Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Leijten over de rol en kosten van samenwerkingsverbanden

Antwoord van Minister Bruins Slot (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (ontvangen
5 april 2022).

Vraag 1

Zijn er cijfers over hoeveel samenwerkingsverbanden de samenleving kosten? Zo ja,
kunt u die naar de Kamer sturen?1

Antwoord 1

Hier houden we op Rijksniveau geen cijfers van bij, maar we weten dat gemeenten rond
de 20%2 van hun begroting uitgeven via samenwerkingsverbanden. Voor kleine gemeenten ligt
dit percentage hoger. Ik wil hierbij aantekenen dat het niet zo is dat zonder samenwerkingsverbanden
deze kosten wegvallen. Als gemeenten de taken die zij in samenwerking uitvoeren zelf
zouden uitvoeren, kost dit ook geld. Gemeenten kiezen bewust voor samenwerking en
ik ga ervan uit dat zij een goede afweging maken tussen de publieke waarde die samenwerking
oplevert en de (financiële) kosten. De samenwerkingsverbanden waarin gemeenten zowel
een bestuurlijk als financieel belang hebben noemen we «verbonden partijen». Het kan
hierbij gaan om gemeenschappelijke regelingen, vennootschappen (waarin de gemeente
een direct of indirect belang kan hebben), corporaties, verenigingen en stichtingen.
Alle gemeenten kennen in hun begroting een paragraaf «verbonden partijen» waarin de
bestuurlijke en financiële risico’s per samenwerkingsverband worden benoemd. Daarnaast
kennen veel gemeenten een register verbonden partijen, al is het niet meer verplicht
om een dergelijk register bij te houden. In de begrotingsparagraaf en het register
wordt inzichtelijk gemaakt wat precies de bestuurlijke, juridische en financiële positie
is van de gemeente per samenwerkingsverband, wat het publieke belang is van deelname
en wat de kosten en risico’s zijn. De kosten van verbonden partijen komen dus terug
in de begrotingen van individuele gemeenten en vallen daarmee onder de controle van
individuele gemeenteraden.

Vraag 2

In hoeverre worden deze kosten meegenomen bij de overweging om gemeenten te herindelen?

Antwoord 2

Dit speelt doorgaans geen grote rol, aangezien samenwerking voor fusiegemeenten vaak
wenselijk blijft. Het aantal samenwerkingsverbanden waarin een gemeente participeert
neemt meestal ook niet af na herindeling. Wanneer gemeenten een herindeling overwegen,
werken zij meestal meerdere scenario’s uit. Onderdeel van die scenario’s is de vraag
in welke mate samenwerking met andere gemeenten noodzakelijk is na herindeling en
in welke vorm. Hierbij spelen verschillende bestuurlijke en financiële argumenten
een rol.

Vraag 3

Kunt u aangeven hoeveel vermeende kostenbesparingen fusiegemeenten opleveren als dat
afgezet wordt tegen de kostenvermeerdering van samenwerkingsverbanden?

Antwoord 3

Nee, dit is niet mogelijk. Herindeling en samenwerking zijn twee verschillende eenheden.
Herindeling is vrijwel nooit een volwaardig alternatief voor samenwerking, tenzij
dezelfde gemeenten op vrijwel al hun taken al met elkaar samenwerken. Dit is echter
zelden het geval. Er is mij geen recent voorbeeld bekend waarin een gemeente koos
voor een herindeling om daarmee kosten te besparen op samenwerkingsverbanden. Bij
de keuze voor herindeling speelt doorgaans een breder scala aan overwegingen dan alleen
kostenbesparing. Eén van de argumenten om tot herindeling over te gaan is vaak wel
dat gemeenten hierdoor hopen effectiever te kunnen sturen op samenwerkingsverbanden
en/of om binnen de regio een krachtiger samenwerkingspartner te kunnen zijn.

Vraag 4

Hoe kan het dat niet duidelijk is hoeveel samenwerkingsverbanden er zijn?

Antwoord 4

Zoals ik hierboven heb toegelicht zijn er vele soorten samenwerkingsverbanden. Deze
zijn in kaart gebracht3 en terug te vinden op de overheidswebsite regioatlas.nl. Het gaat hierbij om samenwerkingsverbanden
waarin tenminste twee overheden participeren, waarvan minstens één decentrale overheid
en waarbij de samenwerking ook is vastgelegd. Alle samenwerkingsverbanden die onder
deze definitie vallen zijn in kaart gebracht, dit zijn dus ook samenwerkingsverbanden
die niet onder de definitie «verbonden partij» vallen. Ten slotte is het goed om te
benoemen dat gemeenten zelf een goed beeld hebben van de samenwerkingsverbanden waarin
zij participeren. In elke gemeentebegroting is te vinden aan welke verbonden partijen
een gemeente deelneemt en daarnaast houden de meeste gemeenten een register verbonden
partijen bij.

Vraag 5

Denkt u dat de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere
wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke
regelingen de fundamentele problemen van het gebrek aan democratische controle en
zeggenschap bij gemeenschappelijke regelingen oplost?

Antwoord 5

De wijziging van de Wgr draagt hieraan bij, maar lost niet alle problemen op die betrekking
hebben op democratische controle en zeggenschap. De wijziging brengt wel een verbetering
aan in de relatie tussen individuele gemeenteraden en afzonderlijke gemeenschappelijke
regelingen. Daarnaast wil ik benadrukken dat binnen de huidige wet en regelgeving
nog ruimte is om de democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden te verbeteren
door anders te handelen. Veel hangt namelijk af van de kwaliteit van sturing op samenwerkingsverbanden
en sturing binnen een samenwerkingsverband. De «governance» van samenwerkingsverbanden
is soms ingewikkeld en vraagt om expertise bij ambtenaren en bestuurders. De afgelopen
jaren is vanuit BZK daarom het initiatief genomen om verschillende producten te ontwikkelen
die laten zien welke mogelijkheden er zijn, vaak gebaseerd op voorbeelden uit het
land. In de praktijk zien wij dat steeds meer gemeenten een professionaliseringsslag
maken, bijvoorbeeld door betere inbedding van de governance van verbonden partijen
binnen de eigen organisatie. Dit gebeurt bijvoorbeeld door vaststelling van een kadernota
verbonden partijen inclusief afwegingskader voor het aangaan van samenwerkingsrelaties,
het cyclisch monitoren van verbonden partijen en het aanbrengen van een betere scheiding
tussen de opdrachtgeversrol en eigenaarsrol op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Hierdoor
zien we dat steeds meer gemeenten ook in staat zijn om de sturing op en sturing binnen
samenwerkingsverbanden te verbeteren. Tegelijkertijd onderken ik dat er op dit vlak
nog veel is te winnen.

Vraag 6

In hoeverre heeft het onderzoek gevolgen voor de aanstaande voorgenomen herindelingen?

Antwoord 6

Aangezien we graag zien dat herindelingen van onderop tot stand komen is het aan gemeenten
om de uitkomsten van het door u bedoelde onderzoek mee te nemen in hun overwegingen
om een herindelingsinitiatief te nemen. Ik beoordeel elk herindelingsinitiatief op
basis van het Beleidskader gemeentelijke herindeling. Regionale samenhang is hierbij
één van de criteria. We vragen van herindelingsgemeenten om te beargumenteren hoe
de voorgenomen herindeling bijdraagt aan de samenhang in de regio en het functioneren
van samenwerkingsverbanden. Ik voorzie daarom geen gevolgen voor aanstaande herindelingen.
Mijn positieve oordeel over de herindeling van de gemeenten Brielle, Hellevoetsluis
en Westvoorne die momenteel voorligt, verandert hier niet door.

Vraag 7

Erkent u het probleem dat hoogleraar Allers schetst, dat politieke kwesties worden
gedepolitiseerd door de beslissingsbevoegdheid over te dragen aan een samenwerkingsverband,
waardoor uiteindelijk niemand meer verantwoordelijkheid draagt? Wat is uw analyse
over dit geschetste gevolg? Kunt u dit uitgebreid motiveren?

Antwoord 7

Ik herken dit niet als een breed probleem binnen samenwerkingsverbanden. In beginsel
is het goed dat er scherp wordt gekeken naar welke taken minder «politiek» van aard
zijn en daarom om minder politieke sturing vragen. Dit kan de efficiëntie en kwaliteit
van de taakuitvoering ten goede komen. Met name bij de meer uitvoerende samenwerkingsverbanden
werkt het goed als taken zoveel mogelijk gestandaardiseerd worden. Dit kan doorslaan
naar depolitisering, waarbij beslissingen die weldegelijk een «politiek randje» hebben
binnen de (ambtelijke) organisatie van het samenwerkingsverband worden gemaakt. Dit
risico bestaat echter ook bij gemeentelijke organisaties, provincies of het Rijk.
De gemeentelijke vertegenwoordigers in samenwerkingsverbanden blijven te allen tijde
verantwoording verschuldigd aan het eigen bestuur over hun handelen in het bestuur
van gemeenschappelijke regelingen. Daarnaast krijgen gemeenteraden met de aanstaande
wijziging van de Wgr verschillende instrumenten om hier voortijdig op bij te sturen
of achteraf te reconstrueren wat er met welke beweegredenen gebeurd is, bijvoorbeeld
via een gemeenschappelijke adviescommissie of een gezamenlijke raadsenquête.

Vraag 8

Erkent u het probleem dat hoogleraar Peters schetst dat wanneer samenwerkingsverbanden
wel zelf keuzes maken dit betekent dat niet-gekozen ambtenaren bepalen wat belangrijk
is, waardoor er een eigenstandige organisatie ontstaat waar raadsleden geen grip op
hebben? Wat is uw analyse over dit geschetste gevolg? Kunt u dit uitgebreid motiveren?

Antwoord 8

Nee. In het antwoord op vraag 7 ben ik al ingegaan op de bestuurlijke verantwoordelijkheid
en de mogelijkheden voor raden om te sturen of te controleren. In aanvulling hierop
zijn gemeenschappelijke regelingen vormen van verlengd lokaal bestuur. Dit betekent
dat de besturen van deze verbanden bestaan uit leden van de bestuursorganen die samenwerken.
Deze besturen nemen de besluiten, niet de ambtenaren. Gemeenteraden moeten toestemming
geven aan colleges voordat deze een gemeenschappelijke regeling kunnen aangaan. Net
als op gemeentelijk niveau de besluiten van het college van B&W en de gemeenteraad
ambtelijk voorbereid (kunnen) worden, kunnen besluiten van het (algemeen) bestuur
van een gemeenschappelijke regeling door de ambtelijke organisatie van de regeling
worden voorbereid. Een zekere mate van verlies aan zeggenschap en controle is evenwel
inherent aan verlengd lokaal bestuur en samenwerking in het algemeen. Dit kan echter,
zoals ik hierboven ook heb betoogd, voor een groot deel worden ondervangen door een
professionele sturing (governance) op en binnen samenwerkingsverbanden waarbij ook
wordt geïnvesteerd in de relatie tussen deelnemende colleges en raden. De wijziging
van de Wgr die per 1 juli 2022 in werking treedt geeft bovendien meer mogelijkheden
aan raden en raadsleden om hun verantwoordelijkheden richting gemeenschappelijke regelingen
waar te maken. Te denken valt aan de mogelijkheid van zienswijzen voor een besluit
genomen wordt of het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie van raadsleden.

Vraag 9

Vindt u, ondanks deze geschetste problemen, nog steeds dat gemeenschappelijke regelingen
enkel een vorm van verlengd lokaal bestuur zijn? Begrijpt u dat het er sterk op lijkt
dat gemeenschappelijke regelingen een zelfstandige laag vormen in het bestuurlijke
landschap of zelfs een soort «schaduwoverheid» vormen? Kunt u uw antwoord toelichten?4

Antwoord 9

Gemeenschappelijke regelingen zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur. Het geheel
aan samenwerkingsverbanden vormt in mijn ogen geen schaduwoverheid. In mijn antwoorden
op vraag 7 en 8 ben ik uitgebreider ingegaan op de geschetste problematiek. In aanvulling
hierop wil ik benadrukken dat het merendeel van de samenwerkingsverbanden in Nederland
goed functioneert. Zij hebben een grote meerwaarde binnen ons bestel en zullen ook
nodig blijven om publieke waarde te realiseren voor onze inwoners.

Vraag 10

Bent u bereid ook de problemen van de structurele kostenoverschrijdingen en de overige
geschetste problemen mee te nemen als u met de aangekondigde voorstellen over de bestuurlijke
inrichting komt? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Ik herken de problematiek dat raden weinig sturingsmogelijkheden ervaren ten opzichte
van gemeenschappelijke regelingen en zich aangetast voelen in hun budgetrecht. Dat
is ook één van de redenen geweest voor de komende wijziging van de Wgr. Voor de voorbereiding
van deze wijziging is veel overleg gevoerd met raadsleden tijdens regiobijeenkomsten
in heel Nederland over wat zij als problemen ervaren en hoe deze problemen opgelost
kunnen worden. Wel maak ik hierbij nogmaals de kanttekening dat gemeenten zelf eigenaar
en opdrachtgever zijn van gemeenschappelijke regelingen en in deze rollen veel sturingsmogelijkheden
hebben. Er zijn mogelijkheden om als individuele deelnemer in een regeling of als
deelnemers gezamenlijk, meer grip te krijgen op de financiële koers van een samenwerkingsverband.
Om gemeenteraden hier handvatten voor te geven, heeft mijn voorganger verschillende
ondersteuningsproducten5 laten ontwikkelen. Hier ligt een belangrijke opgave voor gemeenten.