Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Hagen over de transitie naar een circulaire economie en de definiëring van afval binnen de afvalwet- en regelgeving

Antwoord van Staatssecretaris Heijnen (Infrastructuur en Waterstaat) (ontvangen 4 april
2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022, nr. 1824.

Vraag 1

Ben u bekend met het artikel «Toekomst recycler Black Bear onzeker door definitiekwestie»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Herkent u de problematiek die geschetst wordt in dit artikel, waarbij bedrijven die
circulair willen opereren nog steeds te vaak vastlopen op wet- en regelgeving die
hierop niet is ingericht, omdat er nog een niet-circulaire definitie van afval wordt
gehanteerd? Ziet u deze problematiek ook terugkomen in andere sectoren, zoals de textielsector?

Antwoord 2

Het begrip «afvalstof» is gedefinieerd in de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen
en is in Nederland geïmplementeerd in de Wet milieubeheer. Er is geen formeel besluit
nodig om van een materiaal een afvalstof te maken of een product. Een materiaal is
namelijk aan de hand van de definitie een afvalstof of niet. Desalniettemin komt de
vraag of een materiaal een afvalstof is of een product vaak ter sprake in procedures
waarin een bepaald besluit van een bevoegd gezag wel nodig is. Denk aan de verlening
van een omgevingsvergunning. De houder – vaak een bedrijf – moet dus kunnen onderbouwen
wat de status is van het materiaal. Dit sluit aan bij de eigen verantwoordelijkheid
van een producent die een product in de handel wil brengen. De houder is primair verantwoordelijk
voor het vergaren van het benodigde bewijs om de status van het materiaal te kunnen
onderbouwen. Om deze beoordeling gedegen te kunnen uitvoeren, ondersteunt het ministerie
bedrijven en bevoegde gezagen op verschillende manieren. Zo is er onder andere een
helpdesk bij Rijkswaterstaat, is er uitgebreide schriftelijke uitleg over de begrippen
«afvalstof», «bijproduct» en «einde-afvalstatus» in de vorm van een leidraad die regelmatig
wordt geüpdatet en geeft Rijkswaterstaat ondersteuning door de beantwoording van vragen
en het organiseren van informatiebijeenkomsten. Daarnaast wordt er gewerkt aan het
opstellen van nationale einde-afvalcriteria voor specifieke materialen en handreikingen
waarin uitleg over de afvalwet- en regelgeving wordt gegeven in een specifiek geval.

Uit de praktijk blijkt dat er in bepaalde gevallen nog onduidelijkheid bestaat over
de uitleg en toepassing van het begrip «afvalstof». Een belangrijke reden hiervoor
is dat de Europese wetgeving geen expliciete duiding geeft van de kern van de afvaldefinitie:
het begrip «zich ontdoen». Er zijn geen signalen dat deze onduidelijkheid zich specifiek
bij bepaalde sectoren, zoals de textielsector, voordoet.

De Europese Commissie is voornemens om de Kaderrichtlijn afvalstoffen, waarin de definitie
van «afvalstof» is vastgelegd, in 2023 te herzien. Nederland wijst in het kader van
dit traject bij de Commissie opnieuw op de onduidelijkheid rondom de huidige afvaldefinitie
en dringt aan op een verduidelijking.

Vraag 3

Bent u het eens met de stelling dat om tot een volledig circulaire economie te komen
in 2050, er een nieuwe definitie van afval moet komen? Welke acties heeft u hiervoor
reeds in gang gezet?

Antwoord 3

Het is niet zozeer een nieuwe afvaldefinitie die nodig is, maar met name een verduidelijking
van de huidige definitie. Zoals blijkt uit het antwoord op vraag 2, zet het kabinet
zich in om op Europees niveau te pleiten voor deze verduidelijking.

Vraag 4

Kunt u aangeven welke oplossingsrichtingen uit het rapport van de Taskforce Herijking
Afvalstoffen sinds 2019 zijn geïmplementeerd om de verschillende belemmeringen die
overheden en bedrijven ervaren om circulair te opereren op te lossen?2 Kunt u schetsen wat met de verschillende aanbevelingen is gedaan?

Antwoord 4

In het adviesrapport van de Taskforce Herijking Afvalstoffen werd onder andere aandacht
gevraagd voor een verduidelijking van de afvaldefinitie en de experimenteerruimte
voor de circulaire economie. Om die reden zijn er, zoals aangekondigd in de Kamerbrief
van 1 maart 2021, meerdere acties uitgezet die hierop focussen en waar momenteel hard
aan wordt gewerkt.3 Zo worden meer ministeriële regelingen en handreikingen opgesteld om duidelijkheid
te geven over de afvalwet- en regelgeving en de toepassing van de afvaldefinitie.
Ook wordt ingezet op acties om experimenten voor de circulaire economie sneller van
de grond te laten komen, zoals een mogelijke experimenteerbepaling en het verspreiden
van kennis over experimenteerruimte. Daarnaast werkt het ministerie in het kader van
het Bestuurlijk Omgevingsberaad samen met de decentrale overheden (IPO en VNG) en
Omgevingsdienst NL aan een drietal acties die gericht zijn op verbeteringen in de
uitvoering. Zo wordt er gedacht aan het inrichten van een overleggremium voor medewerkers van omgevingsdiensten waar lastige zaken met betrekking tot
de beoordeling of een materiaal een afvalstof is of niet kunnen worden besproken.
Hier zouden omgevingsdiensten op vrijwillige basis de (afval)status van een specifiek
materiaal kunnen bespreken en desgewenst elkaars adviezen overnemen. Ook zal er een
procedurebeschrijving komen die aan bedrijven, bevoegde gezagen en omgevingsdiensten
duidelijkheid verschaft over de rollen en verantwoordelijkheden ten aanzien van de
beoordeling. Op 8 november 2021 heeft de Kamer een brief ontvangen over diverse onderwerpen
gerelateerd aan de circulaire economie, waaronder de stand van zaken van deze acties.4 U ontvangt binnenkort een Kamerbrief over de uitkomsten van de al afgeronde acties
met de bijbehorende documenten conform toezegging.

Vraag 5

Kunt u toelichten hoe praktijkvoorbeelden inzake de knelpunten die op verzoek zijn
aangedragen door de fractie van D66 tijdens het commissiedebat d.d. 18 november 2021
zijn meegenomen?

Antwoord 5

De praktijkvoorbeelden beslaan een breed spectrum van onderwerpen en benoemen een
aantal ervaren belemmeringen in de transitie naar een circulaire economie. Ik hecht
waarde aan deze transitie en neem dergelijke signalen serieus. Er worden enkele zorgpunten
aan de orde gesteld, zoals private certificering, wet- en regelgeving, maar ook de
terughoudendheid van de markt ten aanzien van het gebruik van secundaire grondstoffen.
Daar waar ik vanuit mijn bevoegdheid een rol heb, wordt actie ondernomen. Dit is bijvoorbeeld
het geval met betrekking tot de voorbeelden over de einde-afvalstatus. Deze voorbeelden
onderschrijven opnieuw de noodzaak tot een uitgebreide beschrijving van de procedure
ter beoordeling van een materiaal als afvalstof of product. Zoals uit het antwoord
op vraag 4 blijkt, wordt er aan deze beschrijving gewerkt.

Vraag 6

Kunt u toelichten hoe u ervoor gaat zorgen dat bedrijven die overwegen om miljoenen
euro’s te investeren in herwinning van een grondstof rechtszekerheid krijgen?

Antwoord 6

De houder is primair verantwoordelijk voor het vergaren van het benodigde bewijs om
de (afval)status van het materiaal te kunnen onderbouwen. Bedrijven kunnen dus zelf
aan de slag gaan om voldoende te onderbouwen dat hun materiaal een product is en geen
afvalstof. Dit sluit aan bij de eigen verantwoordelijkheid van een producent die een
product in de handel wil brengen. Om te ondersteunen in deze onderbouwing zijn tal
van hulpmiddelen beschikbaar, zoals deels genoemd in mijn antwoord op vraag 2.

Hoewel er dus geen formeel besluit nodig is om van een materiaal een afvalstof te
maken of een product, komt de vraag of een materiaal een afvalstof is of een product
vaak ter sprake in procedures waarin een bepaald besluit wel nodig is. Denk aan de
procedure voor een omgevingsvergunning milieu. Voor bedrijven kan de beoordeling op
dat moment een grote rol gaan spelen omdat een ander wettelijk regime van toepassing
is op (handelingen met) afvalstoffen dan het geval zou zijn als het een product betreft.
De afvalwet- en regelgeving is bedoeld om de mens en het milieu te beschermen en stelt
daarom bepaalde regels. De afvalwet- en regelgeving is immers een onmisbaar deel van
de milieuwetgeving.

De bevoegdheid vanuit de afvalstoffenwet- en regelgeving om te beslissen op de bewijsvoering
van bedrijven is gedecentraliseerd en ligt daarmee uitdrukkelijk niet bij de rijksoverheid
(met uitzondering voor internationaal transport). In Nederland zijn de colleges van
burgemeesters en wethouders of de gedeputeerde staten het bevoegde gezag in het kader
van de vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken. In de praktijk voeren
de regionale omgevingsdiensten deze bevoegdheid uit in opdracht van de provincies
en gemeenten. Bij import en export is de ILT bevoegd gezag. Uit de jurisprudentie
van het Hof van Justitie van de EU blijkt dat deze beoordeling per geval moet worden
gemaakt, dus in het licht van de voor dat materiaal specifieke feiten en omstandigheden.
Uit deze jurisprudentie en de afvalstoffendefinitie volgt namelijk dat het niet mogelijk
is om materialen bij voorbaat van het begrip afvalstof uit te zonderen of uit te sluiten.

De bevoegdheid is dus decentraal belegd, maar zoals blijkt uit het antwoord op vraag 2
en 4 ondersteunt het ministerie het bevoegd gezag en wordt gewerkt aan de verduidelijking
van de wet- en regelgeving en de procedures. De bescherming van mens en milieu is
hierbij een harde randvoorwaarde.

Vraag 7

Kunt u toelichten welke wet- en regelgeving er zal worden geïntroduceerd zodat afval
dat reeds verwerkt is als grondstof niet alsnog een «red flag» krijgt?

Antwoord 7

De beoordeling of een materiaal een afvalstof is of een product vindt plaats aan de
hand van de voor dat materiaal specifieke feiten en omstandigheden. Dit betekent dat
een afvalstof die voor een bepaalde toepassing kan kwalificeren als een product, voor
een geheel andere toepassing waar dit niet het geval is, wél een afvalstof blijft.
Denk bijvoorbeeld aan de mogelijke aanwezigheid van schadelijke stoffen in kunststoffen.
Dit is voor de toepassing van kunststoffen in kinderspeelgoed veel strenger geregeld
in de productwetgeving dan voor toepassing in een bermpaaltje. Materialen kunnen dus
niet bij voorbaat van de afvalstoffendefinitie worden uitgezonderd. Een andere toepassing
kan namelijk andere risico’s voor mens en milieu met zich meebrengen en vergt opnieuw
een volwaardige afweging. Ook hierbij is de bescherming van mens en milieu een harde
randvoorwaarde. Voor de stappen die gezet worden in de ondersteuning van bedrijven
en bevoegde gezagen bij de beoordeling afvalstof of product, verwijs ik naar het antwoord
op vragen 2 en 4.

Vraag 8

Kunt u, gezien het feit dat circulaire ketens reiken tot over de landsgrens, aangeven
welke Europese wetswijzigingen in voorbereiding zijn om te voorkomen dat afvalstoffen
die opnieuw zijn verwerkt als grondstoffen alsnog een «red flag» krijgen?

Antwoord 8

Op Europees niveau bestaat de mogelijkheid om Europese einde-afvalverordeningen op
te stellen. Momenteel bestaan er al drie, namelijk voor kringloopglas, koperschroot,
en ijzer-, staal- en aluminiumschroot. Deze einde-afvalverordeningen zijn vergelijkbaar
met de ministeriële regelingen die momenteel voor struviet en cellulose opgesteld
worden, maar dan op Europees niveau. De verordeningen bevatten criteria om bepaalde
afvalstoffen niet langer als een afvalstof aan te merken. De beoordeling afvalstof
of product wordt zo makkelijker doordat deze criteria voor een specifiek materiaal
juridisch bindend zijn vastgelegd.

De Europese Commissie is actief bezig om meer Europese einde-afvalverordeningen op
te stellen. Dit jaar zal er een eerste voorstel komen voor een dergelijke verordening.
Ik volg dit proces nauwgezet en lever waar het kan input.

Vraag 9

Klopt het dat u voor de waterschappen reeds begonnen bent met voorbereidingen voor
specifieke ministeriële regelingen om ervoor te zorgen dat struviet en cellulose niet
meer worden aangemerkt als afval? Wanneer verwacht u deze regelingen gereed te hebben?

Antwoord 9

Dat klopt. Momenteel bevinden beide trajecten zich in de voorbereidende fase waarin
samen met de Waterschappen wordt verkend welke stoffen en toepassingen onder de regeling
kunnen vallen, en welke verdere informatie we nog van de Waterschappen verwachten.
Het zorgvuldige proces om te komen tot de regelingen zal de nodige tijd vragen, juist
omdat het hier gaat om generieke regelgeving waarin de bescherming van mens en milieu
voldoende moet zijn gewaarborgd. Het opstellen van de regelingen zal minimaal tot
eind 2023 duren. De benodigde tijd hangt onder andere af van mogelijke informatie
die het ministerie nog moet ontvangen van de Waterschappen, de onderzoeken en het
wetgevingstraject. Het is goed om te realiseren dat ook bij het bestaan van deze regelingen
in de praktijk getoetst zal moeten worden of aan de gestelde voorwaarden in de regeling
wordt voldaan.

Vraag 10

Deelt u de mening dat, om de doelen voor een circulaire economie in 2050 te halen,
niet alleen voor de grondstoffen struviet en cellulose een «einde-afvalstatus» nodig
is, maar ook voor de zestien andere grondstoffen? Zo ja, op welke termijn gaat u dit
realiseren?

Antwoord 10

Het ministerie wil meer en actiever ministeriële regelingen en handreiking gaan opstellen.
De eerste twee regelingen waarmee is gestart betreffen materialen van de Energie-
en Grondstoffenfabriek van de Waterschappen. Het opstellen van een regeling of handreiking
vraagt zorgvuldigheid en kost daarmee de nodige tijd. Het opstarten van een volgend
traject voor een ministeriële regeling is op dit moment nog niet aan de orde.

Het opstellen van een eerstvolgende, nieuwe regeling en/of handreiking zal te zijner
tijd in ieder geval een weloverwogen keuze vragen ten aanzien van welk materiaal hiervoor
potentieel interessant is. Deze keuze hangt af van bijvoorbeeld het volume van primair
materiaal dat wordt vervangen, eventuele risico’s voor mens en milieu en de algemene
bijdrage aan circulariteit. De Kamerbrief die u binnenkort ontvangt, zal hier nader
op ingaan.

Ook al bestaat er voor een bepaald materiaal een regeling of handreiking, voor bedrijven
blijft het betreffende bevoegde gezag het aanspreekpunt ten aanzien van de beoordeling
afvalstof of product. Bij een regeling zal moeten worden nagegaan of aan de gestelde
criteria wordt voldaan en bij een handreiking zal het bevoegd gezag aan de hand van
de richtlijnen een beoordeling moeten doen in het specifieke geval. Ik verwijs verder
naar het antwoord op vraag 6.

Vraag 11

Deelt u de mening dat het beleid om de wet- en regelgeving aan te passen aan de circulaire
economie op dit moment nog te sterk is gericht op individuele casussen met een per
bron-grondstof-toepassing? Zo ja, welke specifieke stappen gaat u nemen om te komen
tot een gestructureerde integrale aanpak om de wet- en regelgeving aan te passen aan
onze ambitieuze circulaire-economiedoelstelling?

Antwoord 11

Zoals in het antwoord op vragen 6 en 7 aangegeven, blijkt uit de jurisprudentie van
het Hof van Justitie van de EU dat de beoordeling of een materiaal een afvalstof is
of een product per geval moet worden gemaakt, dus in het licht van de voor dat materiaal
specifieke feiten en omstandigheden. De wet- en regelgeving met betrekking tot het
afvalstoffenbeheer is immers gericht op de bescherming van de mens en het milieu.
Overigens kan regelgeving breder toepasbaar zijn dan per specifiek geval, als dit
verantwoord is in het licht van mogelijke risico’s voor de mens en het milieu. Een
aanpassing van wet- en regelgeving vereist een zorgvuldig en gedegen proces, waarin
alle betrokken belangen moeten worden mee- en afgewogen. Omdat innovatie een inherent
onderdeel is van de transitie naar een circulaire economie komt het voor dat bedrijven
die bepaalde materialen op een nieuwe manier willen toepassen geconfronteerd worden
met onbekende gevolgen. Die gevolgen zullen we in beeld moeten hebben voor een veilige
toepassing van een materiaal. Het is mijn inzet om de ervaren onduidelijkheid over
wet- en regelgeving ten aanzien van afvalstoffenbeheer en de bijbehorende procedures
zo veel mogelijk weg te nemen.

Vraag 12

Kunt u toelichten op welke wijze reeds stappen zijn gezet om te komen tot een uitgebreide
beschrijving van een procedure om afvalstoffen of producten te beoordelen? Wanneer
verwacht u deze gereed te hebben?

Antwoord 12

Zie het antwoord op vraag 4.

Vraag 13

Kunt u deze vragen elk afzonderlijk zo spoedig mogelijk beantwoorden?

Antwoord 13

Ja.