Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 22 december 2021 en het nader rapport d.d. 28 april 2022, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 november 2021, nr. 2021002281,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 22 december 2021, nr. W04.21.0345/I, bied ik U hierbij aan.

Hieronder ga ik in op de door de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:
Afdeling) gemaakte opmerkingen.

Bij Kabinetsmissive van 19 november 2021, no. 2021002281, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens
de Minister van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van
het voorstel van wet tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met
de versterking van gebouwen in de provincie Groningen (novelle verbetering uitvoerbaarheid),
met memorie van toelichting.

Het voorstel betreft een novelle die strekt tot wijziging van het wetsvoorstel tot
wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen
in de provincie Groningen (hierna: het wetsvoorstel), indien dit voorstel tot wet
wordt verheven. In de novelle worden de onderdelen gewijzigd die met de amendementen
van het Kamerlid Beckerman, gericht op ondersteuning voor eigenaren en versterking
in eigen beheer aan het wetsvoorstel zijn toegevoegd. Dit wordt gedaan om de amendementen
uitvoerbaar te maken en aan te laten sluiten bij hetgeen al in de praktijk gebeurt
en bij de verantwoordelijkheidsverdeling van de betrokken partijen.

Evenals bij het wetsvoorstel, heeft de Afdeling advisering van de Raad van State de
regeling voor versterking in eigen beheer in de novelle vooral vanuit het perspectief
van de gedupeerden beoordeeld. De Afdeling adviseert om de regeling voor eigenaren
die zelf initiatief willen nemen tot de voorbereiding en uitvoering van versterkingsmaatregelen
beter uit te werken, zodat duidelijk is wat zij kunnen en mogen verwachten. Ook moet
de regeling voor hen betekenis hebben, zodat een beoordeling waartoe een eigenaar
zelf het initiatief heeft genomen, met voorrang door de Nationaal Coördinator Groningen
(NCG) wordt getoetst en uitgewerkt in een versterkingsbesluit.

Voorts merkt de Afdeling op dat de regeling voor de ondersteuning van eigenaren zowel
te beperkt als te ruim lijkt. Tot slot adviseert de Afdeling de grondslag voor het
doorbelasten van de kostenvergoeding aan de NAM dragend te motiveren. In verband met
die opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergronden en voorstel

Het wetsvoorstel tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking
van gebouwen in de provincie Groningen bevat regels ten behoeve van de versterking
van onveilige gebouwen in Groningen. Het wetsvoorstel is op 10 maart 2021 door de
Tweede Kamer aangenomen en ligt nu ter behandeling voor in de Eerste Kamer. Aanvankelijk
was de regering van plan enkele geamendeerde onderdelen van de wet niet in werking
te laten treden omdat zij niet uitvoerbaar zouden zijn. Aangezien de Tweede Kamer
zich hiermee niet kon verenigen, wordt deze novelle voorgesteld.

De door de regering genoemde bedenkingen zien op het volgende. Ten eerste is de regering
van oordeel dat het door eigenaren volledig in eigen beheer uitvoeren van de versterking
zich niet verdraagt met de zorgplicht van de overheid voor de aardbevingsbestendigheid
van gebouwen. De bij amendement toegevoegde bepalingen stellen de toetsing door de
overheid aan de veiligheidsnorm én de mogelijkheden tot coördinatie van de versterking
buiten werking. Hierdoor wordt het onmogelijk voor de overheid om de veiligheidsbelangen
van andere bewoners mee te wegen bij de versterking van een individueel gebouw. Ten
tweede kent de bepaling met betrekking tot vergoeding voor ondersteuning van eigenaren
geen enkele begrenzing. Dit gaat verder dan iedere wijze waarop gesubsidieerde rechtsbijstand
nu is vormgegeven.

Op drie onderdelen past deze novelle het wetsvoorstel aan:

1. De novelle expliciteert allereerst dat eigenaren de voorbereiding van de versterking
in eigen beheer kunnen uitvoeren. De aanwijzing van de methode waarmee het gebouw
wordt beoordeeld, evenals de uiteindelijke beoordeling of het gebouw aan de veiligheidsnorm
voldoet, blijven in publieke handen.

2. Voorts regelt de novelle dat eigenaren die in het schade- en versterkingstraject in
bezwaar of beroep bijgestaan worden door een onafhankelijk adviseur, onder (door het
bestuur van de Raad voor rechtsbijstand te stellen) voorwaarden hiertoe een vergoeding
kunnen ontvangen.

3. Ten slotte voorziet de novelle in een grondslag om de kostenvergoeding voor ondersteuning
van eigenaren door middel van een heffing bij de NAM in rekening te brengen.

2. Voorbereiding versterking in eigen beheer

Versterking van een gebouw geschiedt volgens het stramien: i) opname, ii) beoordeling,
iii) versterkingsbesluit, en iv) uitvoering van de versterking. Een gebouw dat binnen
de versterkingsopgave valt, wordt eerst opgenomen door de NCG. Vervolgens beoordeelt
de NCG namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Minister
van BZK) of een gebouw al dan niet aan de veiligheidsnorm voldoet en dus al dan niet
moet worden versterkt2. Moet een gebouw worden versterkt, dan volgt in beginsel binnen een jaar een versterkingsbesluit.
Dat bevat de versterkingsmaatregelen die nodig zijn en de vergoeding voor de kosten
ter uitvoering daarvan3.

In het programma van aanpak, dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld, wordt bepaald
wanneer een gebouw aan de beurt is om te worden opgenomen, beoordeeld en versterkt4. Het veiligheidsbelang is daarbij leidend. Gebouwen met een lager risicoprofiel kunnen
voorrang krijgen als dit de snelheid van de uitvoering van het algehele plan ten goede
komt, het draagvlak voor de versterking bevordert en dit geen onredelijke vertraging
oplevert voor de versterking van gebouwen met een hoger risicoprofiel5. De NCG volgt de prioritering in het programma van aanpak6.

a. Wat voorbereiding versterking in eigen beheer inhoudt, blijft onduidelijk

De novelle voegt aan de regeling in het wetsvoorstel het voorgestelde artikel 13ia
toe. Dat artikel bepaalt dat de eigenaar van een gebouw dat niet aan de veiligheidsnorm
voldoet, de voorbereiding en de uitvoering van de versterking door de Minister van
BZK of in eigen beheer kan laten plaatsvinden.

Het uitvoeren van versterkingsmaatregelen in eigen beheer was reeds mogelijk7. Daaraan wordt nu toegevoegd dat ook de voorbereiding van de versterking in eigen
beheer kan plaatsvinden. Dit roept een aantal vragen op.

Wat «voorbereiding van de versterking in eigen beheer» inhoudt, wordt in de novelle
niet nader gedefinieerd. Volgens de toelichting wordt beoogd te regelen dat een eigenaar
in bepaalde situaties zelf het initiatief kan nemen voor de beoordeling of zijn gebouw
aan de veiligheidsnorm voldoet. Daaruit leidt de Afdeling af dat een eigenaar zelf
het initiatief kan nemen om een veiligheidsbeoordeling en eventueel een versterkingsadvies
te laten opstellen. Ook dan blijft echter een toets van de NCG noodzakelijk. De desbetreffende
bepaling wordt namelijk niet buiten toepassing verklaard.

De Afdeling acht dat ook terecht, omdat de overheid er verantwoordelijk voor is dat
de veiligheid van de gebouwen in Groningen niet wordt geschaad als gevolg van de gaswinning,
en op basis van de beoordeling een versterkingsbesluit neemt en middelen beschikbaar
stelt8. Wel rijst de vraag hoe de beoordeling waartoe een eigenaar zelf het initiatief neemt
zich verhoudt tot de beoordeling die de NCG (ook nog) verricht en wat eigenaren met
de regeling opschieten.

Ook in een ander opzicht is de verhouding tot de beoordeling door de NCG onduidelijk.
Doordat het voorstel bepaalt dat de eigenaar «van een gebouw dat niet aan de veiligheidsnorm
voldoet» kan kiezen voor de voorbereiding en de uitvoering van de versterking in eigen
beheer, suggereert het dat een gebouw eerst door de NCG als onveilig moet zijn beoordeeld
en dat pas daarna een eigenaar kan kiezen voor eigen beheer. De suggestie wordt nog
versterkt door de plaatsing van de voorgestelde bepaling na het artikel dat ziet op
de beoordeling. Dat lijkt echter in tegenspraak met de toelichting, waarin wordt opgemerkt
dat eigen beheer onder meer inhoudt dat een eigenaar juist zelf opdrachtgever kan
zijn van de beoordeling.

Tot slot blijkt de beperking dat een eigenaar er slechts in bepaalde situaties voor
kan kiezen de versterking in eigen beheer voor te bereiden niet uit de voorgestelde
wettekst. Evenmin wordt in de toelichting nader uiteengezet aan welke situaties wordt
gedacht en waarom de eigenaar niet steeds hiervoor zou kunnen kiezen.

Duidelijk moet zijn wat eigenaren die in eigen beheer willen versterken, van de overheid
kunnen en mogen verwachten. De Afdeling adviseert daarom in het voorstel en de toelichting
het volgende te verduidelijken: wat wordt verstaan onder voorbereiding van de versterking
in eigen beheer, wat de verhouding is tot de beoordeling door de NCG namens de Minister
van BZK, in welke gevallen een eigenaar daarvoor kan kiezen en welke eventuele beperkende
voorwaarden daarbij gelden.

Ik ben het eens met de Afdeling dat voor eigenaren duidelijk moet zijn wat ze mogen
verwachten wanneer zij de versterking in eigen beheer uitvoeren.

De novelle is naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling aangepast zodat duidelijk
is welke stappen de eigenaar in eigen beheer kan oppakken, wat deze stappen inhouden
en welke voorwaarden daarbij gelden. Een eigenaar kan te allen tijde starten met versterking
in eigen beheer, of hiermee stoppen en de NCG vragen de versterking op te nemen in
hun reguliere werkprogramma. Tevens stelt de novelle duidelijk dat de NCG een door
de eigenaar uitgevoerde beoordeling toetst aan de veiligheidskaders.

De eigenaar kan, onder voorwaarden, de volgende stappen in eigen beheer nemen, waartoe
hij of zij zelf een ingenieursbureau inhuurt:

• de opname en beoordeling van zijn gebouw (artikel 13ia);

• de voorbereiding van de versterking (maken van een voorlopig ontwerp, inbreng van
zijn eigen (duurzaamheids-)wensen, maken van definitief ontwerp) (artikel 13ib);

• de uitvoering van de versterking (de uitvoering in eigen beheer was al mogelijk op
grond van artikel 13j, het artikel over het versterkingsbesluit, waarvoor op grond
van artikel 13ja nu door de eigenaar na de voorbereiding van de versterking in eigen
beheer een aanvraag kan worden ingediend).

Met de opname van deze drie artikelen in de novelle wordt duidelijk in welke gevallen
welke fase van het eigen beheer kan worden gestart, welke voorwaarden daarbij gelden
en hoe deze fase zich verhoudt tot de reguliere procedure. Daartoe is in een nieuw
artikel 13ia de fase van opname en beoordeling in eigen beheer geregeld, inclusief
de voorwaarden die daarbij gelden. In een nieuw artikel 13ib is de voorbereiding van
de versterking in de vorm van het ontwerpen van de te nemen maatregelen, al dan niet
aansluitend op de beoordeling in eigen beheer, geregeld. Ook daarbij worden de geldende
voorwaarden genoemd. Ten slotte is in een nieuw artikel 13ja geregeld dat na de voorbereiding
van de versterking in eigen beheer een aanvraag door de eigenaar aan de NCG voor een
versterkingsbesluit volgt, daar waar dit besluit in de reguliere procedure ambtshalve
door de NCG namens de Minister wordt genomen. Voor een gedetailleerde beschrijving
van het proces van versterking in eigen beheer wordt verwezen naar de memorie van
toelichting bij de novelle. Voor de uitvoering van de versterking in eigen beheer,
zijnde de fase na het versterkingsbesluit, geldt dat dit reeds mogelijk was binnen
de kaders die in het wetsvoorstel waren opgenomen. Over die uitvoering werden namelijk
geen specifieke regels gesteld.

Voorop staat, aansluitend bij het advies van de Afdeling, dat de overheid te allen
tijde toetst of een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet. Indien de beoordeling en/of
het ontwerp van de te treffen maatregelen in eigen beheer plaatsvindt, betekent dit
dat de Minister van EZK moet controleren of bij de beoordeling de voorgeschreven beoordelingsmethoden
zijn gehanteerd en of deze op de juiste wijze zijn toegepast, en/of dat de voorgestelde
maatregelen het gebouw laten voldoen aan de veiligheidsnorm. Alleen op deze manier
kan de overheid verantwoordelijkheid nemen voor het behalen van de veiligheidsnorm
en kan de Minister van EZK zijn zorgplicht uitvoeren. Deze toets vindt definitief
plaats op het moment dat de NCG het versterkingsbesluit neemt.

b. Betekenis regeling voorbereiding versterking in eigen beheer

Volgens de wet bepalen gemeenten de prioritering van de beoordeling door de NCG van
gebouwen in het programma van aanpak9. Deze regel wordt in de novelle niet buiten toepassing verklaard indien een eigenaar
kiest voor voorbereiding van de versterking in eigen beheer (en dit mogelijk is).
Dat betekent dat ook een eigenaar die door een eigen deskundige een beoordeling laat
uitvoeren, moet wachten tot de NCG conform de prioritering van de gemeente die beoordeling
in behandeling neemt en toetst. In zoverre kan de eigenaar geen bespoediging van die
beoordeling en daarmee van het vervolg van het versterkingsproces van zijn gebouw
bewerkstelligen. Dit is alleen anders als het programma van aanpak van de betreffende
gemeente daarvoor ruimte biedt.

De Afdeling acht het van belang dat een eigenaar die zelf het initiatief wil en kan
nemen voor de versterking van zijn woning, hierin zoveel als mogelijk tegemoet wordt
gekomen. Vanuit dat perspectief zal een regeling die dat beoogt mogelijk te maken
alleen betekenisvol zijn als de NCG zijn in eigen beheer uitgevoerde beoordeling met
voorrang in behandeling kan nemen en toetst, waarna er in beginsel binnen een jaar
een versterkingsbesluit moet volgen. Die voorrang is essentieel, omdat de eigenaar
die niet wil wachten totdat hij aan de beurt is en daarom zelf het initiatief neemt
tot een beoordeling van zijn gebouw, alleen dan eerder tot uitvoering kan overgaan.

Wel zou hierbij bijvoorbeeld als voorwaarde moeten gelden dat de voorrang de snelheid
van de uitvoering van het algehele programma van aanpak ten goede komt, het draagvlak
voor de versterking bevordert en geen onredelijke vertraging oplevert voor de versterking
van gebouwen met een hoger risicoprofiel. Voor een dergelijke voorrang is vereist
dat ofwel gemeenten ruimte (moeten) maken in het programma van aanpak, ofwel de NCG
in afwijking van artikel 13a, eerste lid, een aparte ingang («loket») en extra capaciteit
krijgt. De novelle voorziet daar echter niet in.

De Afdeling adviseert om met inachtneming van het voorgaande de voorgestelde regeling
voor de voorbereiding van een versterking in eigen beheer aan te passen.

Ik ben het met de Afdeling eens dat eigenaren die de versterking in eigen beheer willen
uitvoeren, hierin tegemoet moeten worden gekomen. Dat is ook het doel van de novelle
en de eerdere trajecten die zijn gestart om de versterking in eigen beheer te faciliteren.

In overeenstemming met het amendement en het advies van de Afdeling wordt geregeld
dat de eigenaar met eigen beheer op eigen initiatief kan starten in afwijking van
het programma van aanpak, te beginnen met de opname en beoordeling. Het vervolgens
door de NCG toetsen of de beoordeling, die de eigenaar in eigen beheer heeft laten
uitvoeren, voldoet aan de veiligheidskaders en het verstrekken van een vergoeding,
kan onafhankelijk van de gemeentelijke prioritering plaatsvinden aangezien de gemeentelijke
plannen van aanpak sturen op capaciteit die beschikbaar is voor de NCG. Wel houdt
de NCG de gemeente op de hoogte van de stappen die een eigenaar in eigen beheer zet.
Op deze manier kan de gemeente hier ook rekening mee houden in haar programma van
aanpak.

Met aanvullende capaciteit die door een eigenaar voor zichzelf wordt gerealiseerd,
wordt bij de planning van de gemeenten geen rekening gehouden. Wanneer de eigenaar
zelf capaciteit vindt voor het uitvoeren van de opname en beoordeling, het voorbereiden
van de versterkingsmaatregelen en het uitvoeren van de versterkingsmaatregelen, dan
hoeft er daarom geen rekening gehouden te worden met de planning van gemeenten. Bij
eigen beheer komt de voortgang van trajecten die de NCG uitvoert niet in gevaar. Voor
het toetsen van de beoordelingen aan de veiligheidskaders heeft de NCG voldoende capaciteit
in huis. De novelle maakt tevens mogelijk dat de eigenaar op elk moment de NCG kan
vragen de versterking weer over te nemen. Op dat moment stopt de aanspraak en wordt
de versterking opgenomen in het reguliere werkprogramma van de NCG.

3. Ondersteuning van eigenaren

Door amendering is aan de Tijdelijke wet Groningen een geheel nieuwe regeling voor
juridische, bouwkundige en financiële ondersteuning van eigenaren toegevoegd10. De regeling maakt een onderscheid tussen ondersteuning in de voorfase van het schade-
en versterkingstraject, en in de fase van de rechtsbescherming, dus nadat een schadevergoedings-
of versterkingsbesluit is genomen.

Wat de voorfase betreft bepaalt de wet als gevolg van de amendering dat het Instituut
Mijnbouwschade Groningen (IMG), respectievelijk de Minister van BZK, de kosten vergoedt
voor juridische bijstand en bouwkundig en financieel advies ten behoeve van de aanvraag
om vergoeding van schade en de afwikkeling van schade, respectievelijk ten behoeve
van het voorbereiden van een versterkingsbesluit en de uitvoering van de versterkingsmaatregelen.
Wat betreft de rechtsbeschermingsfase houdt de regeling in dat het IMG, respectievelijk
de Minister van BZK, een vergoeding verstrekt voor deze kosten ten behoeve van het
instellen van bezwaar en beroep.

Deze regeling voor ondersteuning van eigenaren is door de regering ontraden omdat
elke financiële begrenzing ontbreekt en de regeling daarom financieel onuitvoerbaar
is.

a. Voorfase

In de novelle wordt de mogelijkheid van vergoeding van onafhankelijke bijstand voor
eigenaren geschrapt. Volgens de toelichting worden eigenaren al begeleid door het
IMG en de NCG. Voorts biedt Stut-en-Steun, dat niet bij een overheid of bedrijf behoort
en onafhankelijk werkt, sinds 2016 kosteloos en laagdrempelig begeleiding en ondersteuning
bij de afhandeling van mijnbouwschade. Deze ondersteuning wordt nu uitgebreid met
versterking. Daartoe wordt de subsidie aan Stut-en-Steun verhoogd.

Met de Tijdelijke Wet Groningen heeft de wetgever ervoor gekozen om schadeafhandeling
publiek vorm te geven en op te dragen aan het IMG. Een belangrijk uitgangspunt van
de wet is dat het IMG onafhankelijk is van de NAM en dat de Minister van EZK beslissingen
neemt over aanvragen tot schadevergoeding op basis van de regels van het burgerlijk
recht. Met het voorstel tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen wordt ook de
versterking van onveilige woningen publiekrechtelijk geregeld.

In het algemeen is het niet gebruikelijk om in publiekrechtelijke regelingen de kosten
te vergoeden die een aanvrager maakt ten behoeve van het indienen van een aanvraag
of voor de voorbereiding van een besluit. Het voorbereiden en nemen van besluiten
is immers een taak van het bestuur, dat verplicht is zelf de nodige kennis over de
relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren, of zich daarbij door een
deskundige te laten adviseren11. Daarom is de Afdeling met de regering van mening dat de nieuwe regeling, zoals die
volgens het amendement zou gelden, te ver gaat.

Niettemin is het IMG er in de praktijk toe overgegaan in bepaalde gevallen onverplicht
de kosten van een partijdeskundige te vergoeden. Hiervoor hanteert het IMG de zogenoemde
«dubbele redelijkheidstoets». Deze toets is ontleend aan de rechtspraak met betrekking
tot de vergoeding van deskundigenkosten in bezwaar en beroep: het inroepen van bijstand
door een deskundige moet redelijk zijn én de kosten daarvan moeten redelijk zijn.
Dat betekent bijvoorbeeld dat de partijdeskundige pas mag worden ingeschakeld nadat
het IMG een adviesrapport over de schade heeft uitgebracht en dat de vergoeding in
beginsel aan een maximum is gebonden.

Schade en versterken hebben veel met elkaar gemeen. Indien het voor de besluitvorming
bij de afwikkeling van mijnbouwschade gebruikelijk en zinvol is advieskosten voor
een externe deskundige onder bepaalde voorwaarden tot een bepaald bedrag te vergoeden,
is het voorstelbaar dat met betrekking tot de voorbereiding (en uitvoering) van het
versterkingsbesluit een soortgelijke benadering wordt gehanteerd. Hierdoor verbetert
de positie van de gedupeerde eigenaar en kunnen onnodige conflicten worden vermeden.
Dat zou betekenen dat «redelijke kosten» van een partijdeskundige in bepaalde gevallen
vergoed zouden kunnen worden.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan en het voorstel zo nodig
aan te passen.

De Afdeling geeft aan dat een publiekrechtelijke regeling voor het vergoeden van kosten
voor advies bij de voorbereiding van een besluit, zoals die volgens het amendement
zou gelden, te ver gaat. Ik ben met de Afdeling eens dat het zelden voorkomt dat er
kosten voor advies bij de voorbereiding van een besluit worden vergoed; tegelijkertijd
ben ik me er terdege van bewust dat er in Groningen sprake is van een uitzonderlijke
situatie. Het treffen van maatregelen aan een woning is niet iets wat eenzijdig door
de overheid opgelegd kan worden, maar in samenspraak met de bewoners gebeurt. Het
gaat vaak om complexe maatregelen die sterk ingrijpen in het leven van mensen. Het
kost tijd om de zeer complexe, vaak technische materie – zoals een schade-adviesrapport
over je woning- te doorgronden en het maken van keuzes omtrent je woning kan leiden
tot stress en onzekerheid. De processen van de NCG en het IMG zijn erop gericht zo
veel mogelijk in samenspraak tussen de eigenaar en de begeleider van NCG/IMG tot overeenstemming
te komen. In aanvulling hierop geeft onafhankelijke juridische, bouwkundige en financiële
begeleiding eigenaren – zoals de Afdeling terecht stelt – een betere positie en kan
dit onnodige conflicten voorkomen. Uit de praktijk is gebleken dat er behoefte is
aan een voorziening die breder toegankelijk is dan de vergoedingsregeling van het
IMG. In het kader van het opstellen van de novelle is er daarom voor gekozen om de
subsidie aan de stichting Stut-en-Steun uit te breiden. Stut-en-Steun heeft inmiddels
jarenlange ervaring met het begeleiden van bewoners. Stut-en-Steun slaagt er vanuit
deze positie in om bewoners zowel inhoudelijk als vanuit sociaal perspectief op een
goede manier bij te staan. Om bewoners in toenemende mate te kunnen blijven ondersteunen
en om de kennis op juridisch, bouwkundig en financieel gebied uit te breiden, wordt
de subsidie aan Stut-en-Steun verhoogd. Gelet op het voorgaande ligt een zelfde regeling
bij de NCG niet in de rede. De toelichting is hierop aangevuld.

b. Bezwaar en beroep

Met betrekking tot de ondersteuning in de bezwaar- en beroepsfase wijst de novelle
de juridische, bouwkundige en financiële ondersteuning bij de schadeafhandeling en
de versterking aan als een «bijzonder doeleinde» in de zin van de Wet op de rechtsbijstand.
Dit betekent dat het bestuur van de Raad voor de rechtsbijstand een subsidieregeling
kan opstellen, zodat een eigenaar onder door het bestuur te stellen voorwaarden een
beroep kan doen op een toegevoegd advocaat, en de toegevoegd advocaat indien nodig
een bouwkundige of financiële deskundige kan inschakelen die kan helpen bij bezwaar
en beroep, zonder dat er inkomens- en vermogenseisen worden gesteld of een eigen bijdrage
of andere kosten in rekening worden gebracht.

i. Motivering aanvullende vergoedingsregeling

Voor mensen met een laag inkomen is er door de overheid gefinancierde rechtsbijstand
beschikbaar12. Deze rechtsbijstand is niet gratis. In de meeste gevallen is een eigen bijdrage
verschuldigd, waarvan de hoogte afhangt van het inkomen en vermogen van de aanvrager13. Kosten van een deskundige die een toegevoegd advocaat inschakelt in het kader van
het bezwaar of beroep worden door de Raad voor de rechtsbijstand niet apart vergoed.
Wel is het mogelijk dat het bestuursorgaan deze kosten moet vergoeden.

Wordt een bezwaar gegrond verklaard, dan vergoedt het bestuursorgaan namelijk de forfaitaire
kosten die de belanghebbende in verband met het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten
maken14. Daaronder vallen niet alleen de kosten van een advocaat, maar bijvoorbeeld ook die
van een deskundigenadvies15. Hetzelfde geldt als de bestuursrechter een beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan
(in dit geval: het IMG of de Minister van BZK gegrond) verklaart. Ook dan heeft de
in het gelijk gestelde partij in beginsel recht op een (forfaitaire) proceskostenvergoeding16.

Het voorstel sluit aan bij de bestaande regeling, maar gaat ook verder. Zo komt elke
gedupeerde in aanmerking voor gratis rechtsbijstand, ongeacht inkomen of vermogen.
Ook komt elke gedupeerde in aanmerking voor vergoeding van andere deskundigenkosten,
ongeacht de uitkomst van de bezwaar- of beroepsprocedure. Het voorstel komt bovendien
bovenop de al bestaande, onverplichte vergoeding van deskundigenkosten in de voorfase
door het IMG. Het voorstel wijkt daarmee af van de uitgangspunten van gefinancierde
rechtsbijstand en het recht op proceskostenvergoeding.

De toelichting motiveert niet waarom de geldende regels in de Groningse situatie niet
volstaan. Belangrijk voor de beoordeling van de uitgangspositie van de gedupeerden
van mijnbouwschade is dat, naast de voor het bestuur geldende rechtsbeginselen en
wettelijke eisen, al in de aanvraagfase in onafhankelijke ondersteuning is voorzien
en in vergoeding van eigen deskundigen. Dat er daarnaast ook nog in de bezwaar- en
beroepsfase in dergelijke aanvullende maatregelen zou moeten worden voorzien is zonder
nadere motivering niet evident.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling dragend te motiveren op welke gronden
deze vorm van ondersteuning geboden is.

De regering heeft zo dicht mogelijk willen blijven bij de inhoud van de amendementen.
Zoals verwoord in de Kamerbrief van 4 juni 202117 is het de intentie van de regering om deze amendementen uitvoerbaar te maken. In
het verlengde hiervan is het van belang dat het vertrouwen van de Groningers in de
overheid wordt hersteld. Mede uit de consultatiereacties en gesprekken met verschillen
partijen komt naar voren dat het vergoeden van kosteloze rechtsbijstand, ongeacht
de uitkomst van de procedure, hier een belangrijke bijdrage aan kan leveren. De toelichting
is hierop aangevuld.

ii. Juridische vormgeving aanvullende regeling

Het voorstel wijst de schadeafhandeling en de versterking van gebouwen uit de Tijdelijke
wet Groningen aan als een «bijzonder doeleinde» in de zin van artikel 37b en artikel 37c
van de Wet op de rechtsbijstand. Daarmee wordt volgens de toelichting duidelijk dat
de Raad voor rechtsbijstand een subsidieregeling tot stand moet brengen «ten behoeve
van de verlening van rechtsbijstand» en «met het oog op de verlening van rechtsbijstand».
Het eerste aspect betreft de financiering van de (toegevoegd) raadsman, het tweede
de financiering van door de raadsman in te schakelen deskundigen.

Artikel 37b van de Wet op de rechtsbijstand houdt in dat het bestuur ten behoeve van
de verlening van rechtsbijstand subsidie kan verstrekken. Het bestuur is dus al bevoegd
om een subsidieregeling tot stand te brengen. Daarmee is toegevoegde waarde van het
voorstel beperkt. Wat betreft de opdracht om een regeling voor deskundigenkosten te
ontwerpen «met het oog op de verlening van rechtsbijstand» geldt dat deze werkzaamheden
niet vallen onder het verlenen van rechtsbijstand. Dit betekent dat het bestuur van
de Raad voor rechtsbijstand niet bevoegd is een dergelijke regeling te ontwerpen.
Deze kosten moeten worden bestreden uit de proceskostenvergoeding.

Gelet hierop adviseert de Afdeling in de toelichting te volstaan met een mededeling
dat het bestuur van de Raad voor rechtsbijstand bereid is een subsidieregeling voor
rechtsbijstand aan gedupeerden van mijnbouwschade vast te stellen18. Indien die regeling ook betrekking dient te hebben op de vergoeding voor deskundigenkosten
dient daarnaast te worden voorzien in een voldoende wettelijke grondslag door de wettelijke
taak van de Raad voor rechtsbijstand te verruimen.

In reactie op de opmerking van de Afdeling inzake de toegevoegde waarde van het voorstel,
merkt de regering op dat door het expliciet aanmerken als «bijzonder doeleinde» van
het maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen besluiten op grond van de
TwG, duidelijk wordt dat de Raad voor rechtsbijstand hiervoor een subsidieregeling
maakt. Het desbetreffende artikellid is hiertoe conform de opmerking van de Afdeling
verduidelijkt.

De bezwaar- en beroepsdossiers rond de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie
zijn in alle gevallen (bouw)technisch van aard. Seismische dan wel bouwkundige kennis
is noodzakelijk om een besluit te kunnen duiden en een bezwaar- of beroepszaak hierop
voor te kunnen bereiden, waardoor deze kennis een onlosmakelijk onderdeel vormt van
de rechtsbijstand. Om aan de opmerking van de Afdeling tegemoet te komen, wordt in
de novelle de verwijzing naar artikel 37c aangepast waarmee wordt geëxpliciteerd dat
het inroepen van bouwkundige en financiële bijstand wordt aangemerkt als een bijzonder
doeleinde waarvoor de Raad voor Rechtsbijstand met het oog op de verlening van rechtsbijstand een subsidie verstrekt. De toelichting is hierop
tevens aangepast.

iii. Gelijkschakeling van bestuursrechtelijke en civielrechtelijke weg

Het voorstel impliceert dat de door het bestuur te ontwerpen subsidieregeling uitsluitend
betrekking zal hebben op bezwaar en beroep. De Tijdelijke Wet Groningen laat echter
de mogelijkheid open dat een eigenaar van een gebouw een civiele vordering instelt
tegen de NAM of de Staat ter vergoeding van mijnbouwschade of ten behoeve van de versterking.

Volgens de Afdeling mag het vanwege de gelijkwaardigheid van beide sporen voor de
subsidiëring van de rechtshulp, mede gelet op het streven van de regering om de eigenaar
centraal te stellen, in beginsel niet uitmaken voor welke vorm van rechtsbescherming
een eigenaar kiest. De Afdeling adviseert daarom met een regeling te voorzien in gelijkschakeling
van de bestuursrechtelijke en civielrechtelijke weg in dit opzicht en de novelle aan
te passen.

Zoals hiervoor al aan de orde is gekomen, heeft de regering zo dicht mogelijk willen
blijven bij de inhoud van de amendementen. In de Kamerbrief van 4 juni 202119 is de intentie van de regering verwoord om deze amendementen uitvoerbaar te maken.
In het amendement waarmee artikel 13n werd ingevoegd20, bleef die regeling beperkt tot de schadeafhandeling en versterking overeenkomstig
de wet en dus enkel langs bestuursrechtelijke weg. De Tijdelijke wet Groningen regelt
immers alleen de bestuursrechtelijke weg van de afhandeling van schade en, indien
het wetsvoorstel waar de novelle op ziet wordt aangenomen en in werking treedt, de
versterking van gebouwen. De civielrechtelijke weg wordt niet uitgesloten maar ook
niet geregeld. Met de Tijdelijke wet Groningen heeft de regering immers beoogd ten
behoeve van de gedupeerde Groningers een bestuursrechtelijke afhandeling van schade
en versterken aan te bieden met de waarborgen van dien, om hen te ontlasten van de
civielrechtelijke weg die men tot dan toe moest bewandelen. Het ligt daarmee in de
ogen van de regering niet voor de hand om nu ten behoeve van de civielrechtelijke
route eveneens een vergoedingsregeling voor bijstand in te stellen.

4. Doorbelasting kosten bijstand aan de NAM

De novelle wijzigt artikel 15 van de Tijdelijke wet Groningen om te verduidelijken
dat de vergoeding van de kosten voor juridische bijstand en bouwkundig en financieel
advies bij bezwaar en beroep onderdeel is van de heffing die aan de NAM wordt opgelegd
in het kader van de schadeoperatie en de versterkingsopgave. Volgens de toelichting
zijn deze activiteiten en de daarvoor gemaakte kosten een direct gevolg van de schade-
en versterkingsoperatie en daarmee een onderdeel van de kosten die vallen onder de
voorbereiding en uitvoering van de versterkingsmaatregelen die nodig zijn voor de
veiligheid, evenals schadeherstel ten gevolge van de gaswinning.

Het ligt niet op voorhand in de rede dat de met het voorstel geïntroduceerde vergoeding
van de kosten voor (gefinancierde) juridische bijstand en bouwkundig en financieel
advies bij bezwaar en beroep voor rekening van de NAM zouden dienen te komen. Daarbij
acht zij van belang dat de regeling veel verder gaat dan te doen gebruikelijk is waar
het gaat om vergoeding van dergelijke kosten. De Afdeling is zich bewust van de bijzondere
context van de voorliggende problematiek. Dat neemt niet weg dat vanwege het bijzondere
karakter van de voorgestelde regeling een nadere motivering nodig is waarom de daarmee
gepaard gaande kosten voor rekening van de NAM zouden moeten komen. Tegen deze achtergrond
is de Afdeling er bovendien zonder nadere toelichting niet zonder meer van overtuigd
dat de Tijdelijke wet Groningen thans al een voldoende grondslag biedt voor een doorbelasting
aan de NAM van de vergoeding van deze kosten.

Met opleggen van een heffing aan de NAM vindt een inmenging in het recht op eigendom
plaats als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag van
de Rechten van de Mens. Dit kan gerechtvaardigd zijn. Hiervoor geldt dan wel dat daarin
bij wet is voorzien, de beperking een algemeen belang dient en er sprake is van een
redelijke verhouding tussen de belangen van, in dit geval, de NAM en het algemene
belang («fair balance»). In de toelichting ontbreekt deze toets.

De Afdeling wijst erop dat de NAM (en de Staat) aansprakelijk zijn voor de schade
die het voorzienbare gevolg is van de gaswinning. Door de beslissing om de afwikkeling
van de schade en de versterking in publieke handen te nemen, is de NAM niet langer
met de organisatie daarvan belast, en is het in zoverre redelijk dat zij daarvan de
kosten draagt. Het is echter de vraag of de kosten voor gefinancierde (rechts)bijstand
alsmede de aanvulling daarop, zoals voorzien in de novelle, in een voldoende nauw
verband staan met de aansprakelijkheid van de NAM. Daarnaast dient te worden toegelicht
dat het opleggen van de heffing niet tot een «individual and excessive burden» voor
NAM leidt.

De Afdeling adviseert het doorbelasten van de kosten in verband met de vergoeding
van de kosten voor (gefinancierde) juridische bijstand en bouwkundig en financieel
advies bij bezwaar en beroep aan de NAM nader te motiveren in het licht van het voorgaande.

De Afdeling wijst er terecht op dat de regeling voor vergoeding van de kosten voor
juridische bijstand en bouwkundig en financieel advies bij bezwaar en beroep verder
gaat dan gebruikelijk. Door aanneming van het amendement van het Kamerlid Beckerman
met deze strekking21 heeft de Tweede Kamer als medewetgever aangegeven dat deze aanvulling op de bestaande
mogelijkheden voor rechtsbijstand gerechtvaardigd is voor de situatie waarin de inwoners
van Groningen zich bevinden. De regering volgt deze wens in de novelle. De bijzonderheid
van de situatie zit in het feit dat de gaswinning ertoe heeft geleid dat – zowel naar
de mening van NAM als de Staat – een publiekrechtelijke procedure moest worden ingericht
om de privaatrechtelijke aansprakelijkheid van NAM voor de ontstane schade met oog
voor de menselijke maat22 af te handelen, in welk kader de bewoners ook effectieve én laagdrempelig rechtsbescherming
moet worden geboden. Wettelijk is vastgelegd (artikel 10, tweede lid van de Tijdelijke
wet Groningen) dat de schadeafhandeling op een ruimhartige wijze moet worden uitgevoerd.
Op dezelfde manier moest de versterkingsoperatie publiekrechtelijk worden vormgegeven.
Het staat onomstotelijk vast dat bewoners nadelige gevolgen van de gaswinning in Groningen
ondervinden waar zij niet om gevraagd hebben. In dat verband leidt een belangenafweging
tussen NAM (als commercieel exploitant) en de bewoner als schadelijdende partij (doorgaans
zonder juridische expertise en met beperkte financiële middelen) ertoe dat het gerechtvaardigd
en menselijk is om te voorzien in ruimere rechtsbijstand dan te doen gebruikelijk
is. Daarmee is het verdedigbaar dat NAM ook de kosten draagt die een gevolg zijn van
de rechtsbijstand die in dat kader nodig is – net als dat NAM ook de andere uitvoeringskosten
van de schadeafhandeling en versterking draagt. Alhoewel de Afdeling wijst op een
mogelijk bestaande onzekerheid in de motivering voor het doorbelasten van de kosten
voor juridische, bouwkundige en financiële bijstand, blijf ik deze kosten beschouwen
als noodzakelijk in het belang van de inwoners van Groningen en daarmee als noodzakelijk
ter bestrijding van de nadelige gevolgen van de gaswinning. Daarmee acht ik sprake
van een redelijke verhouding («fair balance») tussen de specifieke belangen van NAM
als commercieel exploitant en het algemene belang van genoegdoening voor de Groningers,
waarbij ik van mening ben dat de heffing om die reden niet tot een «individual and
excessive burden» voor NAM leidt. Zoals het kabinet ook heeft aangegeven in zijn brief
van 31 maart 202123 wordt er streng op toegezien dat alle kosten die bij NAM in rekening kunnen worden
gebracht, ook in rekening zullen worden gebracht. De mogelijkheid dat discussies hierover
met NAM uitmonden in juridische procedures is reëel. Het kabinet bereidt zich daarop
voor en zal daarbij geen juridische middelen onbenut laten. De memorie van toelichting
is in deze zin aangevuld.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

Conform het advies van de Afdeling bevatten de artikelen 13ia en 13ib een delegatiegrondslag
zodat er bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over de vergoeding
voor de kosten van respectievelijk het uitvoeren van de beoordeling en het opstellen
van een overzicht van de versterkingsmaatregelen die nodig zijn om het gebouw aan
de veiligheidsnorm te laten voldoen.

6. Overige aanpassingen

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om in artikel 13n te expliciteren dat
de subsidie zich richt op de eigenaar van een gebouw die bezwaar maakt, beroep instelt
of het advies van een bouwkundige of een financiële deskundige inroept.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting met bijlagen aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, J.A. Vijlbrief

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
betreffende no. W04.21.0345/I

– Verruim in artikel I, onderdeel B, artikel 13ia, derde lid, de delegatiegrondslag
zodat de kostenvergoeding voor een beoordeling waartoe een eigenaar zelf opdracht
heeft gegeven bij ministeriële regeling kan worden geregeld.