Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van der Plas over 'emissies naar lucht uit de landbouw berekend met NEMA voor 1990-2019' van Van Bruggen e.a. en de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant inzake emissiearme stallen van 8 april 2022

Antwoord van Minister Staghouwer (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) en van Minister
Van der Wal-Zeggelink (Natuur en Stikstof) (ontvangen 7 juni 2022). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 2646.

Vraag 1

Bent u bekend met het rapport «Emissies naar lucht uit de landbouw berekend, 1990–2019.
Berekeningen met het model NEMA»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u bevestigen dat dit rapport c.q. de berekeningen en resultaten van dit rapport
worden gebruikt voor rapportage naar de Europese Commissie inzake de richtlijn National
Emission Ceilings (NEC), als basis van beleidsevaluaties en emissieramingen van het
Planbureau voor de Leefomgeving, het neerschalen van emissies naar lokaal niveau van
depositieberekeningen en verkenningen van de effectiviteit van maatregelen om ammoniakemissies
te beperken?2

Antwoord 2

De cijfers van dit rapport worden gebruikt voor rapportageverplichtingen richting
de Europese Commissie inzake de NEC-richtlijn en de Klimaat- en Energieverkenning
zoals uitgevoerd door het Planbureau voor de Leefomgeving. De berekeningsmethodiek
NEMA wordt ook gebruikt voor verkenningen voor effectiviteit van maatregelen zoals
bijvoorbeeld de monitoring van de maatregelen stikstofaanpak en in verschillende CDM-adviezen.

De berekeningsmethodiek NEMA wordt niet gebruikt voor depositieberekeningen, maar
berekent de emissies uit de landbouw naar de lucht op landelijke schaal. Door het
RIVM worden de landelijke emissies ruimtelijk verdeeld met behulp van resultaten van
INITIATOR (voor mesttoedienings- en beweidingsemissie) en GIAB (voor stalemissies)
ten behoeve van de depositieberekeningen. Depositieberekeningen gebeuren vervolgens
met het model OPS.

Vraag 3

Zijn er nog andere zaken waarvoor dit rapport wordt gebruikt?

Antwoord 3

De cijfers van dit rapport worden ook gebruikt voor de rapportageverplichtingen richting
de Verenigde Naties. Ammoniakcijfers gaan richting de UNECE en broeikasgascijfers
naar UNFCCC.

Vraag 4

Zijn dit rapport en de database die uit deze berekeningen voortvloeit gebruikt voor
de zogenaamde ammoniaklijst Top 100, die onlangs is gepubliceerd in antwoord op eerdere
schriftelijke vragen van het lid Bromet?3

Antwoord 4

Ja. De top 100 lijst van ammoniak-uitstoters is onder andere gebaseerd op emissiefactoren
zoals deze vermeld staan in tabel 2.1 (pagina4 en Bijlage 9 van dit rapport. In de technische briefing heeft het RIVM de methodiek
nader toegelicht.

Vraag 5

Worden de resultaten en berekeningen zoals vermeld in dit rapport ook gebruikt voor
AERIUS?

Antwoord 5

Ja. Voor het bepalen van landbouwemissie als bron voor de totale deposities is dit
rapport gehanteerd.

Voor het berekenen van de depositiebijdrage van een individueel project wordt het
rapport niet gebruikt, hiervoor gelden de RAV-factoren.

Vraag 6

Bent u ermee bekend dat «de ammoniakemissie voor emissiearme melkveestallen met een
correctiefactor voor werking in de praktijk gelijk is gesteld aan de factor van de
reguliere melkveestal»?5

Antwoord 6

Ja, dit is bij mij bekend. In de werkgroep NEMA (National Emission model for Agriculture)
werken diverse onderzoeksinstellingen samen. De werkgroep heeft in haar rapport «emissies
naar lucht uit de landbouw berekend met NEMA voor 1990–2019» geconcludeerd dat emissiearme
stallen wel werken, maar dat het rendement in praktijkomstandigheden bij sommige staltypen
lager uitvalt. De werkgroep NEMA heeft de werking van emissiearme melkveestallen gelijkgesteld
met die van reguliere melkveestallen.

Vraag 7

Deelt u de mening dat hier feitelijk staat dat de emissiearme stalvloeren niets doen
aan emissiereductie? Zo ja, waarom heeft u dan de emissiearme stallen waarover het
gaat niet onmiddellijk on hold gezet op de zogenaamde RAV-lijst na het verschijnen
van dit rapport?

Antwoord 7

Die mening deel ik niet. Als een emissiearme vloer op de juiste manier wordt ontworpen,
ingebouwd, onderhouden en gebruikt, wordt de emissie van ammoniak gereduceerd.

De voormalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft de Tweede Kamer
in de brief van 13 oktober 20206 geïnformeerd over de hogere uitstoot van ammoniak uit emissiearme stallen. In deze
brief is de volgende toezegging opgenomen: «De Staatssecretaris van IenW geeft opdracht
aan WUR om onderzoek uit te voeren naar stalmanagement van emissiearme stallen. Dit
omdat CDM (Commissie Deskundigen Meststoffenwet) aangeeft dat emissiebeperking door
tal van factoren wordt beïnvloed, waaronder het management van de veehouder». De Staatssecretaris
van IenW verwacht het eindrapport van dit onderzoek na het zomerreces aan de Tweede
Kamer te zenden, voorzien van een beleidsreactie.

Vraag 8

Waarom worden deze stalvloeren nog steeds als een van de weinige opties op de RAV
lijst opgelegd aan melkveehouders, gelet op het feit dat dit rapport uit 2021 stamt?

Antwoord 8

Als een emissiearme vloer op de juiste manier wordt ontworpen, ingebouwd, onderhouden
en gebruikt, wordt de emissie van ammoniak gereduceerd. Het is aan de markt om andere
emissiearme staltechnieken te ontwerpen. Ik stimuleer via de Sbv (Subsidiemodules
brongerichte verduurzaming stal en managementmaatregelen) de ontwikkeling en toepassing
van nieuwe staltechnieken.

Vraag 9

Bent u ermee bekend dat sinds dit rapport uitkwam er een onderzoek van de WUR en een
onderzoek van Stichting AgriFacts (STAF) is uitgekomen waaruit zelfs bleek dat traditionele
roostervloeren het soms beter deden dan emissiearme vloeren? Zo ja, welke actie heeft
u daarop ondernomen?7 8

Antwoord 9

Het doel van het WUR-onderzoek was een beeld te krijgen van de methaanemissie uit
melkveestallen. Er is een beperkt aantal, veelal traditionele en oudere emissiearme
vloeren die de ammoniakemissie beperkt reduceren, doorgemeten. Daarbij zijn ook ammoniakemissies
gemeten. In het onderzoek zijn geen moderne emissiearme vloeren gemeten die de ammoniakemissie
verdergaand reduceren, Bij metingen in verschillende stallen met dezelfde emissiearme
vloer is altijd sprake van een bandbreedte (onzekerheidsmarge), onder andere door
verschillen per veehouderij in voer en management. Door die bandbreedte en omdat de
verschillen tussen enerzijds de emissiefactor van een traditionele vloer en anderzijds
de emissiefactoren van de doorgemeten oudere emissiearme vloeren beperkt zijn, is
het mogelijk dat sommige traditionele vloeren soms beter scoren dan sommige oudere
emissiearme vloeren. Zoals aangegeven in het antwoord op vraag 7, vindt onderzoek
plaats naar emissiearme stalsystemen. Emissiearme vloeren zijn onderdeel van dat onderzoek.

Vraag 10

Deelt u de mening dat gezien de uitkomst van de onderzoeken van STAF en WUR managementmaatregelen
bij traditionele roostervloeren ook als emissiereducerend gezien kunnen worden?

Antwoord 10

Emissiearme stallen hebben in principe een lagere emissie dan de traditionele roostervloer.
Het management op het bedrijf heeft echter invloed op de omvang van de uitstoot. Dit
is volgens de WUR waarschijnlijk ook één van de oorzaken van de grote spreiding die
wordt gemeten in de emissie van bepaalde stalsystemen (Kamerstuk 35 534, nr. 122). Of ook geldt dat heel goed management de uitstoot reduceert tot een niveau dat
we emissiearm kunnen noemen, is niet bekend. Dit vraagt bovendien om het borgen met
een systematiek van real time emissie meten op bedrijfsniveau. Dat is op dit moment
nog in de experimentele fase en moet zich nog bewijzen. Vanuit het Nationaal Kennisprogramma
Stikstof (NKS) wordt een programma gestart waarin dit verder wordt onderzocht.

Vraag 11

Kunt u uitleggen waarom in het rapport alle huisvesting van melkvee nu op traditionele
systemen zijn gezet terwijl er ook systemen zijn die wel werken?

Antwoord 11

De werkgroep NEMA heeft dit besluit genomen. Dit is gebeurd op basis van de analyse
van het CBS uit 2019. De Tweede Kamer is over de CBS-analyse geïnformeerd bij brief
van 13 oktober 20209. In aanvulling daarop is relevant dat het rapport van het CBS betrekking heeft op
wat oudere emissiearme vloeren uit 2015, 2016 en 2017. Modernere emissiearme vloeren
met een lagere emissiefactor zijn geen onderdeel van de CBS-analyse.

Vraag 12, 13 en 14

Bent u bekend met de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 april 2022 inzake
emissiearme stallen? Zo ja, welke conclusie trekt u uit deze uitspraak?10

Deelt u de mening dat deze uitspraak, in samenhang met de resultaten voor emissiearme
melkveestallen, de huidige RAV-lijst onhoudbaar maakt?

Welke mogelijkheden ziet u om nog te werken met de huidige RAV-lijst?

Antwoord 12, 13 en 14

Ik ben bekend met de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant. De uitspraak is in lijn
met een eerdere uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland aangaande het gebruik
van de Rav-factoren ten behoeve van het verlenen van Wet natuurbescherming-vergunningen.
Tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland is hoger beroep ingesteld. Ook
tegen de uitspraak in Oost-Brabant wordt hoger beroep ingesteld.

De Rav-lijst is primair bedoeld voor de toetsing aan de emissiegrenswaarden in het
Besluit emissiearme huisvesting. Voor dat doel voldoet de lijst.

De uitspraak waarnaar wordt verwezen gaat vooral over het gebruik van de Rav-lijst
in het kader van toetsing aan de Wet natuurbescherming. Rechtbanken hebben inmiddels
enkele malen kritisch geoordeeld over de toepassing van de in de Regeling ammoniak
en veehouderij opgenomen emissiefactoren in dat kader. Daarbij was sprake van het
toepassen van een emissiearme techniek en het opvullen van de ontstane emissieruimte
met meer dieren zonder verplichte natuurvergunning.

Aan de hand van de toepassing van emissiefactoren stond volgens deze rechtbanken niet
zonder meer vast dat geen sprake was van een toename van de ammoniakdepositie op een
Natura 2000-gebied. Daardoor stond niet vast dat significante gevolgen voor een Natura
2000-gebied konden worden uitgesloten.

De Wet natuurbescherming en de Habitatrichtlijn vereisen deze zekerheid wel. Wanneer
deze zekerheid er niet is, is een natuurvergunning vereist en dient een passende beoordeling
te worden uitgevoerd aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de natuurlijke
kenmerken van een gebied niet worden aangetast. We zijn in afwachting van het oordeel
van de Afdeling in hoger beroep over het gebruik van de factoren ten behoeve van Wnb-vergunningverlening.
De emissiefactoren zijn gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten.

Vraag 15

Deelt u de mening dat het real-time meten een oplossing kan zijn voor alle gesignaleerde
knelpunten?

Antwoord 15

Het is op dit moment nog niet mogelijk te zeggen of real time meten alle problemen
gaat oplossen. Op de ontwikkeling van real-time meten wordt volop ingezet. Maar het
is wel een oplossing die zich nog moet bewijzen en moet worden doorontwikkeld. Ook
zijn sensoren voor real time meten nog niet in alle situaties toepasbaar.

Tenslotte zullen onzekerheidsmarges bij het continu meten van emissies uit stallen
blijven bestaan. Die onzekerheidsmarges zijn er ook in het huidige systeem.

Vraag 16

Deelt u de mening dat de combinatie van de resultaten van het Nationaal Emissiemodel
voor Ammoniak (NEMA) en de uitspraak van de rechter maken dat het beleid in de provincie
Noord-Brabant juridisch onhoudbaar wordt?

Antwoord 16

Nee, die mening deel ik niet.

Het NEMA-model wordt gebruikt bij het berekenen van de totale depositie, die in AERIUS-Monitor
gebruikt worden. De totale depositie wordt berekend op basis van emissies uit de Emissieregistratie
en maakt gebruik van het Model NEMA. Bij het bepalen van deze totale depositie wordt,
onder andere door de WUR gebruik gemaakt van de meest actuele wetenschappelijke inzichten
voor de effectiviteit van een staltype.

In de vergunningverlening wordt gebruik gemaakt van project-specifieke berekeningen
in AERIUS-Calculator. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de Rav-factoren. Deze factoren
vormen de best beschikbare kennis voor het berekenen van stalemissies ten behoeve
van het verlenen van Wnb-vergunningen.

Vraag 17

Deelt u de mening dat er door het blijven opleggen van de emissiearme vloeren aan
melkveehouders na bekendmaking van het NEMA-rapport laakbaar is gehandeld door de
overheid?

Antwoord 17

Die mening deel ik niet. Het signaal dat emissiearme technieken niet altijd de prestatie
leveren die de Rav weergeeft, is bekend. Daarnaar vindt onderzoek door de WUR plaats
in opdracht van de Staatssecretaris van IenW en mij. Zie verder het antwoord op vraag
7.

Vraag 18

Zijn de bevindingen uit het NEMA-rapport de daadwerkelijke reden voor uitspraken die
gedaan zijn afgelopen jaar omtrent de inzet van innovatie, zoals de uitspraak van
Minister Staghouwer «innovatie is niet de heilige graal» tijdens het hoofdlijnendebat
van LNV op 12 april jl.?

Antwoord 18

Nee, emissiearme stallen zijn, zoals de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM)
eerder ook aangaf, complexe systemen. Emissiebeperking wordt door tal van factoren
beïnvloed, waaronder het management door de veehouder.

Verder verwijs ik u naar het antwoord op vraag 7 waar nader wordt ingegaan op het
onderzoek naar stalmanagement van emissiearme stallen.

Verder blijkt innovatie in de praktijk niet zo eenvoudig. Het advies van de Taskforce
Versnelling Innovatieproces Stalsystemen schetst dit ook. Het testen en ontwikkelen
van innovaties kost tijd en in de praktijk worden soms knelpunten ervaren. De Taskforce
doet in haar advies aanbevelingen om de drempels die de versnelling van innovatie
hinderen weg te nemen, onder andere via een nog in te stellen regieorgaan dat zich
in ieder geval richt op het organiseren, ondersteunen en evalueren van pilots om de
innovatie te versnellen.

Het advies van de Kwartiermaker11, die voorafgaand aan het instellen van een regieorgaan en het aanstellen van een
innovatiegezant (Motie Lodders)12 is aangesteld, moet hier ook meer handvatten voor geven. Na ontvangst van zijn advies,
dat voor de zomer wordt verwacht, zal ik de Tweede Kamer hier nader over informeren.

Vraag 19

Bent u ermee bekend dat er al lange tijd kritiek is vanuit de landbouwsector op de
totstandkoming van de RAV-lijst?

Antwoord 19

Daar ben ik mee bekend. De Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen heeft
in haar advies13 een aantal verbetervoorstellen gedaan voor zowel de toetsende instelling (RVO) als
de aanvrager van de Rav-factor. Deze verbetervoorstellen zijn doorgevoerd en hebben
ook geleid tot een structureel overleg met de landbouwsector, waarbij doorlopend gekeken
wordt op welke punten verbeteringen wenselijk en mogelijk zijn.

Vraag 20

Bent u ermee bekend dat veel kleine innovatieve ondernemers klagen omdat zij niet
op de RAV-lijst kunnen komen omdat dit te duur en te arbeidsintensief is? Zo ja, onderkent
u dat de RAV-lijst op deze wijze innovatie niet stimuleert?

Antwoord 20

Ik ben met dit signaal bekend. Er zijn regelingen om deze ondernemers tegemoet te
komen. Voor proefstallen is geregeld dat deze in principe via de MIA/Vamil-regeling
kunnen worden gefinancierd. Ook begeleidt RVO daarbij de aanvragers intensief en kosteloos.
Daarnaast zijn er subsidieregelingen zoals de Sbv (Subsidiemodules brongerichte verduurzaming
stal- en managementmaatregelen), op grond waarvan ondernemers subsidie aan kunnen
vragen voor onderzoeken, ontwikkelen en bemeten van integrale en brongerichte emissiereducerende
technieken en managementmaatregelen. Daarbij dient de ondernemer wel zelf, naast de
Sbv-aanvraag, een aanvraag in te dienen voor het verkrijgen van een proefstal. Ook
regionaal of sectoraal, zoals voor de pluimveesector, zijn er regelingen waarbij meetkosten
gesubsidieerd worden, zoals de pilot-regeling voor het meten van emissiereducerende
fijnstoftechnieken van het PEV (Praktijkcentrum emissiereductie veehouderij).

Vraag 21

Deelt u de mening dat een ander systeem van erkenning van innovaties, bijvoorbeeld
met veel meer praktijkmetingen, innovatie veel meer kan stimuleren?

Antwoord 21

De verwachting is dat een veehouder in een systeem met doelvoorschriften met behulp
van continu en real time meten sterkere prikkels krijgt om emissies verder te reduceren.
Hij krijgt namelijk met real time meten direct inzicht in de invloed van een bepaalde
maatregel op de emissie. Verder kan in een systeem met doelvoorschriften het overschrijden
van de maximale emissienormen consequenties hebben voor de afgegeven vergunning. Zoals
in antwoord op vraag 15 is aangegeven, moet het real time meten zich nog wel bewijzen
en verder worden doorontwikkeld.

Vraag 22, 23 en 24

Hoelang is al bekend dat er vanwege het ontbreken van gegevens over afgevoerd spuiwater
niets gezegd kan worden over de werking van luchtwassersen en welke stappen zijn ondernomen
om alsnog gegevens van afgevoerd spuiwater boven tafel te krijgen?14

Deelt u de mening dat het logisch is dat de afgevangen ammoniak zich in het spuiwater
bevindt, daar dit de functie en bedoeling is van een luchtwasser?Zo ja, deelt u dan
ook de mening dat vanaf het moment dat deze luchtwassers werden toegevoegd aan de
RAV-lijst, de registratie van spuiwater geregeld had moeten worden?

Deelt u de mening dat de sector nu de dupe is van het niet registreren doordat de
afvang van ammoniak niet wordt meegeteld?

Antwoord 22, 23 en 24

De mate van ammoniakreductie is voor elk type luchtwassers onderzocht voorafgaand
aan de plaatsing op de Rav. Daarnaast is de werking in de praktijk met vele metingen
onderzocht. Daarover heeft de Tweede Kamer op 30 november 2021 nog een rapportage
ontvangen.15

Naast deze directe bepaling van het rendement van een luchtwasser kan dat meer indirect
worden berekend door analyse van spuiwater. De opmerking op pagina 27 in het in noot
8 vermelde rapport «emissies naar lucht uit de landbouw berekend met NEMA voor 1990–2019»
slaat op die indirecte berekening.

Bij stallen met luchtwassers wordt ammoniak verwijderd en komen stikstofhoudende omzettingsproducten
van ammoniak terecht in het spuiwater.

Dit spuiwater kan worden aangewend als overige anorganische meststof. Dit is geregeld
in de Meststoffenwet. Spuiwater uit luchtwassers die vermeld staan op Bijlage Aa,
onderdeel II van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm) mag verhandeld en gebruikt
worden als meststof (overige anorganische meststof).

Er is geen voorgeschreven methode om de hoeveelheid geproduceerd spuiwater te bepalen
en te registreren. Het is aan de landbouwer om de productie, het eigen gebruik en
de afvoer aannemelijk te maken. De landbouwer moet het eigen gebruik en de afvoer
van spuiwater in de boekhouding kunnen verantwoorden. Daarnaast wordt, in het geval
dat de «aanvullende gegevens landbouwer» (hierna AGL) geleverd dienen te worden, de
voorraad aan het eind van het kalenderjaar en de aan- of afvoer van spuiwater doorgegeven
aan RVO.

In de Rav-lijst is per type luchtwasser een reductiepercentage voor de ammoniakemissie
naar de lucht opgenomen. Dit reductiepercentage is bedoeld om per bedrijf en voor
een sector de mate van afvang van ammoniak te kunnen berekenen. De reductiepercentages
in de Rav-lijst zijn ook toegepast in het rapport «emissies naar lucht uit de landbouw
berekend met NEMA voor 1990–2019», met uitzondering van combiwassers. Voor combiwassers
geldt in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) een rendement voor ammoniak van
85% reductie, dat van toepassing is bij individuele vergunningen. Voor het bovengenoemde
rapport heeft de werkgroep NEMA dit rendement verlaagd naar 59%. Op 3 april 2018 is
de Tweede Kamer over dit lagere rendement van combi-luchtwassers in de praktijk geïnformeerd.16 De Tweede Kamer heeft op 30 november 2021 een brief met een bijgevoegd rapport ontvangen,
waarin staat dat combiwassers voor ammoniak kunnen voldoen aan het rendement dat in
de Rav is vermeld. Als randvoorwaarde geldt dat een combiwasser op de juiste wijze
in werking is.17

Voor de overige luchtwassers past de werkgroep NEMA sinds 2016 geen correctie op het
rendement toe. Omdat de passages op blz. 26 en 27 van het rapport op dit punt niet
helemaal duidelijk zijn, hebben deskundigen dit aan mij bevestigd. Er is dus geen
sprake van niet meetellen van de afvang van ammoniak door luchtwassers.

Vraag 25

Wat zijn de gevolgen voor de nationale uitstootcijfers van deze tekortkoming en welke
gevolgen heeft dat voor de rapportage naar de Europese Commissie?

Antwoord 25

Zoals in het antwoord op de vragen 22, 23 en 24 is aangegeven, wordt de afvang van
ammoniak door de luchtwasser steeds meegeteld. Bij het berekenen van de nationale
uitstootcijfers wordt de emissiereducerende werking van luchtwassers volgens de opgave
in de Rav-lijst gebruikt, met uitzondering van combiwassers. Zie ook het antwoord
op de vragen 22, 23 en 24. Voor het rapporteren aan de Europese Commissie op basis
van de NEC-richtlijn geldt dat dit steeds gebeurt op basis van de nieuwste inzichten,
die bovendien met terugwerkende kracht – voor zover mogelijk – worden toegepast op
voorgaande jaren.

Vraag 26

Hoe rijmt u de onzekerheidsmarge die in het NEMA-rapport wordt genoemd (minimaal 20%
(stallen) en maximaal 56% (beweiding)) met verregaande maatregelen als opkoop onder
dwang?

Antwoord 26

Onzekerheden zijn inherent aan het wetenschappelijk bepalen van dergelijke emissiefactoren.
Ook het meten van emissies kent een onzekerheidsmarge. De in het rapport genoemde
onzekerheidspercentages zijn bekend. Ook wordt er door onder andere de WUR en het
RIVM continu gewerkt aan de doorontwikkeling van de huidige systematiek en modellen.

Daarnaast wil ik benadrukken dat de inzet met stoppersregelingen juist is om gedwongen
opkoop zo veel mogelijk te voorkomen.