Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

COVID-19 heeft al sinds het studiejaar 2019–2020 een forse impact op het onderwijs.
In het begin van het studiejaar 2021–2022 zijn de besmettingscijfers sterk gestegen.
Door de verdere verspreiding van COVID-19 is van 19 december 2021 tot en met 14 januari
2022 sprake geweest van een fysieke sluiting van het onderwijs. Ook na 14 januari
2022 hebben studenten echter nog regelmatig te maken met (fysiek) onderwijs dat geen
doorgang kan vinden, bijvoorbeeld vanwege docenten of begeleiders die ziek zijn of
in quarantaine zitten. Gelet op de hoge besmettingsgraad, is het niet in alle gevallen
gelukt om het onderwijs te vervangen of in te halen. Bovendien hebben de maatregelen
ter bestrijding van het coronavirus impact op de sectoren waar gewoonlijk stages worden
gelopen.

Onderwijsinstellingen leveren enorme inspanningen om onderwijs doorgang te laten vinden
en daarmee COVID-19 gerelateerde studievertraging te voorkomen. Desondanks hebben
(aspirant-)studenten in bepaalde gevallen toch vertraging opgelopen in de afronding
van hun opleiding. Alle inspanning ten spijt, zal het naar alle waarschijnlijkheid
niet mogelijk zijn om alle opgelopen vertraging nog binnen het lopende studiejaar
op te lossen.

De coronamaatregelen hebben een langdurig effect gehad op het onderwijs. Ook nu de
meeste maatregelen zijn vervallen, valt niet uit te sluiten dat gedurende het studiejaar
nog vertraging zal worden opgelopen, bijvoorbeeld door een beperkt stageaanbod of
uitval van docenten ten gevolge van COVID-19. Deze vertraging is zeer verschillend
per opleiding en student, maar speelt met name bij opleidingen met een grote praktijkcomponent.
Om de gevolgen van de studievertraging die studenten oplopen te beperken, wordt met
dit wetsvoorstel de mogelijkheid geïntroduceerd om ook voor het studiejaar 2022–2023
studenten in te schrijven voor het hoger onderwijs (ho) die ten gevolge van COVID-19
nog niet aan alle vooropleidings- of toelatingseisen voldoen.

De regering stelt voor deze maatregel met spoed te treffen, zodat deze met ingang
van het studiejaar 2022–2023 in werking kan treden en studenten en aspirant-studenten
perspectief wordt geboden.

2. Hoofdlijnen van het voorstel

2.1. Aanleiding en doel

In de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) is bepaald dat
alleen degene die voldoet aan de vooropleidingseisen dan wel toelatingseisen kan worden
ingeschreven voor een associate degree-opleiding, een bacheloropleiding of een masteropleiding
(artikel 7.37, eerste lid, WHW). De regering voorziet voor het studiejaar 2022–2023
dat vanwege COVID-19 en de in dat kader getroffen maatregelen niet alle (aspirant-)studenten
in staat zullen zijn om tijdig aan deze vooropleidings- of toelatingseisen te voldoen.
Dit beeld wordt herkend door de koepelorganisaties en studentenbonden. Zo heeft een
inventarisatie plaatsgevonden onder de instellingen in het middelbaar beroepsonderwijs
(mbo), waaruit bleek dat ongeveer twee derde van de ondervraagde mbo-instellingen
ook voor dit studiejaar voorziet dat niet alle studenten tijdig in het bezit zullen
zijn van een mbo-diploma vanwege de effecten die COVID-19 en de in dat kader getroffen
maatregelen hebben gehad op de mogelijkheden om studievoortgang te boeken.

Vanwege de coronamaatregelen moesten mbo- en ho-studenten in het studiejaar 2021–2022
het onderwijs gedeeltelijk online volgen. Ondanks de inspanningen van onderwijsinstellingen
is het niet mogelijk gebleken om al het onderwijs te vervangen door online alternatieven,
met name bij opleidingen met een grote praktijkcomponent. Het is daarom onvermijdelijk
dat sommige (aspirant-)studenten studievertraging oplopen door COVID-19. Voor groepen
(aspirant-)studenten die zich in het studiejaar 2021–2022 in de afrondende fase van
hun vooropleiding bevinden, kan de studievertraging tot gevolg hebben dat zij in het
studiejaar 2022–2023 niet kunnen doorstromen en een heel jaar moeten wachten om in
te kunnen stromen in de opleiding van hun keuze.1 Voor (aspirant-)studenten die nog maar een klein deel van hun studie moeten halen,
kan dit leiden tot een onevenredige studievertraging. Dit is onwenselijk, gelet op
de gevolgen die deze studievertraging kan hebben voor de (aspirant-)student. De regering
stelt daarom voor om ook voor het studiejaar 2022–2023 eenzelfde mogelijkheid te creëren
als dat het geval was in de voorgaande twee studiejaren. Overigens zal het overgrote
deel van de studenten naar verwachting zonder problemen kunnen doorstromen naar het
hoger onderwijs, omdat zij geen vertraging hebben opgelopen.2

Voor de groepen (aspirant-)studenten die voor de studiejaren 2020–2021 en 2021–2022
wegens COVID-19 en de in dat kader getroffen maatregelen niet tijdig aan de instroomeisen
konden voldoen, is in de wet de tijdelijke mogelijkheid gecreëerd om bij de inschrijving
van deze groepen (aspirant-)studenten af te wijken van de vooropleidings- of toelatingseisen (artikel 7.37c
respectievelijk artikel 7.37d WHW). Deze groepen studenten is de gelegenheid geboden
om gedurende het studiejaar het onderwijs van de vervolgopleiding al te volgen terwijl
tegelijkertijd alsnog de vooropleiding diende te worden afgerond. Indien de student
de vooropleiding niet afrondde voor een vooraf bepaalde datum, dan werd de student
weer uitgeschreven.3 Het doel van deze regeling was het voorkomen van onnodige studievertraging. Zonder
deze regeling hadden studenten niet kunnen worden toegelaten tot het hoger onderwijs
en hadden zij in beginsel een jaar moeten wachten voordat ze hadden kunnen starten
met een vervolgopleiding.4

Voor het studiejaar 2021–2022 hebben naar verwachting tussen de 4.500 en 5.500 studenten
gebruikgemaakt van voornoemde mogelijkheid. De meeste studenten die in het studiejaar
2021–2022 doorstroomden zonder bij de start van de opleiding aan de instroomeisen
te voldoen, gingen van de bachelor naar de master. Dit betrof tussen de 2.500 en 3.300
studenten. Ongeveer 200 studenten stroomden zonder hbo-propedeuse getuigschrift door
naar een wo-bacheloropleiding. Daarnaast stroomden ongeveer 1.700 mbo-4 studenten
zonder diploma door naar het hbo.5 In vergelijking met het studiejaar 2020–2021 is het aandeel mbo-4 studenten dat doorstroomt
zonder diploma vrijwel gelijk gebleven. Uit een voorlopige analyse van de Vereniging
Hogescholen (hierna ook: VH) komt naar voren dat in het studiejaar 2021–2022 ongeveer
75 procent van de doorgestroomde mbo-4 studenten vóór 1 januari 2022 alsnog het mbo-diploma
heeft behaald en daarmee definitief is toegelaten.6 Ongeveer 10 procent van de doorgestroomde mbo-4 studenten is voor 1 januari 2022
gestopt en 7 procent is door de instelling uitgeschreven. Een kleine groep heeft uitstel
gekregen op basis van de hardheidsclausule.7

e wetgeving die het mogelijk heeft gemaakt om studenten al in te schrijven terwijl
zij nog niet voldeden aan alle vooropleidings- en toelatingseisen, heeft in de studiejaren
2020–2021 en 2021–2022 de nodige ademruimte en rust gecreëerd voor zowel studenten
als instellingen. De noodzaak om juist ten tijde van COVID-19 rust te creëren voor
studenten wordt benadrukt door onder andere de bevindingen beschreven in de Monitor
Mentale gezondheid en Middelengebruik Studenten hoger onderwijs.8 Studenten hebben het door COVID-19 zwaar en hebben last van mentale problemen. Stress
en prestatiedruk blijken belangrijke factoren voor psychische klachten en emotionele
uitputtingsklachten. De mogelijkheid om toegelaten te kunnen worden terwijl nog niet
is voldaan aan alle vooropleidings- of toelatingseisen als dit een gevolg is van COVID-19,
kan de (door COVID-19 veroorzaakte) druk bij deze studenten verlagen. Daarmee heeft
de maatregel naar verwachting een positief effect op het mentaal welzijn van studenten
met coronagerelateerde studievertraging in het hoger onderwijs.

2.2. Kern van het voorstel

Met dit wetsvoorstel wordt ook voor het studiejaar 2022–2023 de mogelijkheid gecreëerd
voor instellingen om studenten die ten gevolge van COVID-19 nog niet aan alle vooropleidings-
of toelatingseisen hebben kunnen voldoen, in te schrijven. Het instellingsbestuur
kan slechts van deze bevoegdheid gebruikmaken als COVID-19 en de daarmee gepaard gaande
maatregelen de oorzaak zijn van de studievertraging van de (aspirant-)student.

De mogelijkheid om studenten in te schrijven die nog niet aan alle vooropleidings-
of toelatingseisen voldoen, zal niet voor alle aspirant-studenten een oplossing bieden.
Voor studenten met een aanzienlijke vertraging zal voorwaardelijke toelating geen
soelaas bieden, omdat de combinatie van enerzijds het inlopen van een aanzienlijke
achterstand in de vooropleiding en anderzijds het succesvol volgen van de vervolgopleiding
in het hoger onderwijs, een te grote belasting zal zijn.

2.3. Groepen studenten waarop het voorstel betrekking heeft

Dit wetsvoorstel introduceert – gelijk aan de bepalingen voor de studiejaren 2020–2021
en 2021–2022 – een bevoegdheid voor het instellingsbestuur om bij de inschrijving
af te wijken van de vooropleidings- en toelatingseisen, in de gevallen waarin het
niet voldoen aan die eisen het gevolg is van COVID-19. Daaraan is de verplichting
gekoppeld om de studenten uit te schrijven die niet alsnog binnen de vastgestelde
termijn voldoen aan deze eisen (voorgestelde artikel 7.37e WHW).

Deze bevoegdheid strekt zich voor het studiejaar 2022–2023 allereerst uit tot studenten
aan het middelbaar beroepsonderwijs die willen doorstromen naar het hoger onderwijs,
maar niet tijdig kunnen voldoen aan de vooropleidingseisen vanwege uitstel van vakken,
examens en eventuele praktijkonderdelen. Daarnaast ziet het voorstel op studenten
die nog niet in het bezit zijn van een graad Associate degree en die willen doorstromen
naar een bacheloropleiding in het hoger beroepsonderwijs (hbo). Verder vallen binnen
de reikwijdte de studenten die nog niet in het bezit zijn van hun propedeutisch getuigschrift
van het hbo of een associate degree-getuigschrift en die de overstap willen maken
naar een universitaire bacheloropleiding.

Voorts kunnen instellingen ook studenten inschrijven die via een premastertraject
willen doorstromen naar een masteropleiding in het wetenschappelijk onderwijs (wo),
studenten die willen doorstromen van een wo-bacheloropleiding naar een wo-masteropleiding
(al dan niet via een premaster-traject) alsmede studenten die willen doorstromen van
een hbo-bacheloropleiding naar een hbo-masteropleiding, terwijl zij bij inschrijving
nog niet voldoen aan alle toelatingseisen. In het Servicedocument Hoger Onderwijs
worden nadere bestuurlijke afspraken gemaakt over bovengenoemde groepen.

Voor aspirant-pabo-studenten geldt dat de toetsen die zij moeten maken om te kunnen
voldoen aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen naar verwachting doorgang zullen
vinden. Slechts in de gevallen dat vanwege COVID-19 de toetsen geen doorgang kunnen
vinden of dat een aspirant-student niet in de gelegenheid is deel te nemen aan de
toetsen vanwege het samenvallen met eindexamens, kan het instellingsbestuur gebruikmaken
van de met deze wet geregelde bevoegdheid.9

De regering is voornemens om met ingang van het studiejaar 2022–2023 middels experimenteerregelgeving
een mogelijkheid te creëren voor instellingen om studenten toe te laten die bij aanvang
van de opleiding nog niet voldoen aan de bijzondere nadere vooropleidingseisen.10 In het geval dat de toetsen gewoon kunnen worden afgenomen, maar een student de toetsen
niet met goed gevolg aflegt, kan op het moment dat het experiment tijdig inwerking
treedt en de instelling deelneemt aan het experiment de student toch worden toegelaten
tot de opleiding, onder de in genoemde regelgeving neergelegde voorwaarden.

Overigens dient te worden opgemerkt dat indien een aspirant-pabo-student nog niet
in het bezit is van het diploma van het toeleverend onderwijs (bijvoorbeeld een mbo-diploma)
en wanneer dit te relateren is aan COVID-19 en de daarmee gepaard gaande maatregelen,
voor dat deel de instelling ook gewoon de ruimte heeft om de aspirant-pabo-student
toe te laten. In die zin zou de toepassing van de onderhavige wet en de experimenteerregelgeving
samen kunnen lopen.

Voor eindexamenleerlingen in het voortgezet onderwijs (vo) in Nederland en Caribisch
Nederland geldt dat de centrale eindexamens dit jaar – gelijk aan vorig jaar – met
de nodige aanpassingen doorgang zullen vinden. Dit betekent dat eindexamenleerlingen
tijdig over een diploma kunnen beschikken waarmee zij kunnen doorstromen naar bacheloropleidingen
of associate degree-opleidingen. Om die reden houdt een eventuele studievertraging
van deze leerlingen geen verband met COVID-19. De met dit wetsvoorstel geregelde bevoegdheid
tot inschrijving, heeft derhalve geen betrekking op leerlingen uit het voortgezet
onderwijs. Scholieren in Sint Eustatius en Saba kunnen ook examens afleggen waar Caribbean
Examinations Council (CXC) verantwoordelijk is voor de afname en correctie. De ervaring
leert dat het ten gevolge van COVID-19 niet in alle gevallen mogelijk is de CXC-diploma’s
tijdig af te geven, terwijl de examens wel tijdig worden afgenomen. Om deze reden
strekt de bevoegdheid om studenten in te schrijven die nog niet aan alle vooropleidingseisen
voldoen zich wel uit tot aspirant-studenten die ten gevolge van COVID-19 niet tijdig
over een CXC-diploma beschikken.

De staatsexamens vo worden volgens het reguliere rooster afgenomen. Hetgeen betekent
dat deze studenten tijdig over een diploma kunnen beschikken. De met dit wetsvoorstel
geregelde bevoegdheid tot inschrijving heeft derhalve geen betrekking op deze leerlingen.

Aangezien de verwachte afnamecapaciteit van de staatsexamens Nederlands als tweede
taal (Nt2) – in tegenstelling tot afgelopen jaar – voldoende is, geldt voor (aspirant-)studenten
die niet tijdig het staatsexamen Nt2 hebben afgelegd dat zij in beginsel niet binnen
de reikwijdte van dit voorstel vallen.

Internationale studenten

Onder internationale studenten vallen onder andere de studenten uit de landen die
partij zijn bij het Verdrag inzake de erkenning van kwalificaties betreffende hoger
onderwijs in de Europese regio. Voor zover deze studenten willen instromen in een
bacheloropleiding in Nederland, is in de artikelen 7.28 en 7.30d van de WHW geregeld
dat deze studenten zijn vrijgesteld van de vooropleidings- respectievelijk toelatingseisen
voor toelating tot een opleiding op wo- of hbo-niveau, indien zij in hun land toegang
hebben tot onderwijs van respectievelijk wo- of hbo-niveau. Dit wetsvoorstel voorziet
niet in een uitbreiding van deze vrijstelling tot studenten die ten gevolge van COVID-19
niet toelaatbaar zijn tot het hbo- of wo-onderwijs in het thuisland. Dat betekent
dat studenten uit de Europese regio die vertraging hebben opgelopen wegens COVID-19,
enkel in de Nederlandse bachelor- of masteropleiding toelaatbaar zijn zonder diploma
indien zij ook in eigen land zonder diploma worden toegelaten tot het hoger onderwijs.

Voor studenten die niet afkomstig zijn uit de Europese regio geldt geen vrijstelling
van de toelatingseisen op grond van de WHW. Voor deze studenten wordt ook in dit wetsvoorstel
geen uitbreiding voorzien ten opzichte van die systematiek.11

Voor internationale bachelorstudenten die willen instromen in een masteropleiding,
geldt dat instellingen op grond van de WHW al de mogelijkheid hebben deze studenten
toe te laten indien zij in het bezit zijn van kennis, inzicht en vaardigheden op het
niveau van een graad bachelor.12 Het instellingsbestuur besluit welke kwalitatieve toelatingseisen worden gesteld
aan (Nederlandse en internationale) bachelorstudenten. De verplichting om een taaltest
Engels af te leggen als onderdeel om de toelaatbaarheid van internationale studenten
te kunnen beoordelen is vastgelegd in hoofdstuk 4 van de Gedragscode Internationale
Student in het Hoger Onderwijs.

Instellingen stellen hun eigen beleid vast ter uitvoering van de bevoegdheid die ze
met dit wetsvoorstel krijgen ten aanzien van inschrijving. Zij kunnen voor de betreffende
opleidingen bepalen welke informatie van de student – zowel de Nederlandse als de
internationale student – nodig is om een beoordeling goed te kunnen maken. Net als
in de reguliere situatie kan de beoordeling van een aanmelding van een aspirant-student
ertoe leiden dat de instelling besluit de aspirant-student niet in te schrijven.

2.4. Wijze waarop inschrijving tot stand komt

Evenals in de Tweede verzamelspoedwet COVID-1913en de Wet betreffende tijdelijke voorzieningen voor het studiejaar 2021–2022 in verband
met COVID-1914 creëert dit wetsvoorstel een bevoegdheid voor instellingen om studenten in te schrijven
die hun vooropleiding niet tijdig hebben kunnen afronden door de (verdere) verspreiding
van COVID-19 en van wie verwacht wordt dat zij zonder COVID-19 wel op tijd zouden
hebben voldaan aan de gestelde vooropleidings- of toelatingseisen. Voor toepassing
van deze bevoegdheid moet worden vastgesteld:

– dat de verspreiding van COVID-19 de oorzaak is van de studievertraging;

– dat de student over het vereiste kennis- en vaardighedenniveau beschikt om de opleiding
te kunnen starten; en

– welke termijn de student krijgt om zijn of haar studievertraging in te halen en of
deze termijn ook haalbaar is.

Of de student voldoet aan deze criteria en wordt ingeschreven, is ter beoordeling
van het instellingsbestuur van de opleiding waarvoor de aspirant-student wil worden
ingeschreven. In het Servicedocument Hoger Onderwijs worden de bestuurlijke afspraken
neergelegd die zijn gemaakt tussen de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
en de vertegenwoordigers van het onderwijsveld over de wijze waarop deze beoordeling
zal plaatsvinden. Bij deze afspraken is het uitgangspunt dat de procedure die de student
dient te doorlopen laagdrempelig en toegankelijk is en niet tot onnodige extra administratieve
lasten bij de instellingen leidt.

Instellingen kunnen ook voor de desbetreffende opleidingen bepalen welke informatie
van de student – zowel de Nederlandse als de internationale student – nodig is om
deze beoordeling goed te kunnen maken. Bij ministeriële regeling worden nadere regels
gesteld over de voorwaarden voor inschrijving en de onderwerpen waar het gevoerde
beleid van de instellingen betrekking op moet hebben. De regeling zal gelijkluidend
zijn aan het studiejaar 2021–2022.

2.5. Termijn om alsnog aan vooropleidings- en toelatingseisen te voldoen

Dit wetsvoorstel regelt dat de studenten die worden ingeschreven terwijl zij bij inschrijving
nog niet hebben voldaan aan alle vooropleidings- of toelatingseisen, een bepaalde
periode krijgen om alsnog te voldoen aan deze eisen. De student blijft ingeschreven
staan indien hij tijdig aan deze eisen voldoet. De instelling moet de studenten uitschrijven
die niet tijdig aan de eisen voldoen.

Instroom associate degree-, bachelor- en masteropleiding per 1 september 2022

Studenten die per 1 september 2022 worden ingeschreven terwijl zij nog niet aan alle
vooropleidingseisen voldoen, krijgen tot 1 januari 2023 de tijd om alsnog aan de vooropleidingseisen
te voldoen. Dit betreft studenten die worden ingeschreven voor een associate degree-opleiding
en een bacheloropleiding.

Voor studenten die worden ingeschreven voor een masteropleiding per 1 september 2022
terwijl zij nog niet aan de toelatingseisen hebben voldaan, geldt dat de instelling
zelf bepaalt vóór welke datum de student alsnog aan de reguliere toelatingseisen moet
hebben voldaan. Deze datum ligt echter niet eerder dan 1 januari 2023 en niet later
dan 1 september 2023. Studenten kunnen zo ook later in het studiejaar, na 1 januari
2023, de vakken of tentamens van de bacheloropleiding inhalen. Hiervoor is gekozen,
omdat het organisatie- en roostertechnisch gunstiger kan zijn voor zowel de opleiding
als de student. Op deze wijze krijgt de student voldoende tijd alsnog aan de eisen
te voldoen, zonder dat de situatie wordt gecreëerd dat een student zijn masterdiploma
eerder kan behalen dan zijn bachelordiploma.

Instellingen wordt de ruimte geboden zelf invulling te geven aan de bevoegdheid om
studenten in te schrijven die nog niet aan alle toelatingseisen voldoen op een manier
die het best past bij specifieke kenmerken van de overgang van bachelor naar master
in het hbo en het wo. In het Servicedocument Hoger Onderwijs worden hierover nadere
afspraken vastgelegd. De hogescholen hanteren voor de toelating tot de hbo-master
dezelfde termijn als voor studenten die in de bachelor worden ingeschreven, namelijk
1 januari 2023.

Als een student niet binnen de gestelde termijn alsnog aan de eisen voldoet, is de
instelling verplicht de student uit te schrijven. Indien dit een individuele student
overkomt buiten zijn of haar schuld, voorziet dit wetsvoorstel in een hardheidsclausule.
Als toepassing van de gestelde termijn tot een onbillijkheid van overwegende aard
leidt, kan deze termijn worden verlengd tot uiterlijk 1 september 2023. Dit voorziet
in een termijn die kort genoeg is om het «normale» systeem niet te veel te ontregelen,
en lang genoeg om de student alsnog de mogelijkheid te geven aan de eisen te voldoen.

Instroom bachelor- en masteropleiding per 1 februari 2023

De regering verwacht dat door de terugkeer van fysiek onderwijs en de inspanning die
instellingen leveren om coronagerelateerde studievertragingen op korte termijn aan
te pakken, bijvoorbeeld door inzet van middelen uit het Nationaal Programma Onderwijs,
het mogelijk zal zijn om per 1 februari 2023 met een afgeronde vooropleiding in of
door te stromen in of naar het hoger onderwijs. Indien desondanks blijkt dat er tegen
die tijd studenten zijn die door COVID-19 nog niet voldoen aan alle vooropleidings-
of toelatingseisen voor een opleiding met een februari-instroom, kan het instellingsbestuur
ook voor dat instroommoment een (aspirant-)student inschrijven die nog niet aan alle
vooropleidings- of toelatingseisen voldoet. Het instellingsbestuur kan deze bevoegdheid
slechts gebruiken als kan worden aangetoond dat de gevolgen van COVID-19 de oorzaak
zijn van de studievertraging van de (aspirant-)student.

Alle studenten die worden ingeschreven per 1 februari 2023 terwijl zij nog niet aan
alle vooropleidings- of toelatingseisen voldoen, krijgen het resterende deel van het
studiejaar 2022–2023 de tijd om alsnog aan de instroomeisen te voldoen. De termijn
voor het alsnog voldoen aan de toelatingseisen voor een masteropleiding zal niet worden
vastgesteld op een jaar zoals dit wel kan bij studenten die per 1 september 2022 instromen
in een masteropleiding. De belangrijkste reden hiervoor is dat het van belang is om
de inbreuk op het «normale» stelsel zo beperkt mogelijk te houden en vanaf het studiejaar
2023–2024 over de volle breedte weer terug te keren in een reguliere situatie waarin
geen afwijkingen van wet- en regelgeving meer nodig zijn. Zou een per 1 februari ingestroomde
student langer de tijd krijgen dan een half jaar, dan houdt dit in dat voor het studiejaar
2023–2024 opnieuw zou moeten worden voorzien in een mogelijkheid om bij herinschrijving
af te wijken van de vooropleidings- en toelatingseisen. Het is in het belang van de
student die per 1 februari 2023 instroomt dat het haalbaar is om in de resterende
maanden van het studiejaar de opgelopen achterstand in te halen. Instellingen spannen
zich hiertoe in.

Er is niet voorzien in een expliciete verplichting voor instellingen om de student
uit te schrijven als deze niet alsnog voor afloop van het studiejaar (dat wil zeggen
voor 1 september 2023) aan alle vooropleidings- of toelatingseisen voldoet. Een dergelijke
verplichting is niet nodig. Als een student op 1 september 2023 niet alsnog aan alle
eisen voldoet, dan kan de student zich niet opnieuw inschrijven voor het studiejaar
2023–2024, omdat niet is voorzien in een mogelijkheid voor een afwijkende inschrijving
in dat studiejaar.

Rechten van de student

Een student die wordt ingeschreven op basis van de tijdelijke voorziening die met
dit wetsvoorstel wordt geregeld, geniet dezelfde rechten en plichten als overige ingeschreven
studenten in het ho. Dat wil zeggen dat hij op grond van artikel 7.34 WHW onder meer
recht heeft op deelname aan onderwijs, op tentaminering en op studiebegeleiding. De
instelling heeft dus ook ten aanzien van deze student de verantwoordelijkheid om de
studievoortgang en individuele studiebegeleiding van de student te bewaken. Deze regels
leggen de instellingen vast in hun Onderwijs- en Examenregeling.15 Wanneer een student onverhoopt na te zijn ingeschreven op basis van het tijdelijke
artikel 7.37e WHW toch de opleiding moet verlaten, zullen de instellingen ervoor zorgen
dat de student de studiepunten die hij heeft behaald, zo veel mogelijk kan benutten
in zijn vervolgstudie. Dit volgt uit de WHW, waar is geregeld dat als een student
één of meerdere tentamens met goed gevolg heeft afgelegd, deze hiervoor een bewijsstuk
ontvangt.16 Dit bewijsstuk kan de student (op een later instroommoment) overhandigen aan de examencommissie
van de vervolgopleiding, die op basis hiervan bepaalt of en voor welke vrijstellingen
de student eventueel in aanmerking komt.17

Tegen beslissingen die instellingen nemen ten aanzien van de in- en uitschrijving
van studenten, waaronder ook het vaststellen van de termijn, kan ingevolge artikel 7.63a,
tweede lid, WHW bezwaar worden gemaakt bij de geschillenadviescommissie. Tegen een
beslissing van de geschillenadviescommissie staat ingevolge artikel 7.66 WHW beroep
open bij het college van beroep voor het hoger onderwijs.18

5. Gevolgen (m.u.v. financiële gevolgen)

5.1 Algemeen

Zodra een student is ingeschreven voor een opleiding in het hoger onderwijs, betekent
dit dat hij recht heeft op studiefinanciering19 voor het volgen van een opleiding in het hoger onderwijs en collegegeld is verschuldigd.
De student die twee inschrijvingen heeft aan een of twee verschillende bekostigde
instellingen voor hoger onderwijs, betaalt collegegeld voor één inschrijving (artikel 7.48,
eerste lid, WHW). Mbo-studenten die worden ingeschreven in het ho betalen lesgeld
aan de instelling voor het mbo en zijn vrijgesteld voor het betalen van wettelijk
collegegeld tot de hoogte van het lesgeld. De studenten benutten hun recht op wettelijk
verlaagd collegegeld in de tijd dat zij zowel in het mbo als in het hbo ingeschreven
staan (artikel 7.48, tweede lid, WHW). De student komt, bij uitschrijving voor 1 januari
2023, in het daarop volgende studiejaar in het hoger onderwijs niet opnieuw in aanmerking
voor verlaging van het collegegeld.

De student die staat ingeschreven voor zowel het beroepsonderwijs als voor een opleiding
in het ho zal alleen nog op grond van de inschrijving in het ho studiefinanciering
ontvangen (artikel 2.15 Wsf 2000). Hiermee vervalt het recht op de basisbeurs waarop
de student in het beroepsonderwijs aanspraak kon maken. De bedragen die de student
(aanvullend) kan lenen zijn hierdoor hoger. Bij de terugbetaling van de studieschuld
komt de student vervolgens in aanmerking voor de terugbetaalvoorwaarden die gelden
bij studiefinanciering voor hoger onderwijs.

De student die voor 1 februari 2023 wordt uitgeschreven uit het hoger onderwijs kan
aanspraak maken op de zogenaamde «1-februari-regeling». Als de student niet over datzelfde
jaar opnieuw studiefinanciering krijgt toegekend als ho-student, dan hoeven de prestatiebeurs
hoger onderwijs en de kosten voor het studentenreisproduct niet te worden terugbetaald
(artikel 5.10 Wsf 2000).

5.2 Regeldruk

In het kader van dit wetsvoorstel dient het instellingsbestuur de toelaatbaarheid
van individuele studenten te beoordelen. In het kader van deze beoordeling kunnen
bijvoorbeeld afrondingsadviezen worden opgesteld door het toeleverend onderwijs. Dit
zal extra regeldruk meebrengen. Ook het monitoren of de student voor de gestelde termijn
voldoet aan alle (nadere) vooropleidings- en toelatingseisen, zal enige administratieve
lasten meebrengen voor de instelling. Deze regeldrukkosten zijn afhankelijk van de
aantallen studenten die door COVID-19 niet tijdig aan de alle vooropleidings- of toelatingseisen
voldoen. De aantallen studenten die dit jaar op grond van dit wetsvoorstel worden
toegelaten alvorens zij aan alle vooropleidings- en toelatingseisen hebben voldaan,
zijn nog onduidelijk. Over de regeldrukkosten die afhankelijk zijn van deze aantallen,
kunnen daarom nog geen concrete uitspraken worden gedaan.

Hoewel een deel van de regeldrukkosten nog onzeker is, zijn op voorhand wel een aantal
regeldrukaspecten te benoemen voor de inhoudelijke naleving van dit wetsvoorstel door
ho-instellingen. Het gaat dan om het beleid dat de instelling dient vast te leggen
als uitwerking van dit wetsvoorstel, de plicht om studenten actief uit te schrijven
als zij niet binnen de gestelde termijn alsnog voldoen aan de vooropleidings- en toelatingseisen
en de afstemming die wordt gevraagd met de medezeggenschap. Voor het bekostigde onderwijs
zou dit neerkomen op ten minste € 331.000,- volgens de Rijksbrede regeldrukmethodiek.
Dit betreft een eerste inschatting van circa 10 uur beleid formuleren, 4 uur afstemming
medezeggenschap, 16 uur afstemming met het toeleverend onderwijs, 16 uur voor het
actief uitschrijven van studenten en 80 uur aan communicatie en begeleiding. Hierbij
wordt uitgegaan van het vaste uurtarief van € 50,– per bekostigde ho-instelling. Dit
komt neer op zo’n € 6.000,- per instelling, wat ook voor het niet-bekostigde onderwijs
zal gelden. Daarnaast zal dit wetsvoorstel ook indirect gevolgen hebben voor het toeleverend
onderwijs, dat voor bepaalde studenten een afrondingsadvies zal opstellen. Voor de
inschrijving zelf worden geen extra administratieve lasten verwacht, omdat dit geen
extra handeling vergt.

5.3 Doenvermogen

Voor de aspirant-student geldt dat hij of zij zoals gebruikelijk een aanmelding doet
via studielink. Ook in jaren waarin COVID-19 geen rol speelt, moeten aspirant-studenten
zich aanmelden voordat zij de vooropleiding hebben afgerond. In die zin verandert
er voor de aspirant-student niets. Mocht de inschrijving plaatsvinden zonder dat de
aspirant-student aan alle vooropleidings- en toelatingseisen heeft voldaan, dan kan
het zo zijn dat de ho-instelling nog extra gegevens van de aspirant-student opvraagt.
Dit gebeurt regulier overigens ook met regelmaat bijvoorbeeld in het kader van de
studiekeuzecheck. Vervolgens is het na inschrijving een volledig geautomatiseerd proces
op basis waarvan de onderwijsinstelling controleert of de aspirant-student alsnog
aan de vooropleidings- en toelatingseisen heeft voldaan.

Indien een student is ingeschreven zonder dat bij aanvang van de opleiding aan de
vooropleidings- of toelatingseisen is voldaan, dan combineert de student (tijdelijk)
twee opleidingen. Voor de student is van belang dat het haalbaar is om in de gestelde
termijn de opgelopen achterstand in de vooropleiding in te halen, zonder dat dit ten
koste gaat van de studievoortgang van de nieuwe opleiding. Een inschatting van de
haalbaarheid van het combineren van twee opleidingen wordt ook door de instelling
gemaakt waar de student zich inschrijft, eventueel op basis van advies van de instelling
van vooropleiding. De student moet zelf ook deze inschatting maken. Op deze manier
wordt voorkomen dat de student te zwaar wordt belast, zodat de impact op het doenvermogen
van de student beperkt blijft.

5.4 Caribisch Nederland

Artikel 7.37e WHW geldt onverkort voor Caribisch Nederland. In Caribisch Nederland
(Bonaire, Sint Eustatius en Saba) is een rechtspersoon voor hoger onderwijs, te weten
Saba University School of Medicine. Artikel 7.37e WHW van dit wetsvoorstel geldt ook
voor inschrijving aan deze onderwijsinstelling. Caribisch Nederland kent geen andere
instellingen voor hoger onderwijs die op grond van de WHW onderwijs verzorgen.

5.5 Gendergelijkheid

Dit wetsvoorstel heeft naar verwachting geen effecten op de gendergelijkheid.

6. Uitvoering

Met de inschrijving van studenten die nog niet aan alle vooropleidings- of toelatingseisen
voldoen, wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande inschrijvingsprocessen.
Daardoor zijn de administratieve lasten beperkt. De aspirant-studenten melden zich
op de gebruikelijke wijze aan via Studielink. Op deze manier is de informatie-uitwisseling
tussen de instellingen en DUO geborgd. Conform het reguliere inschrijfproces, zal
DUO de in de registers bekende vooropleiding bekend maken aan de instelling. De aspirant-student
is vervolgens verantwoordelijk voor het aanleveren van de benodigde bewijsstukken,
waaronder, indien van toepassing, het afrondingsadvies zoals opgesteld door de toeleverende
instelling, op basis waarvan het instellingsbestuur kan besluiten de aspirant-student
in te schrijven. Deze beoordeling van individuele aanmeldingen wijkt beperkt af van
het reguliere inschrijfproces.

Tijdens de periode waarin de student ingeschreven staat, kan de instelling via de
geautomatiseerde uitwisseling van gegevens met DUO vaststellen op welk moment de student
een Nederlandse vooropleiding heeft afgerond. Indien het een buitenlandse vooropleiding
betreft, zal de student zorg moeten dragen voor tijdige aanlevering van het getuigschrift.

De toeleverende instelling houdt rekening met een tijdige zitting van de examencommissie,
zodat de informatie over afgeronde opleidingen tijdig in de onderwijsregisters is
verwerkt. In de gevallen waarin uitschrijving voorgeschreven is op grond van dit wetsvoorstel,
zal de instelling de student actief moeten uitschrijven. Ook dit is een handeling
die beperkte aanvullende administratieve werkzaamheden vraagt van de instellingen.

De student die staat ingeschreven voor zowel het beroepsonderwijs als voor een opleiding
in het hoger onderwijs zal alleen nog op grond van de inschrijving in het hoger onderwijs
studiefinanciering ontvangen (artikel 2.15 Wsf 2000). Uit het systeem van DUO volgt
dat de student in aanmerking komt voor studiefinanciering op grond van de inschrijving
in het hoger onderwijs. Dit vraagt geen aanpassing in het systeem.

7. Toezicht en handhaving

Onderhavig wetsvoorstel regelt de juridische kaders waarbinnen instellingen kunnen
afwijken van de vooropleidings- en toelatingseisen in de WHW. Het instellingsbestuur
geeft hier uitvoering aan door middel van beleid, wat zij aan de medezeggenschap voorlegt
voor advies. De instelling legt hiermee intern verantwoording af over de wijze waarop
zij invulling geeft aan de aan haar toegekende bevoegdheid. Het externe toezicht vindt
plaats door de Inspectie van het Onderwijs. Indien signalen hiertoe aanleiding geven,
zal zij toetsen in hoeverre het instellingsbestuur zich houdt aan de wettelijke kaders,
het beleid dat de instelling zelf heeft geformuleerd en hoe dit zich verhoudt tot
haar handelen.

8. Financiële gevolgen

Gevolgen voor de bekostiging en instellingen

Een gevolg van dit wetsvoorstel is dat studenten die doorstromen vanuit het mbo naar
het hbo, vanuit het hbo naar het wo, en binnen het hbo en wo, tijdelijk een inschrijving
bij twee instellingen kunnen hebben. Het uitgangspunt is dat de overheid één keer
rijksbekostiging betaalt voor de inschrijving van een student, en de student voor
een inschrijving aan een bekostigde instelling eenmaal les-, cursus- of collegegeld
betaalt. De geldende regel daarbij is dat de opleiding die de «eerste inschrijving»
heeft de bekostiging krijgt toegekend. Voor de studiejaren 2020–2021 en 2021–2022
is afgesproken dat de vervolgopleiding geregistreerd wordt als «eerste opleiding»
en daarmee de bekostiging ontvangt. Dezelfde systematiek wordt gebruik voor het studiejaar
2022–2023.

Financiële gevolgen instellingen en uitvoeringsorganisaties

De aan dit wetsvoorstel verbonden kosten zijn afhankelijk van de aantallen studenten
die een beroep doen op de in dit wetsvoorstel gecreëerde mogelijkheid. Een deel van
de instellingen zal inkomsten missen, omdat er niet dubbel bekostigd wordt. Daarnaast
zullen instellingen kosten hebben voor de extra registratie van deze studenten. De
inschatting is dat gemiste inkomsten en kosten voor uitvoering relatief laag zullen
zijn. De gevolgen van de instroom van studenten in studiejaar 2022–2023 worden zichtbaar
in de oktobertelling van 2022 en dit loopt mee in de reguliere systematiek van de
raming van de aantallen studenten van de referentieraming 2023.

9. Advies (en consultatie)

Dit wetsvoorstel is in conceptvorm besproken met de Universiteiten van Nederland (UNL),
Vereniging Hogescholen (VH), Nederlandse Raad voor Training en Opleiding (NRTO), MBO
Raad en Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra (NFU). Ook is de Landelijke
Commissie Gedragscode geraadpleegd. Het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO), de
Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB MBO) en de Landelijke studentenvakbond
(LSVb) zijn bij de ontwerpfase van het wetsvoorstel betrokken geweest.

Van 9 maart 2022 tot en met 16 maart 2022 is dit wetsvoorstel ter internetconsultatie
aangeboden. Daarnaast is het wetsvoorstel ter advisering voorgelegd aan DUO, de Inspectie
van het Onderwijs (hierna: inspectie), de Auditdienst Rijk en het Adviescollege toetsing
regeldruk.

9.1 Reacties internetconsultatie

Tijdens de internetconsultatie zijn twee openbare reacties binnengekomen, de reacties
waren positief. Eén van de respondenten gaf aan dat de mogelijkheid om tijdelijk afwijkend
te kunnen inschrijven voor een masteropleiding de nodige ruimte biedt voor flexibiliteit
in het studieschema.

De VO-raad staat positief tegenover deze vorm van maatwerk bij de doorstroom tussen
het mbo en het hoger onderwijs. De VO-raad vraagt zich af of eenzelfde mogelijkheid
te realiseren valt voor de doorstroom tussen het voortgezet onderwijs en het hoger
onderwijs, omdat ook de corona-examenlichtingen in het voortgezet onderwijs onevenredig
veel last hebben gehad van de schoolsluitingen.

Het staat vast dat ook leerlingen in het voortgezet onderwijs last hebben ondervonden
van COVID-19 en de daarmee gepaard gaande maatregelen. De regering heeft in dat kader,
net als vorig studiejaar, de gevolgen voor deze doelgroep getracht te mitigeren middels
het Besluit eindexamens 2022.20 Om die reden ziet de regering, net als de voorgaande twee studiejaren, geen aanleiding
om het voor vo-leerlingen mogelijk te maken om zonder diploma in te stromen in het
hoger onderwijs.

9.2 Adviescollege toetsing regeldruk

Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft dit wetsvoorstel niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat het geen nieuwe gevolgen heeft voor de regeldruk.

9.3 DUO

DUO heeft aangegeven dat de met dit wetsvoorstel voorgestelde maatregel uitvoerbaar
is. DUO heeft tevens vastgesteld dat de met dit wetsvoorstel geïntroduceerde maatregel
geen impact heeft op de systemen en uitvoeringsprocessen binnen de hoofdproducten
Registers, Bekostiging en Studiefinanciering. Dit komt doordat de voorgestelde maatregel
geen veranderingen in het administratieve ketenproces van aanmelden en inschrijven
in het hoger onderwijs voor DUO met zich brengt. Dat geldt ook voor de aanspraak op
bekostiging en de aanspraak op studiefinanciering.

9.4 Auditdienst Rijk

In het kader van het geïntegreerde toezicht is het wetsvoorstel uitgezet bij de Auditdienst
Rijk (ADR). De ADR heeft binnen de verkorte termijn van de uitvoeringstoets geen opmerkingen
gemaakt.

9.5 Inspectie van het Onderwijs

De inspectie acht de maatregelen uitvoerbaar en handhaafbaar. Wel vraagt de inspectie
aandacht voor het kunnen aantonen van coronagerelateerde vertraging. De inspectie
acht het wenselijk dat instellingen hierover heldere beslisregels opstellen en duidelijk
communiceren richting (aspirant-)studenten. De regering onderschrijft dit belang.
In het wetsvoorstel is daarom ook opgenomen dat het instellingsbestuur, net als voorgaande
jaren, beleid moet vaststellen over hoe zij omgaat met de bevoegdheid. Bovendien rust
op het instellingsbestuur de plicht om aspirant-studenten goed te informeren over
de geldende vooropleidingseisen.

Daarnaast vraagt de inspectie aandacht voor de status van het Servicedocument Hoger
Onderwijs. Dit servicedocument wordt sinds de start van de coronacrisis gebruikt om
op landelijk niveau richtsnoeren mee te geven. Net als afgelopen twee studiejaren
zullen op landelijk niveau afspraken worden gemaakt tussen de koepels en de studentenorganisaties
over hoe praktisch omgegaan zal worden met de bevoegdheid die met dit wetsvoorstel
wordt gecreëerd.

Het is uiteindelijk aan de individuele onderwijsinstelling om dit te vertalen in beleid.
Op dit beleid heeft de medezeggenschap adviesrecht. Met dit beleid geeft de instelling
aan hoe zij omgaat met de bevoegdheid om studenten toe te laten die ten gevolge van
COVID-19 nog niet aan alle vooropleidings- of toelatingseisen hebben kunnen voldoen.
De regering gaat ervan uit dat het instellingsbestuur dit beleid ook voldoende kenbaar
zal maken, zodat de aspirant-student weet welk beleid de instelling voert.

De inspectie heeft ook aandacht gevraagd voor de rechtsbescherming van de aspirant-student
in relatie tot de afspraken die in het Servicedocument worden neergelegd. Het aangrijpingspunt
voor de aspirant-student zal zijn het hiervoor genoemde instellingsbeleid. Het instellingsbestuur
is in beginsel gehouden om conform haar eigen beleid te handelen. Wanneer zij daarvan
afwijkt, moet dat goed worden uitgelegd. In een eventuele rechtsbeschermingsprocedure
kan dit dan door de student aan de orde worden gesteld.

10. Inwerkingtreding

De maatregel uit deze wet, dient op zeer korte termijn in werking te treden. In de
artikelsgewijze toelichting wordt de inwerkingtredingsdatum toegelicht. Gelet op de
spoedeisendheid waarmee de maatregelen moeten worden ingevoerd wordt afgeweken van
het beleid van vaste verandermomenten en de minimuminvoeringstermijn. Bovendien heeft
het voor de doelgroep (de onderwijsinstellingen en de aspirant-studenten) een bijzonder
voordeel, namelijk op een zo kort mogelijke termijn zekerheid krijgen over het inschrijvingsregime
voor het studiejaar 2022–2023.

II. Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel A

Met de opzet van het voorgestelde artikel 7.37e WHW is aangesloten bij de reeds in
de WHW bestaande regeling voor het studiejaar 2021–2022 (artikel 7.37d WHW). Ten opzichte
van artikel 7.37d WHW zijn geen inhoudelijke wijzigingen aangebracht. Wel is een redactionele
wijziging aangebracht. In de nieuwe bepaling is verduidelijkt dat slechts afgeweken
wordt van de vooropleidings- en toelatingseisen, door alleen af te wijken van de volzin
voor de eerste komma van artikel 7.37 WHW. Daarmee is verduidelijkt dat deze afwijking
onverminderd het bepaalde in artikel 7.8b, vijfde lid en 7.31a tot en met 7.31d WHW
is.

Gelet op het feit dat artikel 7.37e zal zijn uitgewerkt na afloop van het studiejaar
2022–2023 is in het achtste lid geregeld dat de bepaling per 1 september 2023 vervalt.

Artikel I, onderdeel B

De bepaling die thans is opgenomen in artikel 117 van de Wet voortgezet onderwijs
BES wordt met de Wet voortgezet onderwijs 2020 overgeheveld naar artikel 2.86 van
laatstgenoemde wet. Om die reden wordt met artikel I, onderdeel B, de verwijzing naar
de Wet voortgezet onderwijs BES, zowel in artikel 7.37d als in artikel 7.37e, vervangen
door een verwijzing naar de Wet voortgezet onderwijs 2020, die op 1 augustus 2022
inwerking treedt.

Artikel II Inwerkingtredingsbepaling

Hieronder wordt per onderdeel ingegaan op de voorziene wijze van inwerkingtreding

Artikel I, onderdeel A, treedt in werking met ingang van de dag nadat de wet in het
Staatsblad is geplaatst. Hiermee wordt op een zo kort mogelijke termijn voorzien in
een bevoegdheid voor het instellingsbestuur om aspirant-studenten die ten gevolge
van COVID-19 niet aan de vooropleidings- of toelatingseisen voldoen, in te schrijven.
Om de inschrijvingen zo ordentelijk mogelijk te laten verlopen en vanwege de voorbereidingen
die aspirant-studenten dienen te treffen om te kunnen starten met de opleiding, is
het wenselijk dat instellingen zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval vanaf 1 augustus
2022, studenten kunnen inschrijven. Om die reden is voor de situatie dat het wetsvoorstel
niet met ingang van 1 augustus 2022 of eerder in werking treedt, voorzien in terugwerkende
kracht.

Artikel I, onderdeel B, treedt in werking op 1 augustus 2022. Op 1 augustus 2022 wordt
de Wet voortgezet onderwijs BES ingetrokken en vervangen door de Wet voortgezet onderwijs
2020. Mocht dit onderdeel na 1 augustus 2022 inwerking treden, dan zal de wijziging
terugwerken tot 1 augustus 2022. Dit omdat ook onderdeel A zal terugwerken tot 1 augustus
2022.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, R.H. Dijkgraaf