Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden, gesteld aan de Algemene Rekenkamer, over het rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Kamerstuk 36100-VIII-2)

Nr. 5 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 9 juni 2022

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen voorgelegd
aan de Algemene Rekenkamer over de brief van 18 mei 2022 van de Algemene Rekenkamer
inzake het rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 bij het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (Kamerstuk 36 100 VIII, nr. 2).

De Algemene Rekenkamer heeft deze vragen beantwoord bij brief van 8 juni 2022. Vragen
en antwoorden zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Michon-Derkzen

De griffier van de commissie, De Kler

Vraag 1

Kan de Algemene Rekenkamer uitleggen waarom niet zeker is dat twee aanbestedingen
van de Dienst Uitvoering Onderwijs rechtmatig zijn? Wat voor aanbestedingen betrof
dit?

Van twee aanbestedingen van de Dienst Uitvoering Onderwijs is onzeker of de daarbij
aangegane verplichtingen rechtmatig zijn omdat bij de aanbestedingen is afgeweken
van de aanbestedingsregels en de reden daarvoor onvoldoende onderbouwd is. Het betreft
een aanbesteding voor aangepaste toets- en examenopgaven en een aanbesteding van productie
en opslag van examenstukken.

Vraag 2

Kan de Algemene Rekenkamer uitgebreider toelichten over welke overschrijding in artikel
14 van het verplichtingenbudget de Kamer niet geïnformeerd is?

De overschrijding op het verplichtingenbudget waarover het parlement niet geïnformeerd
is, bedraagt € 93 miljoen. In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag licht
het Ministerie van OCW dit toe. De overschrijding wordt voornamelijk veroorzaakt door
een administratieve fout in de berekening van het verplichtingenbudget voor de culturele
basisinfrastructuur en museale instellingen met een wettelijke taak. Daarbij is per
abuis een verlaging gedeeltelijk dubbel uitgevoerd.

Verder is het Nationaal Restauratiefonds namens de Minister extra garantieverplichtingen
aangegaan. Deze garanties hebben betrekking op leningen. De Kamer is hierover niet
tijdig geïnformeerd. Dit heeft geleid tot een overschrijding van het verplichtingenbudget
met € 12,5 miljoen.

Vraag 3

Als wordt gesproken over onzekerheden van 264 miljoen euro rondom sommige subsidieregelingen,
over wat voor soort onzekerheden gaat het? Bij welke regelingen speelde het? Wat is
hiermee gebeurd?

De onzekerheden van € 264 miljoen hebben betrekking op het jaar 2020 en op de subsidieregelingen
inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020–2021 en regionale aanpak personeelstekort
2020–2021. Bij deze regelingen is sprake van een ontoereikend beleid ter voorkoming
van misbruik en oneigenlijk gebruik. Hierbij zijn onvoldoende controles uitgevoerd
op de naleving van subsidievoorwaarden. Het gevolg is dat de Minister niet goed kan
vaststellen of aan deze voorwaarden is voldaan. Dit leidt tot onzekerheden in rechtmatigheid
van de subsidieverplichtingen. Voor het antwoord op de vraag wat hiermee gebeurd is
verwijzen wij naar de verantwoordelijke bewindspersonen.

Vraag 4

Als wordt gesproken over onzekerheden van 619 miljoen euro in de rechtmatigheid van
subsidieverplichtingen die de Minister is aangegaan, over wat voor soort onzekerheden
gaat het? Wat is hiermee gebeurd?

Deze onzekerheden worden veroorzaakt door een ontoereikend beleid ter voorkoming van
misbruik en oneigenlijk gebruik. Vanuit de verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid
van verplichtingen en uitgaven moet de Minister in voldoende mate kunnen vaststellen
of aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Bij de subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s
onderwijs 2020–2021 en de regeling extra hulp voor de klas heeft de Minister onvoldoende
controles uitgevoerd of laten uitvoeren op de naleving van alle subsidievoorwaarden
en verplichtingen. Hierdoor kan de Minister niet goed vaststellen of het geld door
de scholen volgens de subsidievoorwaarden is uitgegeven. Dat leidt tot € 619 miljoen
aan onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen.

Hetzelfde speelt ook bij twaalf regelingen van geringere financiële omvang wat leidt
tot onzekerheden van een totaal € 72 miljoen. Het betreffen onderstaande regelingen
waarmee wij tevens antwoord geven op vraag 5:

• Subsidieregeling extra begeleiding en nazorg mbo 2021–2022 (€ 23,6 miljoen)

• Subsidieregeling doorstroomprogramma's po-vo voor gelijke kansen (€ 12,7 miljoen)

• Subsidieregeling flexibel beroepsonderwijs derde leerweg (€ 6,4 miljoen)

• Subsidieregeling gelijke kansen in het onderwijs (€ 5,9 miljoen)

• Besluit vaststelling beleidskader subsidie vrijroosteren leraren fase III 2021–2023
(€ 5,7 miljoen)

• Subsidieregeling schoolkracht (€ 5,0 miljoen)

• Subsidieregeling capaciteitentesten 2021–2023 (€ 4,8 miljoen)

• Subsidieregeling structureel voorkomen onnodig zittenblijven vo 2021–2023 (€ 4,7 miljoen)

• Aanvullende subsidieregeling pilot praktijkgericht programma voor gl en tl (€ 1,8
miljoen)

• Subsidieregeling open en online hoger onderwijs 2018–2022 (€ 1,2 miljoen)

• Subsidieregeling regionale aanpak personeelstekort onderwijs 2020–2021 (€ 0,6 miljoen)

• Subsidieregeling uitvoering convenanten lerarentekort PO G5 (€ 0,3 miljoen)

Voor het antwoord op de vraag wat hiermee gebeurd is verwijzen wij naar de verantwoordelijke
bewindspersonen.

Vraag 5

Als wordt gesproken over onzekerheden van 72 miljoen euro bij bepaalde regelingen,
over welke regelingen gaat dit? Over wat voor soort onzekerheden gaat het? Wat is
hiermee gebeurd?

Voor de beantwoording van deze vraag verwijzen wij naar de beantwoording van vraag
4.

Vraag 6

Bij hoeveel scholen heeft de onduidelijkheid rond het binnen twee jaar uitgeven van
de middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs geleid tot onduidelijkheid en een
minder effectieve besteding van het geld? Is daar een absoluut aantal van te geven,
als mede een percentage van het aantal scholen?

Het is methodologisch niet mogelijk om op basis van ons onderzoek een uitspraak te
doen over het aantal of percentage van het aantal scholen. De meeste van de 15 schoolleiders
die wij in ons onderzoek spraken, wisten niet dat het hier niet ging om een verplichting.
Zij dachten dat de NP Onderwijs lumpsum financiering binnen twee jaar tot besteding
moest leiden.

Vraag 7

Heeft u kennisgenomen van de in het commissiedebat van de commissie Onderwijs, Cultuur
een Wetenschap op dinsdag 24 mei 2022 over het Nationaal Programma Onderwijs geuite
kritiek op de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde noodzaak van vooraf opgestelde,
concrete doelstellingen met bijpassende indicatoren om vast te stellen of de doelstellingen
van het Nationaal Programma Onderwijs zijn behaald?

Ja.

Vraag 8

Deelt u de in het commissiedebat van de commissie Onderwijs, Cultuur een Wetenschap
op dinsdag 24 mei 2022 over het Nationaal Programma Onderwijs geuite kritiek dat vooraf
opgestelde, concrete doelstellingen met bijpassende indicatoren niet nodig zijn om
vast te stellen of de doelstellingen van het Nationaal Programma Onderwijs zijn behaald,
omdat de Tweede Kamer en de regering het onderwijs moeten vertrouwen?

Wij zien het belang van vertrouwen in het onderwijs en hebben dit in ons rapport ook
benadrukt. In Nederland kennen we vrijheid van onderwijs met de bijbehorende bestedingsvrijheid.
De Minister heeft twee manieren om het onderwijs te financieren: via subsidies en
via de lumpsum. Aan subsidies zijn voorwaarden verbonden (die de Minister ook moet
controleren), aan de lumpsum-financiering niet. Scholen mogen dit, binnen de daarvoor
gestelde wettelijke kaders, naar eigen inzicht besteden. De Minister hoeft dit niet
te controleren.

Maar controle is niet hetzelfde als verantwoording. Scholen moeten namelijk wel verantwoording
afleggen aan hun schoolbesturen over de wijze waarop zij het geld hebben besteed en
de keuzes die zijn daarin hebben gemaakt.

Evenzo moet de Minister zich – op geaggregeerd niveau – aan het parlement verantwoorden
over de uitgave van publiek geld en de daarmee bereikte resultaten. De Tweede Kamer
moet immers namens de burger kunnen controleren of die «waar» heeft gekregen voor
zijn belastinggeld. Dat kan alleen als vooraf concrete doelen en indicatoren zijn
vastgesteld die met het beschikbaar gestelde geld worden beoogd, afspraken zijn gemaakt
over indicatoren om te bepalen of deze doelen behaald zijn en als in overleg met het
onderwijsveld afspraken worden gemaakt over een informatie-arrangement waarmee bepaald
kan worden of doelen gerealiseerd zijn. Dit is niet eenvoudig, maar wel noodzakelijk
om te kunnen monitoren of onderwijsgeld tot gevolg heeft dat het onderwijs op het
gewenste niveau is en blijft.

Vraag 9

Is de consequentie van het ontbreken van de link tussen geld, interventies en resultaten
in de extra verantwoording over de middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs
dat de effectiviteit van de ingezette middelen met betrekking tot onder meer interventies
en het wegwerken van vertraging nooit zal kunnen worden aangetoond?

Dat is inderdaad een risico dat wij zien. Uit de verantwoording die scholen op dit
moment afleggen kan de effectiviteit in ieder geval niet worden aangetoond.

Het monitorprogramma levert op kleinschaliger niveau mogelijk wel informatie op over
de effectiviteit van interventies.

Vraag 10

Geeft het Monitorprogramma van het Nationaal Programma Onderwijs, nu in de verschillende
onderdelen van de monitor een koppeling ontbreekt tussen middelen, typen interventies
en de behaalde resultaten op schoolniveau, onvoldoende houvast voor het vaststellen
of de doelstellingen van het Nationaal Programma Onderwijs al dan niet zijn behaald?

De Minister verzamelt veel informatie over de uitvoering van het Nationaal Programma
Onderwijs. Maar deze informatie kan alleen ingezet worden voor een oordeel over het
behalen van de doelen van het programma wanneer deze doelen voldoende concreet zijn
gemaakt en er is nagedacht over welke informatie nodig is om te kunnen bepalen of
de doelen behaald zijn. Wij wijzen er daarbij op dat dit niet hoeft te leiden tot
meer verantwoording door scholen. Als er vooraf voldoende is nagedacht over welke
informatie nodig is om het behalen van de doelen te kunnen beoordelen (en welke informatie
dus niet), kan dit zelfs leiden tot minder verantwoordingslast.

Vraag 11

Hoeveel scholen hebben de middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs overhaast
uitgegeven, omdat zij bang waren het geld kwijt te raken na twee jaar? Is daar een
absoluut aantal van te geven, als mede een percentage van het aantal scholen?

Zie het antwoord bij vraag 6.

Vraag 12

Welke (harde) voorwaarden zijn er wel bij de besteding van de middelen voor het Nationaal
Programma Onderwijs?

Er zijn verschillende financieringsstromen binnen het Nationaal Programma Onderwijs.
Het overgrote deel van deze middelen is als aanvullende bekostiging uitgekeerd aan
scholen. Hieraan zijn geen andere bestedingsvoorwaarden verbonden dan aan de reguliere
bekostiging van scholen. De subsidieregelingen die onderdeel uitmaken van het NPO
kennen wel voorwaarden. Zo mag subsidie uit de regeling Extra hulp voor de klas alleen
ingezet worden voor de ondersteuning voor leraren.

Vraag 13

Is een gevolg van het Nationaal Programma Onderwijs dat de kloof tussen scholen met
(risico’s op) achterstanden en scholen die hun zaken op orde hebben groter is geworden?

Of de kloof tussen scholen met de grootste risico’s en de scholen met lagere risico’s
op achterstanden daadwerkelijk groter is geworden hebben wij niet onderzocht. Wij
zien dit wel als een risico. Wij merken daarbij op dat deze Minister maatregelen neemt
om dit risico te beperken. Wij denken hierbij met name aan de arbeidsmarkttoelage
voor scholen met de grootste risico’s en de herverdeling van het geld voor het tweede
jaar van het Nationaal Programma Onderwijs.

Vraag 14

Hoeveel scholen met grotere risico's op achterstanden zijn leraren kwijtgeraakt door
het Nationaal Programma Onderwijs, omdat leraren naar andere scholen of bureaus vertrokken
zijn? Zijn hier cijfers of percentages over? Is hier in het algemeen iets over te
zeggen?

Onderzoek van de Inspectie voor het Onderwijs laat zien dat scholen met grotere achterstanden
meer moeite hebben met het aantrekken en vasthouden van leraren.

Vraag 15

Draagt het Nationaal Programma Onderwijs bij aan het versterken van de positie van
externen, doordat scholen door de inzet van het extra geld met elkaar zijn gaan concurreren
om personeel?

Dit is een risico dat wij zien. In 2021 communiceerde de Minister voor BVOM dat scholen
het geld binnen 2 jaar uitgegeven moest worden. Ons onderzoek indiceerde dat scholen
die geen personeel konden vinden maar wel druk voelden om het geld uit te geven zich
hierdoor sneller wendden tot externe inhuur.

Vraag 16

Verzwakt het Nationaal Programma Onderwijs met name scholen met (risico’s op) achterstanden,
omdat zij in de concurrentie met andere scholen minder goed in staat zijn personeel
aan te trekken en te behouden, waardoor zij afhankelijker worden van de dure inzet
van externen?

Uit onderzoek van de Inspectie voor het Onderwijs is bekend dat scholen met risico’s
op achterstanden meer moeite hebben om personeel aan te trekken en te behouden. Wij
zagen in ons onderzoek onder 66 scholen ook dat de scholen in onze steekproef met
de hoogste achterstanden verwachtten minder geld te besteden aan personeel en meer
aan de inhuur van externen. Hierin is echter nog niet het effect meegenomen van de
door de Minister geïntroduceerde arbeidsmarkttoelage voor scholen met de hoogste risico’s.
Het is mogelijk dat deze maatregel (een deel van) dit risico ondervangt. Een evaluatie
zal dit moeten uitwijzen.

Vraag 17

Hoeveel scholen hebben alle middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs al uitgegeven?

Deze vraag kunnen wij op basis van ons onderzoek niet beantwoorden.

Vraag 18

Betekent de constatering dat de menukaart met interventies dusdanig breed is geformuleerd,
waardoor scholen praktisch elk mogelijk plan dat zij al hadden als een interventie
van de menukaart konden interpreteren, dat ten aanzien van het Nationaal Programma
Onderwijs moet worden vastgesteld dat bij de verantwoording van de ingezette middelen
en interventies weinig tot niets zinnigs kan worden geconcludeerd over de effectiviteit
ervan?

Wij denken inderdaad dat er op basis van de verantwoordingsinformatie weinig betrouwbaars
geconcludeerd zal kunnen worden over de effectiviteit van ingezette middelen voor
specifieke interventies. Daarbij merken wij wel op dat de Minister binnen zijn monitorprogramma,
los van de verantwoording, onderzoek wil laten doen naar de effectiviteit van 5 à
10 specifieke interventies op scholen die vrijwillig meewerken aan dit onderzoek.
Mogelijk levert dit meer informatie op.

Vraag 19

Leidt de aanbeveling om alsnog te komen tot concrete, meetbare doelen en het opstarten
van een programma om samen met de onderwijssector afspraken te maken over een gestandaardiseerd
informatie-arrangement met eenduidige indicatoren tot de conclusie dat de verantwoording
van het Nationaal Programma Onderwijs tot het moment waarop doelen en programma gereed
zijn en daadwerkelijk worden ingezet weinig meer behelst dan de waardering van een
niet te toetsen verhaal?

Zo lang een informatie-arrangement met meetbare doelen en bijbehorende indicatoren
ontbreken kunnen wij, maar ook u als Tweede Kamer, niet beoordelen of het Nationaal
Programma Onderwijs aan de verwachtingen heeft voldaan. De Minister voor PVO heeft
recent een eerste stap gezet door een document met doelen en indicatoren naar uw Kamer
te sturen.

Vraag 20

Hoe kijkt de Algemene Rekenkamer naar de aanpassingen die al gedaan zijn aan het Nationaal
Programma Onderwijs door de nieuwe Minister?

In reactie op ons onderzoek en in diverse media deelt de Minister de analyse om scherp
te zijn op de doelstellingen van het programma en daar concrete indicatoren aan te
verbinden teneinde zicht te houden op de resultaten van de onderwijsinstellingen.
Naar aanleiding van de signalen dat scholen met grotere risico’s op achterstanden
meer moeite hebben de opgelopen vertragingen in te halen, heeft de Minister besloten
een hoger percentage van het beschikbare geld voor 2022/2023 aan deze scholen uit
te keren. Daarbij is afgesproken de arbeidsmarkttoelage voor docenten op de scholen
met de grootste risico’s structureel te maken. Evaluatie zal moeten uitwijzen of deze
maatregelen het gewenste effect hebben. Daarnaast zien wij dat de communicatie over
het Nationaal Programma Onderwijs is verbeterd sinds het aantreden van de nieuwe Minister.