijds bepalen in onderling overleg hoe de afstemming op grond
van artikel 8 van de uitvoeringswet vorm krijgt.
Verhouding tot het strafrecht
De RvdR vraagt nader in te gaan op het verschil in rechtsbescherming dat bestaat tussen
de uitoefening van de bevoegdheid van artikel 125p Sv, waar rechterlijke toetsing
is voorzien aan de voorkant, en de vergelijkbare bevoegdheid van artikel 3 van de
verordening, waarbij rechterlijke toetsing plaatsvindt als de beperking al heeft plaatsgevonden.
De RvdR vraagt voorts aandacht voor de verbinding tussen het wetsvoorstel en de Wet
justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en de Wet politiegegevens (Wpg). Dit
acht de RvdR gewenst nu er sprake zal zijn van gegevensuitwisseling tussen de bevoegde
autoriteiten en Europol en de nationale politie.
Het doel van de verordening is het tegengaan van verspreiding van terroristische online-inhoud
en geen strafrechtelijke vervolging of opsporing van terroristische misdrijven. Door
zowel de Raad als het Europees Parlement werd ondersteund dat snelheid daarbij prioriteit
heeft om verdere verspreiding tegen te gaan. De insteek van de verordening is dan
ook dat er geen aanvullende rechtelijke toets vooraf plaats vindt om aan de eis van
een verwijderingstermijn van 1 uur te kunnen voldoen bij het opvolgen van verwijderingsbevelen.
Overigens heeft Nederland zich er tijdens de EU-onderhandelingen hard voor gemaakt
dat er een toegankelijk rechtsmiddel beschikbaar moet zijn in lijn met motie Van Nispen/Toorenburg.22 In deze motie wordt de regering opgeroepen zich te verzetten tegen een voorstel waarin
een verwijderingsbevel uit een andere lidstaat rechtstreeks moet worden opgevolgd,
als daar tegen geen rechtsmiddel open staat in de ontvangende lidstaat. Zoals in paragraaf
3.5 is aangegeven staat tegen de diverse besluiten die op grond van de verordening
worden genomen de gebruikelijke bestuursrechtelijke rechtsbescherming open zoals geregeld
in de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent dat er bezwaar open staat, gevolgd
door beroep bij de bestuursrechter en ten slotte hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State. Daarmee is voorzien in een voldoende rechtsbescherming.
Ten aanzien van de uitwisseling van gegevens tussen de Autoriteit en de politie kan
het volgende worden opgemerkt. De onderhavige uitvoeringswet geeft de Autoriteit in
artikel 9 een grondslag voor de verwerking van bijzondere en strafrechtelijke persoonsgegevens.
Artikel 8, tweede lid van deze uitvoeringswet voorziet vervolgens in een grondslag
voor de Autoriteit om deze gegevens verkregen bij de uitvoering van de aan hem krachtens
deze wet opgedragen taken, aan de politie te verstrekken voor zover deze persoonsgegevens
of inlichtingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van diens wettelijke taak, danwel
aan de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst en Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
voor zover deze noodzakelijk kunnen zijn voor hun taken op grond van de Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. Vervolgens geldt voor politie en de veiligheidsdiensten
het op hen geldende wettelijke regime voor bescherming van persoonsgegevens en de
daarbij behorende rechtsbescherming.
Ten aanzien van de uitwisseling van gegevens tussen de Autoriteit en Europol kan worden
opgemerkt dat de verordening zelf een grondslag biedt voor de uitwisseling van gegevens
tussen de Autoriteit en waar passend Europol.
Bestuursrechtelijke aspecten
De RvdR wijst er op dat de Autoriteit op grond van artikel 10 van het wetsvoorstel
bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen ter handhaving van het bepaalde
in artikel 18, eerste lid van de verordening, maar meent dat die niet goed mogelijk
is omdat laatstgenoemd artikel alleen normen voor de lidstaat bevat. Daarnaast meent
de RvdR dat in artikel 11 van het wetsvoorstel, dat voorziet in een boetebevoegdheid
van de Autoriteit bij overtreding van enkele artikelen uit de verordening, de formulering
uit deze artikelen van de verordening te weinig specifiek is. Overtreding hiervan
die gesanctioneerd kan worden met een bestuurlijke boete is daardoor volgens de RvdR
lastig vast te stellen. Zij adviseert daarom artikel 10 en 11 aan te passen. De NOvA
heeft er op gewezen dat in artikel 11 van het wetsvoorstel wordt verwezen naar onjuiste
artikelen uit de verordening.
Artikel 18, eerste lid van de verordening somt de artikelen op waarvoor de lidstaten
voorschriften moeten vaststellen ten aanzien van sancties die van toepassing zijn
op inbreuken van deze artikelen. Artikel 11 en 12 van het huidige wetsvoorstel voorzien
in de in artikel 18, eerste lid van de verordening genoemde verplichting. In de consultatieversie
van het wetsvoorstel bevatte het toenmalige artikel 11 (huidige artikel 12) onjuiste
verwijzingen naar de in artikel 18, eerste lid van de verordening genoemde artikelen.
Dit is aangepast. Nu de verordening reeds is aangenomen, is er geen nationale ruimte
om af te wijken van de in artikel 18, eerste lid van de verordening genoemde artikelen
waarvoor voorschriften moeten worden vastgesteld ten aanzien van sancties.
Verhouding tot verbod op algemene toezichtsverplichtingen
Tot slot vraagt de RvdR hoe de verplichting voor aanbieders van hostingdiensten om
specifieke maatregelen te treffen om de verspreiding van terroristische online-inhoud
via hun dienst tegen te gaan zich verhoudt tot het verbod op een algemene monitorverplichting
voor aanbieders van hostingdiensten, zoals opgenomen in de Richtlijn inzake elektronische
handel.23
De verplichting om specifieke maatregelen te treffen geldt niet voor alle aanbieders
van hostingsdiensten, maar alleen bij aanbieders ten aanzien van wie de Autoriteit
een blootstellingsbesluit heeft genomen. Deze aanbieders dienen specifieke maatregelen
te treffen, zoals bijvoorbeeld genoemd in artikel 5, tweede lid van de verordening.
De keuze van de specifieke maatregelen blijft bij de aanbieder van hostingdiensten
berusten. Daarbij bepaalt artikel 5, lid 8 van de verordening dat de verplichting
tot het nemen van specifieke maatregelen geen afbreuk doet aan artikel 15, lid 1,
van de Richtlijn elektronische handel en dat deze voor aanbieders van hostingdiensten
noch een algemene verplichting inhoudt om toezicht te houden op de informatie die
zij doorsturen of opslaan, noch een algemene verplichting inhoudt om actief te zoeken
naar feiten of omstandigheden die op illegale activiteiten duiden. De verplichting
tot het nemen van specifieke maatregelen omvat evenmin een verplichting voor de aanbieder
van hostingdiensten om automatische instrumenten te gebruiken.
Beperking rechten betrokkenen
De AP wijst er op dat betrokkene op grond van de AVG een verzoek kan indienen bij
de Autoriteit om een beroep te doen op zijn rechten als betrokkene. In de toelichting
was opgenomen dat deze rechten op grond van artikel 23, eerste lid, onder a AVG juncto
artikel 41, eerste lid onderdeel a UAVG buiten toepassing konden worden gelaten voor
zover dat noodzakelijk en evenredig was ter waarborging van de nationale veiligheid,
de openbare veiligheid, de bescherming van betrokkenen of van rechten of vrijheden
van anderen. De AP geeft daarbij aan dat onzeker is of de huidige opzet van artikel
41 UAVG tegemoetkomt aan de eisen van artikel 23 AVG. De AP wijst er op dat artikel
23, tweede lid AVG eist dat bepaalde aspecten in wetgeving worden geregeld terwijl
artikel 41, tweede lid, UAVG deze aspecten overlaat aan de verwerkingsverantwoordelijke
in het individuele geval. De AP adviseert gelet hierop ten aanzien van eventuele beperkingen
in deze regelgeving uit te werken welke rechten van betrokkenen in welke omstandigheden
in welke zin mogen worden beperkt.
Gelet op het advies van AP is een artikel (artikel 10) aan het wetsvoorstel toegevoegd
en is paragraaf 5.2 aangepast.
II. Artikelsgewijs deel
Artikel 1. Definities
Dit artikel bevat de voor het voorstel benodigde definities.
Artikel 2. Autoriteit Online Terroristisch en Kinderpornografisch materiaal
Dit artikel regelt de oprichting van de Autoriteit Online Terroristisch en Kinderpornografisch
materiaal. Dit is in paragraaf 3.1 van de memorie van toelichting toegelicht.
Artikel 3. Inrichting
Dit artikel regelt de inrichting van de Autoriteit en is in paragraaf 3.2 toegelicht.
Artikel 4. Bestuursreglement
In artikel 4 is opgenomen dat de Autoriteit een bestuursreglement vaststelt en dit
na de goedkeuring als bedoeld in artikel 11 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
in de Staatcourant bekend maakt. In de Kaderwet is geen verplichting opgenomen om
een bestuursreglement vast te stellen. Het opstellen van een bestuursreglement dat
goedkeuring behoeft van de Minister van Justitie en Veiligheid biedt ruimte om invulling
te geven aan zijn algemene verantwoordelijkheid voor de Autoriteit en de verantwoordelijkheid
die hij heeft ten aanzien van de op de lidstaat Nederland rustende verplichting uitvoering
van de verordening.
Artikel 5. Kaderwet
Artikel 5 van onderhavig voorstel regelt het in paragraaf 3.2 en 3.3. beschreven maatwerk
ten aanzien van de toepassing van de Kaderwet zbo’s.
Artikel 6. Contactpunt en passende en veilige communicatiekanalen
In artikel 6, eerste lid, is opgenomen dat de Autoriteit ter uitvoering van artikel
12, tweede lid, van de verordening een contactpunt inricht en de informatie over dit
contactpunt openbaar maakt. In het tweede lid is opgenomen dat de Autoriteit zorgt
voor passende en veilige communicatiekanalen in de zin van artikel 14, derde lid,
van de verordening. Beide bepalingen zijn opgenomen om te bewerkstelligen dat deze
verplichtingen die in de verordening niet rechtstreeks aan de Autoriteit worden opgelegd,
wel worden nagekomen en geen onduidelijkheid bestaat over de verantwoordelijkheid
voor de nakoming van deze eisen.
In het derde lid is een voorziening getroffen voor de opslag van gegevens door de
Autoriteit indien dit noodzakelijk is voor administratieve en gerechtelijke procedures.
De verordening voorziet in regels voor opslag van gegevens door de aanbieders van
hostingdiensten in artikel 6, eerste lid. De opslag voor gerechtelijke procedures
door de bevoegde autoriteit is echter een nationale aangelegenheid. Bij het uitbrengen
van een verwijderingsbevel wordt ingevolge de verordening in ieder geval een exacte
uniform resource locator (URL-adres) opgenomen en, zo nodig, aanvullende informatie
om de terroristische inhoud te kunnen identificeren. Het kan noodzakelijk zijn om
in aanvulling daarop ook de terroristische online-inhoud op te slaan in het kader
van bewijsvoering in gerechtelijke procedures. Daarbij is op advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State bepaald dat persoonsgegevens worden vernietigd zodra
deze niet langer noodzakelijk zijn voor taken van de Autoriteit, in ieder geval uiterlijk
een jaar na de laatste verwerking. Het derde lid van artikel 6 regelt dit.
Artikel 7. Elektronisch verkeer
Artikel 7 dient ter uitvoering van de bepalingen in de verordening die verplichten
tot gebruikmaking van elektronische middelen waarbij er eisen worden gesteld aan de
elektronische verzending van verwijderingsbevelen. Artikel 3, vierde lid, van de verordening
bevat bijvoorbeeld de eis dat een verwijderingsbevel is voorzien van een (elektronisch)
tijdstempel en een elektronische handtekening, waarbij in het vijfde lid is opgenomen
dat elektronische middelen een schriftelijk bewijs moeten kunnen genereren op zodanige
wijze dat authenticatie van de afzender mogelijk wordt, met inbegrip van de juistheid
van de datum en het tijdstip van verzending en ontvangst van het bevel. Tevens is
de Europese Commissie op grond van artikel 19 van de verordening bevoegd om gedelegeerde
handelingen vast te stellen die de verordening aanvullen met de nodige technische
voorschriften voor de elektronische middelen die de bevoegde autoriteiten moeten gebruiken
voor de verzending van verwijderingsbevelen. Om uitvoering te kunnen geven aan deze
voorschriften en eventuele regels die de Commissie op grond van artikel 19, eerste
lid, van de verordening vaststelt is in het tweede lid van artikel 7 dan ook opgenomen
dat de Minister nadere regels kan stellen.
Artikel 8. Afstemming
Artikel 8 bevat in het eerste lid de verplichting voor de Autoriteit om te overleggen
met de politie, het openbaar ministerie en de AIVD en de MIVD. Deze verplichting is
opgenomen om te voorkomen dat de uitoefening van bevoegdheden door de Autoriteit bijvoorbeeld
het onderzoeken of opsporen van terroristische misdrijven doorkruist. In het tweede
lid is opgenomen dat de Autoriteit persoonsgegevens of inlichtingen verkregen bij
de uitvoering van zijn krachtens de wet opgedragen taken aan de politie kan verstrekken
voor zover deze noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de politietaak zoals bedoeld
in artikel 3 van de Politiewet 2012 en aan de AIVD en de MIVD gelet op hun taken op
grond van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017. De wijze waarop
invulling wordt gegeven aan het overleg (bijvoorbeeld door middel van een «silent
procedure») zal in samenspraak tussen de Autoriteit en de betrokken instanties ingevuld
moeten worden. Net als de in artikel 14, vijfde lid, van de verordening opgenomen
verplichting voor aanbieders van hostingdiensten om snel de voor de opsporing en vervolging
bevoegde autoriteiten in te lichten indien zij stuiten op materiaal dat een onmiddellijk
levensbedreigend gevaar inhoudt, kan ook de Autoriteit materiaal tegenkomen dat van
belang is voor de opsporing en vervolging van terroristische misdrijven. Het tweede
lid biedt dan ook een grondslag om deze gegevens met de politie te kunnen delen.
Artikel 9. Bijzondere persoonsgegevens
Dit artikel is in paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting toegelicht.
Artikel 10. Rechten van betrokkenen
Artikel 10 voorziet in de mogelijkheid om in concrete gevallen conform de voorwaarden
die de AVG daaraan stelt de rechten van betrokkene te beperken. Dit is in paragraaf
5.2 toegelicht.
Artikel 11. Last onder dwangsom
Artikel 11 van onderhavig voorstel regelt dat de Autoriteit een last onder dwangsom
kan opleggen ter handhaving van uit de verordening voortvloeiende verplichtingen.
Artikel 12. Bestuurlijke boete
Artikel 18, eerste lid, van de verordening bepaalt op welke inbreuken op de verordening
de lidstaten voorschriften inzake sanctionering vaststellen. In artikel 12, eerste
lid, van onderhavig voorstel is de bevoegdheid voor de Autoriteit geregeld om de overtreding
van de betreffende voorschriften van de verordening een boete op te leggen. Het tweede
lid bevat vervolgens de maximale boetehoogte.
Voor overtreding van artikel 3, derde en zesde lid, en 4, tweede en zevende lid van
de verordening, die zien op de verplichting voor aanbieders van hostingsdiensten om
binnen één uur na ontvangst van een verwijderingsbevel terroristisch online-inhoud
te verwijderen of ontoegankelijk te maken en dit te melden aan de bevoegde autoriteit,
alsmede de verplichtingen omtrent grensoverschrijdende verwijderingsbevelen, is de
tweede boetecategorie als bedoeld in artikel 23, vierde lid van het Wetboek van Strafrecht
opgenomen. Er is gekozen voor de tweede categorie in verband met het in artikel 184
Wetboek van Strafrecht opgenomen sanctionering met dezelfde boetehoogte op het geen
gehoor geven aan een ambtelijk bevel, in combinatie met de in artikel 125p van de
in het Wetboek van Strafvordering opgenomen mogelijkheid tot afgifte van een bevel
tot ontoegankelijk making. Voor overtreding van de overige voorschriften van de verordening
is de maximale boetehoogte van de vijfde boetecategorie van het Wetboek van Strafvordering
voorgesteld. Tot slot bevat het derde lid van artikel 12 conform artikel 18, derde
lid, van de verordening een maximale boetehoogte voor systematisch en aanhoudend verzuim
om terroristische online-inhoud te verwijderen of ontoegankelijk te maken.
Artikel 18, tweede lid, van de verordening vereist dat bij de sanctionering rekening
gehouden wordt met de in de onderdelen a tot en met g opgenomen omstandigheden waaronder
bijvoorbeeld de aard, de duur en de ernst van de inbreuk. Op grond van artikel 5:46,
tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht geldt reeds dat het betreffende bestuursorgaan
de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze
aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening
met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Deze omstandigheden betreffen
uit hoofde van de verordening in ieder geval de in artikel 18, tweede lid, van de
verordening opgenomen omstandigheden.
Artikel 13. Vervolgingsuitsluitingsgrond
Artikel 54a van het Wetboek van Strafvordering bepaalt thans dat een tussenpersoon
die een communicatiedienst verleent bestaande in de doorgifte of opslag van gegevens
die van een ander afkomstig zijn, bij een strafbaar feit dat met gebruikmaking van
die dienst wordt begaan als zodanig niet wordt vervolgd indien hij voldoet aan een
bevel als bedoeld in artikel 125p van het Wetboek van Strafvordering. Artikel 125p
ziet op het in paragraaf 3.6 genoemde bevel tot ontoegankelijkmaking. Het ligt in
de reden om ook ten aanzien van het gevolg geven aan een op grond van artikel 3, eerste
lid, afgegeven verwijderingsbevel deze vervolgingsuitsluitingsgrond toe te passen.
Het voorgestelde artikel 13 regelt dit.
Artikel14 bevat een samenloopbepaling voor het bij koninklijke boodschap van [PM datum] voorstel
van wet [Wet bestuursrechtelijke aanpak van online kinderpornografisch materiaal ([PM
Kamerstuknummer]). Deze samenloopbepaling bewerkstelligt dat het beoogde nieuwe zelfstandige
bestuursorgaan slechts éénmaal wordt opgericht. Gelet op het verschil dat bestaat
tussen artikel 2c van dat wetsvoorstel en artikel 5 van het onderhavige wetsvoorstel,
wordt middels de samenloopbepaling aan artikel 2 van het onderhavige wetsvoorstel
een vierde lid toegevoegd. De in het vierde lid opgenomen verplichting bevat een afwijking
van de Kaderwet zbo’s die voortvloeit uit de verordening. Om duidelijk en inzichtelijk
te maken welke verplichtingen uit hoofde van de TOI-verordening op de Autoriteit rusten,
is er voor gekozen deze verplichting in het onderhavige wetsvoorstel op te nemen.
Ook is voorzien in een samenloopbepaling voor de beoogde wijziging van artikel 54a
Sr.
Artikel 15 bevat een samenloopbepaling voor het bij koninklijke boodschap van 18 juli 2019 ingediende
voorstel van wet tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht in verband met de
herziening van afdeling 2.3 van die wet (Wet modernisering elektronisch bestuurlijk
verkeer). Hoewel het met dat wetsvoorstel voorgestelde artikel 2:7, derde lid, voorziet
in een algemene grondslag voor het verzenden van een bericht langs elektronische weg,
is niet uit te sluiten dat een aanbieder van hostingdiensten een natuurlijk persoon
is. Een afwijking van het in dat wetsvoorstel voorgestelde artikel 2:8 blijft daarom
noodzakelijk.
Artikel 16. Inwerkingtreding
De verordening is van toepassing met ingang van 7 juni 2022. Om die reden wordt op
grond van de uitzondering «implementatie van bindende EU-rechtshandelingen, verdragen
of andere besluiten van volkenrechtelijke organisaties» afgeweken van kabinetsbeleid
inzake vaste verandermomenten en een minimuminvoeringstermijn, zoals opgenomen in
aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Deze toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yesilgöz-Zegerius
Bijlage: transponeringstabel
Bepaling verordening
Uitvoeringsbepaling
Beleidsruimte
Toelichting
Artikel 1 Onderwerp en toepassingsgebied
Artikel 2, derde lid, voor wat betreft het eerste lid, onderdeel b van de verordening
–
–
Artikel 2 Definities
Geen nadere operationalisering vereist
–
–
Artikel 3 Verwijderingsbevelen
Geen nadere operationalisering vereist, met dien verstande dat ivm met het vijfde
lid inzake het versturen van verwijderingsbevelen met elektronische middelen in artikel
7 verduidelijkt wordt dat artikel 2:14 van de Awb niet van toepassing is.
Tevens is in artikel 7 een grondslag opgenomen voor het stellen van regels voor de
uitvoering van het vierde en vijfde lid waarin eisen worden gesteld aan de wijze van
verzending van berichten, waaronder de authenticatie van de afzender.
Artikel 4 Procedure voor grensoverschrijdende verwijderingsbevelen
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 5 Specifieke maatregelen
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 6 Bewaring van inhoud en bijbehorende gegevens
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 7 Transparantieverplichtingen voor aanbieders van hostingdiensten
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 8 Transparantieverslagen van bevoegde autoriteiten
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 9 Voorzieningen in rechte
Bestaand recht: artikel 1:3, derde lid, artikel 6:2 en hoofdstuk 7 en 8 Awb.
Artikel 10 Klachtenmechanismen
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 11 Informatie voor aanbieders van inhoud
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 12 Aanwijzing van bevoegde autoriteiten
Artikel 2
Artikel 6, eerste lid.
De verordening bevat de randvoorwaarden voor aanwijzing van de bevoegde autoriteit.
Binnen die voorwaarden is er beleidsruimte waar deze taak binnen de lidstaat te beleggen.
Dit onderdeel is toegelicht in paragraaf 3 van de memorie van toelichting.
Artikel 13 Bevoegde autoriteiten
Artikelen 2, 3 en 5.
–
De bevoegdheden en financiële middelen zijn in paragraaf 3.4 en 4.1 toegelicht.
De onafhankelijkheid in paragraaf 3.1 tot en met 3.3 toegelicht.
Artikel 14 Samenwerking tussen aanbieders van hostingdiensten, bevoegde autoriteiten
en Europol
Het derde lid van artikel 14 bevat de verplichting voor lidstaten om zorg te dragen
voor passende en veilige communicatiekanalen of – mechanismen.
Artikel 6, tweede lid, regelt dit.
Artikel 15 Contactpunten van aanbieders van hostingdiensten
Geen nadere operationalisering vereist
–
–
Artikel 16 Rechtsmacht
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 17 Wettelijke vertegenwoordiger
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 18 Sancties
Artikel 11 en 12
De verordening somt op voor welke inbreuken voorschriften inhoudende sancties moeten
worden vastgesteld. De handhaving van de verordening is een nationale aangelegenheid.
Dit onderdeel is toegelicht in paragraaf 2.2 van de toelichting.
Artikel 19 Technische vereisten en wijzigingen van de bijlagen
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 20 Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie
Geen nadere operationalisering vereist met dien verstande dat artikel 7, tweede lid,
een grondslag biedt voor het stellen van regels ter uitvoering van de gelegeerde handelingen
indien deze daartoe noodzaken.
–
–
Artikel 21 Monitoring
Artikel 5, tweede lid, ten aanzien van het verzamelen van de vereiste gegevens bij
de autoriteit.
–
–
Artikel 22 Uitvoeringsverslag
Geen nadere operationalisering vereist
Artikel 23 Evaluatie
–
Artikel 24 Inwerkingtreding en toepassing
Geen nadere operationalisering vereist
BIJLAGE I
VERWIJDERINGSBEVEL (artikel 3 van Verordening (EU) 2021/... van het Europees Parlement
en de Raad+)
Geen nadere operationalisering vereist
BIJLAGE II
FEEDBACK NA VERWIJDERING VAN OF BLOKKERING VAN DE TOEGANG TOT TERRORISTISCHE INHOUD
Geen nadere operationalisering vereist
BIJLAGE III
INFORMATIE OVER DE ONMOGELIJKHEID OM HET VERWIJDERINGSBEVEL UIT TE VOEREN
Geen nadere operationalisering vereist
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.