Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 081 Regels over het voortduren van de werking van de artikelen 2c en 4 van de Wet verplaatsing bevolking en tot wijziging van die wet (Voortduringswet artikelen 2c en 4 Wvb)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan de wettelijke verplichting in artikel 2, tweede
lid, van de Wet verplaatsing bevolking (hierna: Wvb) om, na een koninklijk besluit
tot inwerkingstelling van bepalingen uit die wet, onverwijld een voorstel van wet
aan de Tweede Kamer te zenden omtrent het voortduren van de werking van de in werking
gestelde bepalingen. Tevens voorziet het wetsvoorstel in enkele daarmee samenhangende
en tevens noodzakelijke wijzigingen van de Wvb.
Deze memorie van toelichting wordt mede uitgebracht namens de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken.
2. Het koninklijk besluit van 31 maart 2022
De regering ziet de opvang van ontheemden uit Oekraïne als een humanitaire verplichting.
Mensen die het conflict in Oekraïne ontvluchten verdienen bescherming in Nederland
en hebben op grond van de Richtlijn tijdelijke bescherming recht op onder meer fatsoenlijk
onderdak, levensonderhoud en medische zorg.1 In de brief van 8 maart 2022 heeft het kabinet aangekondigd dat het voornemens is
om daartoe noodrecht in te zetten, indien zich buitengewone omstandigheden voordoen
vanwege een zeer grote toestroom van ontheemden uit Oekraïne.2
De toestroom van ontheemden uit de Oekraïne is de afgelopen weken zodanig sterk toegenomen
dat met de bestaande structuren niet in de benodigde opvang kan worden voorzien.3 Daarom is begin maart 2022 al aan de burgemeesters gevraagd de noodzakelijke opvang
te realiseren, waarbij de voorzitter van elke veiligheidsregio op grond van de Wet
veiligheidsregio’s een coördinerende rol vervult. Er is immers sprake van een landelijke
crisis ten aanzien van de opvang van ontheemden uit Oekraïne, die elke gemeente en
veiligheidsregio kan raken, en daarmee is er ook een crisis van meer dan plaatselijke
betekenis. Deze crisis is inmiddels tevens uitgegroeid tot een buitengewone omstandigheid
die afwijking van bestaande structuren noodzakelijk maakt om deze het hoofd te bieden,
ook omdat het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, bij de huidige instroom, bezetting,
en uitstroom, niet in staat is daarnaast in de opvang van ontheemden uit Oekraïne
te voorzien.
2.1 Artikelen 2c en 4 Wvb
Bij koninklijk besluit van 31 maart 2022 (Stb. 2022, 133) zijn daarom de artikelen 2c en 4 Wvb gelijktijdig in werking gesteld.4
De noodzaak tot inwerkingstelling van deze artikelen is ook op het moment van indiening
van dit wetsvoorstel nog aanwezig. Per 13 april 2022 zijn in totaal 4,7 miljoen personen
uit Oekraïne ontvlucht. Hoewel een deel van deze ontheemden door de buurlanden van
Oekraïne wordt opgevangen, is een groot aantal naar Nederland gereisd. In anderhalve
maand tijd is dit aantal gestegen tot bijna 30.000. Die instroom duurt voort: er blijft
zich een gestage stroom ontheemden in Nederland melden. Het kabinet houdt er rekening
mee dat deze instroom de komende periode aanhoudt, dan wel groter kan worden.
De inwerkingstelling van artikel 2c Wvb maakt het mogelijk de Wvb toe te passen op
een situatie zoals deze zich nu voordoet. Krachtens artikel 2c zijn de bepalingen
uit de Wvb, waaronder het hierna te noemen artikel 4, immers tevens van toepassing
op volksverplaatsingen op grote schaal die niet het gevolg zijn van een last tot verplaatsing
(zoals bedoeld in de artikelen 2a en 2b Wvb). Bij de totstandkoming van de Wvb heeft
de wetgever dit ook onderkend en er in de toelichting expliciet op gewezen dat het
ook mogelijk is gebruik te maken van de Wvb in geval van een grote instroom van vluchtelingen,
die niet het gevolg is van een last tot verplaatsing. Daarbij kan worden gedacht aan
het overschrijden van onze grenzen door grote groepen van ontheemden.5
Met de inwerkingstelling van artikel 4 heeft de burgemeester van elke gemeente de
wettelijke taak gekregen om zorg te dragen voor de opvang, waaronder begrepen de huisvesting,
verzorging en de registratie, van ontheemden uit Oekraïne, alsmede de voorbereidingen
daartoe. Daarmee is wettelijk geborgd dat in de huidige, buitengewone omstandigheden,
de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de opvang van deze groep ontheemden.6 Ook is geborgd wie binnen het gemeentebestuur die taak heeft, namelijk de burgemeester.
Hij handelt hiermee in medebewind.
Deze taak van de burgemeester is beperkt tot de personen als bedoeld in artikel 2,
eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382. De burgemeester is dus niet
belast met de opvang van (andere) groepen asielzoekers. De burgemeester voert zijn
taak uit met inachtneming van de richtlijnen of aanwijzingen van de Minister van Justitie
en Veiligheid. De grondslag daarvoor is gelegen in artikel 4, tweede lid, Wvb. Daartoe
is op 1 april 2022 de Regeling opvang ontheemden Oekraïne (Stcrt. 2022, 9469) in werking getreden. Deze regeling voorziet in een eenduidig en uniform verstrekkingenpakket.
Daarbij is aangesloten bij de verstrekkingen krachtens de Regeling Verstrekkingen
Asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005.
Met de activering van de artikelen 2c en 4 Wvb is gebruik gemaakt van op deze situatie
toegespitste noodwettelijke bepalingen. Krachtens artikel 2c Wvb is de Wvb immers
ook van toepassing op volksverplaatsingen die niet het gevolg zijn van een last tot
verplaatsing, zoals bij de overschrijding van onze grenzen door grote groepen ontheemden.
Volgens de systematiek van de Wvb is de burgemeester het aangewezen orgaan om in geval
van buitengewone omstandigheden de opvang van, in dit geval, ontheemden te verzorgen.
Nu dergelijke buitengewone omstandigheden zich voordoen omdat niet middels de bestaande
structuren in de benodigde opvang kan worden voorzien, wordt daarbij aangesloten.
Vanwege de uitzonderlijke aantallen ontheemden die dit betreft, legitimeert dat in
dit specifieke geval de inzet van noodrecht om de burgemeesters hiermee te belasten.
Geen andere (nood)bevoegdheden
Deze wettelijke taak van de burgemeester gaat op dit moment niet gepaard met de activering
van (verdergaande) noodwettelijke bevoegdheden. De activering van dergelijke noodbevoegdheden,
waarbij ook grondrechten in het geding kunnen zijn, is op dit moment niet proportioneel.
Indien de omstandigheden daar om vragen, kan dit echter opnieuw gewogen worden. Dat
kan bijvoorbeeld gelden voor activering van de bevoegdheid om verplaatsing van personen
te gelasten (artikelen 2a en 2b Wvb) om zo spreiding over Nederland mogelijk te maken,
of de mogelijkheid het gebruik van panden, niet zijnde woonruimten, te vorderen (artikel 7
Wvb). Op dit moment is daar echter geen aanleiding toe.
2.2 Verhouding tussen het koninklijk besluit en deze voortduringswet
Het besluit tot inwerkingstelling van de artikelen 2c en 4 Wvb berust op artikel 2,
eerste lid, van die wet. Uit artikel 2, tweede lid, Wvb volgt dat onverwijld na deze
inwerkingstelling een voorstel van wet aan de Tweede Kamer wordt gezonden omtrent
het voortduren van de werking van deze bepalingen. Het onderhavige wetsvoorstel strekt
daartoe. Daarmee is geborgd dat de wetgever (waaronder de beide Kamers der Staten-Generaal
als medewetgever) zich kan uitlaten over (het voortduren van) de inwerkingstelling
van deze noodwettelijke bepalingen.
3. Duur van de inwerkingstelling
De inwerkingstelling van de artikelen 2c en 4 Wvb gebeurt op tijdelijke basis, en
duurt derhalve niet langer dan strikt noodzakelijk. De duur van deze inwerkingstelling
is op twee manieren begrensd.
In de eerste plaats verplicht artikel 2, derde lid, Wvb de regering ertoe om bij een
verwerping van het onderhavige wetsvoorstel door één der Kamers van de Staten-Generaal
onverwijld over te gaan tot het buiten werking stellen van de artikelen 2c en 4 Wvb.
Daarnaast verplicht artikel 2, vierde lid, Wvb de regering ertoe om de artikelen 2c
en 4 buiten werking te stellen zodra de omstandigheden dit toelaten. Die situatie
doet zich voor als blijvend op een verantwoorde wijze middels de reguliere (niet noodrechtelijke)
wettelijke structuren weer in alle benodigde opvang is voorzien, en daardoor de noodzaak
is vervallen om het toedelen van die taak en de uitvoering daarvan via de onderhavige
noodwetgeving te reguleren. Het kabinet spant zich ervoor in om dit op zo kortst mogelijke
termijn te realiseren. Het noodrecht kan immers geen oplossing bieden voor opgaven
die om een duurzame oplossing vragen. In dat verband wordt gewerkt aan een landelijk
gecoördineerde programmatische aanpak van de opvang van ontheemden uit Oekraïne.
In beide hiervoor genoemde gevallen gebeurt deze buitenwerkingstelling bij koninklijk
besluit. Een dergelijk besluit tot buitenwerkingstelling wordt op de kortst mogelijke
termijn bekendgemaakt en treedt terstond na de bekendmaking in werking (artikel 2,
vijfde lid, Wvb). Op het moment van bekendmaking van het buitenwerkingstellingsbesluit
komt er een einde aan de wettelijke taak van de burgemeester om zorg te dragen voor
de opvang van ontheemden uit Oekraïne. Met de buitenwerkingstelling van de artikelen
2c en 4 Wvb komt tevens de wettelijke basis aan de Regeling opvang ontheemden Oekraïne
te ontvallen. Als gevolg daarvan houdt ook die regeling op dat moment op te gelden.
4. Overige wijzigingen
Dit wetsvoorstel strekt tevens tot schrapping van de artikelen 12 en 15 Wvb en tot
wijziging van de artikelen 4, tweede lid, en 18 van die wet. Dit betreffen geen inhoudelijke
wijzigingen, maar aanpassingen die noodzakelijk zijn om de (uit 1952 stammende) Wvb
in de huidige situatie toe te passen.
Wijzigen artikel 4, tweede lid
Artikel 4, tweede lid, van de Wvb voorziet erin dat de Minister van Justitie en Veiligheid
aan de burgemeester richtlijnen of aanwijzingen kan geven omtrent huisvesting en verzorging.
Wat onder «richtlijnen» moet worden verstaan, is in de Wvb niet nader omschreven.
Deze uit 1952 daterende term wordt thans ook niet meer gehanteerd. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State om enige onduidelijkheid
over deze terminologie weg te nemen, wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt artikel 4,
tweede lid, zodanig te verduidelijken dat buiten kijf staat dat hierin een grondslag
is gelegen voor een ministeriële regeling. Voor de materiële betekenis van de Regeling
opvang ontheemden Oekraïne en de binding daaraan maakt deze verduidelijking geen verschil:
dit zijn voor de burgemeester bindende regels, die in acht moeten worden genomen bij
het bieden van opvang aan ontheemden uit Oekraïne.7
Schrappen artikel 12
Artikel 12 Wvb is op 21 augustus 1952 in werking getreden. Het artikel bepaalt dat
bij algemene maatregel van bestuur (hierna: AMvB) regels worden gegeven over de wijze
waarop aan gemeenten een bijdrage uit 's Rijks kas beschikbaar wordt gesteld ter tegemoetkoming
in of tot goedmaking van de gemeentelijke kosten ter zake van de verplaatsing van
bevolking. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt binnen drie maanden na vaststelling
van deze AMvB een voorstel van wet aan de Tweede Kamer gezonden, ter bevestiging daarvan.
Anders dan in 1952 het geval was, bevat thans de Financiële-verhoudingswet (hierna:
Fvw), in samenhang met artikel 4:23 van de Awb, de benodigde grondslagen voor het
verstrekken van specifieke uitkeringen. In geval van tijdelijke uitkeringen geschiedt
de toekenning hiervan bij AMvB of, in éénmalige gevallen, bij ministeriële regeling.
Nu de inzet van bepalingen uit de Wvb naar zijn aard altijd tijdelijk is, heeft artikel 12
van die wet zijn functie verloren nu de Fvw en Awb reeds voorschrijven langs welke
weg deze tijdelijke specifieke uitkeringen kunnen worden verstrekt. Daarbij kan nog
worden opgemerkt dat ook decentralisatie-uitkeringen op grond van de Fvw een mogelijke
financieringsvorm zijn voor de financiering van de uitvoering van taken op grond van
de Wvb. Ook deze uitkering wordt op grond van de Fvw vastgesteld bij AMvB. In dat
licht heeft de vaststelling van een aanvullende AMvB en de bevestiging daarvan bij
wet in formele zin, zoals artikel 12 Wvb vergt, evident geen meerwaarde. Omdat de
Fvw en de Awb al in de benodigde grondslagen voorzien, resteert er immers feitelijk
niets dat kan worden opgenomen in een dergelijke AMvB. Dat geldt niet alleen voor
het onderhavige geval, maar ook voor eventuele toekomstige gevallen waarin bepalingen
uit de Wvb in werking worden gesteld. Daarom moet artikel 12 Wvb vervallen.
Schrappen artikel 15 en wijzigen artikel 18
Artikel 15 schrijft voor dat bij de uitvoering van de Wvb gebruik wordt gemaakt van
één of meer (substituut) Commissarissen Verplaatsing Bevolking per provincie. Thans
is niet in deze benoemingen voorzien. Belangrijker is dat de benodigde coördinatie
op regionaal niveau reeds wordt voorzien door de (voorzitters van de) veiligheidsregio’s.
De onverkorte handhaving van de Commissarissen Verplaatsing Bevolking zou de vraag
oproepen hoe deze coördinatie zich, ook territoriaal bezien, verhoudt tot de coördinatie
die thans plaatsvindt krachtens de Wet veiligheidsregio’s.
Als gevolg van het schrappen van artikel 15 worden ook de verwijzingen naar de Commissarissen
Verplaatsing Bevolking en de Substituut Commissarissen Verplaatsing Bevolking in artikel 18,
eerste en tweede lid, geschrapt.
5. Financiële gevolgen en regeldruk
Zoals in de brief van 8 maart 2022 is toegezegd, zal het Rijk de kosten die gemaakt
zullen worden door gemeenten integraal vergoeden. De grondslag daarvoor is gelegen
in artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet en de artikelen 2 en 17 Fvw. Met de
VNG is afgesproken dat gemeenten er financieel niet op achteruitgaan. Op dit moment
werkt het kabinet aan een regeling die voorziet in het verstrekken van een specifieke
uitkering aan gemeenten voor het vergoeden van de kosten die zij maken ten behoeve
van het realiseren en exploiteren van de opvang en verstrekkingen aan ontheemden uit
Oekraïne. Deze regeling ziet op de vergoeding van de kosten voor gemeenten voor de
eerste fase van drie tot zes maanden en loopt vooruit op een specifieke uitkering
die ziet op de vergoeding van de kosten aan gemeenten voor de langere termijn. Het
kabinet is daarnaast in overleg ten aanzien van de kosten die veiligheidsregio’s maken
voor de coördinatie van de opvang.
Regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd voor een
formeel advies, omdat het naar verwachting geen (omvangrijke) gevolgen voor de regeldruk
heeft.
6. Consultatie en advies
Over dit wetsvoorstel heeft geen consultatie plaatsgevonden vanwege het spoedeisende
karakter daarvan, alsmede het feit dat (onverwijlde) indiening hiervan een wettelijke
verplichting is krachtens artikel 2, tweede lid, Wvb.
De Minister van Justitie en Veiligheid, D. Yesilgöz-Zegerius
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
D. Yesilgöz-Zegerius, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.