Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 8
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 13 mei 2022

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Justitie en Veiligheid. Het verheugt mij dat door veel van de fracties steun
wordt uitgesproken over de met dit wetsvoorstel te bereiken doelen, zoals het beter
beschermen van dieren en het daadkrachtiger kunnen aanpakken van dierenmishandeling
en -verwaarlozing. Graag beantwoord ik de vragen die door de verschillende fracties
zijn gesteld, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Bij
de beantwoording is zoveel mogelijk de indeling van het verslag gevolgd.

ALGEMEEN DEEL

Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel.

De leden van de D66-fractie zijn verheugd dat met dit wetsvoorstel eindelijk invulling
is gegeven aan de jarenlange inzet van hun fractie voor een zelfstandig houdverbod
voor mensen die dierenleed veroorzaken. Zij memoreren hierbij in het bijzonder graag
de motie-Van der Ham, welke in 2010 al aan de regering vroeg om voorstellen te doen
voor een wetswijziging ten behoeve van het zelfstandige houdverbod (Kamerstukken II
2009/10, 30 511, nr. 36). Gezien de lange voorgeschiedenis van dit dossier zien zij deze graag zo snel mogelijk
doorgevoerd. Wel hebben zij nog enkele vragen en opmerkingen, welke in het navolgende
worden beantwoord.

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. Zij onderschrijven het beoogde doel. Zij hebben nog enkele vragen, die
ik hierna graag beantwoord.

De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel dat strekt tot
het versterken van de aanpak van dierenmishandeling en dierverwaarlozing. Deze leden
zijn verheugd dat er nu eindelijk een wetsvoorstel ligt om dierenmishandeling en dierverwaarlozing
beter aan te kunnen pakken, maar zij wijzen er ook op dat de totstandkoming van deze
wet wel vele jaren in beslag heeft genomen. Al in 2010 werd namelijk de motie-Van
der Ham aangenomen waarin de regering werd verzocht een rechterlijke zelfstandige
maatregel te introduceren om een houdverbod op te leggen aan diegene die zich schuldig
maakt aan dierenmishandeling. Deze bevoegdheid wordt nu eindelijk in deze wet gecreëerd.
Deze leden hebben over onderdelen van dit wetsvoorstel nog enkele vragen, die ik in
het navolgende van een antwoord zal voorzien.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel aanpak dierenmishandeling en dierverwaarlozing en willen de regering
nog een aantal kritische vragen voorleggen, welke ik graag beantwoord.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met instemming het wetsvoorstel gelezen.
Deze leden vinden het belangrijk dat met de wetswijzigingen een aantal zaken omtrent
dierenwelzijn en dierenmishandeling beter geregeld worden. Recente incidenten met
agressieve dieren waarbij soms zelfs dodelijke slachtoffers te betreuren waren, laten
zien dat strenge wet- en regelgeving nodig is. Het bestempelen van het aanhitsen van
dieren als een misdrijf is daarin een goede stap. Mensen hebben namelijk de verantwoordelijkheid
om op een goede manier om te gaan met dieren. Wel hebben deze leden de behoefte aan
het stellen van enkele vragen, die ik in het navolgende graag beantwoord.

De leden van de fractie van JA21 hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij vinden
het een goede zaak dat met dit wetsvoorstel nieuwe stappen worden gezet in het beschermen
van dieren en het aanpakken van mishandeling en verwaarlozing. Wel hebben deze leden
de volgende vragen, waarop ik hierna graag inga.

Het lid van de BoerBurgerBeweging-fractie heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel
en heeft hierover nog enkele vragen. Ook deze vragen zullen in het navolgende van
een antwoord worden voorzien.

1. Algemeen

De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre de regering heeft nagedacht over het
monitoren van de toepassing van de rechterlijke zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregelen,
in het bijzonder het zelfstandig houdverbod. Deze leden vragen de regering of het
mogelijk is om een rapportage hiervan jaarlijks naar de Tweede Kamer te sturen, waarin
deze toepassing op hoofdlijnen en ook cijfermatig wordt beschreven. Zij geven aan
het belangrijk te vinden hoe vaak de maatregelen zijn opgelegd, onderverdeeld naar
dierenmishandeling – dierverwaarlozing, en voor welke duur.

Het zelfstandig houdverbod kan nu nog niet als maatregel worden opgelegd. De reeds
bestaande rechterlijke zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel van artikel 38v
van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) wordt niet als zodanig geregistreerd in
de datasystemen. De vrijheidsbeperkende maatregel van artikel 38z Sr, de gedragsbeïnvloedende
en vrijheidsbeperkende maatregel (GVM), is niet vaak opgelegd in dierenwelzijnszaken.
Het registreren van het houdverbod vereist een IT-aanpassing. Hier zijn kosten aan
verbonden. Bovendien is een uitgebreide werkinstructie nodig op de gerechten om de
registratie goed en betrouwbaar te krijgen. Daarom kan ik op dit moment geen jaarlijkse
rapportage toezeggen.

De leden van de D66-fractie hechten eraan eerst te onderstrepen waarom deze wetswijziging
zo belangrijk is. Deze leden markeren dat dieren zowel in de Nederlandse wet als in
het Europese recht worden erkend als wezens met gevoel en een intrinsieke waarde,
welke in Nederland onder andere is vertaald in een zorgplicht. Dat is niet voor niets:
dieren hebben fysieke behoeften, een rijk gevoelsleven en de meeste dieren kennen
een geavanceerde cognitie. Mensen die besluiten dieren te houden, hebben daarom een
belangrijke verantwoordelijkheid en plicht om goed voor dieren te zorgen, en dienen
rekening te houden met al deze aspecten. In veel gevallen gaat dit goed. Toch zien
deze leden dat mishandeling of verwaarlozing van dieren nog te vaak voorkomt. Het
Landelijk Informatie Centrum Gezelschapsdieren (LICG) schat dat het om tienduizenden
gevallen per jaar gaat. Ook in de media zien deze leden nog met te grote regelmaat
vreselijke beelden en verhalen van dieren die mishandeld of verwaarloosd zijn. Wat
de leden van de D66-fractie betreft is elk geval van dierenmishandeling er één te
veel. Daarom is het ook van groot belang dat dierenmishandeling goed wordt bestraft
en dat dieren worden beschermd tegen herhalingen met een houdverbod dat niet kan worden
afgekocht door het betalen van een boete. Dit wetsvoorstel is hierbij een belangrijke
stap voorwaarts en een die deze leden daarom van harte ondersteunen. De voorgaande
overwegingen van de D66-fractie deel ik van harte.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat het wetsvoorstel lang
op zich heeft laten wachten. Zij memoreren dat al in 2010 – elf jaar geleden – de
gehele Tweede Kamer stemde voor een motie waarin de regering werd verzocht om een
wetswijziging die het mogelijk zou maken om een houdverbod als zelfstandige straf
op te leggen. Deze leden constateren dat het vervolgens tot 2018 duurde voor het wetsvoorstel
door de regering in consultatie werd gebracht. Daarna duurde het tot eind 2020 voor
de regering de consultatieadviezen had verwerkt en het wetsvoorstel naar de Raad van
State stuurde, ondanks het feit dat de Tweede Kamer al meermaals naar de voortgang
van het wetsvoorstel had gevraagd en had aangedrongen op spoedige behandeling. Deze
leden zijn erg bedroefd dat handhavers, het openbaar ministerie (hierna: het OM) en
de rechter in de tussenliggende jaren niet de mogelijkheid hebben gehad het houdverbod
als zelfstandige maatregel te eisen dan wel op te leggen. Deze leden lezen dat de
regering in eerste instantie geen prioriteit gaf aan het wetsvoorstel, en dat er later
nog naar financiering gezocht moest worden. Kan de regering toelichten waarom het
zo lang heeft geduurd voor het wetsvoorstel gereed was? Waarom kreeg het wetsvoorstel
geen prioriteit bij het ministerie, niet alleen gedurende de coronapandemie, maar
ook de in periode daarvoor?

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie alsook de leden van de SP-fractie wijzen
terecht op de lange doorlooptijd die dit wetsvoorstel kent en vragen om een reflectie
op de totstandkoming van dit wetsvoorstel. Ik betreur het ten zeerste dat het niet
mogelijk is gebleken dit wetsvoorstel eerder bij uw Kamer in te dienen. De lange doorlooptijd
in de voorbereiding van dit wetstraject verdient dan ook niet de schoonheidsprijs.
Er zijn verschillende omstandigheden aan te wijzen die daaraan hebben bijgedragen.

In 2010 heeft uw Kamer de motie-Van der Ham aangenomen, die de regering verzoekt voorstellen
te doen om een houdverbod als zelfstandige straf of maatregel mogelijk te maken bij
herhaaldelijke overtredingen van wetgeving tegen dierenmishandeling (Kamerstukken
II 2009/10, 30 511, nr. 36). Het kabinet was aanvankelijk voornemens opvolging aan deze motie te geven door
het zelfstandig houdverbod onderdeel te laten zijn van de uitwerking van een generieke
rechterlijke vrijheidsbeperkende maatregel, in reactie op het WODC-onderzoek «Vergroting
van de slagvaardigheid van het strafrecht; een rechtsvergelijkend perspectief» (Kamerstukken
II 2011/12, 29 279, nr. 132). Vervolgens is per 1 oktober 2012 de wetswijziging in werking getreden waarmee de
maximale proeftijd bij een voorwaardelijke veroordeling in dierenwelzijnszaken is
verhoogd naar tien jaar (Stb. 2012, 392). Vanaf dat moment was het mogelijk om een zeer langdurig houdverbod als bijzondere
voorwaarde bij een (gedeeltelijk) voorwaardelijke straf op te leggen. In reactie op
schriftelijke vragen van de leden Van Gerven en Schouw heeft mijn ambtsvoorganger
in juni 2014 aangegeven de evaluatie van deze uitbreiding te vervroegen en de daaruit
voortkomende bevindingen over de doeltreffendheid en de effectiviteit van deze uitbreiding
te willen betrekken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel dat een zelfstandige
houdverbod mogelijk maakt (Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2239). In de beleidsreactie bij het rapport «Dieren Verboden» van Bureau Beke (Kamerstukken
II 2015/16, 28 286, nr. 853) is vervolgens een «samenhangend wetsvoorstel» aangekondigd waarin onder meer het
zelfstandige houdverbod zou worden opgenomen. Hieraan is op 30 juni 2017 opvolging
gegeven met de Contourenbrief houdverbod (Kamerstukken II 2016/17, 28 286, nr. 921), waarin werd aangekondigd welke wetswijzigingen in het onderhavige wetsvoorstel
zouden worden gebundeld. Een conceptversie van dit wetsvoorstel is vervolgens in de
zomer van 2018 in (internet)consultatie gegeven.

Zowel naar aanleiding van de internetconsultatie als de gerichte adviesaanvragen zijn
veel reacties op de consultatieversie van het wetsvoorstel ontvangen. Hoewel de met
dit wetsvoorstel beoogde doelen in grote mate werden onderschreven, werd op onderdelen
van het wetsvoorstel niettemin zeer kritisch gereageerd. Met de verwerking van deze
adviezen is de nodige tijd gemoeid geweest. Naar aanleiding hiervan is het wetsvoorstel
grondig aangepast. Deze aangepaste versie van het wetsvoorstel is nadien voorgelegd
aan verschillende uitvoeringsorganisaties in het kader van de uitvoeringstoets. Zoals
eerder aan uw Kamer gemeld, hebben de extra werkzaamheden in het kader van de coronacrisis
geleid tot vertraging bij lopende wetstrajecten, waaronder de voorbereiding van het
onderhavige wetsvoorstel (Kamerstukken II 2020/21, 35 570 VI, nr. 19, p. 9). Tot slot heeft het vinden van de benodigde financiering van dit wetsvoorstel
verder nog voor extra vertraging gezorgd.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat het onderzoek «Dieren
Verboden» van Bureau Beke uit 2015 naar de toepassing van het houdverbod als bijzondere
voorwaarde bij een voorwaardelijke straf inmiddels verouderde cijfers bevat (periode
2010 – 2015), omdat het wetsvoorstel zo lang is blijven liggen. Kan de regering aangeven
hoeveel dierenwelzijnszaken de afgelopen vijf jaar door de rechter zijn afgedaan,
of er sprake is van een toename of een afname en op welke strafbare feiten de zaken
betrekking hadden? Hoeveel dierenwelzijnszaken werden door het OM in de afgelopen
vijf jaar geseponeerd en wat waren hier de redenen voor? In hoeveel van de zaken volgde
strafoplegging en om welke straffen ging het? Hoe vaak is het houdverbod als bijzondere
voorwaarde bij een voorwaardelijke straf opgelegd? Hoe vaak werd het houdverbod vervolgens
overtreden? Is het de regering bekend waarom het houdverbod in bepaalde zaken niet
werd geëist dan wel opgelegd? Hoe lang was de gemiddelde proeftijd? Gemiddeld hoeveel
maanden na het misdrijf volgde een vonnis?

In onderstaande tabel wordt het aantal zaken weergegeven waarin dierenwelzijnsfeiten
ten laste zijn gelegd, per jaar van afdoening door de Rechtspraak. Het aantal zaken
fluctueert per jaar, maar is ongeveer gelijk gebleven in de afgelopen jaren. In 2020
kan het aantal zaken zijn beïnvloed door de gedeeltelijke sluiting van de Rechtbanken
als gevolg van de coronamaatregelen.

Tabel 1. Aantal zaken waarin een dierenwelzijnsfeit ten laste is gelegd, afgedaan
door de Rechtspraak in eerste aanleg

 

2016

2017

2018

2019

2020

20211

Ontuchtige handelingen met een dier (artikel 254 Wetboek van Strafrecht)

3

2

1

3

3

7

Porno tussen mens en dier (artikel 254a Wetboek van Strafrecht)

38

56

41

33

28

45

Doden of mishandelen van dieren van een ander (artikel 350, tweede lid, Wetboek van
Strafrecht)

13

14

8

13

9

11

Aanhitsen van een dier (artikel 425, eerste lid, Wetboek van Strafrecht)

11

10

9

11

9

8

Onschadelijk houden van een dier (artikel 425, tweede lid, Wetboek van Strafrecht)

84

100

93

94

49

83

Zorgplicht voor dieren (artikel 1.4 Wet dieren)2

 
 
 
 
 
 

Dierenmishandeling (artikel 2.1 Wet dieren)

108

109

97

121

77

124

Houden van verboden dieren of deze dieren aan zorg te onthouden (artikel 2.2 Wet dieren)

153

193

143

171

116

143

Doden van dieren (artikel 2.10 Wet dieren)

5

2

6

5

7

8

Verbod op dierengevechten (artikel 2.14 Wet dieren)

 
 
 

4

 
 

 
 
 
 
 
 
 

Totaal3

395

464

377

424

275

397

waarvan overtredingen

86

98

94

98

48

78

waarvan misdrijven

309

366

283

326

227

319

X Noot

1

voorlopige aantallen, mogelijk is de registratie nog niet helemaal bijgewerkt

X Noot

2

dit artikel is nog niet in werking getreden

X Noot

3

het totaal komt iets lager uit dan de optelling van alle zaken erboven, dit omdat
er soms meerder dierenwelzijn feiten ten laste worden gelegd in één zaak

In tabel 2 wordt het aantal dierenwelzijnszaken weergegeven waarin is gekomen tot
een bewezenverklaring met strafoplegging. Daaronder wordt in tabel 3 weergegeven met
de soorten straffen voor deze zaken. In een zaak kunnen meerdere straffen worden opgelegd,
het aantal straffen komt daarom iets hoger uit dan het aantal zaken met strafoplegging.
In sommige zaken worden meerdere feiten bewezenverklaard, dat kunnen meerdere feiten
zijn met betrekking tot dierenwelzijn, maar ook andere feiten. Deze andere feiten
kunnen de soort en de hoogte van de opgelegde straf hebben beïnvloed. In de periode
2016–2021 werden in 671 zaken (van de in totaal 1731 zaken) meerdere feiten bewezenverklaard.
Zaken waarin zowel een misdrijf als een overtreding bewezen zijn verklaard, vallen
in de tabellen onder misdrijven.

Tabel 2. Aantal zaken waarin een dierenwelzijnsfeit bewezen is verklaard met strafoplegging,
afgedaan door de Rechtspraak in eerste aanleg

 

2016

2017

2018

2019

2020

20211

Overtredingen

64

79

76

75

41

65

Misdrijven

217

277

223

239

160

215

Totaal

281

356

299

314

201

280

X Noot

1

voorlopige aantallen, mogelijk is de registratie nog niet helemaal bijgewerkt

Tabel 3. Aantal zaken met soort opgelegde straf in zaken waarin een dierenwelzijnsfeit
bewezen is verklaard met strafoplegging

 

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Vrijheidsstraf

 
 
 
 
 
 

Overtredingen

1

5

5

6

10

4

Misdrijven

56

72

66

67

52

72

Totaal

57

77

71

73

62

76

 
 
 
 
 
 
 

Taakstraf

 
 
 
 
 
 

Overtredingen

18

17

14

21

18

31

Misdrijven

124

160

109

130

91

116

Totaal

142

177

123

151

109

147

 
 
 
 
 
 
 

Geldboete

 
 
 
 
 
 

Overtredingen

47

59

57

52

22

34

Misdrijven

74

99

88

90

44

66

Totaal

121

158

145

142

66

100

De vraag hoe vaak het houdverbod als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke
straf is opgelegd kan niet beantwoord worden. Deze bijzondere voorwaarde wordt niet
apart geregistreerd in de datasystemen. Het is daarom ook niet mogelijk om aan te
geven hoe lang de gemiddelde proeftijd was. Het antwoord op de vraag waarom het houdverbod
in bepaalde zaken niet werd geëist dan wel opgelegd kan niet door een geautomatiseerde
zoekvraag worden beantwoord. Dit vergt uitgebreid dossieronderzoek.

In zaken waarin een dierenwelzijnsfeit ten laste was gelegd in de periode 2016–2021,
volgde gemiddeld na 17 tot 18 maanden na het plegen van het misdrijf of overtreding
het eindvonnis in eerste aanleg. Echter worden doorlooptijden in de strafrechtketen
meestal vanaf het eerste verhoor berekend, omdat een overtreding of misdrijf pas een
tijd na het plegen kan worden ontdekt en/of er een verdachte naar voren kan komen.
De doorlooptijd voor dierenwelzijnszaken vanaf eerste verhoor tot eindvonnis in eerste
aanleg was gemiddeld 13 tot 14 maanden.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen voorts hoeveel dierenwelzijnszaken
bestuursrechtelijk werden afgedaan en welke sancties in die zaken zijn opgelegd. De
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) verzorgt de bestuursrechtelijke
afhandeling van zaken naar aanleiding van toezichtsrapporten van de Landelijke Inspectiedienst
Dierenbescherming (hierna: LID), die voornamelijk gericht zijn op gezelschapsdieren
en paarden. Het totaal aan bestuursrechtelijke maatregelen die door RVO vanaf 2017
zijn opgelegd in dierenwelzijnszaken blijkt uit tabel 4.

Tabel 4. Aantal zaken en bestuursrechtelijke maatregelen die vanaf 2017 door de RVO
zijn opgelegd.

 

20171

2018

2019

2022

2021

Aantal zaken2

1.086

557

461

559

738

Last onder bestuursdwang

567

313

253

237

252

Last onder dwangsom

324

151

134

189

270

Last ter voorkoming van herhaling

28

15

23

54

121

Bestuurlijke boete

4

1

0

2

0

Waarschuwing

29

3

2

5

0

Zaak niet opgepakt3

48

25

17

25

20

In bewaring name

74

38

25

55

57

Hersteld op locatie

86

40

51

63

60

X Noot

1

Tot en met 2017 verzorgde de RVO de bestuursrechtelijke handhaving voor de NVWA, daarom
zijn de cijfers voor 2017 niet voor de RVO en NVWA afzonderlijk weergegeven.

X Noot

2

Het totale aantal zaken komt niet overeen met het totale aantal toegepast bestuursrechtelijke
maatregelen, omdat in één zaak meerdere maatregelen opgelegd kunnen worden.

X Noot

3

De overtreding was hersteld tussen het opmaken van het toezichtsrapport en het opstellen
van de bestuursrechtelijke maatregel.

De NVWA verzorgt de bestuursrechtelijk afhandeling van zaken die gericht zijn op landbouwhuisdieren
en hondenhandel. Het totaal aan bestuursrechtelijke maatregelen die door de NVWA vanaf
2017 zijn opgelegd in dierenwelzijnszaken blijkt uit tabel 5.

Tabel 5. Aantal bestuursrechtelijke maatregelen die vanaf 2018 door de NVWA zijn opgelegd.

 
 

2018

2019

2020

2021

Brief

 

1

1

7

2

Herstelbrief

 

169

76

45

5

In bewaring name

 

9

21

22

37

Last onder dwangsom

 

0

1

0

1

Rapport van Bevindingen (BB, LOD of LOB)1

 

310

504

291

317

Schriftelijke waarschuwing

 

252

533

385

392

Schriftelijke waarschuwing incl. herstelmaatregelen (LOB of LOD)

 

14

81

91

143

Totaal

 

755

1.217

841

897

X Noot

1

Rapporten van bevindingen kunnen hebben geleid tot een bestuurlijke boete (BB), last
onder dwangsom (LOD) of last onder bestuursdwang (LOB).

Voorts vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie of de regering verwacht
dat met het voorliggende wetsvoorstel het houdverbod als zelfstandige maatregel vaker
zal worden opgelegd, omdat het effectiever is dan het houdverbod als bijzondere voorwaarde
bij een voorwaardelijke straf?

Hoewel de beslissing om een houdverbod op te leggen in individuele zaken altijd aan
de strafrechter is, is de verwachting dat het onderhavige wetsvoorstel in algemene
zin ertoe kan leiden dat vaker dan voorheen een houdverbod zal worden opgelegd. De
belangrijkste reden hiervoor is dat voor oplegging van het houdverbod niet langer
is vereist dat een (deels) voorwaardelijke straf wordt opgelegd. Na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel kan de rechter ook in geval van een geheel onvoorwaardelijke
veroordeling een houdverbod opleggen, al dan niet in combinatie met andere maatregelen
en straffen. Dit is op dit moment nog niet mogelijk. Daarnaast zal een expliciete
regeling van het houdverbod als zelfstandige maatregel in de Wet dieren er naar verwachting
voor zorgen dat rechters meer bekend worden met de mogelijkheid van het opleggen van
deze maatregel en om die reden daartoe vaker overgaan. Tot slot kan ook de omstandigheid
dat overtreding van het zelfstandige houdverbod strafbaar wordt gesteld, ertoe leiden
dat het houdverbod in de praktijk vaker zal worden opgelegd. De potentiële gevolgen
die het overtreden van het houdverbod kan hebben, vormen een steviger stok achter
de deur, hetgeen naar verwachting de effectiviteit van de maatregel ten goede komt.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat in de Tweede Kamer al
meer dan elf jaar wordt gesproken over de noodzaak van het kunnen opleggen van een
houdverbod als zelfstandige straf. Hierbij is regelmatig benadrukt dat dit zou moeten
kunnen gelden voor ieder geval van dierenmishandeling of -verwaarlozing, zowel bij
particuliere als bij bedrijfsmatige houders van dieren. Deze leden hebben de regering
bij herhaling gevraagd naar de mogelijkheden voor een beroepsverbod voor veehouders
die zich in binnen- en buitenland bij herhaling schuldig maken aan (ernstige) dierenmishandeling
en/of -verwaarlozing. Toch lezen deze leden in de memorie van toelichting dat de voorgestelde
wijzigingen «voor zover deze het houdverbod betreffen, zien op particuliere houders.»
Op welk moment en door wie is besloten dat het houdverbod als zelfstandige maatregel
uitsluitend voor particuliere en niet voor bedrijfsmatige houders van dieren hoeft
te gelden, en wat was hiervoor de reden? Erkent de regering dat de aangenomen motie-Van
der Ham uit 2010, waarin de regering werd verzocht met een wetswijziging te komen
die het mogelijk maakt om een houdverbod als zelfstandige straf of maatregel op te
leggen bij herhaaldelijk overtreden van de wetgeving tegen dierenmishandeling, geen
onderscheid maakt tussen particuliere en bedrijfsmatige houders van dieren? Erkent
de regering dat de aangenomen motie-Graus/Wassenberg (Kamerstukken II 2021/21, 35 570 XIV, nr. 16) over een levenslang houd- en beroepsverbod voor recidiverende dierenbeulen evenmin
dit onderscheid maakte?

Met de door deze leden aangehaalde passage uit de memorie van toelichting is bedoeld
te benadrukken dat de toegevoegde waarde van het voorgestelde zelfstandige houdverbod
primair is gelegen in de mogelijkheid om de maatregel aan particuliere houders op
te leggen. Op grond van de Wet op de economische delicten (hierna: WED) is het immers
al mogelijk dat in geval van veroordeling wegens een economisch delict als bijkomende
straf de gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming waarin het economische
delict is begaan op te leggen (artikel 7, aanhef en onder c, WED). In geval van bedrijfsmatige
houders van dieren komt dit de facto neer op een houdverbod. Hierop wordt later in
deze nota uitgebreider ingegaan.

Dit betekent echter niet dat het nieuwe zelfstandige houdverbod niet aan bedrijfsmatige
houders van dieren kan worden opgelegd. Indien aan de wettelijke voorwaarden voor
oplegging van een zelfstandig houdverbod is voldaan, kan de strafrechter het zelfstandige
houdverbod zowel aan particuliere als aan bedrijfsmatige houders van dieren opleggen.
Het zelfstandige houdverbod verschilt ten aanzien van bedrijfsmatige houders van dieren
op twee belangrijke punten ten opzichte van de genoemde bijkomende straf in de WED.
Ten eerste is voor oplegging van het zelfstandige houdverbod niet vereist dat een
economisch delict is begaan. Het zelfstandige houdverbod kan daarmee ook worden opgelegd
in geval van veroordeling voor strafbare feiten die geen economisch delict zijn. Ten
tweede kan het zelfstandige houdverbod eveneens een gebiedsverbod inhouden, hetgeen
op grond van de WED niet mogelijk is.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat in het rapport «Dieren
Verboden» van Bureau Beke als knelpunt werd beschreven dat het houdverbod als bijzondere
voorwaarde bij een voorwaardelijke straf komt te vervallen zodra de voorwaardelijke
straf ten uitvoer is gelegd. Dit werd met het oog op dierenwelzijn en het risico op
herhaling over het algemeen een onwenselijk effect gevonden. De veroordeelde kan dan
immers weer ongestraft dieren houden en er zal een nieuw strafrechtelijk dossier moeten
worden aangelegd. Dieren kunnen, nadat het houdverbod is komen te vervallen, alleen
dan weer worden weggehaald als sprake is van strafbaar gedrag van de eigenaar jegens
die dieren. Als voornaamste voordeel van een zelfstandige maatregel ten opzichte van
een bijzondere voorwaarde noemt het rapport dat een overtreding van het houdverbod
vervolgd kan worden als een nieuw strafbaar feit, terwijl het houdverbod blijft doorlopen.
Met het oog op de handhaving van dierenwelzijn en het voorkomen van recidive kan dit
een krachtiger werking hebben dan een bijzondere voorwaarde. Erkent de regering dat
dit zowel geldt voor particuliere als voor bedrijfsmatige houders van dieren? Wat
voegt dit wetsvoorstel toe aan het bestaande instrumentarium als het gaat om gevallen
van dierenmishandeling of -verwaarlozing door professionele, ofwel bedrijfsmatige
houders van dieren?

Ik ben het eens met de leden van de Partij voor de Dieren-fractie dat het zelfstandige
houdverbod een krachtiger werking kan hebben dan het houdverbod als bijzondere voorwaarde,
in het bijzonder met het oog op het voorkomen van recidive. Een van de voordelen van
het zelfstandige houdverbod ten opzichte van het houdverbod als bijzondere voorwaarde
is inderdaad gelegen in het feit dat overtreding van het zelfstandige houdverbod als
strafbaar feit kan worden vervolgd, terwijl het houdverbod van kracht blijft. Dit
geldt voor zowel particuliere als bedrijfsmatige houders van dieren. Het overtreden
van een zelfstandig houdverbod kan daarmee ingrijpendere consequenties hebben in vergelijking
met een houdverbod dat als bijzondere voorwaarde is opgelegd. Een ander voordeel van
het zelfstandige houdverbod is dat deze maatregel ook opgelegd kan worden bij een
(volledig) onvoorwaardelijke veroordeling. Daarnaast biedt het zelfstandige houdverbod
veel ruimte voor maatwerk. Zo kan het houdverbod bijvoorbeeld betrekking hebben op
bepaalde diersoorten en kan ook een gebiedsverbod onderdeel uitmaken van de maatregel.
Ten aanzien van bedrijfsmatige houders van dieren is van belang dat het zelfstandige
houdverbod voor een fors langere duur (ten hoogste tien jaar) kan worden opgelegd
in vergelijking met de stillegging van de onderneming op grond van de WED (ten hoogste
een jaar). Gelet op het voorgaande is het zelfstandige houdverbod zowel voor particuliere
als bedrijfsmatige houders een belangrijke toevoeging aan het strafrechtelijke instrumentarium
waarmee kan worden bewerkstelligd dat als een houder de gezondheid of het welzijn
van dieren ernstig schaadt, voor een lange tijd kan worden voorkomen dat diegene opnieuw
dieren zal gaan houden.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen in de memorie van toelichting
dat een houdverbod voor bedrijfsmatige houders van dieren al mogelijk is op grond
van de Wet economische delicten, maar dan als bijkomende straf. Kan de regering uitgebreider
toelichten op welke manier de Wet economische delicten voorziet in een beroeps-/houdverbod
in het geval van dierenmishandeling of -verwaarlozing?

Artikel 7, aanhef en onder c, van de WED biedt de mogelijkheid om als bijkomende straf
de gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming van de veroordeelde op te
leggen voor de duur van ten hoogste een jaar. Deze bijkomende straf kan door de strafrechter
worden opgelegd aan diegene die voor een economisch delict wordt veroordeeld, dat
wil zeggen een overtreding die valt onder de artikelen 1 en 1a van de WED. Hieronder
valt onder meer een groot aantal specifieke overtredingen van voorschriften uit de
Wet dieren die primair zien op bedrijfsmatige houders. Voorbeelden hiervan zijn overtredingen
van voorschriften die zien op de ruimte of het terrein waar dieren worden gehouden,
de wijze waarop dieren worden gehouden en de wijze waarop dieren dienen te worden
verzorgd (artikel 2.2, tiende lid, onderdelen b, c en d, van de Wet dieren). Dierenmishandeling
als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet dieren is niet strafbaar gesteld krachtens de
WED, maar is strafbaar op grond van artikel 8.11, eerste lid, van de Wet dieren. Omdat
dierenmishandeling geen economisch delict is, kan de hierboven genoemde bijkomende
straf niet worden opgelegd in geval van overtreding van het verbod op dierenmishandeling
als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet dieren. Naar huidig recht kan in geval van dierenmishandeling
wel een houdverbod als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke straf worden
opgelegd. Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk om onder meer bij overtreding van
het verbod op dierenmishandeling het houdverbod als zelfstandige maatregel op te leggen.
Indien dieren door een professionele houder worden verwaarloosd, zal veelal sprake
zijn overtreding van een of meerdere voorschriften die krachtens de WED strafbaar
zijn gesteld. Op grond van die wet kan onder meer de (gedeeltelijke) stillegging van
de onderneming worden opgelegd, wat kan inhouden dat het de veroordeelde voor ten
hoogste een jaar niet is toegestaan om bedrijfsmatig dieren te houden. Dit kan dus
de facto neerkomen op een houdverbod. Opmerking verdient dat op grond van de WED niet
is vereist dat de veroordeelde de eigenaar is van de desbetreffende onderneming. Zo
oordeelde de Hoge Raad in 2003, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, dat de
stillegging van de onderneming ook kan worden opgelegd aan degene die het bedrijf
in de onderneming uitoefende (HR 20 mei 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF6244, NJ 2003, 510, r.o. 3.3 tot en met 3.7).

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen de regering uiteen te zetten
hoe vaak een dergelijk houdverbod in de afgelopen tien jaar is opgelegd aan professionele
houders van dieren, waaronder veehouders. Ook vragen deze leden hoe vaak gevallen
van dierenmishandeling of -verwaarlozing door professionele, ofwel bedrijfsmatige
houders van dieren strafrechtelijk zijn afgedaan en hoe vaak deze bestuursrechtelijk
zijn afgedaan.

In antwoord op deze vragen wordt opgemerkt dat door het OM en de Raad voor de rechtspraak
wat betreft de registratie van de strafrechtelijke afdoening in dierenwelzijnszaken
geen onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijfsmatige en niet-bedrijfsmatige houders
van dieren. Ook wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende typen bedrijfsmatige
houders, zoals veehouders. In de periode 1 januari 2014 tot 1 januari 2022 heeft de
LID bij 1.003 bedrijfsmatige houders van gezelschapsdieren (excl. hondenhandel) 1.774
keer bestuursrechtelijk of strafrechtelijk opgetreden. Hiervan is bij 1.349 inspecties
bestuursrechtelijk opgetreden en bij 425 inspecties is een proces-verbaal opgemaakt
dat aan het OM is toegestuurd met het oog op strafrechtelijke afdoening. In de periode
1 januari 2018 tot 1 januari 2022 heeft de NVWA inspecties bij houders van landbouwhuisdieren
en/of hondenhandelaren 3.710 keer bestuursrechtelijk afgedaan. In 433 gevallen is
een proces-verbaal opgemaakt dat aan het OM is toegestuurd met het oog op strafrechtelijke
afdoening.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen voorts of de regering kan aangeven
of een professionele houder die bedrijfsmatig een houd- of beroepsverbod opgelegd
krijgt voor dierenmishandeling, als particulier nog dieren zou mogen houden.

Bij het antwoord op de vraag van deze leden dient een onderscheid te worden gemaakt
tussen de situatie dat een houdverbod als bijzondere voorwaarde is opgelegd en de
situatie dat de bijkomende straf van stillegging van de onderneming overeenkomstig
de WED is opgelegd (hierboven is uiteengezet dat dit laatste geldt bij overtredingen
inzake dierenverwaarlozing, niet in gevallen van dierenmishandeling). In algemene
zin is het de veroordeelde in laatstgenoemde situatie, waarbij de bijkomende straf
op grond van de WED is opgelegd, toegestaan om als particulier dieren te (blijven)
houden. De bijkomende straf ziet immers enkel op het drijven van de onderneming en
niet op particulier houderschap. Dit kan anders liggen indien het houdverbod als bijzondere
voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling of – na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel
– als zelfstandige maatregel wordt opgelegd. In algemene zin heeft dat houdverbod
zowel betrekking op het houden van dieren in de privésfeer als het bedrijfsmatig houden
van dieren. Daarbij wordt opgemerkt dat de rechter de mogelijkheid heeft om maatwerk
te leveren bij het bepalen van de omvang van het houdverbod indien dat gelet op de
omstandigheden in een specifieke zaak wenselijk is. Zo kan het houdverbod een algeheel
verbod op het houden van dieren inhouden, maar ook uitsluitend een verbod behelzen
om bedrijfsmatig dieren te houden of een verbod om specifieke diersoorten te houden.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen voorts wat het voorliggende
wetsvoorstel toevoegt aan het handhavingsinstrumentarium in de strijd tegen illegale
puppyhandel genoemd in de inleiding bij het wetsvoorstel, andere malafide fokkers
(zoals fokkers van rassen met ongezonde fysieke kenmerken), handelaren, trainers (van
bijvoorbeeld politiehonden) en dierenartsen. Klopt het dat het houdverbod als zelfstandige
maatregel op deze bedrijfsmatige houders van dieren niet van toepassing zal zijn?
Klopt het dat dit wetsvoorstel ook geen instrumenten biedt om de internationale malafide
dierenhandel in wilde en exotische (beschermde) dieren aan te pakken?

Het wetsvoorstel versterkt het instrumentarium op het gebied van de handhaving bij
dierenmishandeling en dierverwaarlozing. Ook houders van honden vallen hieronder.
In antwoord op vergelijkbare vragen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie
is aangegeven dat het zelfstandige houdverbod ook kan worden opgelegd aan bedrijfsmatige
houders van dieren, alsook wat de verschillen zijn tussen het houdverbod als zelfstandige
maatregel en de gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming die op grond
van de WED als bijkomende straf kan worden opgelegd. Dit wetsvoorstel bevat daarmee
nieuwe, naar verwachting effectieve instrumenten om (illegale) puppyhandel aan te
pakken.

2. Algemene uitgangspunten handhaving Wet dieren

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of is overwogen om dit wetsvoorstel
aan te grijpen om te kijken naar de hoogte van de strafmaat bij overtreding van het
verbod op dierenmishandeling, het houden van risicovolle dieren, het verbod op ingrepen,
het verbod op het doden van dieren en het verbod op het onthouden van de nodige zorg.
Zo nee, waarom niet?

Ik heb bij de voorbereiding van dit wetsvoorstel geen aanleiding gezien om daarin
een verhoging van de wettelijke strafmaxima van de door deze leden genoemde feiten
voor te stellen. In de praktijk blijken de huidige strafmaxima voldoende armslag te
bieden om passende straffen op te leggen. Ook de in de memorie van toelichting aangehaalde
rapporten van Bureau Beke en de Raad voor Dierenaangelegenheden (hierna: RDA) – waarop
de inhoud van dit wetsvoorstel in grote mate gebaseerd is – strekken niet tot verhoging
van de genoemde strafmaxima.1 Wel strekt dit wetsvoorstel tot ophoging van het strafmaximum van het aanhitsen van
een dier op een mens of een ander dier (het nieuwe artikel 306a Sr), mede naar aanleiding
van de aanbevelingen van de RDA.2 Daarnaast merk ik op dat het OM per 1 december 2021 de Richtlijn voor strafvordering
dierenmishandeling en dierenverwaarlozing heeft aangescherpt (Stcrt. 2021, 47162). Hierdoor worden er voortaan hogere straffen geëist in dierenwelzijnszaken.

3. Ontvangen adviezen en internetconsultatie

De leden van de D66-fractie hebben vernomen dat de reacties op de internetconsultatie
overwegend positief zijn, maar dat het OM en de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA)
nog twee adviezen hadden welke niet zijn opgevolgd. Het eerste betreft zoals eerder
gevraagd het schrappen van de mogelijkheid tot een voorwaardelijke maatregel, zoals
geadviseerd door het OM. Het tweede betreft het advies van de NOvA met dit voorstel
aparte regels in het leven te roepen voor de inbeslagneming van dieren, zodat dit
zoveel mogelijk beperkt kan worden. De leden ondersteunen de bevinding van de regering
dat het voor het welzijn van het inbeslaggenomen dier van belang is dat de inbeslagneming
zo snel als mogelijk wordt beëindigd en het dier ofwel wordt teruggegeven ofwel wordt
herplaatst. De leden van de D66-fractie vragen dan ook hoe met deze wetswijziging
gegarandeerd kan worden dat dit ook gebeurt. Bovendien vragen deze leden de regering
verder te concretiseren hoe het proces voor in beslag genomen dieren eruitziet en
hoe gegarandeerd wordt dat hier het welzijn van het dier, niet de straf voor de houder
of het belang van de houder, vooropstaat.

Het OM heeft in reactie op de consultatieversie van het wetsvoorstel bepleit om het
houdverbod slechts op één manier (una via) op te kunnen leggen, namelijk door oplegging
van de zelfstandige maatregel. Ook was het OM kritisch op het aanvankelijke voorstel
om een houdverbod dat is opgelegd als bijzondere voorwaarde dadelijk uitvoerbaar te
kunnen laten verklaren. Naar aanleiding van de opmerkingen van het OM is in de memorie
van toelichting benadrukt dat het de voorkeur verdient dat een houdverbod als zelfstandige
maatregel wordt opgelegd. Bij gelegenheid van het nader rapport is – mede in navolging
van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Raad van
State) – afgezien van de wijziging die ertoe strekt dat (ook) bijzondere voorwaarden
in dierenwelzijnszaken door de rechter uitvoerbaar bij voorraad kunnen worden verklaard.

Met de leden van de D66-fractie ben ik van mening dat het van belang is dat de inbeslagneming
van dieren niet langer duurt dan noodzakelijk en dat de dieren na inbeslagneming zo
spoedig mogelijk worden teruggegeven (mits dit veilig en verantwoord is), dan wel
worden herplaatst. Het advies van de NOvA om een aparte strafvorderlijke beslagregeling
voor dieren in het wetsvoorstel op te nemen is niet opgevolgd. Naar het oordeel van
het kabinet staat de huidige, algemene wettelijke beslagregeling er namelijk niet
aan in de weg dat gedurende de inbeslagneming dieren op een goede wijze worden behandeld
en dat zij na eindiging van het beslag zo spoedig mogelijk worden teruggegeven of
herplaatst. In dit verband wordt erop gewezen dat in het strafrecht dieren alleen
met een strafvorderlijk doel in beslag genomen worden. Voordat opsporingsambtenaren
overgaan tot inbeslagneming van levende dieren, plegen zij hierover overleg met de
officier van justitie. Dit overleg betreft geen wettelijke verplichting, maar een
in de praktijk gemaakte werkafspraak in het belang van de gezondheid en het welzijn
van de in beslag te nemen dieren. Ter voorbereiding van de inbeslagneming overlegt
de opsporingsambtenaar met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO)
over een passende opvangplek voor het dier. De RVO heeft met het oog hierop een groot
aantal opslaghouders gecontracteerd waardoor het mogelijk is voor dieren een geschikte
locatie te kiezen die tegemoetkomt aan de zorgbehoefte van het dier.

Indien tot inbeslagneming van levende dieren wordt overgegaan, worden de dieren naar
een opslaghouder vervoerd. Na inbeslagneming worden ze onderzocht door een dierenarts.
Dit onderzoek vindt plaats om te controleren in welke staat de dieren binnenkomen,
mede met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding, en om aan dieren eventuele
noodzakelijk medische zorg te verlenen. De opslaghouder neemt de gezondheid en het
welzijn van het dier in ogenschouw. Mocht na beëindiging van het beslag teruggave
aan het dier aan de verdachte niet mogelijk zijn, dan wordt door de RVO gezocht naar
een passende locatie waar het dier kan worden herplaatst.

De leden van de D66-fractie lezen dat ook de mogelijkheid van het opleggen van een
houdverbod als bijzondere voorwaarde mogelijk blijft, ondanks dat het OM adviseerde
deze te schrappen. Zij geven aan de overweging van de regering te begrijpen, maar
zien graag nog een verdere concretisering. Kan de regering een aantal situaties als
voorbeeld noemen waarin zij meent dat deze mogelijkheid toepassen gepaster is voor
de bescherming van het dier dan het opleggen van een houdverbod als nieuwe maatregel?

Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verweven en in werking treedt, is het uitgangspunt
dat een houdverbod als zelfstandige maatregel wordt opgelegd. Tegelijkertijd kunnen
zich specifieke omstandigheden voordoen die maken dat het in bepaalde gevallen wenselijk
is om een houdverbod niet als zelfstandige maatregel, maar als bijzondere voorwaarde
in het kader van een (deels) voorwaardelijke veroordeling op te leggen. Te denken
valt aan de situatie waarin een rechter voornemens is een voorwaardelijke straf op
te leggen en het geboden acht een koppeling te leggen tussen de tenuitvoerlegging
van die voorwaardelijke straf en het al dan niet overtreden van het houdverbod. Dit
kan bijvoorbeeld aan de orde zijn in relatief lichte zaken. In dat geval kan het aangewezen
zijn om het houdverbod als bijzondere voorwaarde op te leggen: het voorwaardelijke
strafdeel kan dan pas ten uitvoer worden gelegd op het moment dat de bijzondere voorwaarde
wordt overtreden. Ook komt oplegging als bijzondere voorwaarde in beeld op het moment
dat de rechter voornemens is een combinatie van verschillende bijzondere voorwaarden
te stellen, waaronder een houdverbod.

De verwachting is dat de wens om een houdverbod als bijzondere voorwaarde op te leggen
slechts in een klein aantal zaken aan de orde zal zijn. Omdat verdachten in dierenwelzijnszaken
relatief vaak te maken hebben met meervoudige psychosociale problematiek, is het van
belang dat de strafrechter in staat wordt gesteld om maatwerk te kunnen bieden. Mede
daarom is ervoor gekozen de mogelijkheid tot oplegging van het houdverbod als bijzondere
voorwaarde in het wetsvoorstel niet uit te sluiten.

De leden van de CDA-fractie en van de Partij voor de Dieren-fractie begrijpen dat
de regering in eerste instantie voornemens was om ook artikel 67, eerste lid, Sv aan
te vullen, zodat inbeslagneming van dieren buiten heterdaad mogelijk zou worden bij
de verdenking van het aanhitsen of het opzettelijk onvoldoende terughouden van een
dier. Deze aanbeveling is naar aanleiding van de consultatie van het wetsvoorstel
echter niet overgenomen. Verschillende partijen zouden dit als een te vergaand middel
zien. De leden van de CDA-fractie vragen de regering uiteen te zetten met welk doel
zij in eerste instantie voornemens was om ook inbeslagneming buiten heterdaad, voorlopige
hechtenis van een verdachte en bijzondere opsporingsbevoegdheden mogelijk te maken.
Acht zij dit eveneens als een te vergaand middel? Welke (praktische) uitvoeringsproblemen
zijn te verwachten, indien inbeslagneming buiten heterdaad niet mogelijk zal zijn
of voorlopige hechtenis niet toegepast kan worden? Kan de regering aangeven wat de
politie en het OM ervan vinden dat dit voornemen niet is voortgezet? De leden van
de Partij van de Dieren-fractie achten niet duidelijk waarom de regering heeft afgezien
van de wijziging en vragen de regering toe te lichten waarom dit bij nader inzien
als een te vergaand middel wordt gezien. Kan de regering tevens toelichten of op een
alternatieve wijze invulling gegeven is aan de doelstelling van het wijzigen van artikel
67 Sv, zoals omschreven in de «Contourenbrief houdverbod» (Kamerstukken II 2016/17,
28 286, nr. 921)? Kan de regering het bovenstaande toelichten aan de hand van een praktijkvoorbeeld?

De door deze leden aangehaalde wijziging van artikel 67, eerste lid, Sv vloeide voort
uit één van de aanbevelingen van de RDA in het rapport «Verantwoord honden houden».3 De RDA adviseerde artikel 425 Sr aan te merken als misdrijf in plaats van als overtreding,
zodat inbeslagneming buiten heterdaad mogelijk zou worden gemaakt in geval van het
aanhitsen of het onvoldoende terughouden van gevaarlijke honden. Het enkele omvormen
van artikel 425 Sr van overtreding tot misdrijf, maakt echter nog niet dat inbeslagneming
buiten heterdaad mogelijk wordt. Op grond van artikel 96, eerste lid, Sv, kan inbeslagneming
buiten heterdaad door een opsporingsambtenaar enkel plaatsvinden indien sprake is
van verdenking van een misdrijf dat is opgenomen in artikel 67, eerste lid, Sv. Gelet
hierop, bevatte de consultatieversie van dit wetsvoorstel een wijziging waarmee artikel
425 Sr werd toegevoegd aan artikel 67, eerste lid, Sv. Hierdoor zou inbeslagneming
buiten heterdaad door een opsporingsambtenaar mogelijk worden gemaakt.

De Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Nederlandse
Orde van Advocaten wezen erop dat met deze wijziging eveneens het in voorlopige hechtenis
nemen van de verdachte en de inzet van bijzondere opsporingsbevoegdheden mogelijk
worden. Het opnemen van artikel 425 Sr in artikel 67, eerste lid, Sr heeft dus meer
gevolgen dan alleen het mogelijk maken van inbeslagname buiten heterdaad. Met de betreffende
adviesorganen is het kabinet bij nader inzien van mening dat het mogelijk maken van
voorlopige hechtenis en het toepassen van bijzondere opsporingsbevoegdheid in verband
met een verdenking van artikel 425 Sr een te vergaand middel is. Dit laat onverlet
dat het van belang is dat in geval van een bijtincident het desbetreffende dier in
beslag moet kunnen worden genomen. Dit is naar huidig recht reeds mogelijk. Bij ontdekking
op heterdaad kan een opsporingsambtenaar tot inbeslagneming overgaan (artikel 96 Sv).
Het OM heeft met instemming kennisgenomen van de beslissing om in navolging van de
consultatiereactie de voorgenomen wijziging van artikel 67 Sv uit het wetsvoorstel
te schrappen. De politie heeft de voorkeur uitgesproken voor behoud van de wijziging
van artikel 67 Sv, omdat dit de inbeslagneming buiten heterdaad zou vergemakkelijken.

Opgemerkt wordt dat van ontdekking op heterdaad niet alleen sprake is indien het strafbare
feit wordt ontdekt terwijl het wordt begaan, maar ook «terstond nadat het feit is
begaan» (artikel 128 Sv). Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kan dit
een betrekkelijk lange tijd betreffen. Zo volgt uit de jurisprudentie dat indien na
de aangifte onafgebroken opsporingsactiviteiten zijn verricht, er ook sprake kan zijn
van een heterdaadsituatie indien enkele uren zijn verstreken tussen het moment van
aangifte doen en het toepassen van een strafvorderlijke bevoegdheid (Vgl. HR 17 juli
2014, ECLI:NL:HR:2014:100). Als geen sprake is van onafgebroken opsporingsactiviteiten
– en dus geen heterdaadsituatie – betekent dat echter niet dat geen inbeslagneming
kan plaatsvinden. Naar huidig recht is immers de rechter-commissaris bevoegd om op
vordering van de officier van justitie ook buiten gevallen van heterdaad een woning
te doorzoeken ter inbeslagneming (artikelen 104 en 110 SV).

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de voorgestelde wijzigingen van het Wetboek
van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet dieren voor zover deze het
houdverbod betreffen, zien op particuliere houders. Voor professionele houders zou
een gedragsaanwijzing of een houdverbod neerkomen op een geheel of gedeeltelijk beroepsverbod
en dit is reeds geregeld in de Wet op de economische delicten (WED). Kan de regering
uiteenzetten welke delen van het wetsvoorstel wél gevolgen hebben voor professionele
veehouders? Verwacht de regering dat voorliggend wetsvoorstel gevolgen heeft voor
de professionele veehouderij? Zo ja, welke? Is onderhavig wetsvoorstel besproken met
vertegenwoordigers van de veehouderijsector? Wat was de reactie van deze sector? Indien
dit niet het geval is, wil de regering dit alsnog doen?

De in dit wetsvoorstel vervatte wijzigingen betreffende de uitbreiding van artikel
5.12 van de Wet dieren (de sluiting van bedrijfsmatige inrichtingen), artikel 5.10a
van de Wet dieren (de educatieve maatregel), de gedragsaanwijzing en het zelfstandige
houdverbod hebben ook betrekking op professionele houders. Naar verwachting van het
kabinet zal de grootste meerwaarde van dit wetsvoorstel gelegen zijn in de versterking
van de mogelijkheden om op te treden tegen particuliere houders, nu oplegging van
een houdverbod aan professionele houders de facto reeds mogelijk is in de vorm van
de bijkomende straf stillegging van de onderneming op grond van de WED. In dit verband
verwijs ik naar mijn eerdere antwoord op vragen van de leden van de Partij voor de
Dieren-fractie. Er is – gelet op de primaire focus van dit wetsvoorstel op particuliere
houders – niet afzonderlijk met de veehouderijsectoren gesproken over dit wetsvoorstel.
Wel heeft LTO Nederland gebruik gemaakt van de mogelijkheid tot het leveren van inbreng
tijdens de internetconsultatie en die is – net als alle inbreng – betrokken bij het
wetsvoorstel.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering te verduidelijken hoe er met inbeslaggenomen
dieren omgegaan zal worden door het OM. Is het OM toegerust op deze taak? Is hier
gedacht aan de praktische knelpunten die komen kijken bij het in beslag nemen van
dieren?

Het feitelijke proces van inbeslagneming van levende dieren is eerder omschreven in
antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie. Mij hebben geen signalen bereikt
dat het OM niet op deze taak zou zijn toegerust.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren lezen dat 40 reacties zijn ontvangen
bij de internetconsultatie over het voorliggende wetsvoorstel. Hoeveel reacties zijn
ontvangen van partijen uit de vee- en vleessector en om welke partijen gaat dit? Wat
was de strekking van deze reacties? Deze leden vragen de regering per ingebracht punt
toe te lichten of en, zo ja, op welke wijze deze reacties hebben geleid tot aanpassing
van dit wetsvoorstel.

De reactie op het wetsvoorstel vanuit deze sectoren betreft de input die LTO Nederland
heeft geleverd op de openbare internetconsultatie. LTO heeft daarin een aantal inhoudelijke
vragen gesteld over de educatieve maatregel, over de uitbreiding van het tentoonstellingsverbod
voor dieren die een aangewezen lichamelijke ingreep hebben ondergaan en het interventiebeleid
van de NVWA ten aanzien van de handhaving van het nieuwe artikel 5.10a en het gewijzigde
artikel 5.12 van de Wet dieren. Net als alle input die bij de internetconsultatie
naar voren is gebracht, zijn deze vragen van LTO bezien en waar nodig geacht, verduidelijkt
en verwerkt in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. Tot aanpassingen van
het wetsvoorstel heeft de input van LTO niet geleid.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat de regering niet ingaat
op de adviezen over de onderdelen die naar aanleiding van de consultatie zijn vervallen.
Kan de regering aangeven om welke onderdelen het gaat, wat de adviezen waren en waarom
de regering ervoor heeft gekozen deze onderdelen te laten vervallen?

Op het vervallen van de voorgestelde wijziging van artikel 67, eerste lid, Sv, is
reeds ingegaan in antwoord op eerdere vragen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie
en de CDA-fractie. Daarnaast bevatte de consultatieversie van het wetsvoorstel een
wijziging van artikel 184a Sr die het mogelijk maakte om verdachten in voorlopige
hechtenis te nemen in geval van overtreding van een gedragsaanwijzing die is gegeven
in verband met – kort samengevat – herhaald gevaar voor dieren. De redenen die het
kabinet hebben bewogen tot het schrappen van de wijziging van artikel 67, eerste lid,
Sv, gelden in de kern ook voor de oorspronkelijk voorgestelde wijziging van artikel
184a Sr. Het in voorkomende gevallen mogelijk maken van het in voorlopige hechtenis
nemen van de verdachte en het kunnen toepassen van bijzondere opsporingsbevoegdheden
wordt als een te vergaand middel gezien. Daarom is in lijn met het advies van het
OM op dit punt afgezien van de oorspronkelijk voorgestelde wijziging van artikel 184a
Sr. Ook is in lijn met de adviezen van het OM en de Raad voor de rechtspraak ervan
afgezien om het niet terughouden van een onder iemands hoede staand dier wanneer het
een mens aanvalt (het huidige artikel 425, sub 1°, Sr) en het nalaten van voldoende
zorg voor het onschadelijk houden van een onder zijn hoede staand gevaarlijk dier
(het huidige artikel 425, sub 2°, Sr) om te vormen tot misdrijf, dit om de juridisch
complexe figuur van opzet door nalaten te voorkomen. De genoemde feiten blijven in
artikel 425 Sr strafbaar gesteld als overtreding.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het omgaan met bijtincidenten aan gemeenten
wordt overgelaten, bijvoorbeeld door middel van het regelen van een meldpunt. Waarom
denkt de regering dat het beter is dat gemeenten bijtincidenten afhandelen?

Het beleid over het voorkomen van en het optreden tegen bijtincidenten is een gemeentelijke
aangelegenheid. Dit beleid wordt gevoerd als onderdeel van de handhaving van de openbare
orde en veiligheid. Of een hond agressief wordt, hangt af van verschillende factoren
en risicomomenten in het leven van een hond. De eigenaar en de omgeving van het dier
zijn factoren die hier onlosmakelijk mee verbonden zijn. Dit in acht nemend zijn gemeenten
als geen ander in staat hier adequaat mee om te gaan, zij beschikken immers over informatie
over lokale omstandigheden. Een laagdrempelig meldpunt zal gemeenten al in een vroeg
stadium informatie kunnen verschaffen over mogelijke specifieke problemen met bepaalde
honden en eigenaren. Elke gemeente kan het beleid zo vormgeven dat in de desbetreffende
gemeente bijtincidenten zo goed mogelijk worden tegengegaan.

Deze leden lezen in het advies van de NOvA dat het wetsvoorstel moet worden aangegrepen
om aparte regels te maken voor de inbeslagname van dieren. Nu wordt het inbeslaggenomen
dier hetzelfde behandeld als een voorwerp, wat niet wenselijk lijkt met de lijn van
de rest van het wetsvoorstel om meer te doen aan dierenwelzijn en om de intrinsieke
waarde van een dier het uitgangspunt te laten zijn. Hoe gaat de regering inbeslagname
van dieren zoveel mogelijk terugdringen? Deze leden vragen hoe ervoor wordt gezorgd
dat het welzijn van dieren zoveel mogelijk centraal staat.

De in dit wetsvoorstel vervatte educatieve maatregel kan eraan bijdragen dat houders
die eerder voorschriften op het gebied van dierenwelzijn hebben overtreden, zullen
leren op een goede manier te zorgen voor hun dieren. Ook van de andere in dit wetsvoorstel
vervatte wijziging zal naar verwachting een preventieve werking uitgaan, wat ertoe
leidt dat minder gevallen van dierenmishandeling en -verwaarlozing zullen plaatsvinden
en dientengevolge minder vaak tot inbeslagneming zal worden overgegaan.

Inbeslaggenomen dieren worden niet hetzelfde behandeld als voorwerpen. De afdeling
inbeslaggenomen Goederen (IBG) van de RVO draagt er zorg voor dat inbeslaggenomen
dieren op een goede wijze terechtkomen bij een opslaghouder. Een opslaghouder moet
zich houden aan de Wet dieren. Bovendien stelt IBG door middel van een aanbesteding
eisen aan de opslaghouder, onder andere met betrekking tot de huisvesting en verzorging.
Voor een omschrijving van het feitelijke werkproces bij de inbeslagneming van levende
dieren wordt verwezen naar een eerder antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie.

4. De gedragsaanwijzing van de officier van justitie

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat de officier van justitie ingevolge artikel
509hh, eerste lid, Sv een gedragsaanwijzing kan geven ter strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde. Deze gedragsaanwijzing strekt ertoe om het gedrag van de verdachte,
in afwachting van de strafrechtelijke afdoening door de rechter, te beïnvloeden door
de verdachte een gebiedsverbod, een contactverbod of een meldingsplicht op te leggen,
dan wel de aanwijzing te geven om zich te doen begeleiden bij hulpverlening ter voorkoming
van nieuwe strafbare feiten. Deze leden constateren voorts dat de gedragsaanwijzing
maximaal 90 dagen van kracht blijft en drie keer met maximaal 90 dagen kan worden
verlengd. Deze leden vragen de regering hoeveel van dergelijke zaken thans niet binnen
de gestelde maximale termijn (inclusief verlengingen) op zitting komen. Wat gebeurt
er indien een zaak niet binnen de gestelde maximale termijn (inclusief verlengingen)
op zitting wordt gebracht? Welke praktische gevolgen heeft dit voor het houdverbod
en voor het gebiedsverbod?

De gedragsaanwijzing is een bevel dat niet is geautomatiseerd en wordt niet geregistreerd
in de systemen. De vraag hoeveel van deze zaken niet binnen de gestelde maximale termijn
op zitting komen kan daarom niet worden beantwoord. Na verloop van de maximale termijn
van 360 dagen komt de gedragsaanwijzing na die termijn te vervallen. Dit betekent
dat de aan de gedragsaanwijzing verbonden verplichtingen niet langer gelden. Nu in
zaken waarin een gedragsaanwijzing is opgelegd nagenoeg altijd binnen 360 dagen het
vonnis wordt gewezen, leidt de thans geldende maximumtermijn in de praktijk niet tot
problemen.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn verheugd te lezen dat in het voorliggende
wetsvoorstel de officier van justitie de mogelijkheid wordt gegeven een gedragsaanwijzing
op te leggen aan de verdachte om de periode voorafgaand aan de rechterlijke veroordeling
te overbruggen. Deze leden lezen dat er bij dierenmishandelingszaken vaak geen gronden
zijn voor voorlopige hechtenis. In de «Contourenbrief houdverbod» (Kamerstukken II
2016/17, 28 286, nr. 921) lezen zij dat voorlopige hechtenis in dierenwelzijnszaken zelden of nooit wordt
toegepast. Kan de regering dit toelichten? Deze leden zien namelijk graag dat het
strafrechtelijk instrumentarium ten volle wordt benut bij dierenmishandelingszaken.
Deze leden lezen dat het overtreden van de gedragsaanwijzing strafbaar is. Welke sancties
staan hierop? Kan een verdachte bijvoorbeeld in voorlopige hechtenis worden genomen
wanneer hij of zij herhaaldelijk de gedragsaanwijzing overtreedt? Zo nee, waarom niet?

Het in voorlopige hechtenis nemen van een verdachte is een vrijheidsbenemende maatregel
die voorafgaand aan de uitspraak van de strafrechter kan worden bevolen. Uit de onschuldpresumptie
volgt dat bij het bevelen van voorlopige hechtenis in beginsel terughoudendheid geboden
is. De toepassing van voorlopige hechtenis is aan een viertal voorwaarden verbonden.
Ten eerste is vereist dat sprake is van een geval van voorlopige hechtenis, te weten
een verdenking van een van de in artikel 67, eerste lid, opgenomen misdrijven. Ten
tweede moeten er ernstige bezwaren tegen de verdachte bestaan (artikel 67, derde lid,
Sv). Ten derde dient een grond voor voorlopige hechtenis aanwezig te zijn (een doel
met het oog waarop de voorlopige hechtenis mag worden bevolen, artikel 67a Sv). Ten
vierde dient te zijn voldaan aan het anticipatiegebod, wat wil zeggen dat geen voorlopige
hechtenis mag worden toegepast wanneer er ernstig rekening mee moet worden gehouden
dat aan de verdachte in geval van veroordeling een kortere vrijheidsstraf zal worden
opgelegd dan de duur waarvoor de voorlopige hechtenis wordt bevolen (artikel 67a,
derde lid, Sv). Indien de officier van justitie een vordering tot inbewaringstelling
(de eerste veertien dagen van de voorlopige hechtenis) indient, is het aan de rechter-commissaris
om te beoordelen of aan deze voorwaarden is voldaan. In veel dierenwelzijnszaken,
in het bijzonder zaken waarin geen sprake is van recidive, staan het vereiste van
een grond voor voorlopige hechtenis en het anticipatiegebod in de weg aan de toepassing
van voorlopige hechtenis. Dit laat onverlet dat de rechter-commissaris – indien aan
de wettelijke voorwaarden is voldaan – wel degelijk de mogelijkheid heeft om ook in
dierenwelzijnszaken een verdachte in voorlopige hechtenis te nemen (zie artikel 67,
eerste lid, onderdeel c, Sv, waarin wordt verwezen naar de misdrijven omschreven in
de artikelen 8.12, eerste en tweede lid, van de Wet dieren).

Deze leden stellen voorts enkele vragen over de sancties in geval van overtreding
van de gedragsaanwijzing. Het opzettelijk handelen in strijd met een door de officier
van justitie op basis van het nieuwe artikel 509hh, eerste lid, onderdeel d, Sv, gegeven
gedragsaanwijzing is strafbaar op grond van artikel 184 Sr. Dit wordt bestraft met
een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.
Een verdenking wegens overtreding van artikel 184 Sr valt niet onder artikel 67, eerste
lid, Sv, en levert daarmee geen geval van voorlopige hechtenis op. Mede gelet op het
voorgaande kan een verdachte die verdacht wordt van overtreding van de gedragsaanwijzing
niet in voorlopige hechtenis worden genomen.

Deze leden lezen dat de gedragsaanwijzing maximaal 90 dagen van kracht blijft en daarna
maximaal drie keer met 90 dagen kan worden verlengd. Deze leden constateren dat de
gedragsaanwijzing daarmee maximaal 360 dagen van kracht kan zijn. In de «Contourenbrief
houdverbod» (Kamerstukken II 2016/17, 28 286, nr. 921) lezen deze leden dat deze termijn gebaseerd is op de gemiddelde duur waarmee dierenwelzijnszaken
op zitting komen. Echter, in het rapport «Dieren Verboden» van Bureau Beke lezen zij
dat het vonnis in zaken waarin een houdverbod is opgelegd gemiddeld dertien maanden
na het misdrijf volgt. Hoe verklaart de regering deze discrepantie? Zijn recentere
cijfers beschikbaar over de gemiddelde duur waarmee dierenwelzijnszaken op zitting
komen? Waarom is deze termijn niet gebaseerd op de maximale duur waarmee dierenwelzijnszaken
in het verleden op zitting zijn gekomen? Deze leden zijn van mening dat voorkomen
moet worden dat de gedragsaanwijzing zou komen te vervallen, indien het onverhoopt
langer duurt voor een dierenwelzijnszaak tot zitting komt.

De maximale termijn van 360 dagen is dezelfde als de maximale termijn die geldt voor
de vergelijkbare maatregel op grond van artikel 509hh Sv. In de periode 2016–2021
was de doorlooptijd voor dierenwelzijnszaken vanaf eerste verhoor tot eindvonnis in
eerste aanleg gemiddeld dertien tot veertien maanden. Het betreft hier echter een
gemiddelde: de meeste zaken komen binnen een jaar op zitting. Daarnaast bestaat niet
in elke dierenwelzijnszaak aanleiding om een gedragsaanwijzing op te leggen. Omdat
de gedragsaanwijzing een vrijheidsbeperking betreft die voorafgaand aan de berechting
door de strafrechter wordt opgelegd, is het onwenselijk dat de maximale duur van de
gedragsaanwijzing langer is dan 360 dagen.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat het toezicht op de naleving
van een gedragsaanwijzing een taak is van de politie, maar dat in de praktijk veelal
door de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming zal gebeuren. Ook lezen zij dat
de reclassering «een rol kan spelen». Deze leden wijzen de regering op de passage
in het rapport «Dieren Verboden» van Bureau Beke, waarin expliciet wordt gewaarschuwd
voor een onduidelijke taakverdeling tussen handhavingspartijen: «Er bestaan geen afspraken
rondom de handhaving van het houdverbod. Hierdoor is het onduidelijk welke partij
in dat kader moet optreden, met het risico dat geen enkele partij zich voor de handhaving
verantwoordelijk voelt. Door die onduidelijkheid blijft een actieve handhaving van
het houdverbod vaak achterwege.» Deze leden vinden dat dit evengoed geldt voor de
gedragsaanwijzing voorafgaand aan een rechterlijke uitspraak. Daarom verbaast het
deze leden dat de regering de handhavingstaak niet expliciet belegt bij één partij,
uiteraard met oog voor individueel maatwerk. Waarom heeft de regering hier niet voor
gekozen? De regering schrijft dat het OM bij het vorderen van het houdverbod aan de
rechter zal verzoeken om bij de oplegging te bepalen welke instantie toezicht dient
te houden op het naleven van het houdverbod. Deze leden vragen of de officier van
justitie eenzelfde taak zou kunnen vervullen bij het bepalen welke instantie toezicht
dient te houden op de gedragsaanwijzing.

Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de officier van justitie een gedragsaanwijzing
kan opleggen indien gevreesd wordt dat de verdachte gedrag zal vertonen dat herhaald
gevaar voor de gezondheid of het welzijn van dieren oplevert. Bij deze wijziging is
nauwe aansluiting gezocht bij de bestaande wettelijke regeling van de gedragsaanwijzing,
die sinds 2010 geldt ter bestrijding van voetbalvandalisme (beter bekend als «de Voetbalwet»).
Daarbij is er bewust voor gekozen dat toezicht op de naleving van de gedragsaanwijzing
door verschillende partijen kan plaatsvinden, afhankelijk van de inhoud van de gedragsaanwijzing
en overige omstandigheden van het geval. Gelet op de wens om ook in dierenwelzijnszaken
maatwerk te kunnen bieden bij (de naleving van) de gedragsaanwijzing, is het onwenselijk
dat op wetsniveau één toezichthoudende instantie wordt aangewezen. Met de leden van
de Partij voor de Dieren-fractie ben ik van mening dat het wenselijk is dat in de
praktijk zoveel mogelijk een instantie met het toezicht op een gedragsaanwijzing in
een individuele zaak wordt belast, juist om te voorkomen dat vanwege de benodigde
afstemming tussen verschillende instanties effectief toezicht achterwege blijft. De
door deze leden gesuggereerde taak van de officier van justitie komt naar verwachting
de effectiviteit van het toezicht ten goede en is in lijn met het toezicht op het
(zelfstandige) houdverbod, waarbij de rechter kan bepalen welke instantie belast is
met het houden van toezicht.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoe de gedragsaanwijzing in de
praktijk zal worden toegepast. Waar het bij een particuliere houder van dieren relatief
eenvoudig is om een hond of een kat in beslag te nemen, zal dit bij een bedrijfsmatige
houder met 11.000 varkens gecompliceerder zijn.

De gedragsaanwijzing die op grond van artikel 509hh Sv aan een verdachte kan worden
opgelegd, kan verschillende maatregelen inhouden: (a) een gebiedsverbod, (b) een contactverbod,
(c) een meldplicht, (d) een plicht om begeleiding door hulpverlening te aanvaarden
en – na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – (e) een houdverbod. Afhankelijk van
de omstandigheden van het geval kunnen meerdere van deze maatregelen worden opgelegd
in de gedragsaanwijzing. In het door de leden van de Partij voor de Dieren-fractie
genoemde voorbeeld waarin een bedrijfsmatige houder een zeer groot aantal varkens
houdt, kan het in de rede liggen om bij de oplegging van een gedragsaanwijzing een
houdverbod te combineren met een gebiedsverbod. Op die manier kan totdat een onherroepelijk
vonnis wordt verkregen worden voorkomen dat de betreffende houder zich op het bedrijf
begeeft waar de dieren aanwezig zijn. Indien de verdachte door de rechtbank wordt
veroordeeld, kan de veroordeelde in voorkomende gevallen uit zijn beroep worden ontzet
of kan de stillegging van de onderneming worden uitgesproken. Na inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel is ook het opleggen van een zelfstandig houdverbod mogelijk.

Ook vragen deze leden een nadere toelichting op de mogelijkheden die het voorliggende
voorstel zal bieden om zaken van terugkerende dierenmishandeling en ernstige verwaarlozing
in de veehouderij aan te pakken. Voornoemde leden hebben in de afgelopen jaren diverse
keren gevraagd naar de mogelijkheden om een omstreden varkenshouder aan te pakken
die in Duitsland een beroepsverbod kreeg voor ernstige dierenwelzijnsovertredingen.
Ook in Nederland zijn bij stallen van deze varkenshouder tussen 2007 en 2020 diverse
ernstige overtredingen geconstateerd door de NVWA waar bestuursrechtelijk en strafrechtelijk
tegen is opgetreden. Deze leden vinden het onverteerbaar dat een dergelijke veroordeelde
recidivist in Nederland gewoon zijn gang mag blijven gaan. Hoe gaat het voorliggende
wetsvoorstel helpen om een einde te maken aan deze voortdurende misstanden?

Het voorliggende wetsvoorstel biedt een uitbreiding van het instrumentarium om op
te treden tegen recidivisten. Het zelfstandig houdverbod kan namelijk in meer situaties
en voor een langere duur worden opgelegd ten opzichte van respectievelijk het houdverbod
als bijzondere voorwaarde of de bijkomende straf betreffende de gehele of gedeeltelijke
stillegging van de onderneming op grond van artikel 7, aanhef en onder c van de WED.
Daarnaast is aanleiding gezien een nota van wijziging bij dit wetsvoorstel in te dienen
waarmee een langer zelfstandig houdverbod kan worden opgelegd in geval van recidive.
Hierop wordt in hoofdstuk 6 van deze nota naar aanleiding van het verslag nader ingegaan.

Voorts vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie wat de stand van zaken
met betrekking tot de Europese zwarte lijst voor dierhouders met een beroepsverbod
is.

In november 2020 is uw Kamer geïnformeerd over welke stappen er zijn ondernomen om
een Europese zwarte lijst op te stellen voor houders van dieren die in een EU-lidstaat
een beroepsverbod hebben gekregen (Kamerstukken II 2020/21, 28 286, nr. 1137). Er is nieuwe EU-regelgeving nodig om zo’n zwarte lijst te kunnen opstellen. De
in 2019 gepolste lidstaten bleken, vanwege mogelijke strijdigheid met de privacywetgeving,
niet bereid om met Nederland bij de Europese Commissie te pleiten voor de totstandkoming
van deze regelgeving. Ook uitwisseling van gegevens tussen lidstaten over houders
met een houdverbod stuit op problemen vanwege privacywetgeving (de Algemene Verordening
Gegevensbescherming). Uit de gegevens van de onderzochte lidstaten blijkt tevens dat
er per jaar aan gemiddeld vijf veehouders een houdverbod wordt opgelegd, vooral aan
niet-bedrijfsmatige houders of veehouders met een kleinschalig bedrijf.

Tot slot vragen deze leden of de aanwijzing om geen dieren te houden wanneer de gezondheid
of het welzijn van dieren wordt bedreigd, ook zal kunnen worden gegeven bij constatering
van een zeer ernstige misdraging richting andere dieren op een bedrijfslocatie. Zo
stuitte de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) afgelopen zomer bij een
boerderij in Gelderland op een illegale (onverdoofde) slachting van schapen in het
kader van het Offerfeest. Inspecteurs betrapten de verdachten hierbij op heterdaad
bij het onverdoofd slachten van schapen. Zij hadden op dat moment al vijf schapen
op gruwelijke wijze gedood. Naast de vijf reeds gedode schapen, stonden nog achttien
schapen klaar om illegaal geslacht te worden. Toch konden de nog levende dieren niet
in beslag worden genomen, omdat hier geen rechtsgrond voor was. Zal het voorliggende
voorstel daar wel een mogelijkheid toe bieden en, zo nee, is de regering bereid deze
mogelijkheid te creëren?

Als Minister kan ik geen uitspraken doen over de inbeslagneming van dieren in deze
individuele zaak. In algemene zin kunnen levende dieren in beslag worden genomen met
een strafvorderlijk doel, bijvoorbeeld met het oog op waarheidsvinding, de verbeurdverklaring
of onttrekking aan het verkeer van die dieren of met het oog op een maatregel ter
ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel (de artikelen 94 en 94a Sv). Daarnaast
kunnen binnen het bestuursrecht levende dieren onder omstandigheden in bewaring worden
genomen (artikel 5:29 van de Algemene wet bestuursrecht). Mij hebben geen signalen
bereikt dat de huidige wettelijke mogelijkheden voor inbeslagneming in voorkomende
gevallen ontoereikend zijn. Daarnaast maakt dit wetsvoorstel het mogelijk dat op het
moment dat een strafbaar feit wordt geconstateerd waarbij de gezondheid of het welzijn
van dieren is geschaad en er kans op herhaling bestaat, een gedragsaanwijzing inhoudende
een houdverbod en/of een gebiedsverbod kan worden opgelegd. Daarmee kan worden voorkomen
dat de betreffende houder opnieuw schade aan dieren berokkent.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het wetsvoorstel een gedragsaanwijzing
bevat waardoor de verdachte een gebiedsverbod, een contactverbod of een meldingsplicht
dan wel aanwijzing om zich te melden voor begeleiding kan krijgen. Deze gedragswijziging
blijft 90 dagen van kracht, wat driemaal verlengd kan worden. Wat gebeurt in de tussentijd
met het dier, nu de dader bijvoorbeeld geen contact meer met het dier mag hebben?
Wie neemt de zorg voor het dier op zich? Hoe wordt voorkomen dat het dier nog verder
verwaarloosd wordt?

Levende dieren kunnen naar huidig recht met een strafvorderlijk doel in beslag worden
genomen. Voor een feitelijke weergave van de wijzen waarop de gezondheid en het welzijn
van levende dieren gedurende de periode van inbeslagneming worden gewaarborgd, wordt
verwezen naar het antwoord op eerdere vragen van de leden van de D66-fractie.

5. Aanhitsen als misdrijf

De leden van de D66-fractie ondersteunen de keuze om aanhitsen als misdrijf aan te
merken en hebben begrip voor het uitsluiten van het niet terughouden van een dier
en het nalaten van voldoende zorg voor het onschadelijk houden van een onder zijn
hoede staand gevaarlijk dier als misdrijf. Dit omdat hierbij vaak geen sprake is van
opzet of het moeilijk te bepalen is of sprake is van opzet. Met betrekking tot het
nalaten van voldoende zorg voor het onschadelijk houden van een dier vragen deze leden
nog wel of hierbij in alle gevallen uitgesloten kan worden dat er geen opzet in het
spel is. Daarbij vragen deze leden ook of onder aanhitsen ook het trainen van een
dier om agressief gedrag te vertonen valt, of dat het alleen om niet-structureel aanjagen
of opzetten tot agressief gedrag gaat.

Bij het niet terughouden van een dier en het nalaten om voldoende zorg voor het onschadelijk
houden van een gevaarlijk dier kan niet in alle gevallen worden uitgesloten dat er
opzet in het spel is. De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn advies echter aangegeven
dat opzet in combinatie met nalaten in de praktijk niet veel voorkomt en dat dit tot
juridische complicaties leidt. Het OM heeft in zijn advies aangegeven dat dit opzet
nauwelijks te bewijzen zal zijn. Deze gedragingen worden niet tot misdrijf verheven,
maar blijven strafbaar als overtreding en kunnen als zodanig worden vervolgd.

Wat betreft het voorstel om aanhitsen als misdrijf aan te merken, is expliciet beoogd
om de extra strafwaardigheid uit te drukken van personen die hun dieren specifiek
trainen om agressief gedrag te vertonen. Deze vraag van de D66-fractie kan dan ook
bevestigend worden beantwoord: onder aanhitsen valt ook het (structureel) trainen
van een dier om agressief gedrag te vertonen.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren delen de mening van de regering
dat niet elk bijtincident, hoe tragisch deze ook zijn voor mens en dier, gekarakteriseerd
moet worden als opzettelijk. Daarom kunnen deze leden zich vinden in het onderscheid
tussen het opzettelijk aanhitsen als misdrijf en de overige gedragingen uit artikel
425 Sr die strafbaar zijn als overtreding. Deze leden vinden het goed dat de regering
aanhitsen tegen andere (wilde) dieren tevens strafbaar stelt. Deze leden vragen wat
op het gebied van preventie gedaan wordt om aanhitsen en bijtincidenten te voorkomen.

Het doel van het preventiebeleid is om te komen tot gezonde en sociale honden. Onderdeel
hiervan is het voorkomen van aanhitsen en van bijtincidenten. Om deze doelen te bereiken
zijn er verschillende onderzoeken gedaan, onder meer naar gedragsontwikkeling en de
karakteristieken van hoog- risicohonden. Ook zijn er cursussen ontwikkeld, bijvoorbeeld
voor toezichthouders van gemeenten en politie, over het gedrag van (hoog-risico)honden.
Hierover kunt u meer lezen in eerdere Kamerbrieven (Kamerstukken II 2018/19, 28 286, nr. 1056, Kamerstukken II 2018/19, 28 286, nr. 1003, Kamerstukken II 2020/21, 28 286, nr. 1126).

6. De rechterlijke zelfstandige vrijheidsbeperkende maatregel

De leden van de SP-fractie geven aan eerder te hebben gepleit voor de mogelijkheid
een levenslang houdverbod op te leggen door de rechter aan daders, zeker wanneer het
recidivisten betreft. Daarbij zou dan eventueel nog gedacht kunnen worden aan een
jaarlijkse toetsing van de rechter om te bepalen of het verbod in stand moet worden
gehouden. Kan de regering uitgebreid motiveren waarom niet voor deze optie is gekozen,
maar slechts voor een houdverbod van maximaal tien jaar?

De mogelijkheid om een houdverbod voor een langere duur dan tien jaar of zelfs levenslang
op te leggen, wordt door het kabinet zeer onwenselijk geacht. Het houdverbod is een
gerichte vrijheidsbeperkende maatregel die ertoe strekt de maatschappij te beschermen
en nieuw dierenleed te voorkomen. De inhoud en de duur van het houdverbod dienen proportioneel
te zijn in het licht van de doelen die met het houdverbod worden gediend. Het Nederlandse
strafrecht kent geen vrijheidsbeperkende maatregelen die op voorhand voor een langere
periode dan tien jaar of zelfs levenslang kunnen worden opgelegd. Gelet op de relatieve
ernst van de strafbare feiten betreffende dierenmishandeling en -verwaarlozing ten
opzichte van andere strafbare feiten zoals levens- en zedendelicten, wordt de mogelijkheid
om op voorhand een houdverbod voor een langere duur dan tien jaar op te leggen dan
ook niet proportioneel geacht. In de praktijk blijkt daaraan ook geen behoefte te
bestaan, nu door strafrechters zelden een houdverbod voor een langere duur dan drie
jaar wordt opgelegd. Gelet hierop is ook niet gekozen voor een systeem waarin een
opgelegd houdverbod jaarlijks door een rechter wordt getoetst. In de praktijk zal
door een daartoe aangewezen toezichthouder toezicht worden gehouden op de naleving
van het houdverbod. Het kabinet verkiest deze vorm van periodieke controle boven een
periodieke rechterlijke toets.

Deze leden vragen voorts te verduidelijken aan wie een zelfstandig houdverbod opgelegd
kan worden en vragen in dit verband of deze maatregel ook kan worden opgelegd aan
iemand die ontoerekeningsvatbaar is. In antwoord op eerdere vragen van leden van de
Partij voor de Dieren-fractie heb ik aangegeven dat het zelfstandige houdverbod zowel
aan natuurlijke personen als aan rechtspersonen kan worden opgelegd. Een voorwaarde
voor oplegging van het zelfstandige houdverbod is dat betrokkene is veroordeeld wegens
een strafbaar feit. Indien de rechter de ontoerekeningsvatbaarheid van de verdachte
uitspreekt (artikel 39 Sr), wordt laatstgenoemde ontslagen van alle rechtsvervolging.
In dat geval is geen sprake van een veroordeling en kan geen zelfstandig houdverbod
worden opgelegd. Dit betreft echter een theoretische situatie die zich naar verwachting
slechts zelden zal voordoen.

De leden van de SP-fractie vragen de regering te verduidelijken welke maatregelen,
hangende een uitspraak van de rechter, kunnen worden genomen tegen iemand die verdacht
wordt van dierenmishandeling dan wel dierverwaarlozing om het directe gevaar van voortzetting
van mishandeling of verwaarlozing dan wel nieuwe mishandelingen/verwaarlozingen te
voorkomen?

Het onderhavige wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de gedragsaanwijzing ex artikel
509hh Sv eveneens kan worden opgelegd in situaties waarin betrokkene wordt verdacht
van een strafbaar feit in verband waarmee vrees bestaat voor herhaald gevaar voor
de gezondheid of het welzijn van dieren. De gedragsaanwijzing kan inhouden dat de
verdachte geen of minder dieren mag houden, maar kan eveneens een locatie- of contactverbod
inhouden. De gedragsaanwijzing is daarmee het meest in het oog springende instrument
om lopende een strafrechtelijk onderzoek en de berechting herhaald gevaar voor dieren
te voorkomen.

Daarnaast is het mogelijk dat, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, andere
maatregelen worden ingezet. Zo kunnen dieren tijdens een strafrechtelijk onderzoek
in beslag worden genomen en kunnen indien tegen een verdachte van een economisch delict
ernstige bezwaren bestaan, ook voorlopige maatregelen op grond van de WED worden opgelegd.
Daarnaast kunnen in bepaalde gevallen ook bestuursrechtelijke maatregelen worden ingezet
die nieuw gevaar voor dierenleed tegengaan.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat in strafzaken naar aanleiding
van bijtincidenten, dierenmishandeling en dierverwaarlozing relatief lage strafmaxima
gelden. Deze leden delen die inschatting. Het schokt deze leden dat ernstige dierenmishandeling
en -verwaarlozing regelmatig afgedaan worden met een taakstraf of korte celstraf,
waarbij zelfs de huidige strafmaxima niet geëist dan wel opgelegd worden. Deelt de
regering deze mening? Kan de regering toelichten waarom het OM en de rechters weinig
gebruikmaken van de huidige strafmogelijkheden? Deelt de regering de mening dat er
een grote discrepantie bestaat tussen het extreme dierenleed en de maatschappelijke
onrust, onvrede en woede over dierenmishandeling en -verwaarlozing, en de hoogte van
de straffen die worden opgelegd? Hoe verklaart de regering dit? Waarom heeft de regering
er niet voor gekozen met dit wetsvoorstel ook de strafmaxima te verhogen om het handhavingsinstrumentarium
te versterken?

Ik acht het niet gepast om als Minister een inhoudelijk oordeel uit te spreken over
de wijze waarop in de rechtspraktijk de straftoemeting vorm zou moeten krijgen. Het
is aan de wetgever om met behulp van de verschillende sanctiemodaliteiten en wettelijke
strafmaxima de kaders vast te leggen waarbinnen die straftoemeting plaatsvindt. Daarbij
geldt een ruime straftoemetingsvrijheid voor de strafrechter. Op die manier is het
mogelijk steeds per individueel geval maatwerk te leveren en een passende straf op
te leggen. Naar mijn mening doet de strafrechter dat uiterst consciëntieus en professioneel.
Mij hebben geen signalen bereikt dat de huidige wettelijke strafmaxima in de weg staan
aan een passende strafoplegging in dierenwelzijnszaken. Het OM heeft wel in de behandeling
van het onderhavige wetsvoorstel mede aanleiding gezien om met ingang van 1 december
2021 (Stcrt. 2021, 47162) de strafvorderingsrichtlijn voor dierenmishandeling en dierenverwaarlozing aan te
scherpen. Als gevolg hiervan zullen door het OM voortaan hogere straffen worden geëist
in dierenwelzijnszaken.

Gelet op de specifieke problematiek omtrent het ophitsen van dieren en het trainen
van dieren op agressiviteit bevat dit wetsvoorstel een verdubbeling van het strafmaximum
voor ophitsen van dieren (van zes maanden naar een jaar gevangenisstraf). Tevens wordt
deze overtreding omgevormd tot misdrijf, waarmee de strafwaardigheid van dergelijke
gedragingen wordt onderstreept.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering nader kan toelichten
op welke wijze inbeslagname van dieren bij verdenking van verwaarlozing of mishandeling
met dit wetsvoorstel sneller en effectiever plaats kan vinden? Welke gevolgen zal
snellere en effectievere inbeslagname hebben voor de opvanglocaties? Heeft de regering
geïnformeerd bij de opvanglocaties wat zij nodig hebben om de gevolgen van dit wetsvoorstel
te ondervangen en kan de regering die informatie met de Kamer delen?

Dit wetsvoorstel brengt geen verandering aan in de wijze van inbeslagneming van dieren.
Het wetsvoorstel is met het oog op een uitvoeringstoets voorgelegd aan de RVO die
verantwoordelijk is voor de afzonderlijke opvanglocaties. Omdat dit wetsvoorstel geen
wetswijzigingen bevat die specifiek gericht zijn op de inbeslagneming van dieren,
is door het kabinet in de voorbereiding van dit wetsvoorstel niet noodzakelijk geacht
om te informeren bij de opvanglocaties wat zij nodig hebben om de gevolgen van dit
wetsvoorstel te ondervangen.

Deze leden vragen tevens op welke manier wordt gewaarborgd dat de officier van justitie
een zorgvuldig en weloverwogen besluit neemt met betrekking tot inbeslagname en daaropvolgend
teruggave van dieren (na een eventuele educatieve maatregel), herplaatsing of euthanasie.
Deze leden ontvangen signalen dat dieren regelmatig worden geëuthanaseerd of herplaatst
door de officier van justitie vanwege hoge bewaarkosten, soms zelfs voor de inhoudelijke
zitting heeft plaatsgevonden of tegen het vonnis van de rechter in. Kan de regering
aangeven of zij deze signalen herkent en wat zij doet om te bevorderen dat inbeslaggenomen
dieren zorgvuldig en weloverwogen worden behandeld?

Alle officieren van justitie hebben binnen het opleidingscentrum SSR de mogelijkheid
om een module dierenwelzijnszaken te volgen. Bij gevaarlijke dieren volgt een risk
assessment die ziet op mogelijk gevaar en mogelijkheden tot herplaatsing. De door
deze leden genoemde signalen met betrekking tot het euthanaseren van inbeslaggenomen
dieren wordt niet herkend. Het OM hanteert een beleid waarin het uitgangspunt geldt
dat gezonde dieren niet worden euthanaseerd. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat
dit in een enkel individueel geval is voorgekomen, is het beleid dit te voorkomen.

De leden van de JA21-fractie lezen dat de rechter maatwerk kan toepassen met betrekking
tot het aantal of type dieren waarvoor een houdverbod kan worden opgelegd. Waarom
is gekozen voor de mogelijkheid van een houdverbod voor een bepaald type diersoort?
Hoe gedetailleerd ziet het onderscheid dat de regering hiermee maakt er in de praktijk
uit? Wordt het met dit wetsvoorstel mogelijk om bijvoorbeeld een houdverbod op te
leggen voor één specifiek huisdier, terwijl het houden van een ander type huisdier
wel toegestaan blijft? Indien dit laatste het geval is, is de regering dan niet van
mening dat een potentieel gevaarlijke situatie in stand wordt gehouden? In de memorie
van toelichting schrijft de regering dat bij het opzettelijk toebrengen van pijn of
leed «een (algeheel) houdverbod meer voor de hand ligt». Kan zij een situatie schetsen
waarin sprake is van het opzettelijk toebrengen van pijn of leed aan een dier, maar
waarbij geen (algeheel) houdverbod opgelegd wordt? Heeft de regering overwogen om
bij het opzettelijk toebrengen van pijn of leed standaard over te gaan tot het opleggen
van een (algeheel) houdverbod? Zo nee, waarom niet? Zo ja, wat zijn de beweegredenen
geweest om hier niet toe over te gaan?

Zowel bij het bestaande houdverbod als bijzondere voorwaarde als bij het nieuwe, zelfstandige
houdverbod geldt dat deze maatregel een algeheel verbod op het houden van dieren kan
inhouden, maar ook kan inhouden dat betrokkene niet langer specifieke dieren of specifieke
diersoorten mag houden. Dit biedt de mogelijkheid om maatwerk te leveren, gelet op
de specifieke omstandigheden van individuele dierenwelzijnszaken. In algemene zin
geldt daarbij dat in geval van ernstige dierenmishandeling of -verwaarlozing het voor
de hand ligt dat een algeheel houdverbod wordt opgelegd. Daarbij kan het in sommige
zaken het echter gepaster zijn om een houdverbod van beperktere omvang op te leggen.
Uit de jurisprudentie volgt dat strafrechters hier regelmatig voor kiezen. Zo werd
in oktober 2021 door de rechtbank Overijssel een houdverbod opgelegd dat betrekking
had op het houden van honden en paarden, nu de gepleegde strafbare feiten uitsluitend
op die diersoorten betrekking had.4 In augustus 2021 legde het gerechtshof Amsterdam een houdverbod op bepalend dat betrokkene
niet meer dan vier honden mocht houden.5 Een vergelijkbare uitspraak werd in augustus 2019 gedaan door de rechtbank Zeeland-West
Brabant. In deze zaak werd een houdverbod opgelegd dat inhield dat betrokkene niet
meer dan zes honden tegelijk in zijn woning mocht houden.6 Uit beide uitspraken kan worden afgeleid dat de rechters betrokkenen in beginsel
in staat achtten om op een verantwoorde wijze voor honden te zorgen, maar dat het
aantal honden dat betrokkenen in hun huis hielden met het oog op het welzijn van de
honden sterk diende te worden teruggebracht.

Bij de oplegging van een houdverbod dient een zorgvuldige balans te worden gezocht.
Enerzijds dient de inhoud van de maatregel voldoende effectief te zijn om nieuw dierenleed
te voorkomen. Anderzijds dient in het licht van de proportionaliteitstoets telkens
te worden bepaald of met een minder vergaand houdverbod hetzelfde resultaat kan worden
bereikt. Gelet op deze balans en de grote verscheidenheid in dierenwelzijnszaken is
er niet voor gekozen om in bepaalde gevallen standaard over te gaan tot het opleggen
van een algeheel houdverbod. Het is van belang dat strafrechters de mogelijkheid hebben
om, alle omstandigheden afwegend, een houdverbod met een passende omvang en duur op
te leggen. Daarom is ervoor gekozen de huidige mogelijkheden om maatwerk te bieden
ook bij het houdverbod als zelfstandige maatregel te behouden.

De leden van de JA21-fractie vragen de regering waarom zij van mening is dat een langer
of levenslang houdverbod, in plaats van het maximum van tien jaar dat nu wordt voorgesteld,
«niet in verhouding staat tot de beperkte en gerichte vrijheidsbeperking die de zelfstandige
vrijheidsbeperkende maatregel in essentie is». Kan de regering reflecteren op het
feit dat in veel andere landen, waaronder de buurlanden België en Duitsland, die een
zelfstandig houdverbod kennen wel sprake is van een permanent houdverbod? Waarom zou
een permanent houdverbod in Nederland disproportioneel zijn, terwijl dit in vergelijkbare
landen niet als zodanig wordt beschouwd?

De maximale duur van tien jaar biedt de rechter ruimte om maatwerk te leveren en in
ernstige gevallen of indien sprake is van recidive een houdverbod voor een lange duur
op te leggen. Daarbij wordt opgemerkt dat de maximale duur van tien jaar een verdubbeling
is van de maximale duur van de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel
die op grond van artikel 38v van het Wetboek van Strafrecht kan worden opgelegd. De
mogelijkheid om een levenslang houdverbod op te leggen, wordt door het kabinet zeer
onwenselijk geacht. Een van de strafdoelen in het Nederlandse strafrecht betreft de
resocialisatie van de veroordeelde. De tenuitvoerlegging van een door de strafrechter
opgelegde straf heeft naast vergelding, bijzondere preventie en generale preventie
als doel om de terugkeer van de veroordeelde in de samenleving mogelijk te maken.
Ook veroordeelden in dierenwelzijnszaken verdienen een tweede kans nadat een eerder
opgelegde straf ten uitvoer is gelegd. Het Nederlandse strafrecht kent slechts een
beperkt aantal, zeer ernstige strafbare feiten waarvoor een levenslange straf kan
worden opgelegd. Ook met het oog op een doelmatige inzet van toezicht- en handhavingscapaciteit
wordt de mogelijkheid van een levenslang houdverbod niet wenselijk geacht. Bij het
opleggen van een levenslang houdverbod dient er immers zorg voor te worden gedragen
dat gedurende de rest van het leven van de veroordeelde periodieke controle dient
plaats te vinden op de naleving van het levenslang opgelegde houdverbod. Gelet op
het voorgaande wordt een levenslang houdverbod niet proportioneel en daarmee niet
wenselijk geacht. De Belgische en Duitse wettelijke regeling over het dierenhoudverbod
doen daar niet aan af.

Vermelding verdient in dit verband dat het wetsvoorstel ook de overtreding van het
zelfstandige houdverbod strafbaar stelt. Dit betekent dat als iemand na oplegging
van een houdverbod toch weer dieren gaat houden, die overtreding van het houdverbod
strafrechtelijk kan worden vervolgd. De rechter heeft in die situatie de mogelijkheid
om naast een straf meteen een nieuw houdverbod. Het wetsvoorstel maakt het daarmee
mogelijk dat recidiverende dierenbeulen veel steviger dan voorheen kunnen worden aangepakt.
Tegelijkertijd constateer ik dat door verschillende fracties de wens is uitgesproken
om in lijn met de moties Graus/Wassenberg (Kamerstukken II 2021/22, 35 925 XIV, nr. 28 en Kamerstukken II 2021/21, 35 570 XIV, nr. 16) in geval van recidive een fors langer houdverbod mogelijk te maken. Daarom doe ik
uw Kamer gelijktijdig met deze nota naar aanleiding van het verslag een nota van wijziging
toekomen waarmee het mogelijk wordt gemaakt om indien een verdachte eerder veroordeeld
is in – kort gezegd – een dierenwelzijnszaak, een houdverbod van ten hoogste twintig
jaar op te leggen. Dit betreft een verdubbeling van de oorspronkelijke maximale duur
van tien jaar in geval van recidive.

De leden van de JA21-fractie lezen in het wetsvoorstel dat verwacht wordt dat de voorgestelde
aangescherpte maatregelen zullen helpen recidive te voorkomen. Waarom is er niet voor
gekozen om recidive aan de voorkant mee te nemen in dit wetsvoorstel, bijvoorbeeld
door invoering van een permanent houdverbod (of standaard de maximale termijn van
tien jaar), indien sprake is van recidive na een eerder houdverbod als zelfstandige
maatregel?

Het kabinet acht het van groot belang dat strafrechters in staat worden gesteld om
maatwerk toe te passen bij het opleggen van een houdverbod. Dit geldt ook in geval
van recidive. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om een houdverbod voor een zeer
lange tijd op te leggen, het is aan de strafrechter om in individuele gevallen te
beoordelen welke inhoud en duur van het houdverbod passend is. Het op voorhand wettelijk
vastleggen van een gefixeerde duur van het houdverbod in geval van recidive, is in
dat licht onwenselijk. Tegelijkertijd is het kabinet van oordeel dat tegen personen
die herhaaldelijk dieren mishandelen of verwaarlozen, hard moet kunnen worden opgetreden.
Het wetsvoorstel maakt dit ook mogelijk, omdat het overtreden van het houdverbod afzonderlijk
strafbaar is gesteld. Overtreding van het houdverbod wordt bestraft met een gevangenisstraf
van ten hoogste een jaar. Daarnaast kan daarbij onmiddellijk een nieuw houdverbod
van maximaal tien jaar worden opgelegd. Door de eerdergenoemde nota van wijziging
kan het houdverbod voor maximaal twintig jaar worden opgelegd indien sprake is van
recidive.

Inhoud van de maatregel

De leden van de D66-fractie ondersteunen de inhoud van de maatregel van harte en zijn
verheugd dat naast een houdverbod ook een gebiedsverbod mogelijk is gemaakt, gezien
het mogelijke karakter van de verschillende overtredingen. Gezien de verschillende
instrumenten vooral bedoeld zijn om de aanpak van dierenmishandeling te verbeteren,
vragen deze leden hoe en met welke frequentie de effectiviteit van de maatregel zal
worden geëvalueerd, ook met het oog op potentieel verdere verscherping. Hoe is de
regering van plan de effectiviteit te monitoren en hoe wordt de Kamer hierbij betrokken?
Welke KPI’s is de regering hierbij voornemens toe te passen om de effectiviteit ook
cijfermatig te staven?

Het houdverbod strekt er mede toe te voorkomen dat veroordeelden in dierenwelzijnszaken
zich opnieuw schuldig maken aan dierenmishandeling of -verwaarlozing. Bij de monitoring
van de effectiviteit van de maatregel in de praktijk ligt het in de rede dat het zwaartepunt
ligt op de mate waarin opgelegde houdverboden bijdragen aan het tegengaan van recidive.
De exacte vormgeving van deze monitoring alsook de frequentie waarin die zal plaatsvinden,
zijn op dit moment nog in ontwikkeling.

De leden van de ChristenUnie-fractie lezen dat het wetsvoorstel het houdverbod als
zelfstandige maatregel introduceert. Dit zal meer dierenleed voorkomen. Een van de
implicaties van het houdverbod is dat het verbod direct in werking treedt, zodat dader
en het dier direct gescheiden zijn. Deze leden vragen wat met het dier gebeurt als
het dier in kwestie een huisdier betreft. Wordt het dier opgevangen en, zo ja, waar?

Huisdieren zullen volgens de reguliere afspraken rondom inbeslagname opgevangen worden
bij opslaghouders die onder contract staan van de Rijksdienst voor ondernemend Nederland
(RVO). Bij de opslaghouders ontvangen de dieren alle benodigde zorg. Na vrijgave van
de dieren kunnen deze herplaatst worden. Voor een uitgebreidere weergave van de wijzen
waarop de gezondheid en het welzijn van levende dieren gedurende de periode van inbeslagneming
worden gewaarborgd, wordt verwezen naar het antwoord op eerdere vragen van de leden
van de D66-fractie.

Duur van de maatregel

De leden van de D66-fractie begrijpen dat voor een periode van tien jaar is gekozen
als maximumtermijn en onderstrepen het belang om tot een juridisch werkbaar systeem
te komen. Deze leden vragen de regering echter nog wel te reflecteren op situaties
waarin die tien jaar mogelijk niet voldoende is om het welzijn van dieren te beschermen,
bijvoorbeeld als na tien jaar nog onvoldoende verbetering heeft plaatsgevonden in
de situatie. Alhoewel deze leden begrijpen dat proportionaliteit van groot belang
is en de maatregel primair bedoeld is als straf, wensen deze leden toch een bijzondere
inachtneming van de positie van dieren als wezens met gevoel en een intrinsieke waarde
van de regering. In het verlengde daarvan vragen deze leden welke mogelijkheden er
zijn in situaties waar, na het aflopen van het houdverbod zoals opgelegd door de rechter,
een langer houdverbod noodzakelijk wordt geacht voor de bescherming van het welzijn
van dieren. Kan de regering reflecteren of en, zo ja, hoe hiermee om kan worden gegaan
binnen de kaders van het huidige wetsvoorstel? Acht de regering dit voldoende om het
dierenwelzijn te beschermen?

De door deze leden geschetste noodzakelijkheid om een houdverbod langer voort te laten
duren kan zich naar de verwachting van het kabinet in twee situaties voordoen: doordat
geconstateerd wordt dat betrokkene ofwel opnieuw een strafbaar feit heeft gepleegd,
ofwel zijn houdverbod heeft overtreden door opnieuw dieren te houden. Zoals eerder
aangegeven in antwoord op vragen van de leden van de fracties van de Partij voor de
Dieren en JA21 kan in die beide situaties door de rechter een nieuw houdverbod worden
opgelegd. Op grond van de eerdergenoemde nota van wijziging bij dit wetsvoorstel bedraagt
de maximale duur van dit nieuwe houdverbod twintig jaar. Het wetsvoorstel biedt daarmee
naar het oordeel van het kabinet voldoende mogelijkheden om aan betrokkene een langer
durend houdverbod op te leggen indien daartoe gedurende looptijd van het oorspronkelijke
houdverbod aanleiding bestaat.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn teleurgesteld dat de regering ervoor
kiest de termijn voor het houdverbod als zelfstandige maatregel te maximeren op tien
jaar. De regering geeft hiervoor als reden dat aansluiting wordt gezocht bij de thans
geldende maximale duur van tien jaar, indien het houdverbod als bijzondere voorwaarde
bij een voorwaardelijke straf wordt opgelegd. Deze leden begrijpen deze redenering
niet in het licht van het doel van het voorliggende wetsvoorstel, namelijk het versterken
van het huidige handhavingsinstrumentarium. Kan de regering dit nader toelichten?

Bij de vormgeving van dit wetsvoorstel is het handhavingsinstrumentarium in dierenwelzijnszaken
in de breedte op zijn merites bezien, waarbij mede naar aanleiding van de eerder aangehaalde
onderzoeksrapporten van de RDA en Bureau Beke verbeteringen zijn voorgesteld waar
dit noodzakelijk wordt geacht. Zowel uit de genoemde publicaties als uit de consultatiereacties
is niet gebleken dat de huidige maximale termijn van tien jaar een beperking vormt
voor het effectief aanpakken en voorkomen van dierenmishandeling en -verwaarlozing,
mede nu houdverboden in de praktijk zelden voor een langere duur dan drie jaar worden
opgelegd. Gelet hierop adviseerde de Raad van State de maximale duur voor het houdverbod
zelfs terug te brengen tot maximaal vijf jaar. Dit onderdeel van het advies is niet
opgevolgd, waarbij is aangegeven dat aansluiting is gezocht bij de huidige maximumduur
in geval het houdverbod als bijzondere voorwaarde wordt opgelegd. Juist gezien het
doel van dit wetsvoorstel ligt het immers niet in de rede de maximale duur van het
zelfstandige houdverbod korter te doen zijn dan naar huidig recht mogelijk is in geval
van een houdverbod als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke straf. Wel is
aanleiding gezien om een nota van wijziging bij dit wetsvoorstel in te dienen waarmee
in geval van recidive een houdverbod van maximaal twintig jaar mogelijk wordt gemaakt.

Daarnaast lezen deze leden dat de regering van mening is dat een houdverbod als zelfstandige
maatregel van langere duur, of zelfs levenslang, met toezicht gedurende die periode,
niet in verhouding staat tot de beperkte en gerichte vrijheidsbeperking die de zelfstandige
vrijheidsbeperkende maatregel in essentie is. Dat een zelfstandige, vrijheidsbeperkende
maatregel naar geldend recht bedoeld is als een gerichte en beperkte maatregel, kan
inderdaad een reden zijn om een levenslang houdverbod niet als zelfstandige maatregel
juridisch vorm te geven. Maar het betekent niet dat een levenslang houdverbod ethisch
niet juist of zelfs gewenst is. Bovendien is het recht niet statisch. De regering
schrijft zelf dat maatschappelijke normen rondom dierenwelzijn ingrijpend zijn veranderd.
Ook rechtsnormen veranderen door de tijd heen. Daarom zijn deze leden teleurgesteld
dat de regering slechts een legalistisch argument geeft om het levenslange houdverbod
af te wijzen. Met het oog op de wens van de Tweede Kamer om een levenslang houdverbod
in te stellen voor recidiverende dierenbeulen missen deze leden een brede ethische
beschouwing over de eventuele wenselijkheid en toepasbaarheid van een houdverbod langer
dan tien jaar of levenslang. Kan de regering alsnog een dergelijke beschouwing met
de Kamer delen? Op welke manier geeft de regering zich rekenschap van het feit dat
maatschappelijke normen rondom dierenwelzijn zijn veranderd, sinds de laatste wijziging
van het houdverbod, de verlenging van de proeftijd van drie naar tien jaar van het
houdverbod als bijzondere voorwaarde? Indien de regering het niet binnen de kaders
van het strafrecht vindt passen een levenslang houdverbod als rechterlijke zelfstandige
maatregel vorm te geven, kan zij dan aangeven welke alternatieven zij ziet om ervoor
te zorgen dat recidiverende dierenmishandelaars- en verwaarlozers nooit meer dieren
mogen houden?

Ik ben het zeer eens met deze leden dat het collectieve denken over de waarde en de
beschermwaardigheid van dieren in de afgelopen jaren sterk is veranderd. In toenemende
mate is het bewustzijn gegroeid dat de mens een bijzondere verantwoordelijkheid voor
dieren draagt, die ertoe noodzaakt dat in de omgang met dieren zorg wordt gedragen
voor het welzijn en gezondheid van ieder dier en daarbij het mogelijke doet om de
eigenheid en de integriteit van het dier te respecteren. Deze ontwikkeling is ook
in juridische zin tot uitdrukking gebracht. Het meest in het oog springende voorbeeld
hiervan is artikel 1.3 van de Wet dieren, waarin sinds januari 2013 de erkenning van
de intrinsieke waarde van dieren is vastgelegd. De inzet van het strafrecht als reactie
op ernstige vormen van dierenmishandeling en -verwaarlozing heeft in de afgelopen
jaren steeds meer aandacht gekregen. Het strafrecht kent vandaag de dag verschillende
strafbaarstellingen die zich specifiek richten op gedragingen die de gezondheid en
het welzijn van dieren beogen te beschermen. Het onderhavige wetsvoorstel, dat onder
meer het strafrechtelijke instrumentarium in dierenwelzijnszaken beoogt te versterken,
kan dan ook in het licht van de voorgaande ontwikkelingen worden bezien.

Tegelijkertijd staat het strafrechtelijke instrumentarium in dierenwelzijnszaken niet
op zichzelf, maar dient dit te worden beschouwd als onderdeel van en in verhouding
tot het geheel van strafrechtelijke normen die zijn vervat in het Nederlandse strafrecht.
In algemene zin geldt daarbij als uitgangspunt dat op te leggen straffen (alsook maatregelen
waardoor iemand wordt beperkt in zijn vrijheid om dieren te houden) proportioneel
moeten zijn in het licht van de ernst van het gepleegde feit. Daarnaast beschikt de
strafrechter in bepaalde gevallen over de mogelijkheid om maatregelen op te leggen,
die mede kunnen dienen ter voorkoming van nieuwe strafbare feiten. Ook voor de inhoud
van deze maatregel geldt echter dat deze in een proportionele verhoudingen dienen
te staan ten opzichte van het gepleegde strafbare feit. In dit licht acht het kabinet
de mogelijkheid van oplegging van een levenslang houdverbod niet wenselijk. Mede gelet
op de opmerkingen van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie, heb ik middels
een nota van wijziging bij dit wetsvoorstel voorzien in een mogelijkheid voor de rechter
om de maximale duur van een zelfstandig houdverbod te verdubbelen naar twintig jaar
indien de verdachte een opgelegd houdverbod overtreedt of zich eerder schuldig heeft
gemaakt aan – kort gezegd – een strafbaar feit dat de gezondheid of het welzijn van
dieren schaadt. Dit is volgens het kabinet een proportioneel instrument waarmee daadkrachtig
kan worden opgetreden tegen personen die zich herhaaldelijk schuldig maken aan dierenmishandeling
of -verwaarlozing.

Toezicht en handhaving

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat de effectiviteit van deze wetswijziging
valt of staat bij goed toezicht en handhaving. Deze leden ondersteunen daarom de maatregelen
om het toezicht en de handhaving te vergemakkelijken. Ook delen zij de bevinding van
de regering dat de signalering van buurtbewoners en directbetrokkenen erg belangrijk
is bij het vergroten van de effectiviteit. Deze leden vragen daarbij echter nog wel
hoe de regering actieve signalering van buurtbewoners en directbetrokkenen beter wenst
te stimuleren. Dit kan bijvoorbeeld met een bewustzijnscampagne over wat een overtreding
betreft en waar mensen terecht kunnen bij een melding. Welke kosten schat de regering
dat hiermee gepaard gaan?

Meldpunt 144 werkt middels (social) media en in de gesprekken met melders aan bewustwording
over en signalering van overtredingen van de Wet dieren. Daarnaast geven wijkagenten
en handhavende organisaties (LID, NVWA, politie) tijdens hun werkzaamheden en middels
(sociale) media voorlichting over overtredingen van de dierenwelzijnswetgeving en
wijzen ze mensen op het Meldpunt 144, waar zij terecht kunnen met hun melding. Ook
de RVO heeft een rol in de handhavingscommunicatie. Tot slot verstrekt het Landelijk
Informatiecentrum Gezelschapsdieren (LICG) informatie over de juiste huisvesting en
verzorging van gezelschapsdieren, en de geldende wet- en regelgeving op dit gebied.
Bij inwerkintreding van dit wetsvoorstel zal opnieuw door verschillende partijen aandacht
worden gegeven aan en informatie worden verstrekt over de wijzigingen en het belang
van actieve signalering. Deze bewustzijnscampagnes worden door alle partijen uitgevoerd
binnen hun reguliere takenpakket, hier gaan dan ook geen aanvullende kosten mee gepaard.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vinden de paragraaf over handhaving
en toezicht erg summier. Zij betreuren dat de regering de kans niet heeft gegrepen
de aanpak van dierenmishandeling en -verwaarlozing in den brede te versterken. Een
adequaat handhavingsinstrumentarium staat of valt met de daadwerkelijke handhaving
in de praktijk. Deze leden vrezen dat de politie en de Landelijke Inspectiedienst
Dierenbescherming (LID) momenteel slechts het topje van de ijsberg zien. Wat deze
leden betreft kan het houdverbod als zelfstandige maatregel pas echt succesvol zijn
als de politie en de LID er capaciteit bij krijgen. Zij moeten immers controleren
of de gedragsaanwijzing en het houdverbod als zelfstandige maatregel worden nageleefd
en ingrijpen wanneer dit niet het geval is. Deelt de regering deze inschatting?

Die inschatting wordt niet gedeeld. De politie en de LID hebben beide in hun advisering
over het wetsvoorstel aangegeven dat het wetsvoorstel naar verwachting niet tot meer
uitvoeringslasten leidt, omdat de voorliggende wetswijzigingen de efficiëntie zal
verhogen en de nieuwe taken kunnen worden geïntegreerd in de reguliere werkuitvoering.
De voorliggende wetswijziging biedt namelijk meer slagkracht en doortastend optreden
ten gunste van het dierenwelzijn. De verwachting is dat de voorgestelde wijzigingen
zullen leiden tot effectievere interventies en – op termijn – minder recidive.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen hoeveel taakaccenthouders dierenwelzijn
er momenteel bij de politie zijn? Hoeveel van hun diensturen besteden zij gemiddeld
aan dierenwelzijn? Hoeveel strafzaken behandelen zij gemiddeld per jaar? Hoeveel officieren
van justitie zijn er momenteel met dierenwelzijn in hun portefeuille? Wordt hiermee
een goede geografische dekking bereikt? Hoeveel zaken werden in de afgelopen vijf
jaar geseponeerd, omdat er onvoldoende capaciteit was om de zaak rond te krijgen?

Er zijn op dit moment ongeveer 243 taakaccenthouders dieren werkzaam binnen de basisteams
van de politie. Taakaccenthouders houden geen tijdregistratie bij. Het is daarom niet
mogelijk om aan te geven hoeveel diensturen taakaccenthouders gemiddeld aan dierenwelzijn
besteden. Handhaving van dierenwelzijn is onderdeel van de generieke politietaak.
Dat betekent dat elke politiefunctionaris toezicht op dierenwelzijn kan houden en
daarop kan handhaven. Taakaccenthouders zetten hun kennis en expertise in waar dat
nodig wordt geacht. Bij elk arrondissementsparket werkt een contactpersoon voor dierenwelzijnszaken,
hiermee is een goede geografische dekking georganiseerd. De contactpersonen hebben
overleg met elkaar en met de handhavingspartners. Bij elk arrondissementsparket kunnen
deze zaken door alle officieren van justitie en parketsecretarissen worden behandeld.
Bij het Functioneel Parket werken officieren van justitie aan de bestrijding van milieucriminaliteit,
een aantal van hen heeft ook het onderwerp landbouwdieren in portefeuille. In de afgelopen
6 jaar (2015–2020) zijn er 896 misdrijfzaken en 418 kantonzaken betreffende dierenwelzijn
geseponeerd. De reden hiervan is niet geautomatiseerd op te vragen.

Deze leden lezen in het rapport «Dieren Verboden» dat het houdverbod als bijzondere
voorwaarde relatief beperkt is opgelegd in voorgaande jaren. Bureau Beke schrijft
dat een mogelijke oorzaak voor het relatief beperkte aantal opgelegde houdverboden
de relatieve onbekendheid ervan is bij het OM en de rechters. Heeft de regering inspanningen
gepleegd om het houdverbod bekender te maken bij de rechterlijke macht? Zo ja, welke
inspanningen waren dat en met welk resultaat? Zo nee, waarom niet? Is de regering
van plan inspanningen te plegen om de bekendheid van het houdverbod te vergroten,
zodra het als zelfstandige maatregel mogelijk wordt? Zo ja, op welke manier? Zo nee,
waarom niet?

Het OM heeft in 2016 de Leidraad houdverbod met de Raad voor de rechtspraak besproken
en afgestemd. Per 1 december 2021 is de aangepaste strafvorderingsrichtlijn dierenmishandeling
en dierenverwaarlozing in werking getreden. Hierin wordt het instrument van de justitiële
voorwaarden, waaronder het huidige houdverbod, expliciet genoemd en wordt geadviseerd
deze gericht in te zetten. Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking
treedt, zal de strafvorderingsrichtlijn hierop worden aangepast. Zoals aangegeven
in antwoord op eerdere vragen van de leden van de D66-fractie, zal bij inwerkintreding
van dit wetsvoorstel opnieuw door verschillende partijen aandacht worden gegeven aan
de in dit wetsvoorstel vervatte wijzigingen. In dit kader zal de mogelijkheid van
oplegging van het houdverbod opnieuw onder de aandacht worden gebracht binnen de strafrechtsketen.

Dierenwelzijnszaken zijn een gespecialiseerde taak. Hoe wordt de kennis binnen de
politie en het OM geborgd? Worden er intern cursussen aangeboden en wordt hiermee
een goede geografische dekking bereikt? Zijn de registratiesystemen van de handhavende
instanties inmiddels beter op elkaar afgestemd en welke knelpunten zijn er nog? Hoe
wordt geborgd dat alle handhavende instanties bij de informatie kunnen of iemand een
houdverbod opgelegd heeft gekregen?

De politie heeft op nationaal niveau het thema «Dieren» ingericht en werkt nauw samen
met de Politieacademie om de kennis van taakaccenthouders en generieke politiefunctionarissen
op peil te houden en bij te spijkeren. Elke politiedistrict heeft een of meerdere
taakaccenthouders dierenwelzijn. Het OM heeft per 1 december 2021 een nieuwe strafvorderingsrichtlijn
gepubliceerd. Daarnaast werkt bij elk arrondissementsparket een contactpersoon voor
dierenwelzijnszaken, hiermee is een goede geografische dekking georganiseerd. De contactpersonen
hebben overleg met elkaar en met de handhavingspartners. Bij elk arrondissementsparket
kunnen deze zaken door alle officieren van justitie en parketsecretarissen worden
behandeld.

De strafrechter kan een of meerdere partijen aanwijzen om toezicht te houden op een
opgelegd houdverbod. De toezichthoudende instanties (politie, NVWA en LID) hebben
geen directe toegang tot elkaars informatiesystemen. Wel hebben de handhavende instanties
veelvuldig contact over casuïstiek. Met deze instanties wordt op dit moment overleg
gevoerd met als doel het komen tot werkafspraken over het houden van toezicht op opgelegde
houdverboden. Hierbij wordt ook het CJIB betrokken, dat de tenuitvoerlegging van straffen
coördineert.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat de NVWA inschat dat het houdverbod
en de educatieve maatregel zullen leiden tot 40 extra zaken in verhouding tot de huidige
situatie. Als gevolg van verbreding van het strafrechtelijk instrumentarium met het
bestuursrechtelijk instrumentarium, zal de divisie Inspectie van de NVWA op jaarbasis
4 fte extra nodig hebben. Kan de regering toelichten waarom de werklast voor de NVWA
zal toenemen? Waarom is dit niet terug te vinden in de memorie van toelichting en
waarom is daar geen financiering voor gezocht? Gaat de regering hier alsnog de middelen
voor beschikbaar stellen? Hoe gaat de regering ervoor zorgen dat de uren die hiervoor
beschikbaar zijn, ook daadwerkelijk kunnen worden besteed aan deze taken, gezien de
grote capaciteitstekorten bij de NVWA?

Of en in welke mate als gevolg van dit wetsvoorstel extra capaciteit benodigd is bij
de NVWA, is niet exact te voorspellen. Als gevolg van de met dit wetsvoorstel uitgebreidere
set aan mogelijk te nemen maatregelen neemt het aantal handhavingszaken mogelijk toe,
maar tegelijkertijd beoogt dit wetsvoorstel de sanctionering effectiever te maken
en toekomstige overtreding (herhaling) te voorkomen, wat juist een beperking van de
handhavingslast met zich mee kan brengen. Hierbij wordt ook verwezen naar het eerdere
antwoord op een vraag van de leden van deze fractie. De NVWA geeft daarnaast in de
uitvoeringstoets ook aan dat een exacte inschatting van de verzwaring van de uitvoeringslast
nog niet te maken is.

Het uitgangspunt is dat de handhaving van de maatregelen als gevolg van dit wetsvoorstel
binnen de reguliere taken en werkprocessen van de toezichthouders kan worden ingepast.
Tegelijkertijd moeten voldoende capaciteit en middelen daadwerkelijk geborgd zijn
om de handhaving van de maatregelen uit dit wetsvoorstel adequaat vorm te geven. Met
het oog op de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel en het nader uitwerken en vormgeving
van de maatregelen in de praktijk, wordt dit momenteel samen met de NVWA en de andere
toezichthouders besproken. Met het oog op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
in 2023, worden in de jaarplannen van de toezichthouders de effecten van dit wetsvoorstel
op de taken en de invulling van de handhaving meegenomen. Indien blijkt dat extra
capaciteit noodzakelijk is, moet worden bezien op welke wijze daar extra financiële
middelen voor kunnen worden ingezet.

Verhouding tot bijzondere voorwaarde

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen de regering toe te lichten wat
de toegevoegde waarde ervan is om het houdverbod als een bijzondere voorwaarde bij
een voorwaardelijke straf te behouden, naast een houdverbod als zelfstandige maatregel.
Kan de regering hierbij een concreet praktijkvoorbeeld geven?

Ik verwijs naar het antwoord op vergelijkbare vragen die door de leden van de fractie
van D66 in hoofdstuk 3 zijn gesteld. Aanvullend merk ik op dat het in bepaalde gevallen
wenselijk kan zijn om een zelfstandig houdverbod te combineren met een houdverbod
als bijzondere voorwaarden, bijvoorbeeld om hierbij onderscheid te maken tussen het
houden van bepaalde soorten of aantallen dieren. Een ander voorbeeld betreft de situatie
dat de rechter als onderdeel van een houdverbod ook een gebiedsverbod wil opleggen.
Afhankelijk van de omstandigheden kan het wenselijk zijn om dit gebiedsverbod als
bijzondere voorwaarde op te leggen, naast een zelfstandig opgelegd houdverbod.

7. Bestuursrechtelijke maatregelen

De leden van de SP-fractie hebben in de memorie van toelichting gelezen dat de regering
het Meldpunt voor bijtincidenten niet bij deze wet wil betrekken, omdat zij de verantwoordelijkheid
voor bijtincidenten bij gemeentes wil laten. Kan de regering verduidelijk waarom zij
dit specifieke punt een verantwoordelijkheid voor gemeenten vindt en waarom dit niet
via het strafrecht geregeld zou kunnen worden? Waarom wordt dit niet landelijk geregeld?
Moeten burgemeesters handhaven op bijtincidenten, hoe ziet de regering dit in de praktijk
voor zich? Zijn er wel landelijke richtlijnen voor gemeentes over hoe te handelen
bij bijtincidenten? Zo nee, is de regering bereid hier alsnog een uniform beleid op
te maken?

Het beleid over het optreden tegen bijtincidenten is een gemeentelijke aangelegenheid.
Gemeenten zijn als geen ander in staat hier adequaat mee om te gaan, gelet op het
feit dat de eigenaar en de omgeving belangrijke factoren zijn die een rol spelen bij
het ontstaan van bijtincidenten. Om bijtincidenten tegen te gaan helpt het om houders
van bijtende honden zo vroeg mogelijk aan te spreken wanneer zich problemen voordoen
(Kamerstukken II 2017/18, 28 286, nr. 942). Zo zal een laagdrempelig meldpunt gemeenten al in een vroeg stadium informatie
kunnen verschaffen over mogelijke specifieke problemen met bepaalde honden en eigenaren.
Verschillende gemeenten hebben een meldpunt opgericht en bieden opleidingen voor BOA’s
waarin zij meer leren over het gedrag van honden. Elke gemeente kan het beleid zo
vormgeven dat in de desbetreffende gemeente bijtincidenten zo goed mogelijk worden
tegengegaan.

De verantwoordelijkheid die gemeenten hebben met betrekking tot bijtincidenten laat
onverlet dat tegen houders van bij het incident betrokken dieren onder omstandigheden
ook strafrechtelijk kan worden opgetreden. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn als
een verdenking ontstaat dat de houder van een dier zich schuldig heeft gemaakt aan
het aanhitsen of het onvoldoende terughouden van een dier (artikel 425 Sr en – na
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel – artikel 306a Sr)

Voorts vragen de leden van de SP-fractie hoe de regering de concrete bestuursrechtelijke
handhaving van artikel 1.4 Wet Dieren (algemene zorgplicht voor dieren) voor zich
ziet. Met andere woorden: wie wordt hiervoor verantwoordelijk en kan nog eens nader
worden verduidelijkt waarom het bestuursrecht hier volgens de regering passender is
dan het strafrecht?

Artikel 1.4 van de Wet dieren is in de kern een vangnetbepaling, nu specifieke verboden
gedragingen jegens dieren in de regel reeds opgenomen zijn in onder meer de Wet dieren
en het Wetboek van Strafrecht. De waarde van het opnemen van een algemene zorgplicht
in de Wet dieren ligt in de algemene werking ervan op het doen en laten van eenieder,
voor zover daarbij het dier – zijn welzijn, gezondheid, eigenheid of integriteit –
in het geding is. De algemene zorgplicht beoogt dat eenieder, of hij nu houder, handelaar,
vervoerder, fabrikant van voeders of geneesmiddelen, of dierenarts is, zich bij zijn
doen en laten rekenschap geeft van zijn eigen verantwoordelijkheid voor dieren en
van de eigen, zelfstandige waarde van het dier, en om altijd vanuit dit bewustzijn
te handelen. In dit verband wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de
introductie van de Wet dieren in 2009 (Kamerstukken II 2007/08, 31 389, nr. 3). De algemene formulering van de wettelijke zorgplicht leent zich naar haar aard
niet voor strafrechtelijke handhaving omdat gelet op de tekst van de algemene zorgplicht
onvoldoende tot uitdrukking komt welke gedragingen binnen de wettelijke delictsomschrijving
vallen. De algemene zorgplicht kan wel bestuursrechtelijk worden gehandhaafd, bijvoorbeeld
met herstelsancties. Met de bestuursrechtelijke handhaving zijn, net als bij de overige
bepalingen in de Wet dieren, de RVO en NVWA belast.

Maatregelen met betrekking tot houders van dieren (educatieve maatregel)

De leden van de D66-fractie ondersteunen de mogelijkheid van een educatieve maatregel
om recidive te voorkomen. Deze leden lezen dat deze maatregel door middel van een
bestuurlijke boete gehandhaafd kan worden. Gezien de verplichting om een cursus te
volgen met betrekking tot het verzorgen van dieren ook gepaard gaat met kosten in
de vorm van tijd en geld vragen deze leden in hoeverre gewaarborgd is dat de boete
van het niet naleven significant veel hoger is dan het volgen van de cursus. Dit aangezien
deze leden ten behoeve van het dierenwelzijn situaties willen voorkomen dat de educatieve
maatregel aantrekkelijker is om af te kopen met een boete dan deze daadwerkelijk te
volgen. Kan nader worden toegelicht hoe gewaarborgd wordt dat dit soort situaties
voorkomen worden?

De educatieve maatregel is erop gericht om een overtreding duurzaam te herstellen,
toekomstige overtredingen te voorkomen en niet om te bestraffen. Als er niet wordt
voldaan aan de educatieve maatregel en er door middel van een bestuurlijke boete is
gehandhaafd, betekent dit niet dat de overtreding waarvoor de educatieve maatregel
is opgelegd, automatisch is hersteld. Als bij een volgende controle van een handhavende
instantie blijkt dat die overtreding niet hersteld is, wordt er opnieuw gehandhaafd,
waarbij afhankelijk van de situatie wordt bepaald welk sanctiemiddel wordt ingezet.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren zijn tevreden met de voorgenomen
educatieve maatregelen met betrekking tot houders van dieren. Deze leden willen evenwel
aangeven dat ook aan de voorkant zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat dieren
worden verwaarloosd of mishandeld door gebrekkige kennis of onkunde, bijvoorbeeld
door bij aanschaf van een hond een cursus te verplichten. Kan de regering aangeven
of en op welke manier zij inzet op preventie en of zij iets ziet in de verplichte
hondencursus?

Een dier aanschaffen, opvoeden en verzorgen is een grote verantwoordelijkheid, waarbij
houders zich moeten realiseren dat deze dieren vaak vele jaren deel uit maken van
het gezin en dat je ze niet zomaar van de hand kunt doen. Dat vraagt dat toekomstige
houders zich goed oriënteren en goed laten informeren als ze een dier aanschaffen.
Bij de bedrijfsmatige aanschaf of levering van een huisdier is het verplicht om schriftelijke
informatie te verstrekken over o.a. de verzorging, huisvesting en gedrag van het dier.
Er is ook voldoende informatie te vinden op onder andere de websites van de Dierenbescherming,
het LICG of de Hondenbescherming. Het belang van de juiste keuze bij aanschaf van
een dier en de juiste verzorging en opvoeding is groot. Zo zal een gezonde en sociale
hond bijvoorbeeld voor veel minder problemen zorgen en is het risico dat de hond maatschappelijk
ongewenst gedrag gaat vertonen aanzienlijk kleiner. Om de cursussen over honden te
verbeteren, zijn er leerdoelen ontwikkeld waar een cursus voor een houder van een
risicohond inhoudelijk aan moet voldoen.

Uitbreiding maatregel sluiting van bedrijven, inrichtingen en locaties

De leden van de D66-fractie zijn verheugd dat de regering met de wetswijziging ook
het dierenwelzijn beter tracht te beschermen van dieren die door beroepsmatige houders
worden gehouden. Zij ondersteunen de uitbreiding van de bestaande maatregelen dan
ook van harte. Deze leden lezen echter dat tijdelijke houdverboden in de praktijk
vooral zullen worden uitgegeven in situaties waarin beroepsmatige houders, zoals veehouders,
vanuit diverse omstandigheden, zoals de financiële capaciteit, omvang van de locatie
of arbeidskracht, niet meer goed voor hun dieren kunnen zorgen. De NVWA kan dan aanwijzen
hoeveel dieren onder die omstandigheden goed te houden zijn. Deze leden begrijpen
dat instellingen bij ernstige gevallen in hun geheel (tijdelijk) gesloten kunnen worden.
Gezien het om een tijdelijk houdverbod gaat en de omvang van een locatie of een financiële
omstandigheid niet per definitie in tien jaar is opgelost, vragen deze leden hoe de
regering de termijnen hiervoor voor zich ziet. Indien de situatie die leidde tot het
verzuim van de plicht van de houder om het dier goed te verzorgen na het houdverbod
nog niet is opgelost, is het dan mogelijk om het houdverbod, feitelijk een beroepsverbod,
of de sluiting te verlengen? Zo nee, waarom niet? Ook zien deze leden graag verduidelijkt
hoe het welzijn van dieren in de context van deze wet is gedefinieerd en of hierbij
ook een positievere definitie van welzijn in consideratie is genomen om de nieuwste
inzichten met betrekking tot dierenwelzijn voldoende in acht te nemen, zoals deze
leden ook bij eerdere debatten hebben aangekaart. Ten slotte vragen deze leden de
regering specifieke situaties te schetsen waarin een situatie zo ernstig is dat een
dierenwinkel of andere bedrijfsmatige inrichting gesloten kan worden om het dierenwelzijn
te beschermen.

In dit wetsvoorstel wordt enkel het toepassingsbereik van artikel 5.12 van de Wet
dieren uitgebreid middels toevoeging van «het welzijn van het dier» als reden om maatregelen
te kunnen treffen. Dit zou van toepassing kunnen zijn in situaties waarbij het dierenwelzijn
wordt geschaad ten gevolge van bijvoorbeeld ondervoeding of slechte verzorging. Het
gaat hierbij in de praktijk met name om situaties waarbij een veehouder door diverse
omstandigheden de omvang van het bedrijf niet meer aankan en dientengevolge zijn dieren
verwaarloost (te weinig voeding en verzorging). Deze maatregel kan ook worden ingezet
bij een bedrijfsmatige inrichting met gezelschapsdieren, zoals een dierenwinkel. Het
beleid omtrent dit wetsartikel is ongewijzigd. Voor een nadere motivering van de maatregelen
van artikel 5.12 van de Wet dieren wordt verwezen naar de memorie van toelichting
van de Wet dieren (Kamerstukken II 2007/08, 31 389, nr. 3, p. 29–32.)

Het genoemde artikel 5.12 ziet op bestuurlijke maatregelen die gericht zijn op herstel
van de situatie. Die worden genomen voor een bepaalde periode. Wanneer binnen die
periode de overtreding niet is hersteld, bestaat de mogelijkheid die te verlengen
of een nieuwe maatregel te treffen. Voor zover deze leden doelen op de verlenging
van een strafrechtelijk houdverbod, verwijs ik naar eerdere antwoorden op vergelijkbare
vragen van de leden van de fracties van de Partij voor de Dieren en JA21, alsmede
de nota van wijziging waarmee een langer houdverbod mogelijk wordt gemaakt in geval
van recidive.

Zoals in de brief over dierenwelzijn van oktober 2018 is aangegeven (Kamerstukken
II 2018/19, 28 286, nr. 991), gaat het beleid uit van de definitie van dierenwelzijn zoals die door Bracke et
al (1999) is geformuleerd: dierenwelzijn is de kwaliteit van leven zoals een dier
dat zelf ervaart.7 Dit concept houdt rekening met de bestaande wetenschappelijke – en ook maatschappelijke
– inzichten over het bewustzijn van dieren. Dit betekent niet alleen dat dieren het
recht hebben in goede omstandigheden te leven en geen ongerief mogen ondervinden,
maar het houdt ook in dat zij positieve ervaringen op kunnen doen en zich kunnen aanpassen
aan veranderende omstandigheden. Deze definitie is ook het uitgangspunt in de context
van artikel 5.12 Wet dieren.

8. Uitbreiding verbod op deelname aan en toelaten tot wedstrijden en tentoonstellingen
en keuringen na bepaalde aangewezen lichamelijke ingrepen

De leden van de D66-fractie zijn erg verheugd dat het verbod op deelname aan wedstrijden
en tentoonstellingen met deze wetswijziging wordt verbreed. Zij delen de opvatting
van de regering dat de medische uitzondering die nu gold te vaak tot misbruik leidde,
zeker gezien een verandering in esthetische waarden klaarblijkelijk nog niet veranderd
is sinds de introductie van het eerdere verbod. Deze leden ondersteunen de verbreding
daarom van harte en willen de regering slechts vragen of zij de verzekering kan bieden
dat hiermee alle mogelijke misbruikmogelijkheden voorkomen zijn.

De leden van de SP-fractie merken op dat met betrekking tot het voornemen om het couperen,
ook zonder medische noodzaak, aan te wijzen als verboden ingreep in de consultatie
naar voren is gebracht dat houders medisch noodzakelijk couperen zullen uitstellen
om deel te mogen nemen aan keuringen of tentoonstellingen. Deze leden merken op dat
de regering in reactie daarop aangeeft dat het aan keuringen en tentoonstellingen
zelf is om te beoordelen of er echt sprake is van een medische noodzaak en dat zij
vermoedens van misbruik van die regeling moeten melden bij de toezichthouder. Acht
de regering dit systeem voldoende waterdicht om ongewenste couperingen volledig te
voorkomen? Zo ja, waarom? Deze leden vragen of de toezichthouder ook zelf, actief,
onderzoek kan doen naar dit soort onwenselijke praktijken en, zo ja, of hij hier ook
voldoende capaciteit voor heeft om dit actief te onderzoeken. Zo ja, waaruit blijkt
dat? Zo nee, is de regering bereid de toezichthouder alsnog voldoende middelen te
geven om dit soort zaken (actief) te onderzoeken?

Wat betreft de opmerking van de leden van de SP-fractie over het uitstellen van medisch
noodzakelijk couperen om deel te mogen nemen aan keuringen en tentoonstellingen is
in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel inderdaad aangegeven dat dit door
de organisatie gemeld moet worden bij de toezichthouder. Het gaat hier om het melden
van het onthouden van noodzakelijke zorg, omdat couperen in dit geval juist wel medisch
noodzakelijk is. Het onthouden van de nodige verzorging is strafbaar op grond van
de Wet dieren (artikel 2.2, achtste lid). Toezichthouders kunnen ook zelf, actief,
onderzoek doen en optreden wanneer zij vermoeden dat de noodzakelijke zorg wordt onthouden
door het niet laten uitvoeren van een medisch noodzakelijke ingreep. Dit valt binnen
hun reguliere toezichtstaken. Een medische noodzaak om te couperen komt overigens
zelden voor.

Anders dan deze leden veronderstellen gaat het hier om het systeem van het verbieden
van deelname aan keuringen en tentoonstellingen met dieren waarbij aangewezen ingrepen
zijn verricht, ongeacht de oorzaak van de ingreep en ongeacht of de ingrepen verboden
zijn of niet.

In antwoord op de vraag van de leden van de fracties van D66 en SP of alle mogelijke
misbruikmogelijkheden te voorkomen zijn en of het systeem voldoende waterdicht is
om ongewenste couperingen te vorkomen, merk ik op dat het volledig voorkomen van het
uitvoeren van verboden erg lastig is. De verwachting is wel dat deze wijziging een
positieve bijdrage levert aan het reduceren hiervan. Wel zullen in zijn algemeenheid
mensen niet langer succesvolle of winnende gecoupeerde dieren zien, waardoor dit beeld
niet langer nagestreefd wordt. Bovendien wordt een belangrijke motiverende factor
voor het (laten) uitvoeren van een verboden ingreep, namelijk het beter presteren
op keuringen en tentoonstellingen door couperen, weggenomen. Daarbij wordt toezicht
vereenvoudigd, aangezien de toezichthouder nu direct kan optreden indien deze op een
keuring of tentoonstelling is en ziet dat er wordt deelgenomen met dieren waarbij
gecoupeerd is, omdat de reden van couperen niet meer relevant is voor de overtreding.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren zijn tevreden met de uitbreiding
van het verbod op het tentoonstellen, verhandelen, deelnemen aan wedstrijden en toelaten
tot wedstrijden van dieren die een verboden ingreep hebben ondergaan. Deze leden zien
net als de regering dat het al jaren geldende verbod niet de gewenste verandering
in gedrag heeft voortgebracht. Op welke manier gaat de regering waarborgen dat het
uitbreiden van het verbod, met een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen
(medische) ingreep, waaronder in ieder geval het couperen, wel de gewenste gedragsverandering
teweeg gaat brengen? Ook hierbij geldt dat de uitwerking van de maatregel in de praktijk
staat of valt met het daadwerkelijke toezicht en de handhaving. Is de regering van
mening dat sinds het ingaan van het verbod voldoende is gehandhaafd? Indien de regering
die mening is toegedaan, hoe kan het dan dat er nog steeds geen gedragsverandering
heeft plaatsgevonden? Op welke manier denkt de regering dat de voorliggende wetswijziging
daarin verandering gaat brengen? Hoe gaat de regering erop toezien dat de handhavingscapaciteit
hiervoor op orde is?

Er heeft de afgelopen jaren al een gedeeltelijke gedragsverandering plaatsgevonden
in de maatschappij, waarbij het couperen van dieren niet langer als «normaal» wordt
beschouwd en steeds minder voorkomt. Voor sommige eigenaren van dieren zijn er echter
nog redenen aanwezig om een verboden ingreep te laten uitvoeren. Het aspect «couperen»
speelt bijvoorbeeld nog een positieve rol bij de beoordeling van dieren bij een tentoonstelling,
wedstrijd of keuring. Het voorliggende wetsvoorstel heeft met de uitbreiding van het
verbod als doel om ongewenste couperingen nog verder terug te dringen, waarmee de
motivatie van eigenaren om een verboden ingreep uit te voeren nog verder wordt gereduceerd.

Door de beoogde uitbreiding van het verbod kan eveneens toezicht en handhaving efficiënter
plaatsvinden, aangezien de reden van de ingreep geen rol meer speelt. De toezichthouder
kan dus direct ingrijpen bij het aantreffen van een dier op een wedstrijd, tentoonstelling
of keuring waarbij een aangewezen ingreep is uitgevoerd. De handhaving van dit verbod
wordt derhalve makkelijker gemaakt en vindt plaats binnen de reguliere toezichtstaken
en beschikbare capaciteit van de toezichthouders.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen waarom ervoor wordt gekozen
een overtreding van het verbod slechts te bestraffen met een bestuurlijke boete. Als
de regering echt van zins is een duidelijke norm te stellen en gedragsverandering
teweeg te brengen, waarom wordt het strafrechtelijke instrumentarium hiervoor dan
niet ingezet? Het houdverbod als zelfstandige maatregel lijkt deze leden hier uitermate
geschikt voor. Wat deze leden betreft is het couperen van een dier opzettelijke dierenmishandeling.
Ook vragen deze leden welke maatregelen de regering gaat nemen tegen de organisaties
die het tentoonstellen, verhandelen, deelnemen aan wedstrijden en toelaten tot wedstrijden
van dieren die een verboden ingreep hebben ondergaan, faciliteren? Ziet de regering
mogelijkheden ook hier strafrechtelijk op te treden?

Bij overtreding van het verbod op deelnemen aan en toelaten tot een tentoonstelling
of keuring van dieren waarbij een aangewezen lichamelijke ingreep is verricht (artikel
2.16, derde en vierde lid, van de Wet dieren), is strafrechtelijke handhaving op grond
van de WED onveranderd mogelijk (artikel 1, onder 2°, van de WED). Het verbod op deelnemen
aan en toelaten tot wedstrijden kan op grond van de Wet dieren reeds strafrechtelijk
worden gehandhaafd (de artikelen 2.15, vijfde en zesde lid en 8.11, tweede lid, van
de Wet dieren). Dit betekent dat als aan de voorwaarden van het voorgestelde artikel
8.11a, eerste lid, van de Wet dieren is voldaan, aan verdachten een houdverbod kan
worden opgelegd. Dit geldt zowel voor houders als voor organisatoren.

Deze leden vragen of de regering een inschatting kan geven hoeveel dieren jaarlijks
verboden ingrepen ondergaan en hoeveel gecoupeerde paarden en andere dieren er jaarlijks
op beurzen, wedstrijden en tentoonstellingen worden aangeboden of gepresenteerd? Indien
deze cijfers niet bekend zijn bij de regering, hoe kan het dat dit niet bekend is?

Er is niet bekend hoeveel dieren jaarlijks verboden ingrepen ondergaan, omdat het
om ingrepen gaat die verboden zijn en dus niet proactief worden gemeld. Ook het aantal
gecoupeerde paarden en andere dieren die op beurzen, wedstijden en tentoonstelling
worden gepresenteerd, is niet bekend. Organisatoren hoeven namelijk niet aan te geven
hoeveel gecoupeerde dieren worden gepresenteerd bij beurzen, wedstrijden en tentoonstellingen.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen voorts welke mogelijkheden
de regering ziet om op te treden tegen dierenartsen die meewerken of uitvoering geven
aan het illegaal couperen of andere verboden lichamelijke ingrepen uitvoeren. Acht
de regering dergelijke dierenartsen geschikt voor hun functie? Daarnaast vragen deze
leden of de regering voorziet dat dieren de grens over zullen worden gebracht om in
het buitenland verhandeld of tentoongesteld te worden of om ze te laten deelnemen
aan wedstrijden, om zo het Nederlandse verbod te omzeilen. Wat doet de regering om
dit te voorkomen?

Een dierenarts die verboden ingrepen uitvoert, acht ik niet geschikt voor hun functie.
Dierenartsen hebben een professionele verantwoordelijkheid om rekenschap te nemen
van de gevolgen van diens handelen voor het welzijn van het dier. Sinds dit jaar kunnen
afgestudeerde dierenartsen er dan ook voor kiezen om bij de diploma-uitreiking de
veterinaire eed of belofte voor de dierenarts uit te spreken.8 In deze eed of belofte is onder andere opgenomen dat de dierenarts het belang van
het dier vooropstelt, waarbij deze recht doet aan de intrinsieke waarde van het dier.

Indien dierenartsen meewerken aan het illegaal couperen, is het veterinair tuchtrecht
van toepassing. Het veterinair Tuchtcollege toetst of er door de betrokken dierenarts
in veterinair opzicht onjuist of nalatig is gehandeld en zo ja, of het opleggen van
een tuchtrechtelijke sanctie aan de orde is. Daarnaast kan tegen illegaal couperen
door dierenartsen in voorkomende gevallen ook strafrechtelijk worden opgetreden. Vanwege
het vrije handelsverkeer tussen Europese lidstaten kan niet voorkomen worden dat gecoupeerde
dieren in andere lidstaten deelnemen aan tentoonstellingen of wedstrijden. Tot nu
toe zijn er geen signalen dat dit daadwerkelijk zal plaatsvinden. Het tentoonstellingsverbod
voor dieren die een ingreep hebben ondergaan (al dan niet met medische noodzaak) geldt
overigens al sinds 23 maart 2018 in België9. Daarnaast heeft de Fédération Cynologique Internationale (FCI, een wereldwijd overkoepelend
orgaan op het gebied van rashonden) aangekondigd per 31 december 2024 wereldwijd deelname
van gecoupeerde honden aan kynologische evenementen zoals tentoonstellingen of wedstrijden
te verbieden10.

9. Doen vervallen strafbaarstelling algemene zorgplicht Wet dieren

De leden van de D66-fractie begrijpen de overweging van de regering om op dit moment
de strafbaarstelling van de algemene zorgplicht te doen vervallen, omdat het gebrek
aan concrete voorschriften niet past bij een strafbaarstelling. Wel willen deze leden
daarbij opmerken dat het Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek ten behoeve van de evaluatie
van de Wet dieren in 2020 nog adviseerde dat de reikwijdte van het artikel juist beter
in relatie moet staan tot de risico’s met betrekking tot dierenwelzijn, en dat met
een betere invulling van het concept van de intrinsieke waarde van het dier ook een
concretere invulling kan worden gegeven aan de algemene zorgplicht, welke hieraan
volgens het onderzoek extra verduidelijking gaf. Deze leden zijn daarom benieuwd of
met een eventuele verduidelijking van de definitie van de intrinsieke waarde van het
dier in de toekomst en de daarbij concretere invulling van de algemene zorgplicht,
ook het vervallen van de strafbaarstelling opnieuw overwogen kan worden.

Het vervallen van de strafbaarstelling van de schending van de algemene zorgplicht
in dit wetsvoorstel staat los van de definitie van de intrinsieke waarde van het dier
en mogelijke ontwikkelingen daaromtrent in de toekomst. Een nadere invulling van het
artikel over de intrinsieke waarde leidt er dan ook niet toe dat de zorgplicht zelf
nader wordt gespecificeerd. Nadere invulling van de intrinsieke waarde van het dier
zal derhalve geen aanleiding vormen later het vervallen van de strafbaarstelling te
heroverwegen.

De algemene zorgplicht is in kern een vangnetbepaling, nu specifieke verboden gedragingen
jegens dieren in de regel reeds wettelijk zijn vastgesteld. Deze zorgplicht beoogt,
vanuit de erkenning van de intrinsieke waarde en de speciale verantwoordelijkheid
van de mens voor de door hem gedomesticeerde dieren, uitdrukking te geven aan het
maatschappelijke normbesef, dat zorg is verschuldigd aan die dieren. Zoals eerder
in een antwoord op een vraag van de leden van de SP-fractie uiteengezet is, vervalt
de strafbaarstelling omdat de algemene zorgplicht niet is ingevuld door middel van
specifieke voorschriften en daarom niet geschikt is om strafrechtelijk te kunnen worden
gehandhaafd. Bestuursrechtelijke sancties na het schenden van de algemene zorgplicht
zijn wel mogelijk. Daarnaast zijn verboden op concrete gedragingen waarbij sprake
is van onnodig lijden van dieren (zoals dierenmishandeling en dierverwaarlozing) reeds
opgenomen in de Wet dieren. Deze verboden zijn in de meeste gevallen ook strafrechtelijk
handhaafbaar.

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren zijn verbaasd over het besluit
om de strafbaarstelling van de overtreding van de algemene zorgplicht geheel te laten
vervallen, nu deze eindelijk in werking zal treden. Wat zijn de afwegingen geweest
bij dit besluit en welke alternatieven zag de regering voor het geheel laten vervallen?
In de memorie van toelichting wordt gesteld dat handhaving van de algemene zorgplicht
alleen mogelijk wordt via het bestuursrecht. Kan de regering voorbeelden geven van
situaties waarin via het bestuursrecht kan worden gehandhaafd op basis van dit artikel
1.4 van de Wet dieren?

De algemene formulering van de wettelijke zorgplicht leent zich naar zijn aard niet
voor strafrechtelijke handhaving omdat gelet op de tekst van de algemene zorgplicht
onvoldoende tot uitdrukking komt welke gedragingen binnen de wettelijke delictsomschrijving
vallen. De algemene zorgplicht kan wel bestuursrechtelijk worden gehandhaafd, bijvoorbeeld
met herstelsancties. Voor de overige afwegingen ten aanzien van het besluit om de
strafbaarstelling van de overtreding van de zorgplicht te laten vervallen, verwijs
ik naar het antwoord op vergelijkbare vragen van de leden van de SP-fractie en van
de D66-fractie. Er is een aantal voorbeelden te noemen waar overtreding van de algemene
zorgplicht aan de orde kan zijn. Gedacht kan worden aan omstandigheden waarbij het
welzijn en/of de gezondheid van een dier in het geding komt als bijkomend gevolg van
situaties die niet primair gericht zijn op of tegen het dier. Bijvoorbeeld wanneer
het bedrijf van een veehouder ophoudt te bestaan en dieren zonder voer komen te zitten,
of wanneer de elektriciteit in een huis wordt afgesloten terwijl er een aquarium met
vissen in huis staat. De zorgplicht bevat een algemene norm die een uitgangspunt vormt
hoe met dieren moet worden omgegaan. Deze kan ook ingezet worden in situaties waarvoor
geen specifieke verbod in de Wet dieren is opgenomen, maar wel moet worden geconstateerd
dat het belang van het dier in een specifieke casus is verwaarloosd.

10. Huidige inzet op preventie van dierenmishandeling

De leden van de D66-fractie zijn van mening dat in het kader van dierenmishandeling
voorkomen uiteraard beter is dan bestraffing. Dit geldt ook voor het voorkomen van
herhalingen. Om het risico op herhaling verder in te perken kan het wenselijk zijn
dat dierenasiels, dierenwinkels of andere verkooppunten op de hoogte zijn van een
houdverbod of andere strafmaatregelen die zijn toegepast om het dierenwelzijn te beschermen
in het verleden. Deze leden vernemen daarom graag in hoeverre deze mogelijkheid op
dit moment bestaat en of deze mogelijkheden met dit wetsvoorstel zijn verbreed. Zo
nee, dan vragen deze leden de regering te reflecteren op de wenselijkheid en de juridische
houdbaarheid hiervan.

Het is op dit moment voor derden niet mogelijk om maatregelen die ter bescherming
van dierenwelzijn aan een ander persoon zijn opgelegd in te zien. Dit heeft onder
meer te maken met het waarborgen van privacy. Dit wel mogelijk maken wordt ook niet
wenselijk geacht. Het is niet aan dierenasielen en andere verkooppunten van dieren
om door de overheid opgelegde maatregelen te handhaven. Die bevoegdheden hebben zij
niet, het is ook niet wenselijk dat zij die krijgen. Daarmee bestaat vervolgens ook
geen noodzaak om hen toegang tot strafrechtelijke gegevens van individuele personen
te verstrekken. Er is daarnaast geen toetsingskader of vergunningensysteem dat bepaalt
en waaruit blijkt wie wel en wie geen dieren mag houden.

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie zijn van mening dat de inzet op preventie
van dierenmishandeling versterkt moet worden. Dierverwaarlozing en mishandeling gebeurt
soms met opzet, maar wordt ook vaak veroorzaakt door onkunde, gecombineerd met meervoudige
psychosociale problematiek, zoals cognitieve tekortkomingen, schulden, drugs- en alcoholverslaving
en huisvestingsproblemen. Deze leden zijn teleurgesteld dat deze paragraaf wederom
erg summier is en alleen aandacht besteedt aan voorlichting. Uit het hierboven geschetste
profiel van een dierenmishandelaar blijkt evident dat voorlichting geen oplossing
biedt voor deze gevallen. Hoe geeft de regering zich hier rekenschap van?

Ik deel de overwegingen van de leden van d Partij voor de Dieren-fractie dat een grotere
inzet op preventie van dierenmishandeling een belangrijke bijdrage kan leveren aan
het tegengaan van dierenmishandeling. Gelet op de veelzijdige problematiek die vaak
speelt bij verdachten van dierenmishandeling is er meer nodig dan enkel voorlichting
over het verantwoord houden van een dier. Het versterken van een brede aanpak van
deze problematiek valt echter buiten het bestek van dit wetsvoorstel. Handhavende
instanties krijgen met grote regelmaat te maken met betrokkenen die gespecialiseerde
(sociale en psychische) hulp nodig hebben. Indien de problematiek hierom vraagt schakelt
de inspecteur hiervoor zelf hulp in en maakt hij melding bij de juiste instantie die
veelal onderdeel uitmaakt van zijn netwerk.

Ten aanzien van dierenwelzijnszaken die strafrechtelijk worden gehandhaafd merk ik
het volgende op. Indien daartoe aanleiding bestaat, kan het OM de reclassering verzoeken
een advies uit te brengen waarin wordt ingegaan op onder meer de persoonlijke omstandigheden
van de verdachte en eventuele hulpverlening die nodig is om recidive te voorkomen.
Indien de verdachte wordt veroordeeld tot een (gedeeltelijk) voorwaardelijke straf
kunnen ook bijzondere voorwaarden worden opgelegd die op verschillende vormen van
hulpverlening betrekking kunnen hebben en waarbij de reclassering is betrokken. Daarnaast
kan de verdachte ook op vrijwillige basis instemmen met een aanbod tot hulpverlening
dat door de politie, het OM of de reclassering wordt gedaan. Samenvattend kan op verschillende
momenten in het strafproces hulpverlening worden ingeschakeld waardoor aan verschillende
vormen van problematiek kan worden gewerkt.

11. Uitvoerings- en financiële consequenties

De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat de handhavende instanties
geen extra financiering krijgen met dit wetsvoorstel. De regering schrijft dat de
uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel beperkt zijn en dat de werkzaamheden
die voortvloeien uit dit wetsvoorstel ingepast kunnen worden in bestaande werkprocessen.
Dit bevreemdt deze leden. Met de toevoeging van de gedragsaanwijzing en het houdverbod
als zelfstandige maatregel, evenals de strafbaarstelling van de overtreding ervan,
zullen de politie en de LID er een aanzienlijke toezichthoudende en controlerende
taak bij krijgen. Zij moeten immers controleren of de gedragsaanwijzing of het houdverbod
wordt nageleefd en ingrijpen wanneer dit niet het geval is. De gedragsaanwijzing bestond
eerst niet en hoefde dus ook niet gecontroleerd te worden. Het houdverbod zal in veel
gevallen langer van kracht blijven, omdat het niet vervalt bij het ingaan van een
voorwaardelijke straf. Kan de regering toelichten waarom zij van mening is dat er
geen noodzaak is tot extra capaciteit en financiering bij handhavende instanties?

De in dit wetsvoorstel vervatte wijzigingen bieden handhavende instanties meer slagkracht
en maken meer doortastend optreden ten gunste van het dierenwelzijn mogelijk. De verwachting
is dat de voorgestelde wijzigingen zullen leiden tot effectievere interventies en
– op termijn – minder recidive. Het toezicht op de naleving van opgelegde houdverboden
door toezichthoudende partijen vindt plaats als onderdeel van de reguliere werkzaamheden,
nu houdverboden op dit moment reeds als bijzondere voorwaarde bij een voorwaardelijke
veroordeling kunnen worden opgelegd. Een opgelegd zelfstandig houdverbod wordt geregistreerd
in de informatiesystemen en kan worden gecontroleerd tijdens routinecontroles van
de politie. De LID heeft in zijn advies over het wetsvoorstel aangeven niet te verwachten
dat het tot extra uitvoeringslasten leidt en dat de nieuwe taken kunnen worden geïntegreerd
in de reguliere werkuitvoering. Met het oog op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel
in 2023, worden in de jaarplannen van de toezichthouders de effecten van dit wetsvoorstel
op de taken en de invulling van de handhaving meegenomen.

ARTIKELSGEWIJS

Artikel III

Onderdeel C (artikel 5.12 Wet dieren)

Het lid van de BoerBurgerBeweging-fractie merkt op dat in artikel 5.12, eerste lid,
«de gezondheid van mens of dier» vervangen wordt door «de gezondheid van mens of dier,
of het welzijn van dieren». Dit lid geeft aan dat er zeer verschillend gedacht wordt
over wat welzijn van dieren inhoudt. Een afgebakend juridisch kader is noodzakelijk
om duiding te geven aan het begrip «welzijn van dieren». Kan de regering aangeven
hoe dit gedefinieerd is of hoe voorkomen kan worden dat dit voer voor discussie oplevert?

De kennis en inzichten over wat dierenwelzijn is ontwikkelen zich, maar in de wetenschap
bestaan reeds langere tijd heldere definities van dierenwelzijn, die ook de basis
voor het beleid vormen.

Zoals in de brief over dierenwelzijn van oktober 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 28 286, nr. 991) is aangegeven, wordt in het beleid uitgegaan van de definitie van dierenwelzijn
zoals die door Bracke et al (1999) is geformuleerd: dierenwelzijn is de kwaliteit
van leven zoals een dier dat zelf ervaart. Dit concept houdt rekening met de bestaande
wetenschappelijke – en ook maatschappelijke – inzichten over het bewustzijn van dieren.
Dit betekent niet alleen dat dieren het recht hebben in goede omstandigheden te leven
en geen ongerief mogen ondervinden, maar het houdt ook in dat zij positieve ervaringen
op kunnen doen en zich kunnen aanpassen aan veranderende omstandigheden.

De Raad voor Dieraangelegenheden (RDA) heeft in een recente zienswijze zes leidende
principes geformuleerd om te bepalen wat de randvoorwaarden voor de veehouderij van
de toekomst zijn, waarin het dier een positieve staat van welzijn ervaart.11 De RDA concludeert dat de basis voor positief welzijn is gelegen in de capaciteit
van het dier om adequaat om te gaan met zijn omgeving om zo een emotionele toestand
te bereiken die het dier zelf als positief ervaart.12 Hierbij vormen gedragsmogelijkheden die het dier heeft de schakel tussen het voldoen
aan de basisbehoeften en de emotionele toestand van het dier. Of dit voldoende het
geval is (of kan zijn), wordt bepaald door het voldoen aan de voorwaarden voor goede
voeding, goede omgeving, goede gezondheid en natuurlijk gedrag. De RDA gaat hierbij
uit van het Five Domains model van David J. Mellor (2016).13 In het licht van het in dit wetsvoorstel gewijzigde artikel 5.12, eerste lid, van
de Wet dieren, wordt met het toevoegen van «het welzijn van het dier» mogelijk gemaakt
dat maatregelen op grond van dat artikel kunnen worden opgelegd ook in situaties waarbij
overtreding van dierenwelzijnsnormen uit de Wet dieren heeft plaatsgevonden ten gevolge
van bijvoorbeeld ondervoeding of slechte verzorging.

Overig

De leden van de SP-fractie vragen voorts aandacht voor het aspect van hulpverlening
voor mensen die zich om wat voor reden dan ook schuldig maken aan dierenmishandeling
en/of dierverwaarlozing. Kan de regering uiteenzetten hoe zij er met deze wet zorg
voor gaat dragen dat deze mensen ook de benodigde (psychische) hulp krijgen, zodat
zij niet in herhaling vervallen en recidivisme dus voorkomen gaat worden? Wat gebeurt
er aan inschakeling van hulpverleners, maar bijvoorbeeld ook van de reclassering,
nadat een inspecteur dierenmishandeling of verwaarlozing heeft geconstateerd? Is er
een geïntegreerde aanpak voor de gevallen waarbij ook andere problematiek speelt,
zoals bijvoorbeeld schulden, verslavingen, gedragsproblemen etc.? Of wordt het aan
het toeval overgelaten of een hulpverlener komt? Krijgen de betrokken ketenpartners
voldoende (financiële) middelen om hier voldoende werk van te maken? Zo ja, waaruit
blijkt dat? Krijgen de betrokken instanties met de invoering van deze wet ook meer
geld?

De leden van de SP-fractie wijzen er terecht op dat in dierenwelzijnszaken regelmatig
sprake is van meervoudige problematiek. Voor het antwoord op de vraag hoe verdachten
de benodigde hulp krijgen, verwijs ik naar mijn eerdere antwoord op een vergelijkbare
vraag van de leden van de Partij voor de Dieren-fractie in paragraaf 10.

In de consultatiefase is het conceptwetsvoorstel ter advisering aan de reclassering
voorgelegd. De reclassering heeft daarbij niet aangegeven dat extra financiële middelen
nodig zijn voor de uitvoering van het wetsvoorstel. Daarnaast wordt opgemerkt dat
dit wetsvoorstel het mogelijk maakt dat aan houders van dieren een educatieve maatregel
wordt opgelegd in geval van zaken die niet strafrechtelijk worden gehandhaafd, maar
waarin wel sprake is van overtreding van voorschriften uit de Wet dieren die zien
op de bescherming van dierenwelzijn of -gezondheid.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius