Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Houwelingen over de grenseffecten van het tabaksbeleid

Antwoord van Staatssecretaris Van Rij (Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst),
mede namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (ontvangen 9 juni
2022)

Vraag 1

Bent u bekend met het nieuwsbericht «Steeds meer tabak komt uit het buitenland» in
Distrifood van 3 mei jongstleden1 en het artikel «Shagrokers zoeken heil over de grens» in het Financieel Dagblad van
9 mei 2022?2

Antwoord 1

Ja, ik ben bekend met deze nieuwsberichten.

Vraag 2

Hoe kijkt u aan tegen de in deze artikelen genoemde bevindingen waaruit blijkt dat
in 2021 en in het eerste kwartaal van 2022 een groeiend aandeel van de in Nederland
gerookte tabak uit het buitenland afkomstig is?

Antwoord 2

Allereerst dient opgemerkt te worden dat de onderzoeken waar Distrifood naar verwijst
in opdracht zijn uitgevoerd van de tabaksindustrie. Met het oog op artikel 5, derde
lid van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging waarin de verdragspartijen
worden opgeroepen het beleid niet te laten beïnvloeden door de tabaksindustrie, wordt
geen gebruik gemaakt van door de tabaksindustrie gefinancierd onderzoek bij de onderbouwing
van wet- en regelgeving.

Het onderliggende onderzoek staat op de website van Kantar en is ook naar het Ministerie
van Financiën gestuurd. Het onderzoek wordt ieder kwartaal herhaald. De onderzoeksmethode
en data worden beperkt beschreven. Het artikel van Distrifood waarin staat dat « 31%
van al het rookwaar van over de grens komt» is niet in overeenstemming met het achterliggende
onderzoek en in die zin onjuist. De genoemde 31% gaat specifiek over shag, in de maand
maart van 2022. Dus in maart kwam 31% van de shagpakjes van de deelnemers van dit
onderzoek uit het buitenland en niet alle rookwaar. Uit de smokkelmonitor, ook afkomstig
van de industrie, waarop het onderzoek van Kantar zich baseert, blijkt dat het aandeel
pakjes sigaretten uit het buitenland in Q1 van 2022 15% was.

De Douane heeft in de afgelopen jaren via een Empty Pack Survey gemonitord welk aandeel
van de sigaretten niet-Nederlands veraccijnst is. Onderstaande tabel geeft de resultaten
van de Empty Pack Surveys in de afgelopen jaren.3 Hieruit volgt dat het aandeel niet-Nederlands veraccijnsde sigaretten in de afgelopen
jaren is gestegen. In 2021 is het aandeel licht gedaald van 15,8% naar 15,3%. Dit
resultaat is echter lastig te interpreteren omdat de raapactie in 2021 deels is uitgevoerd
tijdens de COVID-19 pandemie met bijbehorende maatregelen en minder internationale
reisbewegingen.

Het Kabinet vindt het belangrijk om te monitoren of grenseffecten het beleid rondom
tabaksaccijns ondermijnen. Daarom zullen ook in de komende jaren Empty Pack Surveys
gedaan worden, zoals aangekondigd in de brief over het monitoren van grenseffecten
die recent naar de Tweede Kamer is gestuurd.4

Vraag 3

In het Distrifood artikel wordt gesteld dat de groeiende verkoop van tabak in onze
buurlanden het gevolg is van het Nederlandse accijnsbeleid. Deelt u die opvatting?

Antwoord 3

Deze stelling vind ik niet terug in het artikel waar de link bij de Kamervragen naar
verwijst.

In het algemeen is de verwachting dat bij een groter prijsverschil met de buurlanden
(bijv. door accijnsverhogingen) meer sigaretten en shag in het buitenland gekocht
zullen worden. Hierdoor zal de verkoop van tabak in onze buurlanden stijgen. Het RIVM
heeft onderzocht wat de effecten zijn van de accijnsverhoging van april 2020 waarbij
een pakje sigaretten € 1,– duurder werd. In het rapport «Prijsgevoeligheid van rokers»
laat het RIVM zien dat na deze verhoging 11% van de rokers is gestopt, 25% minder
is gaan roken, 8% is overgestapt op een goedkoper product en dat 4 procent van de
rokers rookwaren vaker in het buitenland kocht. Het RIVM concludeert dat er geen grote
toename van grenseffecten door de accijnsverhoging met € 1,– heeft plaatsgevonden
en denkt dat het niet erg waarschijnlijk is dat een groot deel van de Nederlandse
rokers bij verdere prijsstijgingen vaker naar het buitenland zal reizen om daar zijn
rookwaren te kopen. Het onderzoek is echter wel met onzekerheden omgeven vanwege de
samenloop met de tijdelijke, beperkende COVID-19 maatregelen5. Echter het onderzoek liet ook zien dat 20% van de rokers al voor de accijnsverhoging
van 1 april 2020 altijd of regelmatig rookwaren in het buitenland kocht.

Vraag 4

Kunt u aangeven wat de verwachte effecten voor de ondernemers in de grensregio zullen
zijn indien de accijnsverschillen met onze buurlanden op brandstof en tabak nog verder
zullen oplopen?

Antwoord 4

Voor tabak geldt dat het kabinetsbeleid gericht is op het bereiken van een rookvrije
generatie in 2040. Dit betekent voor zowel ondernemers in de grensregio als ondernemers
in het binnenland dat zij in de loop van de tijd minder inkomsten uit tabaksverkopen
zullen ontvangen.

Wat betreft brandstofaccijnzen zijn er dit jaar gedurende verschillende perioden grote
accijnsverschillen doordat de accijnsverlagingen in Nederland, België en Duitsland
op verschillende momenten ingaan en eindigen. Het kabinet is op dit moment in gesprek
met de sector over het leveren van gegevens om deze effecten te monitoren en te kijken
wat de verschillen zijn tussen de grensregio en het binnenland. Ik heb u reeds toegezegd
om u op Prinsjesdag te informeren over de resultaten.

Vraag 5

Wat gaat het kabinet doen om deze ondernemers te helpen?

Antwoord 5

Het kabinet heeft de brandstofaccijnzen met 21% verlaagd per 1 april. Dat ziet het
kabinet als de meest gerichte wijze om de accijnsverschillen te mitigeren. Tegelijkertijd
houdt het kabinet de vinger aan de pols en informeert uw Kamer met Prinsjesdag of
en zo ja welke aanvullende koopkrachtmaatregelen voor 2023 nodig, wenselijk en mogelijk
zijn. Hierbij kijkt het kabinet primair naar de integrale koopkrachtontwikkeling,
en ook naar onder andere de verwachte ontwikkeling van de energie- en brandstofprijzen
voor 2023, de staat van de overheidsfinanciën en het beleid in omringende landen.
Daarnaast zal het kabinet bezien of een gerichtere ondersteuning mogelijk is, hoewel
maatwerk door de grote aantallen getroffen huishoudens per definitie uitvoeringstechnisch
ingewikkeld zal zijn. Het kabinet zal u hier tijdens Prinsjesdag met de Miljoenennota
2023 nader over informeren.

Vraag 6

Hoe bent u van plan deze effecten van het Nederlandse tabaksbeleid en de groei van
tabaksaankopen in het buitenland te verwerken in uw beleid?

Antwoord 6

Het kabinet streeft naar een rookvrije generatie in 2040 en heeft in het Coalitieakkoord
accijnsverhogingen afgesproken zodat een pakje sigaretten van 20 stuks in 2024 € 10,–
kost. Deze verhoging zal in twee stappen plaatsvinden met de eerste stap in 2023 en
de volgende in 2024. Zowel het eerdergenoemde RIVM rapport als het Empty Pack Survey
het Ministerie van Financiën geven op dit moment geen aanleiding een grote verschuiving
naar het buitenland te verwachten.

Vraag 7

Bent u bekend met het rapport «Prijsgevoeligheid van Roken», opgesteld door het RIVM,
verschenen op 11 juni 2021, waarin wordt gesteld dat prijsverhogingen een «bewezen
effectieve maatregel» zijn om tabaksgebruik te ontmoedigen?

Antwoord 7

Jazeker, substantiële en regelmatige verhoging van de prijs van tabaksproducten wordt
in de internationale wetenschappelijke literatuur beschouwd als de meest effectieve
beleidsmaatregel om het aantal rokers en het aantal gerookte sigaretten (bij rokers
die doorgaan met roken) te verlagen.6 Onder andere de Wereldbank adviseert om niet terughoudend te zijn met grote accijnsverhogingen
op tabaksproducten («go big, go fast»).7

Vraag 8

Klopt het dat het RIVM in dit rapport hiervoor als bewijs onder andere de volgende
landen aanvoert: Australië, Nieuw-Zeeland, het Verenigd Koninkrijk en Zuid-Korea?

Antwoord 8

U noemt een selectie van de landen die in het rapport worden genoemd. Het rapport
noemt ook een groot aantal andere landen waaronder Europese landen, de Verenigde Staten
en Canada. Bewijs voor de effectiviteit van accijnsverhoging op de rookprevalentie
is gebaseerd op internationale reviews en informatie van de WHO en niet gebaseerd
op onderzoek uitsluitend uit deze landen.

Vraag 9

Is de Staatssecretaris het met ons eens dat dit óf allemaal eilanden zijn met geen
(Australië, Nieuw-Zeeland) of nauwelijks (VK) landsgrenzen of het land betreft met
de zwaarst bewaakte en minst toegankelijke landsgrens ter wereld (Zuid-Korea)?

Antwoord 9

Dat ben ik met u eens.

Vraag 10

Bent u het ermee eens dat als het gaat om grenseffecten deze landen (daarom) op geen
enkele manier met Nederland vergeleken kunnen worden? Zo nee, kunt uitleggen waarom
de effecten op de grensverkopen in Nederland vergelijkbaar zullen zijn met die in
Australië? Of Zuid-Korea? Of het Verenigd Koninkrijk?

Antwoord 10

U noemt een selectie van de landen die in het rapport worden genoemd. Het rapport
stelt niet dat grenseffecten van die landen vergelijkbaar zijn met die van Nederland.
Het rapport «Prijsgevoeligheid van rokers» van het RIVM laat zien dat Nederlandse
rokers voor de accijnsverhoging van 1 april 2020 af en toe rookwaren in het buitenland
halen. Rokers gaven aan dit niet veel meer, of vaker te hebben gedaan na de accijnsverhoging
van 1 euro in april 2020. Het onderzoek van het RIVM keek naar de gedragsverandering
na de prijsstijging van 1 april 2020. Er zijn vier gedragsveranderingen onderzocht:
minder roken, stoppen met roken, overstappen op een goedkoper product, en naar het
buitenland gaan voor rookwaren. Voor sigarettenrokers was naar het buitenland gaan
voor rookwaren na een prijsverhoging de minst aantrekkelijke gedragsoptie. Voor shagrokers
was naar het buitenland gaan voor rookwaren na een prijsverhoging de op één na minst
aantrekkelijke gedragsoptie. Stoppen met roken was voor shagrokers de minst aantrekkelijke
gedragsoptie na een prijsverhoging. 4% van de rokers gaf aan na de accijnsverhoging
van 1 april (vaker) naar het buitenland te zijn gegaan voor rookwaren. Het onderzoek
liet echter ook zien dat 20% van de rokers al voor de accijnsverhoging van 1 april
2020 altijd of regelmatig rookwaren in het buitenland kocht.

Vraag 11

Bent u het ermee eens dat de «bewezen effectiviteit» in de genoemde landen dus niet
zal opgaan in Nederland? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 11

Nee, zie ook de antwoorden op vraag 7 t/m 10. Deze bewezen effectiviteit ten aanzien
van de daling van de rookprevalentie is gebaseerd op (internationale) reviews en de
WHO. In Nederland zal een accijnsverhoging zorgen voor een afname in rookprevalentie,
ook als een prijsverhoging erin resulteert dat rokers vaker naar het buitenland gaan
om daar rookwaren te kopen.

Ik kan u ook een voorbeeld geven uit een land dichterbij en meer vergelijkbaar met
Nederland, namelijk Frankrijk: Frankrijk heeft tussen 2017 en 2020 de prijs van een
pakje sigaretten verhoogd naar € 10,–.

In die periode is zowel de prevalentie als de tabaksverkoop gedaald en zijn de accijnsopbrengsten
gestegen. Zelfs wanneer voor COVID-19 en de daarmee gepaarde reisbeperkingen werd
gecorrigeerd.8

Vraag 12

Het rapport acht het «minder waarschijnlijk» dat verdere prijsstijgingen ertoe zullen
leiden dat er meer grensverkopen van tabak gaan plaatsvinden. Deelt u die mening?
Kunt u daarop reflecteren?

Antwoord 12

Het rapport geeft aan dat dat 11% van de rokers is gestopt, 25% minder is gaan roken,
8% is overgestapt op een goedkoper product en dat 4 procent rookwaren vaker in het
buitenland kocht. Het RIVM concludeert dat er geen grote toename van grenseffecten
door de accijnsverhoging heeft plaatsgevonden en denkt dat het niet erg waarschijnlijk
is dat een groot deel van de Nederlandse rokers bij verdere prijsstijgingen vaker
naar het buitenland zal reizen om daar zijn rookwaren te kopen. Het onderzoek is echter
wel met onzekerheden omgeven vanwege de samenloop met de tijdelijke, beperkende COVID-19
maatregelen.

Onderzoek van Ecorys uit 2018 toont aan dat ook als met deze grenseffecten rekening
wordt gehouden, het verhogen van de tabaksaccijns tot positieve effecten leidt.9 Zowel voor de volksgezondheid (minder rokers) als voor de schatkist (accijnsopbrengsten
lijken niet te dalen). Dit is in lijn met de bevindingen uit de MKBA tabaksontmoediging
waarin scenario’s voor een rookvrije samenleving zijn doorgerekend (UM/RIVM/Trimbos,
2016).

Vraag 13

Kunt u verklaren waarom het RIVM zich uitsluitend baseert op uitspraken van rokers
over hun (verwachte) gedrag (stated preference), zonder acht te slaan op beschikbare
gegevens over de feitelijke rookprevalentie en het feitelijke koopgedrag?

Antwoord 13

Het RIVM baseert zich niet alleen op het verwachte gedrag maar ook op het feitelijk
koopgedrag. Eerst is een groep mensen, voordat de accijnsverhoging werd ingevoerd,
gevraagd wat zij verwachten te gaan doen. Na de accijnsverhoging is hen gevraagd wat
zij daadwerkelijk hebben gedaan. Mensen hebben inderdaad hun rookgedrag veranderd,
maar minder dan zij vooraf verwachtten. Rookgedrag is in de onderzochte periode niet
alleen beïnvloed door de prijsverhoging maar ook door de uitbraak van COVID-19 dat
jaar.

Vraag 14

Wanneer mag de Tweede Kamer informatie van uw kant verwachten over het Empty Pack
Survey van de Douane?

Antwoord 14

Het Empty Pack Survey is op 10 mei 2022 naar de Tweede Kamer gestuurd als bijlage
bij de kamerbrief over het periodiek monitoren van grenseffecten.10

Vraag 15

Hoe bent u van plan om de uitkomsten van dit onderzoek te verwerken in uw tabaksbeleid?

Antwoord 15

De resultaten van het onderzoek geven geen aanleiding om het tabaksbeleid te wijzigen.
We zullen de grenseffecten ook in de toekomst blijven monitoren via Empty Pack Surveys.

Vraag 16

Kunt u de bovenstaande vragen afzonderlijk beantwoorden?

Antwoord 16

Ja, zie bovenstaande antwoorden.