Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Raan over de gevolgen van het Energy Charter Treaty (ECT)

Antwoord van Minister Jetten (Klimaat en Energie) (ontvangen 20 juni 2022).

Vraag 1

Bent u bekend met het bericht «Europe edging closer to withdrawal from Energy Charter
Treaty» van Euractiv?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u bevestigen dat Nederland bij de Europese Commissie heeft aangedrongen op scenario’s
voor uittreding uit het Energy Charter Treaty? Kunt dat toelichten? Kunt u in uw antwoord
betrekken waarom u vindt dat het moderniseren van het verdrag geen acceptabele optie
is?

Antwoord 2

Het ECT is een gemengd verdrag, waar de EU én de lidstaten partij bij zijn. Zoals
aangegeven in Kamerbrief DGKE-E / 22028444 van 21 februari 2022 heeft Nederland zich
op het standpunt gesteld dat als blijkt dat het Energy Charter Treaty (hierna: ECT)
niet voldoende in lijn kan worden gebracht met het EU-mandaat, andere opties overwogen
moeten worden. Nederland heeft de Europese Commissie opgeroepen om voorbereidingen
te treffen voor verschillende scenario’s, waaronder uittreding.

Dit betekent niet dat het kabinet van mening is dat het moderniseren van het verdrag
geen acceptabele optie is. Het doel van het kabinet is een modernisering van het ECT
die zoveel mogelijk in lijn is met het EU-mandaat, waar Nederland in 2019 mee heeft
ingestemd (EU document nr 10747/19, ENER 399).

Vraag 3

Wat is het standpunt van het kabinet over al dan niet moderniseren of uittreden uit
het Energy Charter Treaty precies?

Antwoord 3

Zoals aangegeven in Kamerbrief DGKE-E / 22028444 van 21 februari 2022 organiseert
het Secretariaat van het ECT een conferentie over de uitkomst van de onderhandelingen.
Deze conferentie zal plaatsvinden op 24 juni a.s. Uiterlijk op 23 juni zullen de onderhandelingen
afgerond zijn. Na afronding van de onderhandelingstekst zal het kabinet de balans
opmaken.

Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 2 is het standpunt van Nederland dat het
ECT zoveel mogelijk in lijn moet worden gebracht met het EU-mandaat. Mocht dit niet
lukken, dan moeten andere opties overwogen worden, waaronder uittreding.

Vraag 4

Deelt u de mening dat, eventueel samen met zoveel mogelijk (EU-)landen, uittreden
de beste optie is om te voorkomen dat klimaatactie duurder, trager en moeilijker wordt?
Zo nee, kunt u dan toelichten hoe het in stand houden van het mechanisme waardoor
vervuilende bedrijven in staat worden gesteld om miljarden van de staat te claimen,
bijdraagt aan betaalbaar en effectief klimaatbeleid?

Antwoord 4

Als blijkt dat het ECT niet voldoende in lijn kan worden gebracht met het EU-mandaat,
stelt Nederland zich op het standpunt dat andere opties overwogen moeten worden. Nederland
heeft de Europese Commissie opgeroepen om voorbereidingen te treffen voor verschillende
scenario’s, waaronder uittreding. Nederland is momenteel de juridische aspecten van
de verschillende scenario’s, waaronder uittreding, aan het onderzoeken.

Het is belangrijk te vermelden dat uittreding niet betekent dat verdragspartijen per
direct niet langer aan het verdrag zijn gebonden. De «sunset» clausule in het ECT
bepaalt dat de bepalingen uit het verdrag na opzegging van het verdrag nog 20 jaar
van toepassing zijn op bestaande investeringen.

Het al dan niet lid zijn of blijven van het ECT betekent niet dat beleidsruimte van
overheden wordt beperkt of dat geen klimaatmaatregelen kunnen worden genomen. Dit
laat onverlet dat overheidshandelen niet onbegrensd is, maar onderworpen is aan de
beginselen van behoorlijk bestuur, ongeacht een eventueel investeringsbeschermingsakkoord.
Bedrijven kunnen naar de nationale rechter voor een schadevergoeding indien zij menen
dat zij onrechtmatig behandeld zijn. Daarnaast kunnen bedrijven onder het ECT een
zaak aanspannen via het investor-state dispute settlement (ISDS) mechanisme. Het is echter geen gegeven dat deze claims ook worden toegekend
en leiden tot een schadevergoeding. Tot slot moet worden opgemerkt dat het ECT ook
investeringen in groene energie beschermt.

Vraag 5

Bent u bekend met de publicatie in Science met de titel «Investor-state disputes threaten
the global green energy transition» van K. Tienhaara et al.2, waarin de auteurs het volgende hebben berekend: als overheden wereldwijd het advies
van het Internationaal Energie Agentschap willen volgen en geen winningsvergunningen
meer verstrekken, ook als er al een exploratievergunning is afgegeven, dan kunnen
bedrijven via buitenrechtelijke claimsystemen (ISDS) 60 tot 234 miljard dollar aan
schade verhalen bij die overheden voor upstream olie- en gasprojecten (midstream,
downstream, het intrekken van winningsvergunningen, steenkool en andere fossiele investeringen
zijn in dit onderzoek dus niet meegenomen)? Wat is uw reactie op dit artikel?

Antwoord 5

Ja.

Het kabinet is van mening dat de productie en winning van fossiele brandstoffen in
aanloop naar 2050 verder dient af te nemen, en dat voorkomen moet worden dat vergunningen
worden afgegeven die op een later moment door overheden weer moeten worden ingetrokken.
Dit risico ziet het kabinet echter niet voor de Nederlandse situatie. De verwachting
is dat productie uit Nederlandse kleine velden in aanloop naar 2050 zal afnemen overeenkomstig
de klimaatdoelen, waardoor vergunningen niet hoeven te worden ingetrokken en er geen
risico is dat bedrijven succesvol claims kunnen indienen.

De auteurs schatten in dat de netto contante waarde van ruwe olie-, gas-, condensaat-
en vloeibare aardgasprojecten die beschermd worden door 334 investeringsverdragen
in 97 landen tussen de 60 en 234 miljard dollar is. Dit betekent niet dat bedrijven
de waarde van deze investeringen kunnen verhalen op overheden. Investeringsverdragen
kunnen een bedrijf in staat stellen via investor-state dispute settlement een zaak te beginnen tegen een overheid als het bedrijf meent dat er inbreuk wordt
gemaakt door een overheid op afspraken in dat investeringsverdrag. Dit betekent echter
niet dat bedrijven deze zaken per definitie winnen, noch dat overheden de totale waarde
van de projecten dienen te vergoeden. Ook geldt dat bedrijven naar de nationale rechter
kunnen stappen voor een schadevergoeding indien zij menen dat zij onrechtmatig behandeld
zijn.

Vraag 6

Bent u het met de auteurs eens dat wanneer bedrijven ISDS-claims indienen of daarmee
dreigen het resultaat kan zijn dat beleid wordt vertraagd, deadlines voor moratoria
op olie- en gaswinning verschuiven, of veel ruimere compensatie wordt toegekend aan
investeerders dan met de nationale rechter mogelijk zou zijn? Kunt u aan de hand van
concrete voorbeelden in uw eigen woorden toelichten hoe deze risico’s zich kunnen
manifesteren in Nederland?

Antwoord 6

Het aanspannen van ISDS claims onder het ECT of andere investeringsverdragen, of het
vooruitzicht daarop, heeft geen invloed op de beleidsruimte van de Nederlandse overheid
en dus evenmin op de maatregelen die nodig zijn voor het bereiken van de klimaatambities.

Investeringsverdragen, waaronder het ECT, bevatten geen hogere of andere standaarden
ten aanzien van overheidshandelen dan onder het Nederlandse of Europese recht. Zoals
bij vraag 4 aangegeven, geldt dat overheidshandelen ook zonder investeringsverdragen
niet onbegrensd is, maar onderworpen is aan de beginselen van behoorlijk bestuur.
Discriminatoire, willekeurige en oneerlijke behandeling is ook onder Nederlands en
Europees recht verboden.

Het uitgangspunt van een rechtsstaat is dat burgers en bedrijven die rechtstreeks
geraakt worden door besluiten van de overheid, rechtsbescherming genieten. Dit is
in Nederland geregeld via de bestuursrechtelijke en civiele rechtsgang, als mede via
routes onder het internationaal en Europees recht. Een claim indienen is niet hetzelfde
als een zaak winnen. De rechter of in het geval van ISDS, een internationaal arbitragetribunaal
zal de zaak beoordelen en daar een uitspraak over doen. De Nederlandse staat dient
rechtmatig te handelen, zowel onder nationaal recht, als onder Europees en internationaal
recht. Daarom toetst het de verenigbaarheid van nieuwe wetgeving altijd aan bestaande
normen in nationale, Europese en internationale wetgeving. Zowel de rechter of een
arbitragetribunaal zullen een afweging maken over de rechtmatigheid van de claim en
als er schade geleden wordt, over de hoogte van de schadevergoeding.

Vraag 7

Bent u het ermee eens dat het verstrekken van nieuwe vergunningen voor olie- en gaswinning
op de Noordzee, in de Waddenzee en in de rest van Nederland ons kwetsbaar maakt voor
claims zodra we besluiten met die winning te stoppen? Bent u het ermee eens dat dit
een onvermijdelijkheid is gezien de klimaatcrisis? Houdt u hier rekening mee bij de
reikwijdte en duur van nieuwe vergunningen? Zo ja, op welke manier verwerkt u de klimaatdoelen
en de daarmee samenhangende onvermijdelijke maatregelen in het vergunningsproces?
Zo nee, bent u bereid om dit alsnog te doen?

Antwoord 7

In de Klimaatwet is vastgelegd dat het niveau van emissies van broeikasgassen in Nederland
in 2030 met 49% en in 2050 met 95% moet zijn verlaagd ten opzichte van 1990. Om deze
doelen te halen zet het kabinet in op het decarboniseren van het gassysteem door middel
van energiebesparing en het vervangen van aardgas door elektriciteit, groen gas, duurzame
waterstof en duurzame warmte. Deze omslag vergt tijd. De verwachting is dat aardgas
de komende decennia nog noodzakelijk is voor bijvoorbeeld de productie van elektriciteit
en de energie- en warmtebehoefte van huishoudens in Nederland. Het uitgangspunt van
het kabinet is dat er niet meer aardgas uit Nederlandse kleine velden gewonnen wordt
dan noodzakelijk is voor de binnenlandse vraag. Zolang er in Nederland nog vraag is
naar aardgas, geeft het kabinet de voorkeur aan gaswinning uit de Nederlandse kleine
velden onder de Noordzee, omdat productie in eigen land ons minder afhankelijk maakt
van import van aardgas uit het buitenland. Daarnaast zorgt gaswinning uit Nederlandse
kleine velden voor behoud van kennis van de diepe ondergrond en aanwezige gasinfrastructuur.
Deze kennis en infrastructuur kan worden gebruikt in het kader van de energietransitie,
zoals mogelijk voor de opslag en het transport van waterstof. Nieuwe vergunningen
en instemmingen worden afgegeven in overeenstemming met het geldende recht en men
zal moeten voldoen aan de wettelijke voorwaarden die daarin worden opgenomen. Daarnaast
worden vergunningen en concessies voor een bepaalde duur afgegeven. De duur wordt
bepaald op basis van hoelang planmatig en doelmatig beheer mogelijk is.

Ten aanzien van het risico op claims als reactie op genomen klimaatmaatregelen verwijs
ik naar de antwoorden bij vragen 5 en 6.

Vraag 8

Kunt u toelichten waar de risico’s voor toekomstige claims op basis van het ECT of
andere investeringsverdragen zitten? Heeft u dat in kaart gebracht? Zo nee, bent u
bereid een inventarisatie te maken van de buitenlandse investeringen in fossiele activiteiten
in Nederland (inclusief winning, transport, handel & verwerking en gebruik in energiecentrales,
industrie & vervoer) die onder de bescherming van handels- en investeringsverdragen
vallen en de mogelijke waarde van die investeringen?

Antwoord 8

In het algemeen kunnen investeerders die onder de reikwijdte van investeringsverdragen
vallen, daaronder ook begrepen het ECT, een claim indienen indien zij menen dat zij
daartoe onder het verdrag recht hebben. Of die claims gegrond zijn en worden toegewezen
is een andere vraag. Nederland heeft geen inventarisatie gemaakt van potentiële claims
of van de buitenlandse investeringen in fossiele activiteiten in Nederland, noch is
het kabinet voornemens een dergelijke inventarisatie te maken. Het is immers een fundamenteel
uitgangspunt van de rechtsstaat dat belanghebbenden die rechtstreeks nadeel ondervinden
van een overheidsbesluit dergelijke besluiten mogen aanvechten bij de rechter.

Vraag 9

Wat is het kabinet van plan te doen aan de meer dan 70 bilaterale investeringsverdragen
van Nederland die mogelijke investeerders uit meer dan 70 landen bescherming geven
tegen voor hun nadelige gevolgen van Nederlandse klimaatactie en vice versa Nederlandse
investeerders beschermt tegen klimaatactie in die meer dan 70 landen? Hoeveel verdragen
zijn er aangepast sinds het vaststellen van de nieuwe modeltekst voor investeringsverdragen
uit 2018?

Antwoord 9

Investeringsverdragen geven alleen bescherming tegen onfatsoenlijk overheidshandelen.
Zoals aangegeven in de antwoorden op vraag 5 en 6 deelt het kabinet niet de visie
dat investeringsverdragen investeerders per definitie beschermen tegen de gevolgen
van klimaatactie. Tegen de achtergrond van de steeds belangrijkere rol die private
investeerders spelen in duurzame en inclusieve groei, dragen moderne investeringsakkoorden
bij aan het verbeteren van het algehele investeringsklimaat van verdragspartijen.
Hierin verschillen bilaterale investeringsverdragen van het ECT, dat een verdrag is
om investeringen en samenwerking in de energiesector te stimuleren. De Nederlandse
inzet is om waar mogelijk bestaande bilaterale investeringsakkoorden – die niet vervangen
worden door EU akkoorden – op basis van de modeltekst te heronderhandelen. Zoals aangegeven
in de voortgangsrapportage handelsakkoorden3 zijn tot op heden nog geen verdragen aangepast op basis van de modeltekst.

Vraag 10

Kunt u zich voorstellen dat doorgaan met controversieel beleid, waar de inzet op biomassa,
CCS en kernenergie onder vallen, een risico op nieuwe claims in de toekomst met zich
meebrengt? Zo ja, kunt u dit risico toelichten? Zo nee, welke waarborgen heeft u ingebouwd?

Antwoord 10

De inzet van zowel biomassa (mits het voldoet aan de (internationale) duurzaamheidseisen)
als CCS draagt bij aan het realiseren van productie van hernieuwbare energie of CO2-reductie. In combinatie kunnen deze technieken ook leiden tot negatieve emissies
die van belang zijn richting klimaatneutraliteit in 2050. Voor het behalen van de
energie- en klimaatdoelstellingen is het belangrijk om alle mogelijk opties te onderzoeken,
waaronder ook kernenergie.

Zoals aangegeven in de antwoorden op vragen 4, 5, en 6 wordt het Nederlandse klimaat-
en energiebeleid niet ingegeven door het risico van claims. Burgers en bedrijven zijn
vrij om procedures te beginnen indien zij geloven dat de Nederlandse staat niet rechtmatig
handelt.

Vraag 11

Deelt u de mening dat wispelturig klimaat- en energiebeleid in elk geval het risico
op nieuwe claims in de toekomst niet mitigeert en mogelijk zelfs vergroot?

Antwoord 11

Het is altijd van belang dat de overheid zich gedraagt conform de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur en stabiel en voorzienbaar beleid maakt. Dat is niet alleen
van belang voor het voorkomen van procedures maar ook voor het goed functioneren van
een betrouwbare overheid. Daar waar de ontwikkelingen daartoe nopen dient beleid te
worden aangepast, ook weer met inachtneming van de beginselen van behoorlijk bestuur.

Vraag 12

Kunt u deze vragen – of in elk geval de eerste vier vragen – beantwoorden voor het
rondetafelgesprek over het Energy Charter Treaty op 2 juni?

Antwoord 12

Dit is niet gelukt in verband met de benodigde afstemming voor de beantwoording van
deze vragen.