Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport
36 080 Wijziging van de Wet toezicht trustkantoren 2018 in verband met een spoedmaatregel om trustdienstverlening aan cliënten in de Russische Federatie of de Republiek Belarus te verbieden
Nr. 4
ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 7 april 2022 en het nader rapport d.d. 13 april 2022, aangeboden aan de Koning
door de Minister van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 1 april 2022, nr. 2022000778,
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 7 april 2022, nr. W06.22.0056/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.
Bij Kabinetsmissive van 1 april 2022, no. 2022000778, heeft Uwe Majesteit, op voordracht
van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet toezicht
trustkantoren 2018 in verband met maatregelen om trustdienstverlening in gevallen
met hoge integriteitrisico’s te verbieden, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel verbiedt trustkantoren om trustdiensten te verlenen aan cliënten
in de Russische Federatie en de Republiek Belarus (hierna: Rusland en Wit-Rusland).
Daarnaast regelt het wetsvoorstel een verbod op doorstroomvennootschappen en een verbod
op trustdienstverlening aan hoog-risicolanden.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent het urgente belang van maatregelen
in reactie op de ontwikkelingen in Oekraïne. De Afdeling merkt op dat de spoedmaatregel
over de dienstverlening aan bepaalde cliënten is gevoegd bij andere voorstellen. Die
onderdelen in het wetsvoorstel hebben geen directe relatie met de Russische inval
in Oekraïne en ontberen daarmee hetzelfde spoedeisende karakter. Door deze te betrekken
in een spoedprocedure kan de zorgvuldige en weloverwogen parlementaire behandeling
in het gedrang komen. De Afdeling adviseert daarom het spoedeisende onderdeel van
het wetsvoorstel in de vorm van een afzonderlijk wetsvoorstel aan het parlement voor
te leggen.
Verder vraagt de Afdeling om een nadere motivering van de wijze waarop de spoedmaatregel
is vormgegeven, nu deze ook Unieburgers kan treffen.
In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het wetsvoorstel gewenst.
1. Inhoud wetsvoorstel
Het wetsvoorstel verbiedt het verlenen van trustdiensten aan personen of bedrijven
die gevestigd zijn of een uiteindelijk belanghebbende hebben in Rusland of Wit-Rusland.2 Daarnaast wordt het de trustsector verboden om doorstroomvennootschappen aan te bieden
en om trustdiensten te verlenen aan cliënten uit derde-hoogrisicolanden op witwasgebied
of uit niet-coöperatieve landen op belastinggebied.3
2. Parlementaire behandeling
De Afdeling is gevraagd om een spoedbehandeling van het wetsvoorstel, in het licht
van de Russische inval in Oekraïne en het beperken van geldstromen naar en vanuit
Rusland en Wit-Rusland.4 Het wetsvoorstel beperkt zich echter niet tot de voorgestelde spoedmaatregel. De
spoedmaatregelen worden samen met voorstellen uit een lopend traject tot wijziging
van de Wet toezicht trustkantoren 2018 voorgesteld. Dit al enige tijd lopende wetgevingstraject
betreft onder andere een verbod op doorstroomvennootschappen en een verbod op trustdienstverlening
in relatie tot hoog-risicolanden.
De Afdeling merkt op dat alleen in zeer urgente situaties er reden is om wetgeving
met zeer grote spoed tot stand te brengen. Een versnelde procedure kan immers op gespannen
voet komen te staan met een gedegen en weloverwogen voorbereiding van wetgeving. Zo
wordt in verband met urgente situaties de consultatie verkort of overgeslagen, worden
uitvoeringstoetsen niet of versneld uitgevoerd en kan de Afdeling advisering gevraagd
worden om met grote spoed te adviseren.5 Ook voor het parlement is in dergelijke gevallen in beperkte mate tijd en ruimte
om een wetsvoorstel te bespreken en aan te nemen.
Het onderhavige wetsvoorstel is, voor zover het de spoedmaatregel betreft, niet opengesteld
voor internetconsultatie. De overige onderdelen van het wetsvoorstel, daarentegen,
zijn op reguliere wijze eerder voorbereid in het kader van een breder wetsvoorstel
«Plan van aanpak witwassen».6 Dat voorstel behelsde onder meer een verbod op doorstroomvennootschappen en een verbod
op trustdienstverlening in relatie tot hoog-risicolanden. Deze verboden zijn nagenoeg
in gelijke vorm in dit voorstel opgenomen. Volgens de toelichting sluiten deze verboden
aan bij door het vorige kabinet aangekondigde maatregelen voor het tegengaan van belastingontwijking
en belastingontduiking in Nederland en waren ze al in een vergevorderd stadium.7
De Afdeling merkt op dat, anders dan de spoedmaatregel, de overige onderdelen in het
wetsvoorstel geen directe relatie hebben met de Russische inval in Oekraïne. Zij ontberen
daarmee hetzelfde spoedeisende karakter. Door deze te betrekken in een spoedprocedure
kan de zorgvuldige en weloverwogen parlementaire behandeling in het gedrang komen.
In dit verband acht de Afdeling het van belang dat het spoedeisende deel van dit wetsvoorstel
voortvarend kan worden vastgesteld en uitgevoerd en niet wordt vertraagd door mogelijke
discussies over de andere onderdelen van het wetsvoorstel. Ook in dat opzicht is het
geboden de overige onderdelen van het wetsvoorstel separaat aan het parlement voor
te leggen.
Daarnaast merkt de Afdeling op dat de Europese Commissie eind 2021 een voorstel presenteerde
voor een richtlijn om misbruik van brievenbusvennootschappen voor belastingontwijking
en -ontduiking aan te pakken.8 De vraag is of het voorgestelde verbod op doorstroomvennootschappen verenigbaar is
met deze richtlijn, mocht deze kracht van wet krijgen. Overigens is uit de toelichting
niet op te maken hoe het genoemde verbod zich verhoudt tot de conclusies en aanbevelingen
van de Commissie doorstroomvennootschappen.9 Tot slot loopt er een onderzoek naar de toekomst van de trustsector dat naar verwachting
medio 2022 verschijnt.10
De Afdeling adviseert daarom het spoedeisende onderdeel van het wetsvoorstel als een
afzonderlijk voorstel aan het parlement voor te leggen.
2. Het advies van de Afdeling is opgevolgd. Met dit nader rapport wordt alleen het
spoedeisende onderdeel van het wetsvoorstel aan het parlement voorgelegd. De andere
onderdelen worden op korte termijn met een ander wetsvoorstel aan het parlement voorgelegd.
In het nader rapport bij dat voorstel zal ik ook ingaan op de samenloopkwesties die
de Afdeling noemt.
3. Vormgeving spoedmaatregel
Met dit wetsvoorstel wordt, in aanvulling op de Europese sanctiemaatregelen, een algemeen
verbod ingevoerd om trustdiensten te verlenen aan cliënten die woonachtig of gevestigd
zijn in Rusland of Wit-Rusland of aan cliënten met een uiteindelijk belanghebbende
aldaar. Gelet op het regime in deze landen is volgens de regering de kans reëel dat
het gaat om personen of ondernemingen die profiteren van het regime. De regering acht
de integriteitsrisico’s daarbij «onverantwoord en onbeheersbaar».11
De Afdeling merkt op dat het verbod ook de trustdienstverlening raakt aan Unieburgers
die woonachtig of gevestigd zijn in Rusland of Wit-Rusland, en in de EU gevestigde
cliënten met een uiteindelijk belanghebbende aldaar. Dit roept de vraag op of het
verbod proportioneel is ten aanzien van Unieburgers die hier mogelijk door worden
getroffen.12 In dit licht rijst ook de vraag in hoeverre een minder vergaande vormgeving is overwogen.
De toelichting gaat hier niet op in.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.
3. De Afdeling stelt terecht de vraag of het verbod proportioneel is ten aanzien van
Unieburgers die mogelijk worden getroffen door de maatregelen. Het verbod ziet op
cliënten, doelvennootschappen, uiteindelijk belanghebbenden van cliënten en uiteindelijk
belanghebbenden van doelvennootschappen die woonachtig of gevestigd zijn of hun zetel
hebben in de Russische Federatie of de Republiek Belarus. Dit houdt in dat partijen
die woonachtig zijn in de EU en de Russische of Wit-Russische nationaliteit hebben,
niet geraakt worden door dit verbod. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling
is ervoor gekozen om in het voorstel een uitzondering op te nemen voor personen die
woonachtig zijn in de Russische Federatie of de Republiek Belarus en de nationaliteit
of een verblijfsvergunning hebben van een lidstaat van de EU, de Europese Economische
Ruimte of Zwitserland. Een dergelijke uitzondering is in lijn met de ingestelde sancties
door de Europese Unie, waarbij ook uitzonderingen zijn gemaakt voor Unieburgers.
De Afdeling vraagt zich ook af in hoeverre een minder vergaande vormgeving is overwogen.
Er zijn al verschillende Europese sanctiepakketten aangenomen die maatregelen bevatten
om de geldstromen van en naar de Russische Federatie en de Republiek Belarus in te
perken. Het verbieden van trustdiensten aan cliënten en uiteindelijk belanghebbenden
in de Russische Federatie en de Republiek Belarus is een aanvulling op die maatregelen.
Gezien de situatie in Oekraïne vindt het kabinet het van belang om te voorkomen dat
Nederlandse bedrijven betrokken zijn bij internationale structuren die geldstromen
faciliteren van personen of ondernemingen uit de Russische Federatie of de Republiek
Belarus. De partijen die opdracht geven tot het opzetten en het beheren van dergelijke
structuren, zijn vaak vermogende personen. Er bestaat een reële kans dat zij profiteren
van het regime in de Russische Federatie of de Republiek Belarus. Het kabinet acht
het in dat licht noodzakelijk dat Nederlandse trustkantoren hun dienstverlening aan
partijen in de Russische Federatie en de Republiek Belarus staken en ziet geen geschikte
lichtere maatregel om dit doel te bereiken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede
Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de memorie van toelichting aan te vullen
naar aanleiding van de uitvoerings- en handhavingstoets van DNB. In de paragraaf over
de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel wordt ingegaan op de uitvoeringsaspecten
waar DNB op wijst, zoals de capaciteitsbelasting als gevolg van de invoering van het
verbod. Verder zijn op suggestie van DNB enkele passages in de toelichting over de
reikwijdte van het verbod verduidelijkt.
Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie
van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Th.C. de Graaf, vicepresident van de Raad van State -
Mede ondertekenaar
S.A.M. Kaag, minister van Financiën
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.