Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden, gesteld aan de regering, over het rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Nr. 7 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 14 juni 2022

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen voorgelegd
aan de Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Primair en Voortgezet Onderwijs
over de brief van de Algemene Rekenkamer van 18 mei 2022 inzake aanbieding rapport
Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (Kamerstuk 36 100 VIII, nr. 2).

De Ministers hebben deze vragen beantwoord bij brief van 9 juni 2022. Vragen en antwoorden
zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Michon-Derkzen

De griffier van de commissie, De Kler

1

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de Minister de doelen van het Nationaal Programma
Onderwijs (NP Onderwijs) onvoldoende duidelijk heeft gemaakt. In hoeverre zijn deze
doelen aangescherpt door u?

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs deelt de analyse van de Algemene
Rekenkamer over het onderzoek naar het NP Onderwijs voor reguliere basisscholen om
scherp te zijn op de doelstellingen van het programma en daar concrete indicatoren
aan te verbinden. Op deze manier kan zicht gehouden worden op de resultaten van deze
onderwijsinvesteringen.

In de Kamerbrief van 14 april jl. (Kamerstuk 35 925 VIII, nr. 164) over het NP Onderwijs heeft de Minister daarom duidelijk geformuleerd wat de doelstellingen
van het programma zijn. Het hoofddoel van het programma is en blijft het herstel van
de coronagerelateerde vertragingen en de kansengelijkheid. In genoemde Kamerbrief
zijn de hoofddoelen verder uitgewerkt en verduidelijkt door daar concrete indicatoren
voor de monitoring aan te verbinden. De komende periode zal ook in andere beleidstrajecten
worden gewerkt met duidelijke doelstellingen en daaraan verbonden concrete indicatoren
waarmee de effectieve inzet van middelen goed kan worden gevolgd. De Algemene Rekenkamer
heeft haar waardering over deze verandering uitgesproken bij de aanbieding van het
verantwoordingsonderzoek aan uw Kamer. «Je zou bijna kunnen zeggen [dat de Minister
zorgt] voor een doorbraak», aldus de president van de Rekenkamer (Handelingen II 2021/22,
nr. 81, Aanbieding van de verantwoordingstukken voor het jaar 2021).

2

De Algemene Rekenkamer concludeert dat van 691 miljoen euro van subsidieregelingen
van het NP Onderwijs onzeker is of de scholen dit volgens de regels hebben uitgegeven.
Kunt u dit verklaren?

«Onzeker» in dit verband betekent dat de Algemene Rekenkamer niet kon vaststellen
of het geld volgens de regels is besteed. Het betekent dus niet dát het geld niet
volgens de regels is uitgegeven. Een (groot) deel van de middelen van het NP Onderwijs
is richting de scholen gegaan via de lumpsum. Scholen zijn vrij om deze middelen naar
eigen inzicht te besteden, waardoor het zicht op de precieze middelen minder scherp
wordt. Een andere verklaring voor de onzekerheid, gezien de overige conclusies die
de Algemene Rekenkamer ten aanzien van het NP Onderwijs trekt, kan ook zijn gelegen
in het feit dat er onvoldoende mogelijkheden voor de Algemene Rekenkamer waren om
dit te controleren. En ook dat kan weer verschillende oorzaken hebben.

3

Het aantal fte’s bij het Ministerie van OCW is toegenomen van 4.765 (2020) naar 4.973
(2021). Wat is volgens u de reden voor de ruim 200 extra fte’s? Op welke thema’s zijn
deze mensen met name ingezet?

De groei wordt deels veroorzaakt door de kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire
ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK). Het gaat niet alleen om uitbreidingen
door de acties binnen het ministerie, maar ook door taakuitbreidingen van stelselpartijen
als het Nationaal Archief, het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding
en de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed. Daarnaast wordt de toename van het
aantal fte bij DUO veroorzaakt door het verminderen van de externe inhuur: automatiseringspersoneel
en uitzendkrachten in de uitvoering worden in dienst genomen in plaats van extern
ingehuurd. Tenslotte zijn er ook extra fte’s aangetrokken vanwege coronamaatregelen
zoals het NP Onderwijs. Naar verwachting groeit het Ministerie van OCW de komende
periode verder door de extra taken uit het Coalitieakkoord en het Groeifonds.

4

De rekenkamer beschrijft dat € 22,8 miljoen uit de begroting van het Nationaal Archief
nog niet besteed is. Kunt u verder toelichten waarom deze bevoorschotting niet op
tijd besteed is en waarom dit niet van te voren kon worden voorzien?

Deze liquide middelen betreffen het bestemmingsfonds voor huisvesting van de RHC’s
en projectgelden. De middelen voor RHC’s worden op verzoek van het Ministerie van
OCW aangehouden. Een aantal projecten is vanwege de coronacrisis vertraagd of later
van start gegaan. De betreffende middelen worden in 2022 verder besteed.

Het Nationaal Archief had eind 2022 voor ca. € 17,4 miljoen aan middelen op de balans
staan.

5

Waarom is de overmatige bevoorschotting van het Nationaal Archief niet op tijd teruggeboekt?

Deze liquide middelen betreffen het bestemmingsfonds voor huisvesting van de RHC’s
(€ 17,4 miljoen) dat volledig in liquide middelen wordt aangehouden. Deze middelen
zijn niet vrij te besteden door het Nationaal Archief en zijn als vordering op het
Ministerie van OCW op de balans verantwoord. De middelen worden in 2022 verder besteed.

6

Hoe wordt de aanbeveling van de ARK betreffende het toezien op vooruitgang bij autorisatiebeheer
van DUO uitgevoerd?

In de managementafspraak 2022 die tussen de OCW en DUO is afgesloten zijn de verbeterpunten
rondom autorisatiebeheer expliciet opgenomen. In de reguliere PDCA-procedure wordt
toegezien op de uitvoering ervan.

DUO werkt volgens een meerjarige verbeterplan en heeft een projectorganisatie ingericht
om de bevinding autorisatiebeheer op te lossen. De vooruitgang en bijsturing op het
autorisatiebeheer wordt in meerdere gremia besproken. Binnen DUO wordt de voortgang
elke maand besproken met het bestuur van DUO. Er is ook elke maand afstemming over
de voortgang tussen DUO en de directie FEZ van het departement. DUO rapporteert over
al haar werkzaamheden elke 4 maanden aan de SG van OCW, in haar rol als eigenaar van
de DUO. Autorisatiebeheer maakt onderdeel uit van deze rapportage. Tot slot wordt
de stand van zaken van de onvolkomenheden van OCW in elk Audit Committee van OCW besproken.

7

Wat doet u om de effectiviteit van de NP Onderwijs-middelen beter inzichtelijk te
maken?

Om de effectiviteit van de middelen inzichtelijk te maken, zijn in de Kamerbrief van
14 april jl. de doelen en indicatoren van het NP Onderwijs beschreven, en is uitgelegd
hoe gemeten wordt of deze doelen gehaald worden. Hiermee worden de resultaten van
de NP Onderwijsmiddelen op sectorniveau in beeld gebracht. Zoals gezegd heeft de Rekenkamer
daar haar waardering over uitgesproken. De doelen van het NP Onderwijs zijn bovendien
verbonden aan de doelen uit het coalitieakkoord. Zo wordt gezorgd voor een consistent
meerjarig beleid, dat niet stopt na de formele looptijd van het NP Onderwijs.

In de voortgangsrapportage NP Onderwijs, die twee keer per jaar verschijnt, wordt
aan de hand van deze indicatoren verslag gedaan over de voortgang en het effect van
het programma. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van kwantitatief en kwalitatief onderzoek
en de verantwoording die schoolbesturen afleggen over de inzet van de NP Onderwijsmiddelen.
Ook wordt de komende periode met behulp van een effectmeting meer bewijs verzameld
over de effecten van een aantal kansrijke interventies uit het NP Onderwijs en de
omstandigheden waaronder deze interventies het meeste effect hebben. De effectmeting
start in het schooljaar 2022–2023 met een tweejarige pilot, waarmee het effect van
High Dosage Tutoring wordt onderzocht. Het onderzoek naar de overige kansrijke interventies
start in het schooljaar 2023–2024.

8

Had de keuze voor onderwijssubsidie in plaats van aanvullende bekostiging ervoor gezorgd
dat sturing beter had kunnen plaatsvinden?

Ja, bij een subsidie is er extra controle en sturing mogelijk op de besteding van
de middelen. Voor dit instrument is gekozen in het kader van het masterplan basisvaardigheden.
Het gebruiken van het instrument subsidie zou bij het NP Onderwijs tot een aanzienlijk
hogere administratieve last voor scholen hebben geleid dan aanvullende bekostiging,
terwijl er al veel van scholen werd gevraagd door de coronapandemie. Zij zouden dan
immers een aanvraag moeten indienen voor de subsidie en de besteding van de middelen
steviger moeten verantwoorden. Mede ook op het verzoek van de Tweede Kamer (motie
van de leden Peters en Paul Kamerstuk 35 570 VIII, nr. 233) is gekozen voor een laagdrempelig vorm van verantwoording. Bovendien konden de middelen
hierdoor zo snel mogelijk aan scholen verstrekt worden zodat zij ermee aan de slag
konden Daarom is destijds gekozen voor aanvullende bekostiging.

Om te zorgen dat er toch mogelijkheden zijn om bij te sturen is gekozen voor een systematiek
waarbij via een (verplichte) monitor beleidsinformatie beschikbaar komt, waarover
de Minister periodiek de Tweede Kamer middels voortgangsrapportages informeert. Op
basis van deze beleidsinformatie bent u eerder geïnformeerd over een aantal bijsturingen,
zoals een andere verdeling van de middelen en de verlenging van de looptijd van het
programma.

9

Klopt het dat scholen volgens de wet zelf mogen beslissen hoe en wanneer ze geld van
aanvullende bekostiging uitgeven? Zo ja, geldt dit ook voor de middelen uit het NP
Onderwijs? Zo nee, waar is deze bewering van de Algemene Rekenkamer dan op gebaseerd?

Scholen in het funderend onderwijs ontvangen het grootste gedeelte van de middelen
in het kader van het Nationaal Programma Onderwijs als aanvullende bekostiging. Deze
middelen worden verstrekt met een bepaald doel, in dit geval om de leerprestaties
(zowel cognitief als sociaal-emotioneel) en doorstroom van leerlingen weer op het
niveau te brengen van voor het begin van de coronapandemie en de door de coronapandemie
toegenomen kansenongelijkheid te verminderen. Middelen die verstrekt worden als aanvullende
bekostiging kunnen echter ook voor andere doeleinden worden ingezet waarvoor scholen
bekostiging ontvangen. Daarnaast zijn deze middelen geen onderwerp van een specifieke
accountantscontrole. De inspectie controleert wel of scholen de middelen niet inzetten
voor andere doeleinden dan waarvoor bekostiging wordt ontvangen.

In lijn met voorgaande is dan ook aangegeven dat de middelen niet teruggevorderd worden
als ze voor andere doeleinden worden ingezet. De Algemene Rekenkamer heeft hier ook
haar waardering over uitgesproken.

10

Bij hoeveel scholen heeft de onduidelijkheid rond het uitgeven van het NP Onderwijs
geld binnen 2 jaar geleid tot onduidelijkheid en een minder effectieve besteding van
het geld? Is daar een absoluut aantal van te geven alsmede een percentage van het
aantal scholen?

Hier is geen absoluut aantal of percentage van het aantal scholen voor te noemen.
De eerdere vraag aan scholen om de middelen binnen twee jaar uit te geven zorgt er
aan de ene kant voor dat scholen snel interventies treffen om de schoolprestaties
in het funderend onderwijs te verbeteren van diegene die last hebben gehad van de
coronapandemie. Aan de andere kant moeten scholen wel voldoende tijd hebben om te
kunnen komen tot effectieve maatregelen. Daarom heb ik ook geluisterd naar de roep
van scholen en vraag ik scholen de middelen uiterlijk in het schooljaar 2024–2025
uit te geven, zodat zij voldoende tijd hebben om effectieve maatregelen te treffen.
Mocht het scholen niet lukken om in deze periode de middelen uit te geven dan kunnen
en zullen deze middelen niet worden teruggevorderd.

11

Wat heeft u destijds gedaan met de brief die de Algemene Rekenkamer in maart 2021
al stuurde met daarin aandachtspunten bij het NP Onderwijs?

Onze voorgangers hebben bij de uitwerking van het Nationaal Programma de aandachtspunten
van de Algemene Rekenkamer meegenomen en daarbij een afweging gemaakt tussen de bestedingsvrijheid
van scholen en instellingen en de verantwoordingslast bij de keuze voor subsidie.
Zoals eerder aangegeven in onze reactie op het verantwoordingsonderzoek over 2021
van de Algemene Rekenkamer hebben we verschillende bijsturingen gedaan in het Nationaal
Programma om nog meer tegemoet te komen aan hun aandachtspunten. Zo hebben we de communicatie
aangescherpt en hebben we de doelen en indicatoren van het programma verder uitgewerkt.
Ook is de looptijd van het programma verlengd.

12

Hoe definieert u vertraging en wanneer is dit voldoende weggewerkt?

Onder vertraging wordt in de eerste plaats de verminderde leergroei verstaan door
de coronapandemie. De analyse van toetsresultaten uit leerlingvolgsystemen laat duidelijk
zien dat leerlingen op sommige domeinen veel minder hebben geleerd dan normaal gesproken
het geval is. De middelen van het NP Onderwijs stellen scholen in staat om leerlingen
te ondersteunen om deze coronagerelateerde vertragingen in de leergroei weer in te
lopen en hen zo snel mogelijk weer op niveau te brengen. Omdat sommige groepen leerlingen
een grotere vertraging hebben opgelopen door corona krijgen scholen met meer kwetsbare
leerlingen ook meer middelen. De vertragingen zijn voldoende weggewerkt als we aan
de leerprestaties zien dat leerlingen de benodigde inhaalslag hebben gemaakt en er
geen groepen leerlingen zijn die achterblijven. Hoe leerlingen ervoor staan en of
zij hun vertraging inlopen monitoren we uitgebreid met kwantitatief en kwalitatief
onderzoek. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de leerprestaties van leerlingen
op de basisvaardigheden, maar wordt ook gekeken naar hun welbevinden en de ontwikkeling
van executieve vaardigheden. De ontwikkeling van leerlingen op deze terreinen zijn
een belangrijke voorwaarde voor herstel en het is daarom van belang dat scholen en
gemeenten ook op dit vlak maatregelen nemen. Daarbij geldt wel dat van scholen niet
kan worden verwacht dat zij alle problematiek bij leerlingen kunnen oplossen.

13

Wat verstaat u onder onderwijskwaliteit en wanneer is het verbeteren van deze onderwijskwaliteit
gelukt?

Met het NP Onderwijs zijn er veel extra middelen naar het onderwijs gegaan. Primair
zijn deze middelen bedoeld om de coronagerelateerde vertragingen bij leerlingen in
te lopen en is het programma geslaagd als we zien dat het leerlingen gelukt is om
de inhaalslag te maken. In het kader van het NP Onderwijs wordt er daarnaast naar
gestreefd de onderwijskwaliteit zoveel mogelijk ook structureel te laten profiteren
van deze tijdelijke middelen. Het zou een gemiste kans zijn om dat niet te doen. Zo
worden scholen met het programma in staat gesteld om het team te professionaliseren
dragen de schoolscan en het schoolprogramma bij aan het stimuleren van een cyclische
werkwijze en wordt met de menukaart het gebruik van evidence based interventies gestimuleerd.
De onderwijskwaliteit profiteert daar ook op lange termijn van. In hoeverre dat het
geval is, wordt gevolgd met de monitoring en evaluatie. Het duurzaam leer-effect wordt
nog eens geborgd door de verbinding te leggen met de structurele middelen van het
masterplan. Met de structurele middelen uit het coalitieakkoord zal echter pas echt
een slag geslagen kunnen worden om de onderwijskwaliteit duurzaam te verbeteren.

14

Aan welke maatstaven meet u of het NP Onderwijs als programma succesvol is geweest
of niet? Op welke manier houden ze dat bij? En hoeveel jaren wordt dit gemeten?

In een bijlage bij de Kamerbrief van 14 april jl. zijn de doelen en indicatoren van
het NP Onderwijs nader uitgewerkt en beschreven, en is uitgelegd hoe gemeten wordt
of deze doelen gehaald worden. De Rekenkamer heeft daar haar waardering over uitgesproken.

De indicatoren worden tijdens de looptijd van het programma, dus tot en met schooljaar
2024–2025, via verschillende bronnen gemonitord en uw Kamer wordt daar via de voortgangsrapportages
periodiek over geïnformeerd. Naast de data over eindexamens, eindtoetsen en de schoolloopbanen
van leerlingen wordt hiervoor ook data uit leerlingvolgsystemen geanalyseerd door
het Nationaal Cohortonderzoek en Cito. Ook worden onder andere schoolleiders en leraren
gevraagd naar hun ervaringen. Zij hebben een breder zicht op de leerprestaties en
ontwikkeling van hun leerlingen, ook op het punt van welbevinden en de executieve
vaardigheden. In de voortgangsrapportage die dit najaar uitgaat zullen we balans na
één jaar NP Onderwijs opmaken aan de hand van kwalitatieve en kwantitatieve bronnen.
Dit geeft op stelselniveau een goed beeld (van de resultaten) van het programma. Het
programma is geslaagd als we zien dat leerlingen dankzij de maatregelen van scholen
en gemeenten een inhaalslag weten te maken en we zien dat scholen en gemeenten deze
middelen inzetten zoals bedoeld. Daarbij is het goed om op te merken dat het monitoren
van resultaten niet automatisch leidt tot het behalen er van. Zoals de Algemene Rekenkamer
ook aangeeft, spelen ook externe factoren, zoals het lerarentekort en opleving van
de coronapandemie, een rol.

15

Waarom is er niet gekozen voor een gestandaardiseerd arrangement?

Het arrangement is destijds bewust ruim gelaten omdat niet elke onderwijsinstelling
gelijk is. Bij een vooraf opgelegde doelstelling zou geen recht worden gedaan aan
deze verschillen.

16

Waarom heeft de (voormalige) regering ervoor gekozen het te doen voorkomen dat het
geld van het NP Onderwijs binnen 2 jaar moest worden uitgegeven, terwijl de regering
dit niet kan afdwingen of het geld kan teru gvorderen na 2 jaar? Wist de regering
dat dit niet kon? Zo ja, waarom is het dan wel zo gecommuniceerd?

Onze voorgangers heeft bij de opzet van het programma een afweging moeten maken tussen
aan de hebben kant: een financieringsvorm waarbij er extra controle is op de besteding
van het geld en aan de andere kant een financieringsvorm (de reguliere betalingswijze)
waarbij het geld snel bij scholen komt en de administratieve last voor scholen zo
laag mogelijk is. Daarbij is de afweging gemaakt om de extra administratieve last
zoveel mogelijk te beperken, zoals ook door uw kamer gevraagd, en om scholen zo veel
mogelijk de goede kant op te sturen door middel van communicatie (management by speech).

In de communicatie is eerder aangegeven dat de middelen als aanvullende bekostiging
worden verstrekt. Dat middelen die verstrekt worden als aanvullende bekostiging niet
konden worden teruggevorderd als ze niet binnen de twee jaar werden uitgegeven was
in algemene zin bekend. Onze voorgangers hebben met uw Kamer eerder ook het kader
doelfinanciering gedeeld waarin dit staat uitgewerkt. Voor de onderwijsraden was het
ook bekend dat de middelen niet zouden worden teruggevorderd (zie www.poraad.nl/goed-bestuur/bestuurlijke-dialoog/verantwoording-nationaa…).

Daarbij vind ik het vervelend te horen dat de communicatie voor een aantal scholen
verwarrend is geweest. Wij hebben de communicatie dan ook aangescherpt. De Algemene
Rekenkamer heeft hier ook haar waardering over uitgesproken.

17

Welke (harde) voorwaarden zijn er wel bij de besteding van het NP Onderwijs geld?

Voor middelen die verstrekt worden als aanvullende bekostiging geldt dat zij moeten
worden uitgegeven aan de activiteiten waarvoor bekostiging wordt verstrekt. De algemeen
geldende regels voor besteding van bekostiging gelden dus ook voor aanvullende bekostiging.
Dit is vastgelegd in de WPO en WVO.

Daarnaast is in de regeling opgenomen dat schoolbesturen zich specifiek over deze
middelen moeten verantwoorden in het jaarverslag.

18

Hoeveel scholen hebben het NP Onderwijs geld overhaast uitgegeven omdat zij bang waren
het geld kwijt te raken na 2 jaar? Is daar een absoluut aantal van te geven alsmede
een percentage van het aantal scholen?

Zie het antwoord bij vraag 10.

19

Waarom is ervoor gekozen om het NP Onderwijs geld via de lumpsumbekostiging aan scholen
te geven?

Aanvullende bekostiging via de lumpsum beperkt de administratieve lasten ten opzichte
van bijvoorbeeld een subsidie waarvoor scholen een aanvraag moeten indienen. Scholen
hadden al veel uitdagingen door corona, waardoor de keuze is gemaakt om de administratieve
lasten zoveel mogelijk te beperken. Hierdoor konden de middelen bovendien zo snel
mogelijk aan scholen verstrekt worden zodat zij ermee aan de slag konden.

20

Hoeveel scholen met grotere risico's op achterstanden zijn leraren kwijtgeraakt door
het NP Onderwijs, omdat leraren naar andere scholen of bureaus vertrokken zijn? Zijn
hier cijfers of percentages over? Is hier in het algemeen iets over te zeggen?

Het is niet bekend hoeveel scholen met relatief veel leerlingen en studenten met een
risico op een onderwijsachterstand onderwijspersoneel zijn kwijtgeraakt door het NP
Onderwijs. Een recente rapportage van CentERdata naar aanleiding van de landelijke
uitvraag van lerarentekorten laat wel zien dat lerarentekorten groter zijn op deze
scholen. In het algemeen geldt bovendien dat door de middelen voor het Nationaal Programma
Onderwijs meer vraag is ontstaan naar onderwijspersoneel. Om te voorkomen dat dit
leidt tot een toename van de tekorten op scholen met relatief veel kwetsbare leerlingen
is de arbeidsmarkttoelage geïntroduceerd. Zo moeten we komen tot een eerlijkere verdeling
van het onderwijspersoneel, want juist ook op deze scholen is goed onderwijspersoneel
hard nodig.

21

Hoeveel scholen hebben het NP Onderwijs geld al uitgegeven?

In de tweede voortgangsrapportage is uw Kamer geïnformeerd over de besteding van de
middelen uit het Nationaal Programma Onderwijs. Schoolleiders verwachten een ruime
meerderheid van het geld voor dit jaar ook dit schooljaar te besteden. In het po zegt
70 procent van de schoolleiders meer dan 75 procent van de middelen te besteden. In
het vo denkt 65 procent dat dit lukt en in het (v)so 58 procent.