Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 13 april 2022 en het nader rapport d.d. 26 april 2022, aangeboden aan de Koning
door de Staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 april 2022, nr. 2022000775,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 13 april 2022, nr. W06.22.0055/III, bied ik U hierbij aan.

Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies
over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.

De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 1 april 2022, no. 2022000775, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Staatssecretaris van Fiscaliteit en Belastingdienst, bij de Afdeling advisering
van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van enkele belastingwetten (Wet aanvullende fiscale koopkrachtmaatregelen 2022), met
memorie van toelichting.

Het voorstel voorziet in eerder aangekondigde aanvullende koopkrachtmaatregelen voor
het jaar 20222. Daartoe regelt het de verlaging van de btw op energie van 21% naar 9% per 1 juli
2022, een verlaging van de accijns op benzine, diesel en LPG met 21% per 1 april 2022
en een uitwerking van de maatregelen ter demping van het effect van de stijgende energieprijzen
voor Caribisch Nederland. Het voorstel is ingegeven door de wens huishoudens compensatie
te bieden voor de sterk gestegen energieprijzen.

De voorstellen tot verlaging van de accijns op benzine, diesel en LPG werken terug
tot en met 1 april 2022. Deze verlagingen worden vanaf die datum in de praktijk reeds
toegepast na publicatie van goedkeurende beleidsbesluiten vooruitlopend op wetgeving3. Deze werkwijze benadrukt de noodzaak van de snelle totstandkoming van een verantwoord
en evenwichtig afwegingskader over de voorwaarden waaronder het gebruik van een (goedkeurend)
beleidsbesluit aanvaardbaar kan zijn om vooruitlopend op wetgeving in te zetten4. Dit klemt temeer nu het bij de aanpassing van de accijnstarieven gaat om een van
de essentialia van die heffing, en met de goedkeuring aanzienlijke budgettaire consequenties
zijn gemoeid5.

Het voorstel geeft de Afdeling overigens geen aanleiding tot het maken van opmerkingen
van fiscaal-technische aard. Wel merkt zij het volgende op over de doelmatigheid van
het voorstel, over de verhouding tot de (Europese) klimaatambities en over alternatieve
oplossingsrichtingen. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting, en zo nodig
het voorstel, wenselijk.

Met het voorstel, bezien in samenhang met het wetsvoorstel tot wijziging van de Participatiewet
in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens
met een laag inkomen6, is in een drietal compensatiemaatregelen voorzien:

1) een energietoeslag, specifiek gericht op de laagste inkomens,

2) een verlaagd btw-tarief, dat ten goede komt aan huishoudens en aan ondernemers die
vrijgestelde prestaties verrichten, zoals ziekenhuizen en financiële instellingen,
en

3) een verlaging van de accijns, die zowel aan huishoudens als bedrijven ten goede komt.

a. Generieke maatregel

Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in dit verband onlangs opgemerkt dat het generiek
repareren van de koopkrachtgevolgen stuit op uitvoeringstechnische en economische
wetmatigheden.7 Gezien de spreiding achter de koopkrachteffecten is volgens het CPB een poging tot
brede compensatie al gauw zeer ondoelmatig: het is niet voor iedereen nodig, en voor
wie het nodig heeft juist ontoereikend.

Macro-economisch is compensatie van «geïmporteerde» inflatie ook niet goed mogelijk:
het komt neer op het verschuiven van de rekening. Een generieke lastenverlaging zonder
dekkende lastenverzwaring verschuift lasten naar de toekomst en is daarnaast strijdig
met de geldende begrotingsregels. Tegelijkertijd betekent de spreiding ook dat specifieke
groepen wel met forse, in sommige gevallen problematische, koopkrachteffecten zullen
worden geconfronteerd. Gerichte ondersteuning van deze huishoudens is wenselijk, maar
uitvoeringstechnisch lastig, aldus het CPB.

Bij het treffen van koopkrachtmaatregelen zal dan ook een balans moeten worden gevonden
tussen de wens om die ondersteuning zo veel mogelijk te richten op diegenen die deze
het hardste nodig hebben, en wat – op korte termijn – uitvoerbaar is.8

In de toelichting wordt opgemerkt dat de voorgestelde maatregelen erg ongericht zijn
en een groot budgettair beslag leggen.9 De effectiviteit van de tariefsverlagingen is bovendien, zoals in de toelichting
wordt onderkend,10 afhankelijk van de mate waarin energieleveranciers de voordelen metterdaad doorberekenen
aan de afnemer. Ook wijst de toelichting op verschillende praktische knelpunten bij
het snel laten doorwerken van de tariefverlagingen in de energievoorschotten, zodat
het lang kan duren voordat een huishouden iets merkt van de compensatie.11

a. Generieke maatregel

Zoals uit de memorie van toelichting blijkt, onderschrijft het kabinet de opmerking
van de Afdeling en het CPB dat een generieke koopkrachtreparatie minder doeltreffend
en doelmatig is dan gerichte maatregelen. Een financiële tegemoetkoming waarbij huishoudens
gericht worden ondersteund afhankelijk van draagkracht en de mate waarin ze worden
geconfronteerd met de fors hogere energieprijzen, is echter complex en bovendien op
korte termijn niet realiseerbaar. Daarnaast worden niet alleen de lage inkomens, maar
ook veel andere huishoudens significant geraakt door de snel gestegen energie- en
brandstofprijzen. Het kabinet wil daarom ook huishoudens in brede zin helpen om de
gevolgen voor de koopkracht te dempen. Tegelijkertijd leiden de gestegen energieprijzen
tot een collectief welvaartsverlies en kan het kabinet de gestegen kosten niet voor
iedereen compenseren, zonder dit ten koste te laten gaan van toekomstige generaties.

Bij de samenstelling van het aanvullende koopkrachtpakket voor 2022 heeft het kabinet
geprobeerd om een balans te vinden tussen de uitvoerbaarheid, het budgettaire beslag
en de wens om huishoudens in brede zin te helpen en daarbij inkomens in de doelgroep
minimabeleid (120% sociaal minimum) een extra steun in de rug te geven. Hierbij bleek
het aantal mogelijke maatregelen beperkt, omdat de hoogte van veel belastingen en
toeslagen al vaststaat voor 2022. Het kabinet heeft daarom gekeken naar maatregelen
die wel op korte termijn uitvoerbaar zijn en bovendien direct verlichting kunnen bieden
op een plek waar een forse lastenstijging plaatsvindt: aan de pomp en op de energierekening.
Aanvullend op de verlaging van de brandstofaccijns en de verlaging van de btw op energie,
die zijn opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel, wordt specifiek voor huishoudens
in de doelgroep minimabeleid de eenmalige energietoeslag verhoogd naar circa € 800
per huishouden. Deze energietoeslag wordt door gemeenten via de categoriale bijzondere
bijstand uitgekeerd.

Het kabinet onderschrijft tot slot de opmerking van de Afdeling dat de effectiviteit
van de btw-verlaging deels afhankelijk is van de mate waarin en wanneer de energiemaatschappijen
de verlaging doorberekenen. Het kabinet is daarom in overleg met de energiemaatschappijen
over het doorberekenen van de btw-verlaging, zodat huishoudens op korte termijn iets
kunnen merken van de btw-verlaging op energie. Indien per 1 juli 2022 voorschotten
niet direct worden verlaagd, ervaart een consument de doorberekende btw-verlaging
in ieder geval bij de eindafrekening. In die gevallen zal een beperktere of mogelijk
zelfs géén bijbetaling plaatsvinden. De voorgestelde maatregel kan ten slotte een
mogelijke verhoging van voorschotten dempen.

b. Klimaatbeleid

Voorts merkt de Afdeling op dat, hoewel de hogere energieprijzen veel nadelige effecten
hebben, hiervan ook prikkels uitgaan om te komen tot energiebesparing en daarmee de
energietransitie kunnen bevorderen.12 De voorgestelde belastingverlagingen doen deze prikkels in belangrijke mate teniet.
Mede in het licht van de Europese klimaatverplichtingen is het dan ook opmerkelijk
dat verschillende omringende landen naar deze belastingverlagingen hebben gegrepen
(hetgeen elders weer tot de druk leidt om ook dergelijke verlagingen door te voeren)
en dat hierover, ondanks de Europese klimaatambities, geen afstemming plaatsvindt
in Europees verband.13 Op de verhouding tot het klimaatbeleid wordt in de toelichting in het geheel niet
ingegaan.

b. Klimaatbeleid

Het kabinet onderschrijft dat de hogere energieprijzen de klimaattransitie kunnen
ondersteunen, omdat huishoudens en bedrijven hierdoor prikkels krijgen om energie
te besparen en over te stappen naar duurzamere energiebronnen. Door de oorlog in Oekraïne
zijn de brandstof- en energieprijzen de laatste maanden echter zo snel gestegen dat
het handelingsperspectief voor huishoudens en bedrijven op de korte termijn beperkt
is. Gegeven deze uitzonderlijke situatie en de grote gevolgen voor de koopkracht van
heel veel huishoudens, heeft het kabinet gekozen om voor 2022 deze aanvullende koopkrachtmaatregelen
te nemen. De verlaging van de btw op energie en de brandstofaccijns is tijdelijk en
vervalt eind dit jaar. Verder stelt het kabinet geen volledige compensatie voor, maar
wordt het effect van de hogere energieprijzen gedempt. Door het tijdelijke, dempende
karakter hebben de koopkrachtmaatregelen geen significante impact op de klimaattransitie.
De rentabiliteit op de investeringen in deze transitie worden langjarig berekend en
deze tijdelijke maatregelen hebben daar beperkte invloed op. Daarnaast werkt het kabinet
in het kader van de aangescherpte klimaatambities voor 2030 aan een verdere fiscale
vergroening van het belastingstelsel. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
is het algemeen deel van de memorie van toelichting aangevuld met een passage over
hoe de aanvullende koopkrachtmaatregelen zich verhouden tot het klimaatbeleid.

c. Alternatieven

Het voorgaande roept de vraag op of het niet in de rede had gelegen om te voorzien
in een meer gerichte regeling om die huishoudens te ondersteunen die onvoldoende in
staat zijn de gevolgen van de gestegen energieprijzen zelf te dragen, en bij de vormgeving
daarvan nadrukkelijker rekening te houden met het klimaatbeleid?

De toelichting gaat summier in op alternatieven en wijst in dit verband slechts op
de uitvoeringsaspecten en vermeldt dat het niet uitvoerbaar is gebleken de stijgende
energiekosten van huishoudens door middel van een directe subsidie gedurende 2022
te dempen.14

De Afdeling merkt in dit verband op dat met het wetsvoorstel tot wijziging van de
Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag
aan huishoudens met een laag inkomen voor die groep is voorzien in een gerichte regeling.15 Dit illustreert dat voor bepaalde groepen meer specifiek gerichte maatregelen in
2022 wel mogelijk zijn gebleken.16

c. Alternatieven

Bij het samenstellen van het pakket is gekeken naar wat nog mogelijk was voor het
lopende jaar (2022), direct verlichting zou bieden en zoveel mogelijk raakvlak heeft
met de energieprijzen en de brandstofprijzen. Hierbij had de kabinet de wens om zowel
huishoudens in brede zin te helpen als om lage inkomens een extra steun in de rug
te bieden.

Ter voorbereiding van het pakket heeft het kabinet een brede inventarisatie aan opties
gemaakt, maar veel maatregelen bleken op korte termijn niet mogelijk. Ten eerste is
gekeken naar een nieuwe subsidieregeling met gerichte ondersteuning voor huishoudens
die onvoldoende in staat zijn om de hogere energieprijzen te dragen. Het opzetten
van een dergelijke nieuwe regeling kost echter tijd, waardoor huishoudens niet op
korte termijn een financiële tegemoetkoming zouden krijgen. Daarnaast is een dergelijke
regeling complex omdat per huishouden moet worden gekeken naar de draagkracht en de
mate waarin het huishouden te maken heeft met de hogere energieprijzen. Ten tweede
is bekeken of de tarieven in de energiebelasting kunnen worden aangepast. Het vorige
kabinet heeft afgelopen najaar voor 2022 al besloten tot een tijdelijk compensatiepakket
via de energiebelasting van € 3,2 miljard. Een tussentijdse aanpassing van de tarieven
in de energiebelasting is echter uitvoeringstechnisch niet mogelijk, omdat in het
geval van de energiebelasting de uitvoeringssystemen van de Belastingdienst zijn gericht
op jaaraanpassing. Het eerstvolgende verandermoment is 1 januari 2023. Ten derde heeft
het kabinet bekeken of het mogelijk is om tussentijds de zorg- of huurtoeslag te verhogen.
Deze maatregelen hangen weliswaar niet direct samen met de energieprijzen, maar hiermee
kan wel gericht ondersteuning aan lage inkomens worden geboden. Een eenmalige, tussentijdse
verhoging van de zorg- en huurtoeslag vraagt echter veel capaciteit van een organisatie
die al onder grote druk staat. Bovendien kan zo’n verhoging leiden tot extra latere
terugvorderingen. Het tussentijds verhogen van de toeslagen acht het kabinet vanuit
het perspectief van de burger en de uitvoering daarom niet wenselijk. Ten vierde heeft
het kabinet gekeken naar het verlagen van de tarieven in de inkomstenbelasting, het
verhogen van de arbeidskorting of het verhogen van de inkomensafhankelijke combinatiekorting.
Ook voor deze maatregelen geldt dat de systemen van de Belastingdienst uitgaan van
een jaarcyclus. Een tussentijdse aanpassing van de voorlopige aanslagen inkomstenbelasting
is niet mogelijk. Een aanpassing van de definitieve aanslag over 2022 is wel mogelijk,
maar dan wordt het financiële voordeel pas per 2023 uitgekeerd. Het kabinet beoogt
waar mogelijk op korte termijn lastenverlichting te bieden.

Het kabinet heeft uiteindelijk voor de verlaging van de brandstofaccijns en btw op
energie gekozen omdat deze twee fiscale maatregelen wel gedurende het jaar kunnen
worden aangepast en bovendien direct aangrijpen bij de stijgende brandstof- en energieprijzen.
Aanvullend wordt de energietoeslag voor huishoudens in de minima doelgroep verhoogd.
Deze regeling heeft het vorige kabinet reeds vorig jaar samen met de gemeenten uitgewerkt
en het bedrag per huishouden wordt nu verhoogd. Deze regeling is op korte termijn
wel uitvoerbaar omdat gebruik wordt gemaakt van de reguliere uitvoeringsstructuur
(categoriale bijzondere bijstand) en alle huishoudens in de doelgroep hetzelfde bedrag
krijgen, ongeacht de mate waarin de huishoudens worden geconfronteerd met de hogere
energieprijzen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op de hiervoor genoemde aspecten in
te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State,

Th. C. de Graaf

Daarnaast zijn nog twee wijzigingen in het wetsvoorstel aangebracht en is ook de memorie
van toelichting op die twee punten aangevuld:

• Recent is gebleken dat het wetsvoorstel in zijn huidige vorm voor de Douane niet uitvoerbaar
is. Per 1 januari 2023 gaan de accijnstarieven weer omhoog. Bij een tariefsverhoging
dienen belastingplichtigen op basis van de Wet op de accijns aangifte te doen over
de veraccijnsde brandstofvoorraad ter hoogte van de tariefsverhoging, indien het totaal
aan aanvullend verschuldigde accijns meer dan € 250 bedraagt. Dit zal een groot aantal
belastingplichtigen betreffen. Om het voor de Douane uitvoerbaar te houden wordt het
desbetreffende artikel uit de Wet op de accijns ingevolge het gewijzigde wetsvoorstel
buiten werking gesteld.

• Er is een technische wijziging aangebracht in de overgangsbepaling voor de btw. De
overgangsbepaling is onder meer bedoeld om te voorkomen dat met vooruitbetalingen
buiten de beoogde periode van het lage btw-tarief kan worden geprofiteerd. De technische
aanpassing voorkomt introductie van een afzonderlijk heffingsmoment op 1 januari 2023
(met behoud van de doelstelling van de bepaling).

Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij