Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van de leden Stoffer en Van der Staaij over de uitwerking van de plannen inzake het toevoegen van ‘hate speech’ onder Artikel 83 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

Antwoord van Minister Yeşilgöz-Zegerius (Justitie en Veiligheid), mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (ontvangen 3 mei 2022). Zie ook Aanhangsel
Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 1662.

Vraag 1

Heeft u kennisgenomen van het voornemen van de Europese Commissie om «hate speech»
(en «hate crime») toe te voegen aan de lijst met «EU-misdrijven»?1

Antwoord 1

Ja, ik heb kennis genomen van het voorstel om haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven
toe te voegen aan de in artikel 83, lid 1 van het Verdrag betreffende de Werking van
de Europese Unie (VWEU) genoemde vormen van criminaliteit. Artikel 83 lid 1 bevat
een lijst van vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende
dimensie, waarvoor een bijzondere noodzaak bestaat om deze op gemeenschappelijke basis
te bestrijden. De opname van een criminaliteitsvorm in dit artikel creëert een bevoegdheid
voor de Europese Commissie om richtlijnen voor te stellen, waarmee aan de gemeenschappelijke
aanpak van de betreffende criminaliteitsvorm inhoud wordt gegeven. Dat kan door bijvoorbeeld
gemeenschappelijke definities vast te stellen of strafmaten tussen lidstaten voor
die criminaliteitsvormen nader tot elkaar te brengen.

Vraag 2

Hoe beoordeelt u het plan van de Europese Commissie vanuit het oogpunt van noodzaak,
rechtsgrondslag, proportionaliteit en subsidiariteit?

Antwoord 2

Het kabinet deelt de wens van de Commissie om meer te doen tegen haatzaaiende uitlatingen
en haatmisdrijven en beoordeelt het voorstel op alle in de vraag aangehaalde punten
positief en voldoende onderbouwd. Het betreft immers in potentie ernstige criminaliteitsvormen,
die in Nederland onder andere in de artikelen 137c en 137d van het Wetboek van Strafrecht
strafbaar zijn gesteld, met een – in toenemende mate – grensoverschrijdende dimensie,
zeker wat de online problematiek aangaat. Ik verwijs in dit kader ook naar mijn antwoord
op de vragen 9 en 10.

Bij de uitwerking in vervolgwetgeving zal echter ook goed gekeken moeten worden naar
onder meer de effecten op de vrijheid van meningsuiting. Het kabinet zal waken voor
de balans tussen enerzijds het belang van de criminaliteitsbestrijding en een mogelijke
inbreuk op grondrechten anderzijds.

Vraag 3

Hoe verhoudt dit voornemen zich tot de vrijheid van meningsuiting zoals vastgelegd
in artikel 7 van de Nederlandse Grondwet, artikel 11 van het Handvest van Grondrechten
van de EU, en artikel 10 van het EVRM?

Antwoord 3

Daar is pas echt iets over te zeggen wanneer er een voorstel (waarschijnlijk een richtlijn)
van de Commissie voor vervolgwetgeving ligt. De betreffende richtlijn moet in het
nationale recht en/of beleid van de lidstaten worden omgezet. Gedurende dit gehele
proces – vanaf het moment dat de Commissie een voorstel doet, tot de nationale implementatie
– moet worden getoetst of een (eventuele) inperking van de vrijheid van meningsuiting
(en mogelijke andere grondrechten) proportioneel en gerechtvaardigd is.

Vraag 4

Hoe verhoudt dit voornemen zich tot Artikel 137d van het Wetboek van Strafrecht, waarin
het aanzetten tot haat reeds strafbaar is gesteld in Nederland?

Antwoord 4

Artikel 137d Wetboek van Strafrecht stelt- kort gezegd – het in het openbaar aanzetten
tot discriminatie van dan wel haat of geweld tegen mensen op basis van bijvoorbeeld
hun godsdienst of levensovertuiging strafbaar. Hiermee wordt mede uitvoering gegeven
aan de op grond van artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Kaderbesluit racisme2 bestaande verplichting voor lidstaten om bepaalde discriminerende gedragingen strafbaar
te stellen. Het voornemen tot uitbreiding van artikel 83 lid 1 VWEU brengt op zichzelf
geen (aanvullende) verplichting tot strafbaarstelling met zich mee noch een verplichting
tot wijziging van enige bestaande wettelijke bepaling.

Vraag 5

Deelt u de mening dat het Nederlandse recht toereikend is om aanzetten tot haat aan
te pakken? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 5

Ja, die mening deel ik in zoverre dat het Nederlandse recht in de regel toereikend
is om deze criminaliteitsvorm aan te pakken, in elk geval voor zover de strafbare
gedragingen op Nederlands grondgebied begaan zijn. Echter, haatzaaiende uitlatingen
en haatmisdrijven hebben, zeker online, in toenemende mate grensoverschrijdende effecten.
Daarom is een aanpak op EU-niveau wenselijk. Een gezamenlijke aanpak van de problematiek
– waaronder gelijksoortige delictsomschrijvingen en het nader tot elkaar brengen van
de strafmaxima binnen EU lidstaten van haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven
– zorgt voor een consistente EU-brede bescherming van de slachtoffers. Ook wordt hiermee
de toegang tot beschermingsmaatregelen vergroot en de justitiële samenwerking tussen
de EU lidstaten versterkt.

Vraag 6

Kunt u voorbeelden van jurisprudentie noemen waarin de huidige strafbaarstelling van
hate speech ontoereikend was om een verdachte te veroordelen? Is het verbeteren van
de aanpak van hate speech afhankelijk van een uitgebreidere juridische grondslag of
is eerst en vooral betere uitvoering van bestaande regelgeving, waaronder een goede
samenwerking tussen EU-lidstaten en overige landen, van belang?

Antwoord 6

De Nederlandse wetgever heeft bepaald welke algemeen omschreven gedragingen onder
het bereik van de discriminatiedelicten – waaronder begrepen groepsbelediging, haatzaaien
en de verspreiding van dergelijke uitlatingen als bedoeld in de artikelen 137c tot
en met 137e Wetboek van Strafrecht – vallen. In concrete gevallen toetst de rechter
aan de hand van het aanwezige bewijsmateriaal of het tenlastegelegde discriminatiedelict
wettig en overtuigend bewezen is. De reikwijdte van de genoemde discriminatiedelicten
is naar mijn oordeel tot nu toe toereikend gebleken om in Nederland effectief op te
kunnen treden tegen haatzaaiende uitlatingen. Echter, een verdergaande uniformering
op Europees niveau kan verdere verbeteringen opleveren. Ik verwijs in dit verband
ook naar mijn antwoord op vraag 5.

In de verbetering van de aanpak van haatzaaiende uitlatingen zit geen vastgelegde
volgordelijkheid. Het is dus niet nodig om eerst de uitvoering binnen bestaande kaders
te verbeteren voordat de juridische grondslag wordt uitgebreid. Verbeteringen zijn
te realiseren door een uitgebreidere juridische grondslag, betere uitvoering van bestaande
regelgeving (waaronder een goede samenwerking tussen EU-lidstaten en overige landen)
of welk eventueel ander initiatief ook gericht op die totstandkoming van een verbetering.

Vraag 7

Kunt u aangeven of het op grond van huidige jurisprudentie het wenselijk is om de
huidige strafbaarstelling van hate speech aan te passen of uit te breiden? Herkent
u het beeld uit het externe onderzoek van de Europese Commissie alle lidstaten een
passende juridische grondslag kennen voor het bestrijden van hate speech?3

Antwoord 7

De huidige wet stelt discriminatoire belediging en het aanzetten tot haat of geweld
al strafbaar. De huidige jurisprudentie dwingt niet tot aanpassing of uitbreiding
van de huidige strafbaarstellingen. Teneinde beter aan het Kaderbesluit racisme te
voldoen, ben ik voornemens nader te preciseren dat – kort gezegd – het publiekelijk
vergoelijken, ontkennen of verregaand bagatelliseren van genocide, misdaden tegen
de menselijkheid en bepaalde oorlogsmisdaden strafbaar is. Daarmee worden de in artikel
1, eerste lid, onder c en d, van het Kaderbesluit racisme genoemde gedragingen expliciet
in de Nederlandse strafwetgeving opgenomen.4 Daarnaast wijs ik op een initiatiefvoorstel van de (voormalige) leden Buitenweg (GL)
en Segers (CU) dat ertoe strekt om een verhoogd strafmaximum voor elk strafbaar feit
dat met een discriminatoir oogmerk is begaan te introduceren. Dit voorstel is voor
advies voorgelegd aan de Raad van State.

Ik heb kennis genomen van het onderzoek dat, vooruitlopend op het voorstel, in opdracht
van de Europese Commissie is verricht en in die zin herken ik het geschetste beeld.

Vraag 8

Hoe beoordeelt u de definitie van hate speech die door de Europese Commissie gebruikt
wordt in termen van inhoud, eenduidigheid, helderheid en uitvoerbaarheid?

Antwoord 8

Mijn oordeel daarover is dat die eenduidig, helder en uitvoerbaar is gebleken maar
minder ruim is dan de definitie die wij momenteel in onze eigen wetgeving hanteren
en dus zijn beperkingen kent. De huidige juridische definitie op EU-niveau, die in
artikel 1 van het eerder aangehaalde Kaderbesluit racisme staat, beperkt zich tot
de gronden ras, huidskleur, godsdienst, afstamming, dan wel nationale of etnische
afkomst. De Nederlandse strafbaarstelling van haatzaaien (artikel 137d van het Wetboek
van Strafrecht) omvat meer discriminatiegronden. Daaronder vallen bijvoorbeeld ook
de gronden geslacht en hetero- of homoseksuele gerichtheid.

Vraag 9

Valt hate speech volgens u onder dezelfde categorie, ook qua ernst en impact, als
de andere vormen van criminaliteit die onder Artikel 83 VWEU vallen?

Antwoord 9

Strafbare haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven zijn naar het oordeel van het
kabinet ernstig te noemen omdat zij onverenigbaar zijn met de waarden van de EU en
in die zin een bedreiging vormen voor democratische waarden, sociale stabiliteit,
de menselijke waardigheid en de vrijheid van meningsuiting. Deze criminaliteitsvormen
zijn bovendien ondersteunend aan haatdragende ideologieën en gewelddadig extremisme
en dragen bij aan polarisatie- en radicaliseringstendensen binnen lidstaten. Bij dergelijke
ernstige dreigingen past een meer gemeenschappelijke aanpak.

Vraag 10

Beaamt u dat hate speech uit de toon valt, gelet op de in artikel 83 VWEU genoemde
voorbeelden waarin duidelijk sprake is van een grensoverschrijdend karakter en georganiseerde
misdaad?

Antwoord 10

Nee, dit beaam ik niet. De grensoverschrijdende dimensie van haatzaaiende uitlatingen
en haatmisdrijven blijkt onder meer uit de maatschappelijke gevolgen die zij online
hebben, de impact van offline geuite haatboodschappen, de internationale dimensie
van haatdragende ideologieën, het ontstaan van gewelddadige extremistische groeperingen
en de publiciteit rond specifieke haatmisdrijven. Voorbeelden zijn de haatreacties
op de komst van Syrische of andere vluchtelingen (met een overwegend Islamitische
achtergrond) in 2015 of de reactie uit extreemrechtse hoek op de Black Lives Matter
demonstraties in 2020.

Vraag 11

Is dit de eerste keer dat de lijst van criminaliteit vallend onder artikel 83 VWEU
wordt uitgebreid? Waarom wordt dit op dit moment noodzakelijk geacht, terwijl de problematiek
al veel langer speelt en de nationale autoriteiten in beginsel voldoende instrumenten
hebben om hate speech te bestrijden?

Antwoord 11

Ja, indien haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven als criminaliteitsvormen aan
artikel 83, lid 1 VWEU worden toegevoegd zou dat voor het eerst zijn dat dit artikel
wordt uitgebreid.

In het onderzoeksrapport waarop het eerder genoemde voorstel van de Europese Commissie
is gebaseerd, is opgemerkt dat haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven bij de totstandkoming
van artikel 83 VWEU om onduidelijke redenen niet zijn toegevoegd aan de lijst van
de tien vormen van criminaliteit die daarin worden genoemd.5 Het voorstel moet ook tegen die achtergrond worden bezien. Daarbij heeft de Europese
Commissie aangegeven dat dit voorstel er mede toe strekt bij te dragen aan de bescherming
van de waarden van de Unie (artikel 2 Verdrag betreffende de Europese Unie) en de
eerbiediging van de grondrechten van het Handvest van de grondrechten van de EU. Het
Kaderbesluit racisme beperkt zich wat betreft de bestrijding van haatzaaiende uitlatingen
en haatmisdrijven – kort gezegd – tot de discriminatiegronden ras en godsdienst. Die
reikwijdte voldoet niet om de doelstellingen van de Europese Unie – bijvoorbeeld ten
aanzien van de aanpak van discriminatie op grond van geslacht, seksuele oriëntatie
en handicap – volledig te realiseren. Een gezamenlijke aanpak van de problematiek
– waaronder gelijksoortige delictsomschrijvingen en gedeelde minimale maximumstraffen
ten aanzien van haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven – zorgt voor een consistente
en gelijkwaardige EU-brede bescherming van de slachtoffers.

Vraag 12

Bent u ook van mening dat bij eventuele uitbreiding van de gronden op basis van artikel
83 VWEU zwaar gewicht moet worden toegekend aan de grensoverschrijdende aard van het
misdrijf, aangezien bij alle genoemde voorbeelden in de lijst van artikel 83 VWEU
wel aan dat criterium voldaan wordt?

Antwoord 12

Ja, die mening deel ik. Het kabinet meent bovendien dat de Europese Commissie afdoende
aantoont dat met dit voorstel aan dat criterium voldaan wordt.

Vraag 13

Onderkent u het risico dat artikel 83 VWEU te lichtvaardig kan worden opgerekt als
alle digitale uitingen en gedragingen als grensoverschrijdend wordt aangemerkt? Krijgt
de Europese Unie daarmee dan in beginsel bevoegdheid over vrijwel het gehele maatschappelijke
leven? En hoe verhoudt dit plan van de Europese Commissie zich tot de bevoegdheidsverdeling
zoals vastgelegd in de artikelen 3 t/m 5 VWEU?

Antwoord 13

De toevoeging van haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven aan het betreffende verdragsartikel
zou een bevoegdheid voor de Europese Commissie scheppen om voorstellen voor richtlijnen
op het gebied van haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven te doen. Hoe een dergelijke
richtlijn of richtlijnen er vervolgens precies uit komen te zien, komt pas bij de
tweede stap in het wetgevingsproces aan de orde. De vraag of en, zo ja in hoeverre,
de aanpak van online hate speech bij EU-richtlijn nader zou moeten worden genormeerd,
is in dit stadium niet aan de orde.

Mocht het zo ver komen, dan zal het kabinet een dergelijk voorstel voor richtlijn
op zijn eigen merites beoordelen. Het kabinet zal ervoor waken dat vervolgwetgeving
voor Nederland geen nadelige gevolgen heeft voor het alhier geldende recht op vrijheid
van meningsuiting en voor andere grondrechten. Het kabinet stelt zich verder voor
dat eventuele toekomstige verplichtingen tot strafbaarstelling zoveel mogelijk aansluiten
op de gedragingen die reeds zijn omschreven in het Kaderbesluit racisme. Er is namelijk
een risico dat in een toekomstig voorstel naar discriminatiegronden verwezen wordt
die momenteel geen grondslag hebben in de Nederlandse strafwetgeving (bijvoorbeeld
taal of leeftijd). Daarom zal het kabinet erop toezien dat vervolgvoorstellen getoetst
worden aan de wetssystematiek en strafbaarstellingen zoals deze momenteel in de Nederlandse
strafwetgeving zijn vastgelegd.

Vraag 14

Welke extra (minimum)voorschriften kunt u voor Nederland voorzien wanneer de lidstaten
het voorstel daadwerkelijk zouden moeten implementeren? Kunt u hierbij ingaan op de
reeds bestaande strafbaarstelling van artikel 137d Wetboek van Strafrecht?

Antwoord 14

Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar mijn antwoorden op de vragen 4 en
11.

Vraag 15

Hoe beoordeelt u de uitgebreidere lijst met beschermde kenmerken tegen haatzaaien
van de EU, ten opzichte van de bestaande beschermde kenmerken in Artikel 137d Wetboek
van Strafrecht?

Antwoord 15

Zoals reeds aangegeven in het antwoord op vraag 11 beperkt het Kaderbesluit racisme
zich wat betreft de bestrijding van haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven – kort
gezegd – tot de discriminatiegronden ras en godsdienst. De discriminatiedelicten in
het Wetboek van Strafrecht hebben een aanmerkelijk breder beschermingsbereik, want
deze omvatten bijvoorbeeld ook hetero- of homoseksuele gerichtheid of lichamelijke,
psychische of verstandelijke handicap. Indien haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven
als vorm van criminaliteit aan artikel 83 lid 1 VWEU worden toegevoegd kunnen vervolgens
op dit terrein bij richtlijn minimumvoorschriften worden vastgesteld. Het opstellen
van een dergelijke richtlijn is echter een volgende stap in het proces en zal op dat
moment (inhoudelijk) beoordeeld moeten worden. Bij de beoordeling van een dergelijk
vervolgvoorstel zal het kabinet nadrukkelijk oog hebben voor de verhouding daarvan
tot grondrechten, waaronder de vrijheid van meningsuiting, en de bestaande (systematiek
van) discriminatiedelicten in het Wetboek van Strafrecht.

Vraag 16

Hoe waarschijnlijk acht u de mogelijkheid dat bepaalde (online) uitlatingen wel strafbaar
zouden zijn als «EU-misdrijf» onder artikel 83 VWEU, terwijl deze volgens het Nederlandse
recht wel toegestaan zouden worden? Hoe zou u hier mee omgaan?

Antwoord 16

In hoeverre toekomstige voorstellen van de Europese Commissie een ruimer bereik hebben
dan wat momenteel in de Nederlandse rechtspraktijk wordt aangenomen is zonder concreet
voorstel niet te zeggen. Verder verwijs ik naar het antwoord op de vragen 2, 13 en
15.

Vraag 17

Is het Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie (Kaderbesluit 2008/913/JBZ) volgens
u afdoende om uitingen van haatzaaien tegen te gaan? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 17

Zoals reeds aangegeven in de antwoorden op de vragen 11 en 15, beperkt het Kaderbesluit
racisme zich wat betreft de bestrijding van haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven
– kort gezegd – tot de discriminatiegronden ras en godsdienst. Die reikwijdte voldoet
niet om de doelstellingen van de Europese Unie – bijvoorbeeld ten aanzien van de aanpak
van discriminatie op grond van geslacht, seksuele oriëntatie en handicap – volledig
te realiseren.

Vraag 18

Wat betekent de Europese strafbaarstelling van hate speech onder artikel 83 VWEU voor
grote en kleine digitale platformen die openbare uitlatingen faciliteren? Hoe verhoudt
het Commissieplan zich tot de verplichtingen op grond van de voorgestelde Digital
Services Act?

Antwoord 18

Zonder concreet voorstel van de Commissie, wat er op dit moment nog niet ligt, is
niets te zeggen over de gevolgen van een dergelijk voorstel. Datzelfde geldt voor
de verhouding tot de verplichtingen op grond van de Digital Services Act in wording.

Vraag 19

Klopt het dat in principe met unanimiteit door de Europese Raad moet worden besloten
over het voorstel van de Europese Commissie? Bent u bereid in de voorbereiding een
nadere analyse te (laten) verrichten over de noodzaak van het voorstel, en deze te
delen met de Tweede Kamer?

Antwoord 19

De Raad van de Europese Unie moet met unanimiteit over het voorstel besluiten. Dit
ter onderscheiding van de Europese Raad, waarin de regeringsleiders of staatshoofden
zitting hebben. In het BNC-fiche wordt een appreciatie gegeven van het voorstel.

Vraag 20

Kunt u in algemene zin een toelichting geven op de procedures rondom de mogelijke
wijziging van art. 83, inclusief de wijze waarop de Tweede Kamer geïnformeerd zal
worden over, en betrokken zal worden bij, deze mogelijke aanpassing?

Antwoord 20

Het Franse Voorzitterschap zet in op het aannemen van Raadsconclusies over het toevoegen
van haatzaaiende uitlatingen en haatsmisdrijven aan artikel 83, lid 1, VWEU. Tijdens
de JBZ-Raad van 3 en 4 maart jl. kon over de Raadsconclusies nog geen overeenstemming
worden bereikt.

Uw Kamer wordt voorafgaand aan dergelijke vakraden, zo ook in het geval van de JBZ-Raad
van 3 en 4 maart jl., via de geannoteerde agenda geïnformeerd over de Nederlandse
inzet alsook het krachtenveld binnen de Raad. Het is voorts gebruikelijk dat voorafgaand
aan Raadsvergaderingen met uw Kamer gedebatteerd wordt. Tot slot ontvangt uw Kamer
na de betreffende Raad het verslag.