Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over kaderwetevaluaties van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank over de periode 2016-2020 (Kamerstuk 25268-202)

Nr. 204 VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 8 april 2022

De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd
aan de Minister van Financiën over de brief van 14 december 2021 over kaderwetevaluaties
van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank over de periode 2016–2020
(Kamerstuk 25 268, nr. 202).

De vragen en opmerkingen zijn op 21 januari 2022 aan de Minister van Financiën voorgelegd.
Bij brief van 4 april 2022 zijn de vragen beantwoord.

De voorzitter van de commissie, Tielen

De adjunct-griffier van de commissie, Schukkink

Inleiding

Op 20 januari jl. legde de vaste commissie voor Financiën een aantal vragen en opmerkingen
aan mij voor naar aanleiding van de Kaderwetevaluaties van De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
over de periode 2016–2020 die uw Kamer bij brief van 14 december jl. zijn aangeboden.1

De vragen zijn afkomstig van de leden van de fracties van VVD, D66, PVV, CDA en SP
alsmede van het lid Omtzigt. Ik dank de leden voor de gestelde vragen en zal deze
hierna graag beantwoorden. Om herhaling bij de beantwoording te voorkomen is een aantal
vragen bij de beantwoording samengenomen. Verder zijn de vragen gegroepeerd aan de
hand van de volgende thema’s:

1. (Inzicht in) toezichtkosten

2. Doelmatigheid en doeltreffendheid

3. Aansprakelijkheidsbeperking

4. Draagvlak toezicht

5. Benoemingen

6. Interne governance DNB

7. Innovatie sector

8. Digitalisering

9. Vormgeving en uitvoering toezicht

10. Informatie-uitwisseling met de Minister

11. Institutionele aspecten van het SSM

12. Accountancysector en rentederivaten

13. Informele toezichtinstrumenten

14. Overige vragen

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de bewindspersonen

1. Vragen over (inzicht in) toezichtkosten

De leden van de VVD-fractie vragen de Minister om een overzicht van de ontwikkeling
van de toezichtkosten bij de AFM en DNB in de periode waarop de Kaderwetevaluaties
zien. Ook vragen zij de oorzaken van de stijging van de kosten van toezicht met 15 procent
bij de AFM.

De leden van de PVV-fractie vragen met hoeveel procent de kosten van toezicht de afgelopen
jaren zijn toegenomen en hoeveel deze bedragen, en of de Minister deze kosten kan
uitsplitsen. Ook vragen deze leden de Minister te onderzoeken in welke mate de toezichtkosten
zijn gestegen door toedoen van Brussel.

De Kaderwetevaluaties zien op de periode van 2016–2020. Sinds 2013 moeten zowel AFM
als DNB hun begrotingen indienen binnen het toen voor het eerst vastgestelde meerjarig
kostenkader. Het doel hiervan is het beheersen van de ontwikkeling van de toezichtkosten
door het stellen van een jaarlijks toegestaan maximum aan de begrotingen van de toezichthouders.
De kostenkaders worden gedeeld met uw Kamer. De jaarlijkse begrotingen en verantwoordingen
van AFM en DNB worden gepubliceerd. Zowel de AFM als DNB splitsen hun begroting verder
uit naar toezichtcategorieën of sectoren met een aparte deelbegroting.

Zowel AFM als DNB nemen daarin ook de kosten op uit hoofde van contributies aan respectievelijk
de European Securities and Markets Authority en de European Supervisory Authorities
(ESA’s), evenwel worden deze niet specifiek uitgelicht.

In de specifieke onderzoeksrapporten over AFM en DNB gaat onderzoeksbureau Kwink in
op de ontwikkeling van de toezichtkosten. In onderstaande tabel wordt voor zowel AFM
als DNB de ontwikkeling van toezichtkosten globaal weergegeven, inclusief loon- en
prijsbijstellingen en waar aan de orde ook de aanpassingen van het kostenkader2.

Kostenontwikkeling toezicht (bedragen in mln. euro en inclusief loon- en prijsbijstelling)

2016

2017

2018

2019

2020

AFM

 
 
 
 
 

Begroting lasten

92,2

98,5

98,6

107,6

106,2

– Waaronder aanpassing kostenkader uit hoofde van Brexit

 
 
 

7,7

5,2

Realisatie lasten

90,1

102,3

94,7

105,5

105,7

DNB

2016

2017

2018

2019

2020

Begroting kosten Toezicht

153,4

154,4

157,3

164

188,4

– Waaronder aanpassing kostenkader uit hoofde van Brexit

 
 
 

1

1

– Waaronder aanpassing kostenkader uit hoofde van de uitbreidingen in de toezichttaak,
de intensivering van de digitale strategie en kosten voor het programma Huisvesting.

 
 
 

4,4

18,6

Realisatie kosten Toezicht

145

154

157,1

164,8

176,4

Begroting kosten Resolutie en DGS

5,1

16

19,1

20,9

23

Realisatie kosten Resolutie en DGS

4,6

14,6

17,5

18,3

21,5

Het kostenkader van de AFM is gestegen van € 92,2 miljoen in 2016 tot € 106,2 miljoen
in 2020. Het kostenkader kent over de periode 2016–2020 een stijging van circa 15%.
Circa de helft van de stijging valt te verklaren door loon- en prijsbijstellingen,
de andere helft door taakuitbreiding en -intensivering. Met name door (de voorbereiding
op) Brexit bleek de ruimte voor taakuitbreiding en -intensivering binnen het vastgestelde
kostenkader voor AFM onvoldoende om alle uitbreidingen en intensiveringen op te vangen.
Daarop is door de Ministers van Financiën en SZW besloten om het kostenkader voor
de jaren 2019 en 2020 tussentijds te verruimen.

In de periode 2016–2020 is ook voor DNB het kostenkader aangepast, mijn voorganger
heeft uw Kamer hierover geïnformeerd3. Voor de uitbreidingen in de toezichttaak, de intensivering van de digitale strategie
en kosten voor het programma Huisvesting werd het kostenkader 2020 verhoogd met € 18,6 miljoen
naar € 188,4 miljoen. Zo werd DNB in staat gesteld om de nieuwe toezichttaken adequaat
op te pakken, te intensiveren op de digitale strategie en toe te werken naar een toekomstbestendige
huisvesting tegen structureel lagere huisvestingslasten.

De leden van de PVV-fractie vragen welke aanvullende maatregelen de Minister bereid
is te treffen om voldoende inzichtelijk te maken waarom de toezichtkosten toegenomen
zijn.

Mijn ministerie voert blijvend het gesprek met de toezichthouders om voldoende inzichtelijk
te krijgen waarom de toezichtkosten gestegen zijn, of het noodzakelijk is dat de kosten
stijgen en wat hiervan de onderbouwing is. Een voorbeeld ter illustratie: bij de constatering
in de zbo-begroting 2022 dat de toezichtkosten voor de cryptosector hoger zijn dan
in 2021 was begroot, heeft DNB desgevraagd inzicht gegeven in hoe de toezichtkosten
zijn opgebouwd en specifiek waar de stijging uit bestaat. Mijn ministerie is hierover
veelvuldig in gesprek geweest en blijvend in gesprek met DNB. Daarnaast maakt de AFM
in de publieke kostenvisualisatie «Onze kosten in perspectief»4 inzichtelijk hoe de kosten van de AFM zich in de loop der jaren hebben ontwikkeld,
onder meer als gevolg van de toename aan taken. Daarin maakt de AFM ook duidelijk
welke externe ontwikkelingen en interne keuzes aan de ontwikkeling van de kosten ten
grondslag liggen. Aanvullende maatregelen acht ik op dit moment niet nodig.

De leden van de VVD-fractie vragen de Minister om een overzicht van de kosten die
worden doorberekend aan de sector door DNB en de AFM en welke kosten door de toezichthouders
in België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Denemarken worden doorberekend.
Deze leden vragen daarbij om een vergelijkend overzicht waarbij niet alleen naar de
totale kosten wordt gekeken, maar ook hoe deze kosten binnen de sector worden verdeeld
waarbij specifiek ook aandacht wordt besteed aan startende en fintechbedrijven. Ook
vragen deze leden welke typen kosten worden doorberekend in binnen- en buitenland.
Kan de Minister bijvoorbeeld aangeven of huisvestingslasten ook in het buitenland
worden doorberekend? Ziet de Minister mogelijkheden om op dit punt het vestigingsklimaat
in Nederland te verbeteren?

De leden van de PVV-fractie vragen wat een eventuele Europese benchmark zou inhouden
en of de Minister het eens is met de AFM dat zo’n benchmark lastig is vanwege de verschillende
toezichtmodellen en het gebrek aan informatie over interne kostentoedelingen bij andere
toezichthouders. Zo neen, kan de Minister dit nader toelichten?

De leden van de SP-fractie geven aan dat ze zich zorgen maken over het opstellen van
een Europese benchmark. Zij vragen wat hier de bedoeling van is. Is het opstellen
van een benchmark normaal? Deze leden vragen verder of er niet een eigen toetsingskader
voor toezicht in Nederland.

In de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 (Wbft) (Kamerstuk 34 870) is vastgelegd dat de toezichtkosten door de AFM en DNB worden doorberekend aan de
sector. Op grond van de Wbft worden alle kosten, van primair toezicht maar bijvoorbeeld
ook van huisvesting en communicatie, doorberekend, met uitzondering van kosten voor
toezicht op de BES. De kosten die door de AFM en DNB worden doorberekend aan de sector,
zijn te vinden in respectievelijk het jaarverslag AFM en de zbo-verantwoording DNB
die de toezichthouders publiceren.5

Een vergelijkend overzicht van de toezichtkosten tussen toezichthouders in verschillende
landen is niet voorhanden. In het kader van de totstandkoming van het kostenkader
2021–2024 is gebleken dat – gegeven de complexiteit en grootte van de financiële sector
en de mate van vergelijkbaarheid van (Europese) toezichthouders – goede informatie
ontbreekt om een vergelijking van de doorberekende kosten aan de sector met andere
toezichthouders te maken.

De AFM onderschrijft in haar reactie op het rapport van Kwink dezelfde constatering
en geeft aan graag met het Ministerie van Financiën te onderzoeken of de in het rapport
genoemde alternatieven uitvoerbaar zijn. Ik zal hiertoe nader met de AFM in overleg
treden.

Een vergelijkend overzicht van deze kosten binnen de sector waarbij een onderscheid
gemaakt wordt tussen startende en FinTechbedrijven is evenmin voorhanden. FinTech
is een verzameling van instellingen die in termen van bekostiging en toezicht bij
DNB in meerdere sectoren vallen. Daarmee verschilt dus per FinTechinstelling de bekostiging
van het toezicht. Hiervoor gelden de maatstaven die per sector worden vastgesteld.
Hierin wordt geen onderscheid gemaakt of een instelling FinTech is of niet.

In reactie op de vraag van de leden van de VVD-fractie over vestigingsklimaat merk
ik op dat het versterken van het vestigingsklimaat in bredere zin onderdeel is van
het coalitieakkoord (Kamerstuk 35 788, nr. 77). Er vindt doorlopend interdepartementaal overleg plaats over dit onderwerp. Het
Netherlands Foreign Investment Agency (NFIA) heeft onderzoek gedaan naar vestigingsfactoren
voor financiële instellingen. Mijn ministerie heeft, in samenwerking met het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat, in het kader van het FinTech-actieplan onderzoek
laten doen naar FinTech in Nederland. Hieruit volgt dat bij de afweging in welk land
een financiële instelling zich vestigt, veel verschillende factoren een rol spelen.
Hierbij kan gedacht worden aan infrastructuur, gekwalificeerd personeel, vraag naar
producten, et cetera. Toezichtkosten zijn hierbij ook een afwegingsfactor. FinTech-partijen
beoordelen kosten in combinatie met de kwaliteit van het financieel toezicht, dat
in Nederland als sterk wordt gezien. Er zijn geen indicaties dat de kosten van het
toezicht zelf een doorslaggevende factor zijn. Uit het FinTech-onderzoek van het NFIA
blijkt ook dat het goede toezicht in Nederland een belangrijke positieve factor is.

Verder is mijn ministerie blijvend in gesprek met DNB en AFM om te kijken naar de
kosten van toezicht waarbij ook markttoegang, onderdeel van het vestigingsklimaat,
wordt meegenomen. Hierbij wordt gekeken naar de algemene bekostigingssystematiek en
bijvoorbeeld de heffingen die hieruit voortvloeien. Hierbij wordt niet specifiek gekeken
naar de relatie tussen vestigingsklimaat en de huisvestingslasten.

De leden van de PVV-fractie vragen of de Minister een Nederlandse benchmark kan laten
ontwikkelen om de doelmatigheid van de AFM te onderzoeken.

De leden van de CDA-fractie vragen wanneer de gesprekken met de AFM over een benchmark
gepland staan en of de Minister de Kamer spoedig daarover kan informeren.

Waar een Europese benchmark lastig uit te voeren is door verschillende toezichtmodellen,
geldt dit ook voor een Nederlandse benchmark daar er binnen Nederland geen vergelijkbare
toezichthouder als de AFM is. Ik ga met de AFM in overleg over de wijze waarop opvolging
kan worden gegeven aan de aanbeveling van Kwink in haar rapportage. De gesprekken
hierover zullen in de komende maanden van start gaan. Zodra er concrete resultaten
te melden zijn, zal ik uw Kamer hierover informeren.

2. Vragen over doelmatigheid en doeltreffendheid

De leden van de VVD-fractie lezen dat de onderzoekers geen duidelijke uitspraken kunnen
doen over de doelmatigheid van het toezicht bij de AFM. Zij vragen de Minister of
zij dit in lijn acht met de eis uit de Kaderwet zbo’s om de doelmatigheid vijfjaarlijks
vast te stellen die sinds 2006 van kracht is. Deze leden vragen hoe de Minister verklaart
dat vijftien jaar na invoering van deze Kaderwet niet duidelijk vastgesteld kan worden
of het toezicht van de AFM doelmatig is. Ook vragen deze leden welke acties door de
AFM en/of het Ministerie van Financiën sinds 2006 in gang zijn gezet om dit te verbeteren,
waarom dit niet tot de gewenste verbetering heeft geleid en welke stappen de Minister
neemt om ervoor te zorgen dat de doelmatigheid van het toezicht wel kan worden beoordeeld.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de AFM op dit moment beoordeelt of zij doelmatig
werkt. Deze leden vragen of de Minister kan aangeven wat voor alternatieven zij ziet
om de doelmatigheid beter te meten dan wel welke alternatieven de AFM zelf het meest
kansrijk acht.

Sinds 2006 hebben zowel de AFM als het Ministerie van Financiën verschillende acties
in gang gezet om de doelmatigheid van het toezicht van de AFM te bevorderen. In het
door onderzoeksbureau Kwink opgestelde rapport van de AFM worden hierover uitspraken
gedaan. Zo is door het opstellen van een kostenkader de AFM verbonden aan een kostenplafond
en kan de AFM haar begroting enkel verhogen indien hiertoe overeenstemming is bereikt
met de raad van toezicht, het Ministerie van SZW en het Ministerie van Financiën.
Onderdeel van het kostenkader zijn nadrukkelijk ook de posten «besparingen» en «taakstelling»,
waardoor sprake is van een efficiencyprikkel voor de AFM. Ook zijn er extra besparingen
gerealiseerd om te kunnen investeren in datagedreven toezicht. Eventuele intensiveringen
of eigen prioriteiten dienen in beginsel zelf door de AFM ingepast te worden binnen
de huidige kaders. Verder is de post «onvoorzien» opgenomen in het kostenkader 2021–2024.
Deze post biedt de AFM flexibiliteit om in het geval van onvoorziene gebeurtenissen
kosten te kunnen opvangen zonder het kostenkader te overschrijden. Aan het gebruik
van deze post zijn voorwaarden verbonden. Door deze post neemt tevens het risico op
ondoelmatigheid af, omdat de AFM onnodig hard zou moeten sturen op de begroting om
het kostenkader in enig jaar niet te overschrijden.

In aanvulling op de kaders die volgen uit de begroting en het kostenkader legt de
AFM haar agenda, begroting en verantwoording aan de onder toezicht staande instellingen
voor. Zo organiseert de AFM twee keer per jaar een adviserend panel waar de AFM door
de sector ook scherp wordt gehouden op onder andere kostenbeheersing.

Naar aanleiding van de tweede evaluatie van de Kaderwet zbo’s is een handleiding evaluaties
zbo’s6 opgesteld met een uitgebreide bijlage over doelmatigheid. Deze handleiding beoogt
houvast te bieden bij het evalueren, met speciale aandacht voor doelmatigheid. Mijn
ministerie heeft deze handleiding ook gehanteerd bij het voorbereiden van de Kaderwetevaluaties
van DNB en de AFM. Daarnaast blijkt uit de brede evaluatie van kaders voor zogenaamde
rijksorganisaties op afstand7 dat doelmatigheid zeker een belangrijk onderdeel van de Kaderwetevaluaties is maar
niet het enige belangrijke aspect is. Er is geconstateerd dat er in de kaders te beperkt
aandacht is voor andere zaken die publieke waarde vormen, naast doelmatigheid en doeltreffendheid.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister waarom de effectmeting nog niet op orde
is en of de Minister duidelijk kan maken wat er nu eigenlijk mis is met de effectmeting.
Deze leden vragen of de Minister na deze evaluatie gerust is op eventuele risico’s
van financiële markten.

Het onderzoeksbureau Kwink geeft in het rapport aan dat de AFM effectmetingen structureler
en meer integraal kan inzetten door bijvoorbeeld in de jaarverslagen te rapporteren
over de grotere risico’s van dat jaar en hoe de inzet van de AFM heeft bijgedragen
om die risico’s te mitigeren. De AFM geeft in haar bestuurlijke reactie aan dat zij
zich bewust is van het nut van effectmetingen. Een uitdaging ten aanzien van dit type
meting is dat toezicht slechts één factor is die invloed heeft op het resultaat of
effect. Ook doet de AFM veel preventief werk, dat zich moeilijk laat meten. Proactief
optreden (een klein probleem aanpakken om een groot probleem te voorkomen) is ook
een factor die meetbaarheid bemoeilijkt. In de jaarlijkse AFM Trendzicht en Agenda
wordt nu meer ingezet op het identificeren en adresseren van risico’s, zodat de effecten
daarvan na afloop van het jaar kunnen worden gemeten. In de editie Trendzicht 2022
zijn voor het eerst risicokaarten voor de vier AFM-toezichtgebieden opgenomen. In
deze risicokaarten worden de voornaamste risico’s per toezichtgebied geduid vanuit
hun interactie met de trends. De AFM geeft daarnaast aan het belangrijk te vinden
de aankomende periode hieraan verder te werken. Ik blijf graag met de AFM in gesprek
om gezamenlijk gehoor te geven aan de aanbeveling van Kwink.

3. Vragen over aansprakelijkheidsbeperking

De leden van de VVD-fractie lezen dat de aansprakelijkheidsbeperking naar het lijkt
niet tot een gedragsverandering in het toezicht heeft geleid en merken op dat de Minister
schrijft dat het door de wetgever beoogde doel van die maatregel tegelijkertijd lijkt
te zijn behaald. Zij vragen de Minister deze conclusie toe te lichten. Ook vragen
zij hoe de conclusie ten aanzien van de in 2012 ingevoerde maatregel getrokken kan
worden op basis van een onderzoek over de periode 2015–2020.

In de toelichting bij de invoering van de aansprakelijkheidsbeperking is door de wetgever
aangegeven dat het doel is om de slagvaardigheid van het toezicht te vergroten: vrees
voor aansprakelijkheidsstelling mag de toezichthouder er niet van weerhouden om te
doen wat nodig is om effectief toezicht uit te oefenen. De onderzoekers hebben dit
onderwerp meegenomen in de evaluaties.

Hun beeld is dat de toezichthouders bij het inzetten van handhavingsinstrumenten niet
minder terughoudend zijn.

De aansprakelijkheidsbeperking had niet tot oogmerk dat de toezichthouders eerder
tot handhaving zouden overgaan, maar dat zij zich minder zouden laten leiden door
de vrees voor een schadeclaim door de betrokken instelling of de gedupeerden, de zogenaamde
verzachting van het toezichthouderdilemma.8 Door de invoering van de aansprakelijkheidsbeperking hoeven de toezichthouders sinds
2012 minder rekening te houden met de mogelijke gevolgen van schadeclaims door belanghebbenden
bij de keuze om handhavend op te treden.

Op grond van de Kaderwetevaluaties kan dus niet geconcludeerd worden dat het doel
van de aansprakelijkheidsbeperking behaald is. Dat geldt temeer omdat het onderzoek
zag op de periode 2015–2020, terwijl de maatregel al in 2012 is ingevoerd. In de aanbiedingsbrief
is daarom aangegeven dat de bevindingen van Kwink niet tegengesteld zijn aan het door
de wetgever beoogde doel. Dat doel was immers niet een gedragsverandering maar een
verzachting van het toezichthouderdilemma.

De leden van de VVD-fractie vragen te expliciteren hoe de Minister in de evaluatie
van de Wet transparant toezicht financiële markten de effectiviteit van de aansprakelijkheidsbeperking
wil laten onderzoeken.

De Wet transparant toezicht financiële markten (Kamerstuk 34 769) geeft de toezichthouders meer bevoegdheden om overtredingen te publiceren en om
openbare waarschuwingen uit te vaardigen. Tijdens de parlementaire behandeling van
deze wet rees de vraag of voor deze nieuwe bevoegdheden een uitzondering moet worden
gemaakt op de aansprakelijkheidsbeperking van de toezichthouders. Daarom zal ik in
de evaluatie van de Wet transparant toezicht financiële markten, welke voor dit jaar
is voorzien, de vragen betrekken hoe het nieuwe instrumentarium in de praktijk is
ingezet en tot welke – bedoelde en onbedoelde – gevolgen die inzet heeft geleid. Volgend
op het onderzoek zal ik, in lijn met de toezegging van mijn voorganger, ook de verhouding
tussen de nieuwe bevoegdheden en de beperking van de aansprakelijkheid bezien.9 Ik zal uw Kamer daarover na de evaluatie informeren.

De leden van de PVV-fractie merken op dat Kwink op basis van hetgeen in de gesprekken
naar voren is gekomen, geen harde uitspraken kan doen over de effecten van de aansprakelijkheidsbeperking.
De leden van de PVV-fractie willen weten of er iets veranderd had kunnen worden aan
de onderzoeksmethodiek van Kwink en op welke wijze de effecten van de maatregel beter
zouden kunnen worden onderzocht, zodat er wel harde uitspraken kunnen worden gedaan.

Het voornaamste doel van de wettelijke aansprakelijkheidsbeperking is om het toezichthouderdilemma
te verzachten. In de afweging om tot handhaving over te gaan moet de toezichthouder
zich minder laten leiden door de vrees dat belanghebbenden claims zullen indienen.
Om uitspraken te kunnen doen over het effect van de aansprakelijkheidsbeperking op
het handelen van de toezichthouder, is van geval tot geval inzicht nodig in de factoren
die meewegen bij een beslissing om al dan niet handhavingsmaatregelen te treffen en
de rol van de aansprakelijkheidsbeperking daarbij. Daaruit kan blijken of de toezichthouders
ervoor kiezen om op te treden, terwijl zij dat zonder aansprakelijkheidsbeperking
niet zouden hebben gedaan.10

De factoren die in een individuele casus de doorslag hebben gegeven om tot handhaving
over te gaan, zijn niet altijd af te leiden uit het handhavingsbesluit van de toezichthouder
of de bijbehorende interne documentatie. Daar komt bij dat uit cijfers over het aantal
opgelegde handhavingsmaatregelen niet is af te leiden of de aansprakelijkheidsbeperking
daarbij een rol speelt. Het is dus naar zijn aard lastig om de rol van de aansprakelijkheidsbeperking
op de handhavingskeuzes van de toezichthouders te onderzoeken. Om die reden, en ook
gezien de brede opdracht van de onderzoekers van Kwink in het kader van deze evaluatie,
begrijp ik dat zij geen harde uitspraken hebben gedaan over de effecten van de aansprakelijkheidsbeperking.

4. Vragen over draagvlak toezicht

De leden van de CDA-fractie maken uit het evaluatierapport over DNB op dat het toezicht
van DNB onvoldoende transparant is en dat DNB te weinig in gesprek gaat met de onder
haar toezicht staande instellingen, wat ten koste kan gaan van het draagvlak in de
sector. Ook halen deze leden aan dat de onderzoekers hebben aangegeven dat het toezicht
wat menselijker kan, waarbij het niet alleen maar gaat om de kwaliteit van toezicht
en beheersing van risico’s. De leden van de CDA-fractie vragen hoe de Minister dit
beziet en wat zij vindt dat DNB moet veranderen om het draagvlak te versterken. Ook
geven deze leden aan te zijn hoe DNB en de AFM op dit moment dan optreden. Zij vragen
of de Minister met de toezichthouders kan bespreken hoe zij beter contact met de sector
willen gaan onderhouden maar ook in contact treden met de sector over wat zij nodig
hebben, en over acties op dit vlak aan de Kamer te rapporteren.

Ik hecht eraan op te merken dat het evaluatierapport van DNB aanmerkelijk genuanceerder
is dan uit de vraagstelling naar voren komt. De conclusie is juist dat DNB over het
algemeen transparant is richting onder toezicht staande instellingen en andere stakeholders
over de taakuitvoering en keuzes die in het toezicht worden gemaakt en dat de transparantie
in de evaluatieperiode is gegroeid. De onderzoekers komen, op basis van een analyse,
tot het volgende oordeel als het gaat om de transparantie die DNB betracht: «Er is
veel informatie beschikbaar in jaarrapportages, de zbo-begroting en -verantwoording
en op de website, er wordt gecommuniceerd aan verschillende doelgroepen (bijvoorbeeld
in de vorm van thematisch nieuwsbrieven), en DNB is waar mogelijk transparant over
toezichtactiviteiten en doelstellingen. Ook is het door de jaarlijkse wetgevingsbrieven
helder om welke aanpassingen in de financiële wetgeving DNB vraagt».11 Het oordeel over de AFM is van vergelijkbare strekking en inhoud.12

Tegelijkertijd zien de onderzoekers ook nog enkele verbetermogelijkheden als het gaat
om transparantie. Zo doen zij DNB de aanbeveling om de inspanningen om de effectmeting
structureler en meer integraal vorm te geven kracht bij te zetten. Ze adviseren DNB
om in het jaarverslag te rapporteren over de grootste risico’s in de financiële sector
en het effect van het toezicht van DNB daarop. Voor de AFM speelt deze uitdaging van
effectmeting ook. Beide toezichthouders hebben in hun bestuurlijke reacties aangegeven
de aanbeveling op dit punt te omarmen en de komende periode verder te werken aan transparantie,
en vanzelfsprekend voer ik hierover het gesprek met hen.

De onderzoekers schrijven ook: «Bij kwaliteitszorg denkt DNB – terecht – vooral aan
de kwaliteit van het toezicht en dan met name aan de beheersing van risico’s. De inzet
hiervoor is positief te waarderen.»13 Volgens de onderzoekers is er evenwel ook een ander perspectief mogelijk, namelijk
de kwaliteit van het optreden als overheidsorganisatie naar organisaties en burgers:
«[d]aarmee zijn begrippen als bestuurscultuur, transparantie en menselijke maat ook
voor DNB relevant».14

DNB heeft aangegeven dit oordeel te onderschrijven. Menselijke maat komt in eerste
instantie tot uiting via de taken die DNB uitvoert. Door het uitoefenen van kwalitatief
goed toezicht en risicobeheersing draagt DNB aan een duurzaam en stabiel financieel
stelsel. Zo zorgt DNB er via haar prudentieel toezicht voor dat banken, verzekeraars
en pensioenfondsen weerbaar zijn tegen (financiële) schokken en niet zomaar om kunnen
vallen. Dit doet DNB niet alleen om de instelling te behoeden van een mogelijk faillissement,
maar juist ook ter bescherming van de klanten van de instellingen, in veel gevallen
gewone burgers. Ook via het integriteitstoezicht draagt DNB bij aan de bescherming
van de belangen van individuele burgers. Door streng toe te zien dat instellingen
een goede invulling geven aan hun poortwachtersrol bij de bestrijding van financieel-economische
criminaliteit, levert DNB een bijdrage om de maatschappelijke kosten van witwassen
beperkt te houden. Ook beschermt DNB onder meer via het depositogarantiestelsel de
spaartegoeden, ziet DNB op een goed werkend pensioenstelsel voor alle generaties werknemers
en onderzoekt DNB de gevolgen van klimaatverandering voor de financiële sector. Met
reguliere publicaties op haar website en reguliere overleggen met instellingen, brancheorganisaties
en andere stakeholders informeert DNB niet alleen onder toezicht staande instellingen
maar ook het bredere publiek over relevante ontwikkelingen en haar toezicht daarop
in de financiële sector.

Ook in de manier waarop DNB haar taken uitvoert, komt dit naar voren. De missie van
DNB is werken aan vertrouwen. DNB werkt aan stabiele prijzen, een soepel en veilig
betalingsverkeer, en solide en integere financiële instellingen. Deze missie staat
centraal bij de uitvoering van al haar taken als centrale bank, toezichthouder, resolutie-autoriteit
en depositogarantiestelselhouder. Om deze doelen te bereiken heeft DNB in 2019 een
nieuwe strategie voor de middellange termijn ontwikkeld: DNB2025. Hierin draait het
om verandering. DNB2025 omvat zes ambities (MVO, vertrouwen, evenwichtige verhoudingen,
medewerkers, digitaal en kostenbewust), die samen met de kernwaarden (scherp, betrokken,
open en betrouwbaar) een centrale rol vervullen bij de uitvoering en aansturing binnen
DNB. Zo heeft DNB afgelopen jaren diverse stappen gezet om, waar mogelijk, transparanter
te zijn over haar taakuitoefening en de samenwerking en dialoog met stakeholders te
versterken. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting via toezichtgesprekken (reguliere gesprekken
tussen de toezichthouder en onder toezicht staande instellingen), Open Boek Toezicht15, rondetafelgesprekken met een brede vertegenwoordiging per onderdeel van de financiële
sector, reguliere overlegstructuren met brancheorganisaties, de jaarlijkse verzekeraars-
en pensioenmiddagen die toegankelijk zijn voor bestuurders van die instellingen, blog
posts over de uitvoering van de toezichttaak, een tweejaarlijkse stakeholderonderzoek
en het iForum initiatief waar DNB samen met financiële instellingen knelpunten en
mogelijkheden voor innovatie in toezicht verkent.

Tot slot, ingaand op bestuurscultuur, draagt DNB ook bij aan maatschappelijke thema’s
die niet direct met haar taken te maken hebben. De nadruk ligt hier op inclusiviteit
en diversiteit. Intern komt dit bijvoorbeeld tot uiting in een breed scala aan actieve
netwerken, beleid voor diversiteit en inclusie en een Diversity Board. Extern vraagt
DNB met enige regelmaat aandacht voor dit onderwerp in speeches. Daarnaast heeft DNB
in 2021 een Out & Proud Verklaring gepubliceerd, is DNB lid geworden van WorkPlacePride
en is DNB benoemd als Talent naar de Top Diamant winnaar 2021 vanwege de stijging
van het percentage vrouwen in managementposities en haar aanpak op het gebied van
diversiteit.

5. Vragen over benoemingen

De leden van de VVD-fractie vragen of bij de evaluatie van de governance van DNB en
de AFM ook is gekeken naar de zittingstermijnen die in de huidige wet gelden. Zij
stellen in dat verband de vraag hoe de maximale benoemings- en zittingstermijnen in
Nederland zich verhouding tot die in andere Europese landen zoals België, Duitsland,
Denemarken en het Verenigd Koninkrijk.

In de Kaderwetevaluaties heeft Kwink niet specifiek gekeken naar de wettelijke zittingstermijnen
zoals die gelden. Als in vergelijking met andere Europese lidstaten naar de maximale
benoemings- en zittingstermijn wordt gekeken, worden er geen opvallende verschillen
met andere nationale toezichthouders geconstateerd.

Het lid Omtzigt vraagt of de Minister het toezicht door DNB en de AFM kan beïnvloeden
door benoeming van bestuurders en in hoeverre de Minister en de toezichthouders daar
bij de evaluatie volledig transparant over zijn (geweest). Het lid Omtzigt vraagt
de Minister om aan te geven in hoeverre persoonlijke transfers tussen toezichthouder,
onder toezicht gestelden, ambtelijk apparaat, politiek en accountancy en advies wenselijk
zijn en wettelijk toegestaan zouden moeten zijn. Kan de Minister aangeven welke beperkingen
in dit kader wenselijk zouden zijn en hoe die vorm zouden moeten krijgen?

De raad van commissarissen (RvC) van DNB en de raad van toezicht (RvT) van de AFM
selecteren kandidaten voor het dagelijks bestuur en het intern toezichthoudend orgaan
(met uitzondering van de overheidscommissaris bij DNB) van hun desbetreffende organisaties.
Dit doen zij op basis van profielschetsen en functieprofielen, die zij zelf als RvC
en RvT opstellen. De vaststelling of wijziging van profielschetsen behoeft (conform
artikel 1:27a Wet op het financieel toezicht) de instemming van de Minister van Financiën
of, voor wat betreft de profielschets voor de RvC van DNB, van de aandeelhouder. Kandidaten
voor benoemingen in het dagelijks bestuur en het intern toezichthoudend orgaan van
DNB en de AFM dienen daarnaast te voldoen aan (wettelijke) compliance- en integriteitsvereisten,
onder meer met betrekking tot nevenactiviteiten en eventuele incompatibiliteiten met
vorige functies. In het kader van deze check kan in een enkel geval worden besloten
om bij een benoeming een afkoelperiode te hanteren ten aanzien van specifieke onderdelen
van de verantwoordelijkheden van kandidaten.

Wanneer de RvC of de RvT of op basis van de vastgestelde profielschets en de compliance-
en integriteitsvereisten een kandidaat heeft geselecteerd voor een benoeming, beveelt
zij deze aan of draagt zij deze voor, aan de Minister van Financiën (op grond van
de Bankwet 1998 bestaat de aanbevelingslijst c.q. voordracht van DNB uit drie kandidaten).
Hierna kan de Minister (al of niet in zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van
de Staat als enig aandeelhouder) besluiten om de kandidaat te benoemen, dan wel de
kandidaat voor te dragen aan de Koning voor benoeming bij koninklijk besluit, al naar
gelang de wettelijk voorgeschreven wijze van benoeming.

Met deze procedures kan de Minister van Financiën invloed uitoefenen op deze benoemingen
en is de integriteit van het benoemingsproces en het functioneren van het dagelijks
bestuur en het intern toezichthoudend orgaan van zowel DNB als de AFM mijns inziens
voldoende geborgd.

6. Vragen over interne governance DNB

De leden van de PVV-fractie merken op dat uit de evaluatie van DNB naar voren komt
dat de Europeanisering en de digitalisering van samenleving en toezicht belangrijke
ontwikkelingen zijn geweest en zullen blijven. Deze leden lezen in het rapport ook
dat de huidige interne governance de vraag oproept of deze nog optimaal is in het
licht van de genoemde ontwikkelingen. Zij vragen de Minister om deze vraag te beantwoorden.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de onderzoekers zich afvragen of de huidige
governance van DNB nog optimaal is, met name de positie van de raad van commissarissen,
in het bijzonder de overheidscommissaris, en de bankraad. Zij vragen de Minister om
nader toe te lichten wat de onderzoekers hiermee bedoelen en hoe de Minister hiernaar
kijkt.

De onderzoekers doen de aanbeveling aan DNB om de interne governance tegen het licht
te houden en geven in overweging om daarbij ook de functie van de Bankraad en de functie
van de overheidscommissaris in ogenschouw te nemen. De aanbeveling luidt: «doordenk
of de interne governance van DNB, in het licht van belangrijke ontwikkelingen zoals
de Europeanisering en de digitalisering van samenleving en toezicht, nog steeds effectief
en efficiënt is». De evaluatie heeft volgens de onderzoekers de vraag opgeroepen of
de interne governance nog optimaal is in het licht van met name de hiervoor genoemde
ontwikkelingen.

Een relativering is overigens op zijn plaats: de onderzoekers constateren ook dat
de interne governance op punten is verbeterd en wijzen in dit verband op de verbeteringen
die DNB heeft doorgevoerd in de organisatiestructuur, de interne governance en de
wijze waarop tegengeluid is georganiseerd binnen de organisatie. De evaluatie heeft
bovendien geen indicaties opgeleverd dat de interne governance op dit moment niet
werkt. Ook wijzen de onderzoekers erop dat de werking van de driehoek opdrachtgever-eigenaar-opdrachtnemer
zich positief heeft ontwikkeld. Zo zijn de rollen van eigenaar en opdrachtgever sterker
gemarkeerd en wordt de informele omgang tussen toezichthouder en ministerie als positief
beschouwd voor het samenspel van beleid en toezicht.

In paragraaf 3.4.4 van het rapport is het fundament voor de aanbeveling over de interne
governance gelegd. De onderzoekers wijzen daar op het volgende:

– De interne governance is op punten verbeterd. Tegelijkertijd is uit de gesprekken
naar voren gekomen dat dit niet door iedereen wordt herkend.

– In gesprekken is door brancheorganisaties en experts opgebracht dat de kennis binnen
de RvC op het gebied van onder meer IT en digitale veiligheid versterkt zou kunnen
worden.

– In enkele gesprekken is gewezen op de rol van de overheidscommissaris: wat die rol
precies inhoudt, is niet voor iedereen duidelijk.

– In de communicatie van DNB klinkt de Europese institutionele context (waarin DNB onderdeel
vormt van het Europese toezicht- en afwikkelingsmechanisme SSM en SRM) niet altijd
goed door.

Gelet hierop komt de aanbeveling over de interne governance in belangrijke mate voort
uit de vaststelling van de onderzoekers dat de (interne) governance van DNB naar buiten
toe niet altijd helder of kenbaar is. Het gaat dan bijvoorbeeld om de specifieke rol
van de overheidscommissaris en waarin de rol van de RvC zich van die van de Bankraad
onderscheidt. Dit is iets anders dan een conclusie, waarvoor geen aanknopingspunt
in het rapport van Kwink kan worden gevonden, dat de governance zelf (wezenlijk) overdenking
of aanpassing zou behoeven.

DNB heeft in haar reactie op het rapport aangegeven te gaan onderzoeken of zij de
bedoelde verduidelijking kan geven. Dat vind ik een goede zaak, en ik ga graag met
DNB over de uitkomsten hiervan in gesprek waar deze raken aan mijn verantwoordelijkheid.
De huidige (wettelijke) kaders, waaronder de Bankwet 1998, bieden in elk geval op
het eerste gezicht een voldoende duidelijke basis, zoals mijn voorganger uw Kamer
al liet weten.

Daar voeg ik aan toe, in reactie op de vraag van de leden van de PVV-fractie, dat
het niet aan de Minister van Financiën is om antwoord te geven op de vraag of de huidige
interne governance nog optimaal is in het licht van de gewijzigde omstandigheden.
Die beoordeling is eerst en vooral aan DNB zelf; ik ben niet in de positie om dat
te doen. Het doen van uitspraken hierover raakt bovendien DNB als organisatie, die
naast toezichthouder ook onafhankelijke centrale bank is. Ik vind het ook daarom passend
om af te wachten tot welke bevindingen DNB komt.

7. Vragen over innovatie sector

De leden van de VVD-fractie vragen wat de Minister vindt van de bevinding dat de wijze
waarop DNB haar toezichtstaken invult strenger is dan toezichthouders in andere Europese
landen en dat dit remmend werkt op innovatie in de financiële sector. Acht de Minister
het wenselijk dat DNB zelf gaat beoordelen waar op dit vlak ruimte voor verbetering
zit? Is de Minister bereid een onafhankelijke expert of derde partij te laten inventariseren
welke ruimte voor verbetering hier zit?

De leden van de D66-fractie zijn benieuwd naar de stappen die DNB zet om toetreders
te ondersteunen op inhoudelijke gronden, zoals de eisen voor intern toezicht en communicatie
over die eisen. Deze leden vragen of DNB daarbij nog kan leren van andere (euro)landen.

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de Minister aankijkt tegen de conclusie uit
het rapport dat DNB zich te weinig zou inspannen om innovatie bij onder toezicht staande
instellingen mogelijk te maken, dat DNB strenger is dan andere Europese toezichthouders,
en te weinig aandacht van de wetgever vraagt voor ruimte voor innovatie, wat nadelig
kan zijn voor vernieuwing en concurrentiekracht van de Nederlandse financiële sector.
Welke ruimte bij de regels is hier wel voor nodig? Wil de Minister hierover ook het
gesprek aangaan met DNB, maar ook met de financiële sector zelf, en aan de Kamer rapporteren
wat er nodig is om juist die vernieuwing en concurrentiekracht in de financiële sector
te bevorderen, zonder dat dit leidt tot risico’s?

Zoals DNB ook aangeeft in haar bestuurlijke reactie, onderschrijft zij het belang
van innovatie, binnen de wettelijke kaders, en ontplooit zij (deels in samenwerking
met toezichthouders AFM en ACM) diverse initiatieven op dit terrein, zoals de InnovationHub,
Maatwerk voor Innovatie en het iForum. Bij de InnovationHub kunnen aanbieders van
innovatieve concepten terecht om vragen te stellen over onder andere vergunningen,
regelgeving of het laagdrempelig bespreken van een idee, en in de context van het
iForum is in augustus 2021 het rapport «Innovatie en regelgeving: kansen en obstakels»
gepubliceerd16. Door deze initiatieven zet DNB, samen met de sector, collega-toezichthouders en
beleidsmakers, actief in op het identificeren van knelpunten, het vinden van oplossingen
en het bieden van laagdrempelige toegang tot de toezichthouders.

Daarnaast heeft DNB getracht om de juridische vergunningvereisten op een laagdrempelige
wijze te beschrijven in een uitgebreide toelichting op het aanvraagformulier. Ook
zijn er voor verschillende type instellingen specifieke stappen gezet om kosten draaglijker
te maken. Een voorbeeld hiervan is een vrijstellingsregeling voor kleine betaaldienstverleners
en elektronisch geldinstellingen waardoor toetredende partijen kosteloos een registratie
kunnen verkrijgen. Hier wordt door veel FinTech-ondernemingen gebruik van gemaakt.
DNB onderzoekt momenteel hoe het initiatief Maatwerk voor Innovatie beter benut kan
worden binnen het bestaande regelgevende kader. In deze exercitie (en bij het ontplooien
van deze initiatieven in het algemeen) wordt ook gekeken naar de werkwijze van toezichthouders
in andere landen en een vergelijking met buitenlandse initiatieven meegenomen.

De inzet van DNB sluit aan bij de zienswijze van het kabinet. Ook het kabinet zet
zich in voor het bevorderen van verdere innovatie in de financiële sector, waarbij
oog is voor de risico’s van toenemende innovatie en digitalisering. In 2019 heeft
het Ministerie van Financiën een onderzoek laten uitvoeren naar de aard en omvang
van de FinTech-sector in Nederland en de kansen en belemmeringen voor verdere innovatie
in de financiële sector.17 In dit onderzoek is ook gekeken naar de rol van de toezichthouders. Uit de zogenoemde
FinTech-census kwam naar voren dat het toezicht in Nederland als relatief streng wordt
ervaren ten opzichte van andere landen, maar dat een Nederlandse vergunning hierdoor
ook als een stempel van kwaliteit wordt gezien.

Naar aanleiding van de FinTech-census heeft het kabinet een FinTech-actieplan opgesteld.
In oktober jl. is uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van het FinTech-actieplan.18 Zoals mijn voorganger in de voortgangsbrief schreef, kunnen veranderingen snel optreden
en moet de voortgang op het FinTech-actieplan daarom niet gezien worden als statisch
gegeven. Het FinTech-actieplan zal dan ook inspanning blijven vragen om Nederland
ook in de toekomst een groeibodem te laten zijn van financiële dienstverlening en
een bloeiende financiële en FinTech-sector. Daarom zal in 2022 een nieuwe FinTech-census
worden uitgevoerd. Op basis hiervan en gesprekken met de toezichthouders en financiële
sector zelf wordt vervolgens gewerkt aan een eventuele herijking van het FinTech-actieplan.
Hierbij zal ook aandacht zijn voor wat er nodig is om de vernieuwing en concurrentiekracht
in de financiële sector te blijven bevorderen. Er zijn echter ook risico’s aan verdere
innovatie in de financiële sector. Daarom is er, naast de groeikansen, aandacht voor
mogelijke risico’s zoals privacy en cybersecurity. De aanbesteding van deze census
zal in 2022 starten. Ik verwacht dat de uitkomsten begin 2023 met uw Kamer kunnen
worden gedeeld.

De leden van de D66-fractie vragen de Minister uiteen te zetten hoe het gebruik van
de sandbox-methodiek meer gestructureerd in het toezicht kan worden geïncorporeerd.

Zoals hiervoor aangegeven worden er diverse initiatieven ontplooid door de toezichthouders
om innovatie in de financiële sector te bevorderen, waaronder Maatwerk voor Innovatie.
Dit initiatief komt het dichtstbij een regulatory sandbox. Maatwerk voor Innovatie
is beschikbaar voor alle ondernemingen met een innovatief financieel concept. Er wordt
daarbij gebruik gemaakt van de ruimte die wetgeving biedt bij de interpretatie van
regels. Als een financiële onderneming met behulp van haar innovatie aantoonbaar beter
het achterliggende doel van bepaald beleid bereikt maar reguliere toepassing van wetgeving
of beleid een onnodige belemmering vormt voor innovatie, kan zij zich aanmelden voor
Maatwerk voor Innovatie. Daarbij kijkt de toezichthouder samen met de onderneming
of strikte toepassing van dat beleid op zijn plaats is.

In 2019 hebben DNB en AFM dit initiatief al geëvalueerd, waar zij destijds de geleerde
lessen van hebben gepubliceerd in de publicatie «Continu in dialoog»19. Zoals hiervoor aangegeven wordt er op dit moment onderzoek verricht naar mogelijkheden
om Maatwerk voor Innovatie beter te laten werken binnen het bestaande regelgevende
kader. Dit wordt onder andere gedaan op basis van door de markt aangedragen use cases.
Ook wordt er gekeken naar best practices in het buitenland en of uit andere Europese
sandboxes voortkomende succesvolle initiatieven in Nederland op belemmeringen zouden
zijn gestuit. Wanneer dit onderzoek is afgerond, zal ik de uitkomsten delen met uw
Kamer.

8. Vragen over digitalisering

De leden van de VVD-fractie vragen de Minister hoe zij aankijkt tegen de bevindingen
dat de toezichthouders informatie opvragen die niet verstrekt mag worden van de Autoriteit
Persoonsgegevens (AP), of waarbij onduidelijk is of het opvragen van die informatie
in strijd is met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Deze leden vragen
of de Minister samen met de Minister voor rechtsbescherming op korte termijn in overleg
kan treden met de AP, DNB en de AFM om te bespreken hoe dit probleem wordt opgelost
en of zij de Kamer voor het einde van het eerste kwartaal hierover kan informeren.

De leden van de D66-fractie lezen dat wordt aanbevolen dat AFM en DNB afspraken maken
met de AP over de data die zij voor onderzoeken nodig hebben. Daarbij noemen de onderzoekers
expliciet de afspraken over de proportionaliteit van de uitvraag. Deze leden vragen
of de Minister erop gaat toezien dat deze afspraken inderdaad in een convenant worden
vastgelegd, zoals de onderzoekers voorstellen.

De leden van de CDA-fractie vragen in reactie op de conclusies uit de rapporten hoe
de Minister wil toezien op betere samenwerking tussen de toezichthouders in Nederland.
Niet alleen de samenwerking tussen de AFM en DNB, maar ook de samenwerking met de
AP en de ACM. De leden vragen of de Minister tussen deze instanties ook niet een mogelijkheid
tot betere afstemming ziet en hoe die afstemming er het best zou kunnen uitzien.

Volgens de evaluatierapporten streven DNB en de AFM naar datagedreven toezicht, terwijl
de AP juist dataminimalisatie eist als het gaat om persoonsgegevens. Met de komst
van de AVG zijn er bijvoorbeeld bij onder toezicht staande instellingen in brede zin
vraagstukken ontstaan over de verhouding van de financiële toezichtwetgeving tot de
AVG en in hoeverre naleving van financiële toezichtwetgeving of medewerking aan de
toezichthouder strijdigheid kan opleveren met de AVG. Uit de rapporten blijkt niet
dat DNB en AFM informatie opvragen die van de AP niet verstrekt mag worden. Ook overigens
is mij niet bekend dat de AP handhavend heeft opgetreden tegen DNB en AFM op dit punt.
Tegelijkertijd ben ik mij ervan bewust dat datagedreven toezicht zorgvuldig dient
plaats te vinden in het licht van het beginsel van dataminimalisatie waar het gaat
om persoonsgegevens. Een duidelijke lijn op dit punt vergt heldere afspraken over
toezicht op financiële instellingen, onder meer over het opvragen van data en intensivering
van de samenwerking tussen de betrokken toezichthouders. DNB en de AFM onderschrijven
het belang van adequate en heldere samenwerkingsafspraken met het AP op het terrein
van data-uitvragen en geven prioriteit aan de gesprekken die zij hierover voeren met
het AP. Dit lijkt mij een aangewezen opvolging van de observaties uit het rapport.

Zowel wat betreft de onderlinge samenwerking tussen de AFM en DNB, als de samenwerking
tussen de AFM en de ACM merken de rapporten in algemene zin op dat de toezichthouders
op veel niveaus goed samenwerken. De onderzoekers merken op dat DNB en AFM veel hebben
geïnvesteerd in de onderlinge samenwerking en constateren dat de afstemming van de
toezichtactiviteiten daardoor is verbeterd. De rapporten signaleren wel dat het belangrijk
is oog te houden voor het voorkomen van de overlap in het toezicht tussen respectievelijk
de AFM en DNB en de AFM en de ACM en onnodige dubbel werk te voorkomen. Zowel de AFM
als DNB nemen deze aanbevelingen in hun reactie op de rapporten ter harte en zullen
deze meenemen in de herziening van hun onderlinge werkafspraken. Ik zal in de overleggen
die ik periodiek met de toezichthouders heb, aandacht hebben voor de voortgang op
het gebied van de samenwerking onderling, indachtig het twin peaks model, en met andere
toezichthouders.

Verder hebben de ACM, de AFM, de AP en het Commissariaat voor de Media in oktober
2021 het samenwerkingsplatform Digitale Toezichthouders (SDT) opgericht. De samenwerking
tussen de toezichthouders in het SDT is gericht op het onderzoeken en aanpakken van
kansen en risico's in de digitale samenlevingen, investeren in en delen van kennis,
en zorgen voor efficiënt en effectief toezicht op (Europese) wet- en regelgeving.

Ten aanzien van het verzamelen van data vragen de leden van de CDA-fractie zich af
om wat voor soort data het in dit geval gaat, die mogelijk strijdig is met wat DNB
en de AFM van de AP mogen vragen. Deze leden vragen de Minister om een toelichting
daarop. Ook vragen deze leden hoe in dit kader wordt gekeken naar alle informatie
die banken moeten verzamelen en de sector moet verstrekken in het kader van de Wet
ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft), wat voor hen een
zware last vormt: wat doen de toezichthouders met deze data en is wat wordt gevraagd
en om serieuze inspanning van de financiële sector vraagt, in evenwichtige verhouding
met wat ermee gedaan wordt?

Ten aanzien van het verzamelen van data vragen de leden van de CDA-fractie om wat
voor soort data het in dit geval gaat, die mogelijk strijdig is met wat DNB en de
AFM van de AP mogen vragen en vragen zij de Minister daar toelichting op te geven.
Uit de context van de vraag wordt niet duidelijk op welk geval deze leden hier doelen.
Voor zover deze leden doelen op persoonsgegevens die door Wwft-instellingen verzameld
worden in het kader van het voorkomen van witwassen of financieren van terrorisme,
kan het volgende ter toelichting worden opgemerkt.

De verplichting om een cliëntonderzoek te verrichten geldt voor elke Wwft-instelling
en dient ertoe om te voorkomen dat de dienstverlening van een instelling wordt gebruikt
voor witwassen of terrorismefinanciering. Het beleggen van het cliëntonderzoek bij
Wwft-instellingen moet dan ook worden bezien in het licht van hun functie als poortwachter.
Deze poortwachtersfunctie is een essentieel onderdeel van het totale systeem aan maatregelen
om misbruik van het financiële stelsel voor witwassen en terrorismefinanciering te
voorkomen. Financiële dienstverleners, zoals banken, maar ook bepaalde beroepsbeoefenaars
zoals advocaten en notarissen, kunnen misbruikt worden voor financieel-economische
criminaliteit. Om dit te voorkomen dienen zij onderzoek te doen naar hun cliënten
en moeten zij ongebruikelijke transacties melden bij de FIU-Nederland. De resultaten
van dit cliëntonderzoek en de documentatie die daarbij gebruikt wordt, moeten worden
vastgelegd en de transacties van cliënten dienen (doorlopend) te worden gemonitord.
Hierbij is relevant dat het cliëntonderzoek moet zijn afgestemd op het risico op witwassen
en terrorismefinanciering. Dit risico is onder meer afhankelijk van de te leveren
dienst of het gevraagde product. Het cliëntonderzoek kan daarom van instelling tot
instelling verschillen.

Het beleggen van het cliëntonderzoek bij Wwft-instellingen zelf wordt om verschillende
redenen beschouwd als het meest effectief om witwassen en financieren van terrorisme
te voorkomen. Allereerst omdat een onderzoek voorafgaand aan het accepteren van de
klant, een bijdrage levert aan het voorkomen van misbruik van de dienstverlening voor
financieel-economische criminaliteit. Ook vergroot het cliëntonderzoek de detectie
van witwassen en terrorismefinanciering voor opsporingsinstanties. Gedurende hun dienstverlening
zijn Wwft-instellingen bij uitstek in staat om signalen op te pakken dat hun cliënten
betrokken zijn bij financieel handelen dat is gerelateerd aan witwassen of financieren
van terrorisme. Omdat Wwft-instellingen het eerste contact hebben met potentiële afnemers
van hun producten en diensten en in dat verband al informatie over de cliënt vergaren,
zijn zij bij uitstek geschikt om cliëntonderzoek te doen en een oordeel te vellen
over het wel of niet accepteren van de klant. Het feit dat Wwft-instellingen hun cliënten
om uitgebreide informatie moeten vragen, heeft een preventief effect. Aan cliënten
die bepaalde informatie niet willen of kunnen verstrekken, worden geen diensten verleend
of deze cliënten zien af van dienstverlening door de Wwft-instelling. Maar ook gedurende
een zakelijke relatie kunnen Wwft-instellingen het beste signalen oppikken van witwassen
of financieren van terrorisme. Zij dienen in dit kader verschillende maatregelen te
treffen en documentatie bij te houden.

Bij de verwerking van persoonsgegevens in het kader van de Wwft moeten financiële
instellingen zich houden aan de AVG en de daarop gebaseerde regelgeving. De AVG heeft
als verordening directe werking in onze Nederlandse rechtsorde en is zodoende direct
van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door instellingen uit hoofde
van de Wwft en vormt daarbij het algemene kader voor de verwerking van persoonsgegevens.
De Europese anti-witwasrichtlijn voorziet voorts in enkele bepalingen die specifiek
zien op het verwerken van persoonsgegevens in het kader van het voorkomen van witwassen
of financieren van terrorisme. Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in artikel 34a
Wwft. Door middel van het cliëntenonderzoek verwerven Wwft-instellingen onder andere
kennis en informatie over de identiteit van de cliënt, diens uiteindelijk belanghebbende
(ubo) alsmede het doel en de aard van een zakelijke relatie of incidentele transactie.
Die kennis en informatie zijn noodzakelijk om signalen van witwassen, daaraan ten
grondslag liggende basisdelicten, of terrorismefinanciering vroegtijdig te kunnen
herkennen.

Op grond van artikel 34a Wwft mogen instellingen de persoonsgegevens die zij op grond
van de Wwft hebben verzameld, alleen verwerken met het oog op het voorkomen van witwassen
en terrorismefinanciering en niet voor commerciële doeleinden of andere doeleinden
die niet verenigbaar zijn met dat zwaarwegend belang. Persoonsgegevens die uit hoofde
van de Wwft zijn verzameld, kunnen dan ook alleen voor een ander doel worden verwerkt
indien dat doel verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk
werden verzameld, te weten het voorkomen van witwassen of financieren van terrorisme.
Ook dienen instellingen op grond van artikel 34a Wwft, voordat zij een zakelijke relatie
aangaan of een incidentele transactie verrichten, informatie aan de cliënt te verstrekken
over de wettelijke verplichtingen inzake de verwerking van persoonsgegevens met het
oog op het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering. De Wwft-toezichthouders
– waaronder DNB en de AFM – houden toezicht op de naleving van de verplichtingen met
betrekking tot de verwerking van gegevens, waaronder persoonsgegevens, die voortvloeien
uit de naleving van de verplichtingen in Wwft, en de AP houdt in algemene zin toezicht
op de verwerking van persoonsgegevens door private instellingen en overheidsorganisaties.
DNB en AFM mogen informatie over individuele cliënten ontvangen van instellingen voor
zover dit redelijkerwijs nodig is voor hun toezichthoudende taak. Op de Wwft-toezichthouders
rust op grond van artikel 22 Wwft een wettelijke geheimhoudingsplicht ten aanzien
van vertrouwelijke gegevens of inlichtingen die zij in het kader van hun Wwft-toezicht
verkrijgen.

Bij de huidige inzet van capaciteit van financiële instellingen om te voldoen aan
de Wwft, dient in aanmerking te worden genomen dat een groot deel van de financiële
instellingen werkt aan hersteltrajecten op dit punt. Deze trajecten vereisen de nodige
capaciteit om in het verleden opgelopen achterstand in te halen. Na afronding van
deze trajecten verwacht DNB dat het aantal fte bij instellingen dat zich bezighoudt
met het beheersen van deze specifieke risico’s, zal afnemen.

De leden van de SP-fractie vragen de Minister waarom digitalisering niet veel hoger
op de agenda staat bij de AFM en DNB. Deze leden vragen de Minister hoeveel aansporingen
nog nodig zijn en denken dat daarmee ook eventuele overlap tegengegaan kan worden.
De leden vragen de Minister wat zij gaat doen om te voorkomen dat er meer overlap
is.

Het lid Omtzigt vraagt in het kader van de afstemming in werken tussen de AFM en DNB
of de IT-systemen van beide toezichthouders goed en veilig op elkaar zijn afgestemd
om zo ook dubbele uitvraag bij financiële instellingen te voorkomen. Het lid Omtzigt
vraagt zich af of en zo ja, welke afspraken er tussen de toezichthouders en de AP
liggen als het gaat om proportionaliteit van data-uitvragen.

DNB en de AFM hebben digitalisering hoog op de agenda staan. Zo is digitalisering
één van de pijlers van de DNB 2025 strategie20. Specifiek voor toezicht heeft DNB in 2019 een Digitale Strategie Toezicht vastgesteld
om in 2025 zowel het toezicht meer datagedreven uit te kunnen voeren als mee te kunnen
bewegen met de digitaliserende sector. Ook bij de AFM is datagedreven toezicht één
van de drie AFM-brede prioriteiten. Daarnaast is in 2019 het iForum21 opgericht om de nieuwe technologische ontwikkelingen in een vroeg stadium tussen
onder meer de sector, DNB en de AFM te bespreken. Hiermee wordt geborgd dat er geen
nieuwe overlap ontstaat ten aanzien van digitalisering van DNB en AFM en reeds bestaande
overlap (bijvoorbeeld bij uitvragen van data) met de sector kan worden besproken en
geanalyseerd, zodat gerichte actie ondernomen kan worden.

Het uitgangspunt is dat dubbele uitvragen daar waar opportuun zoveel als mogelijk
moeten worden voorkomen. Daarom zijn DNB en AFM een inventarisatie gestart waarin
ze vaststellen waar dubbele uitvragen van toepassing zijn. Afhankelijk van de uitkomst
van de inventarisatie wordt bekeken hoe dubbele uitvragen op de lange(re) termijn
kunnen voorkomen. Oplossingen daarvoor kunnen technisch zijn (zoals uitwisseling van
data tussen DNB en de AFM waar dat mag of het vooraf invullen van informatie die al
bekend is bij de toezichthouder), maar ook van procesmatige aard (borgen dat er altijd
eerst door iemand gekeken wordt of de informatie al beschikbaar en toegankelijk is,
voordat een uitvraag gedaan wordt). In dit kader vindt ook een eerste inventarisatie
plaats met betrekking tot het intensiveren van de samenwerking tussen DNB en AFM op
het terrein van digitalisering.

In reactie op de vraag van het lid Omtzigt of en zo ja, welke afspraken er tussen
de toezichthouders en de AP liggen als het gaat om proportionaliteit van data-uitvragen,
kan gemeld worden dat DNB en de AFM de proportionaliteit beoordelen van een data-uitvraag
voordat zij een financiële instelling om gegevens vragen. DNB en de AFM zijn hiertoe
verplicht op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Daarbij wordt onder meer bezien
welke gegevens noodzakelijk zijn voor het toezicht en of de gegevens ook op een minder
belastende wijze kunnen worden verkregen. Dat wil zeggen dat wordt onderzocht of een
andere toezichthouder al beschikt over deze gegevens, of deze gegevens gedeeld mogen
worden met DNB of de AFM en of de gegevens ook gebruikt mogen worden voor het doel
waarvoor de DNB of de AFM ze wil gebruiken. De toezichthouders zijn hierbij uiteraard
ook gehouden aan de AVG. Afspraken tussen DNB en de AFM hierover zijn neergelegd in
een convenant. DNB en de AFM zijn reeds in gesprek met de AP om te komen tot adequate
en heldere samenwerkingsafspraken.

Het lid Omtzigt vraagt de Minister om verduidelijking hoe zowel de AFM als DNB concreet
zicht houden op het legaal, ethisch en verantwoord omgaan met gegevens van burgers
en bedrijven tijdens het datagedreven toezicht en het gebruik van (zelflerende) algoritmes.
Daarnaast vraagt het lid Omtzigt welke interne checks en balances aanwezig zijn binnen
de toezichthouders om te voorkomen dat instellingen wordt gevraagd data te verstrekken,
waarvan onduidelijk is of deze wel verstrekt mogen worden op grond van de AVG.

DNB en de AFM mogen op grond van de Algemene wet bestuursrecht gegevens opvragen bij
financiële instellingen voor zover dit redelijkerwijs nodig is voor hun toezichthoudende
taak. Als in dat kader ook persoonsgegevens worden verwerkt, is ook de AVG van toepassing.
Ook deze persoonsgegevens moeten noodzakelijk zijn voor de toezichthoudende taak.

DNB heeft een instructie opgesteld om te borgen dat de AVG wordt nageleefd bij data-uitvragen.
De interne controle daarop vindt bij DNB plaats door de Functionaris Gegevensbescherming
(FG) en de Interne Audit Dienst (IAD). De FG informeert en adviseert DNB over de verplichtingen
die bij (nieuwe) verwerkingen van persoonsgegevens op DNB rusten. De controle door
de IAD is complementair aan de controle door de FG.

Volgens DNB is het gebruik van algoritmes door DNB beperkt; in het toezicht worden
deze gebruikt om data te ordenen en te analyseren. Daarbij is volgens DNB geen sprake
van automatische besluitvorming in de zin van de AVG. Voor het gebruik van data bij
algoritmes heeft DNB een interne guidance opgesteld. De AFM heeft aangegeven een beleidskader
te hebben opgesteld waarmee de inzet, het doel en de investering van datagedreven
werken kan worden bepaald.

Datagedreven toezicht is voor de AFM nadrukkelijk een middel en geen doel. Data zijn
nodig om effectief risicogestuurd toezicht te houden en onderbouwde keuzes te maken
over de meest effectieve en efficiënte inzet van de toezichtcapaciteit. Het datagedreven
toezicht van de AFM is gericht op het onderbouwen van deze keuzes (decision support).
Er worden geen algoritmes voor geautomatiseerde besluitvorming ingezet; beslissingen
wordt altijd genomen door toezichthouders.

De AFM beoordeelt zoals aangegeven altijd de rechtmatigheid van een data-uitvraag.
Dit houdt in dat steeds wordt bezien of er een toereikende grondslag is om de gegevens
van instellingen te vorderen. Het kan voor de AFM nodig zijn om persoonsgegevens te
verwerken om haar toezichttaak uit te voeren. De AFM is verantwoordelijk voor naleving
van de AVG en verantwoordelijke omgang met data. Hiervoor zijn diverse interne processen.
Wanneer data persoonsgegevens bevatten wordt in geval van een hoog risico verwerking
op basis van onder meer een Data Protection Impact Assessment (DPIA) en advies hierover
van de FG, vastgesteld welke mitigerende maatregelen genomen dienen te worden. Bij
het verwerken van persoonsgegevens en het verder gebruiken daarvan, gelden ook voor
de AFM de uit wet- en regelgeving voortvloeiende waarborgen op het gebied van passende
databeveiliging en het tegengaan van oneigenlijk gebruik.

9. Vragen over vormgeving en uitvoering toezicht

DNB heeft in haar bestuurlijke reactie op het rapport aangegeven te gaan onderzoeken
in hoeverre aanpassingen in of verduidelijkingen van de interne governance benodigd
zijn en waar nodig verbeteringen door te voeren. DNB heeft dit onderzoek toegezegd
naar aanleiding van de aanbeveling in het rapport om te doordenken of de interne governance
nog steeds effectief en efficiënt is, rekening houdend met belangrijke ontwikkelingen
en gewijzigde omstandigheden, waaronder in ieder geval de «Europeanisering» en de
digitalisering van samenleving en toezicht. De leden van de D66-fractie vragen of
de Minister in overleg kan treden met DNB en de AFM, om een breder onderzoek naar
de vormgeving van financieel toezicht in Nederland te starten, tegen de achtergrond
van de veranderende wereld van nu.

Zie ook mijn beantwoording onder 6 (interne governance DNB). Kwink heeft het functioneren
van DNB en de AFM in de breedte geëvalueerd, met de principes van goed toezicht als
beoordelingskader. Kijkend naar de rapporten, zijn de evaluaties benaderd met gevoel
voor de context van het toezicht: ontwikkelingen in de sector en de rol en positie
van DNB en de AFM daarbinnen.

De rapporten bevestigen mijn beeld dat het financieel toezicht in Nederland adequaat
functioneert. De onderzoekers concluderen dat DNB en de AFM in de onderzochte periode,
die zich laat kenmerken door grote dynamiek en waarin de toezichthouders belangrijke
nieuwe taken hebben gekregen, hun zbo-taken op een goed niveau uitgeoefend hebben.
DNB en de AFM hebben in deze periode volgens de onderzoekers een ontwikkeling doorgemaakt
die tot verbeteringen heeft geleid. Deze verbeteringen zien zowel op de vormgeving
en het functioneren van de eigen organisatie als ook op de invulling van de zbo-taken
en het functioneren van de driehoek opdrachtgever-eigenaar-opdrachtnemer.

Ik herken en deel dit beeld en zie, ook buiten deze Kaderwetevaluaties, geen aanleiding
om breder onderzoek naar de vormgeving van financieel toezicht in Nederland te starten.
Tegelijkertijd vind ik het, met het oog op een doeltreffende en doelmatige taakuitoefening
van DNB en de AFM, van belang dat er bij hen blijvende aandacht is voor zowel de vraag
of de eigen organisatie adequaat is ingericht, als ook waar de onderlinge samenwerking
nog kan worden versterkt. Uit de reacties van DNB en de AFM op de rapporten valt op
te maken dat zij dit belang onderschrijven. De komende jaren zal ik met hen het gesprek
hierover (blijven) voeren, in het bijzonder waar het gaat om de opvolging die zij
geven aan de aandachtspunten en aanbevelingen die door Kwink zijn geformuleerd.

Kwink doet de aanbeveling aan de AFM om beter uit te leggen wanneer en waarom zij
opereert vanuit haar brede maatschappelijke doelstelling, en wanneer en waarom niet.
De leden van de CDA-fractie vragen of de Minister deelt dat juist het uitleggen waarom
bepaald toezicht wordt gehouden op handelen met potentiële maatschappelijk schade,
belangrijk is met het oog op de medewerking van de partijen waarop het toezicht wordt
gehouden. Zij vragen verder of de Minister voornemens is op verbetering aan te sturen
en of hier niet ook een rol voor de Minister van Financiën is weggelegd.

Ik onderschrijf dat het belangrijk is om aan de sector uit te leggen waarom bepaald
toezicht wordt gehouden op handelen met potentiële maatschappelijke schade. Dit kan
de medewerking van partijen waarop het toezicht wordt gehouden bevorderen. Het is
tegelijkertijd belangrijk dat de AFM legale maar (potentieel) schadelijke zaken signaleert,
daarover in gesprek gaat met de betreffende partijen en mij daarover informeert. Op
die manier kan worden bezien of nader ingrijpen, bijvoorbeeld door middel van wetgeving,
nodig is om dit handelen aan banden te leggen en maatschappelijke schade te voorkomen.

De leden van de CDA-fractie lezen dat de AFM nu soms te gedetailleerd richting geeft
en meer zou kunnen toewerken naar rule based toezicht in de praktijk. Zij vragen hoe
de Minister dit ziet en of ook de Minister van mening is dat rule based toezicht mogelijkheden
biedt om de kwaliteit van het toezicht te verbeteren ten opzichte van het voldoen
aan compliancelijstjes.

In de Wet op het financieel toezicht zijn veel open normen opgenomen, zodat de sector
de ruimte heeft op de normen zelf in te vullen. De sector heeft vaak behoefte aan
uitleg en interpretatie van de open normen. De AFM stelt daarom leidraden op om handvatten
te geven hoe aan de open norm zou kunnen worden voldaan. In de praktijk ziet een groot
deel van de sector dit als de enige manier waarop de open norm kan worden nageleefd.
Hierdoor leidt principle based wetgeving in de praktijk tot rule based toezicht. Belangrijk
is dat het doel van de open norm wordt bereikt. Ik ben van mening dat te gedetailleerde
invulling van open normen niet per se leidt tot een betere kwaliteit van het toezicht.
De toezichthouder moet voorkomen dat open normen onnodig gedetailleerd worden ingevuld
of geïnterpreteerd. De sector moet de ruimte houden om zelf invulling te geven aan
de open normen, dat is immers het doel van een open norm.

Het lid Omtzigt geeft aan zorgen te hebben over de werking en effectiviteit van het
twin peaks-model in het geval het gedragstoezicht en prudentieel toezicht met elkaar
botsen. Hij vraagt welk toezicht en welke belangen in dat geval prevaleren en of de
toezichthouders en de Minister voldoende transparant zijn wanneer er een keuze moet
worden gemaakt.

De door de wetgever aangebrachte afbakening van de verschillende vormen van toezicht
– gedragstoezicht en prudentieel toezicht – en de toebedeling daarvan aan de AFM en
DNB, is in beginsel zodanig dat deze vormen van toezicht elkaar onderling uitsluiten.
Uitgangspunt van twin peaks is dus dat de toezichthouders autonoom kunnen opereren
in hun eigen domein en het toezicht niet lam wordt gelegd door competentiegeschillen.

Dat neemt niet weg dat het toezicht van DNB en dat van de AFM onderling ook raakvlakken
hebben, met name wanneer het object van toezicht (bijvoorbeeld financiële ondernemingen)
hetzelfde is, of omdat de één maatregelen kan treffen jegens een financiële onderneming
waarbij de ander verantwoordelijk is voor de markttoegang (vergunningverlening) van
de betreffende onderneming of vice versa. Om die reden zijn de AFM en DNB op grond
van de Wet op het financieel toezicht en andere toezichtwetten in specifieke situaties
tot samenwerking verplicht. Deze samenwerking kan verschillende vormen hebben. Zo
geldt bij het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften een algemene plicht
tot samenwerking. Daarnaast zijn er situaties waarin de één verplicht is om de ander
om advies of een zienswijze te vragen dan wel te raadplegen of een kennisgeving te
doen. In bepaalde gevallen kan zelfs een bindende aanbeveling aan de andere toezichthouder
worden gedaan.

Door de autonome verantwoordelijkheidssfeer in combinatie met de wederzijdse verplichte
samenwerking waar het gedragstoezicht en het prudentieel toezicht elkaar raken, heeft
de wetgever naar mijn oordeel afdoende geborgd dat het ene toezicht het andere toezicht
niet zal overvleugelen. Ik heb ook geen signalen, noch van de toezichthouders, noch
uit andere bron, die erop wijzen dat hier in de toezichtpraktijk sprake van zou zijn.
De onderzoekers constateren dat de onderlinge afstemming tussen DNB en AFM van de
toezichtactiviteiten gedurende de evaluatieperiode juist is verbeterd.

10. Vragen over informatie-uitwisseling met de Minister

Het lid Omtzigt haalt aan dat in het memorandum of understanding (MoU) over de uitwisseling
van informatie in buitengewone omstandigheden dat DNB, de AFM en de Minister van Financiën
in 2019 hebben gesloten, wordt genoemd dat deze partijen ook in normale omstandigheden,
met inachtneming van wettelijke geheimhoudingsplichten, overleg voeren en informatie
uitwisselen. Het lid vraagt hoe frequent deze reguliere overleggen plaatsvinden. Ook
vraagt het lid of er tijdens dit soort gesprekken en overleggen besluiten worden genomen
over het in te zetten instrumentarium bij een onder toezicht staande instelling. Het
lid is verder benieuwd of en zo ja, in welke frequentie dit soort reguliere gesprekken
ook met andere (internationale) toezichthouders, de Europese Centrale Bank (ECB) en
de drie Europese toezichthoudende autoriteiten (ESA’s), plaatsvinden. Tot slot vraagt
het lid naar de juridische basis van de vastgelegde afspraken in het memorandum of
understanding.

Het MoU uit 201922 bevatten de afspraken die DNB, de AFM en de Minister van Financiën hebben gemaakt
over de uitwisseling van informatie en overleg, gelet op de (wettelijke) taken en
verantwoordelijkheden die zij elk hebben voor financiële stabiliteit en crisismanagement.
Het gaat hierbij om de informatie-uitwisseling in buitengewone situaties. Onder buitengewone
situaties worden in ieder geval verstaan incidenten met betrekking tot individuele
onder toezicht staande instellingen die raken aan de taken en bevoegdheden van DNB
of de AFM en aan de verantwoordelijkheid van de Minister, alsmede andere gebeurtenissen
die de financiële stabiliteit kunnen bedreigen. Nu het hierbij in de regel zal gaan
om informatie die onder het bereik van het geheimhoudingsregime van artikel 1:89 van
de Wet op het financieel toezicht (Wft) valt of waarop om andere reden een geheimhoudingsverplichting
rust, is er steeds een specifieke (wettelijke) grondslag nodig die deze uitwisseling
van informatie mogelijk maakt. Het MoU noemt op limitatieve wijze om welke grondslagen
het gaat en geeft daaraan, met inachtneming van de grenzen die daarbij gelden, een
nadere invulling. Zo biedt artikel 6:5 Wft een grondslag voor het desgevraagd of eigener
beweging verstrekken van vertrouwelijke informatie door DNB en de AFM aan de Minister,
indien dit noodzakelijk is met het oog op de inzet van het crisisinstrumentarium,
en draagt artikel 81, derde lid, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken
en beleggingsondernemingen DNB op om de Minister onverwijld te informeren, indien
DNB tot het oordeel komt dat een instelling faalt of dreigt te falen.

Het lid Omtzigt merkt terecht op dat de afspraken in het MoU uit 2019 niet zien op
regulier overleg of reguliere uitwisseling van informatie. Regulier gaat het in de
eerste plaats om overleg en de uitwisseling van informatie in het kader van toezicht
van de Minister van Financiën op de taakuitoefening van DNB en de AFM als zbo’s («toezicht
op toezicht»). Tussen de Minister en de toezichthouders is een overlegstructuur afgesproken
die bestaat uit reguliere overleggen op verschillende niveaus en verschillende momenten
in het jaar. Onderstaande tabel geeft een geactualiseerd overzicht van deze overleggen
en de frequentie ervan.23

Tabel: overzicht reguliere overleggen MinFin met DNB en/of AFM.

Minister

Overleg met president DNB

Elke drie weken

Overleg met bestuursvoorzitter AFM

Vier keer per jaar

Tripartiete overleg met Directeur en Voorzitter Toezicht DNB en bestuursvoorzitter
AFM

Vier keer per jaar

Eigenaar

Begrotingsoverleg SG met DNB

Jaarlijks

Begrotingsoverleg SG met AFM

Jaarlijks

Najaarsoverleg SG met DNB

Jaarlijks

Najaarsoverleg SG met AFM

Jaarlijks

Voorjaarsoverleg SG met DNB

Jaarlijks

Voorjaarsoverleg SG met AFM

Jaarlijks

Overleg SG met bestuursvoorzitter AFM

Overleg SG met directeur bedrijfsvoering DNB

Elke zes wekenAd hoc

Overleg FEZ/EA met Planning, Control & Financiën AFM

Elke vier weken

Overleg FEZ/EA met Finance & Advies DNB

Elke zes weken

Overleg FEZ/EA, FEZ/BC en FM met DNB over toezicht op BES (begrotingsoverleg hfd.
IX)

Twee keer per jaar

Overleg BOA met secretaris RvT AFM

Elke zes weken

Opdrachtgever

Gemengde werkgroep monetaire en financiële stabiliteit – MinFin en DNB (GWM/FS)

Twee keer per jaar

Gemengde werkgroep toezicht – MinFin en DNB (GWT)

Vier keer per jaar

Overleg TG / directeur FM met bestuurder(s) AFM

Vier keer per jaar

Resolutieoverleg MinFin en DNB

Vier keer per jaar

Hoofdenoverleg integriteitstoezicht MinFin en DNB

Vier keer per jaar

Hoofdenoverleg MinFin en DNB (klein GWT)

Elke drie weken

Hoofdenoverleg MinFin en AFM

Elke zes weken

MT-leden FM en BOA met overheidscommissaris DNB

Vóór vergaderingen RvC DNB

Deze overleggen dienen er hoofdzakelijk toe om elkaar te informeren over relevante
ontwikkelingen, zoals (implementatie van) nieuwe wet- en regelgeving voor het toezicht
en impact daarvan op de begroting. Relevant in dit verband is dat de Minister DNB
en de AFM kan vragen om gegevens of inlichtingen die hij nodig heeft voor de vervulling
van zijn wettelijke bevoegdheden jegens de zbo’s.24 De verstrekking van informatie door DNB en de AFM geschiedt hierbij met inachtneming
van van toepassing zijnde geheimhoudingsbepalingen. Informatie over individuele onder
toezicht staande instellingen geldt als toezichtvertrouwelijk en wordt niet met de
Minister gedeeld. Om diezelfde reden wordt er in deze overleggen niet gesproken over,
laat staan besloten tot, het instrumentarium dat in specifieke gevallen wordt ingezet.
Uit de evaluatierapporten komt ook naar voren dat de vereiste onafhankelijkheid van
zowel DNB als de AFM goed geborgd is.

Verder zijn er overlegverbanden waarin het ministerie, DNB en de AFM elkaar maar ook
andere partijen periodiek treffen, zoals het Financieel Stabiliteitscomité en het
overleg van toezichthouders op de naleving van de Wet ter voorkoming van witwassen
en financieren van terrorisme en het Financieel Expertisecentrum.

Er vinden tot slot geen reguliere gesprekken plaats tussen de Minister (of het Ministerie)
van Financiën en andere (internationale) toezichthouders, specifiek de ECB of de ESA’s.
Wel worden deze instanties geregeld uitgenodigd in de Raad (Ecofin, Eurogroep, FSC
en raadswerkgroepen) om kennis te delen, bijvoorbeeld wanneer er beleid in voorbereiding
is dat hun werkzaamheden aangaat.

11. Vragen over institutionele aspecten van het SSM

Het lid Omtzigt noemt dat met de komst van het Single Supervisory Mechanism (SSM)
de Algemene Rekenkamer geen controlemandaat meer heeft ten aanzien van het prudentieel
toezicht door DNB op Nederlandse grootbanken en stelt dat dit tot een controlegat
leidt. Het lid vraagt hoe de Minister adequate toegang tot relevante documentatie
en informatie van de ECB garandeert voor DNB, de AFM, de Europese Rekenkamer en de
Algemene Rekenkamer. Het lid geeft aan de gemaakte afspraken (eventuele memoranda
of understanding, MoU’s) over deze toegang tot relevante ECB-documentatie en -informatie
graag te ontvangen.

In de SSM-verordening25 is de samenwerking binnen het SSM uitgewerkt. Hierin is onder meer bepaald dat de
ECB en de nationale toezichthouders (NCA’s) zijn gehouden tot loyale samenwerking
te goeder trouw en informatie-uitwisseling.26 Omdat DNB, als NCA, onderdeel uitmaakt van het SSM, wordt haar toegang tot documentatie
en informatie van de ECB gewaarborgd door de SSM-verordening.

Het SSM ziet in beginsel uitsluitend op het prudentieel toezicht op banken. De Europese
wetgever heeft geen rekening gehouden met het in de Nederlandse wetgeving aangebrachte
onderscheid tussen prudentieel en gedragstoezicht. In de SSM-verordening is dan ook
geen aparte afdeling opgenomen die de samenwerking tussen prudentiële toezichthouders
en gedragstoezichthouders regelt ten aanzien van onderwerpen die in Nederland als
een gedeelde verantwoordelijkheid van DNB en de AFM worden beschouwd. Daardoor sluit
ons nationale twin peaks-model niet volledig aan bij het SSM. De AFM heeft mede in
dat licht het maken van afspraken met de ECB wenselijk geacht. De SSM-verordening
biedt de ECB de mogelijkheid te komen tot MoU’s met autoriteiten die verantwoordelijk
zijn voor het toezicht op markten voor financiële instrumenten.27 In juni 2017 zijn afspraken tussen de AFM en de ECB, die onder meer zien op de onderlinge
informatie-uitwisseling, van kracht geworden. Het MoU is te raadplegen op de website
van de AFM: https://www.afm.nl/nl-nl/over-afm/werkzaamheden/internationale-samenwer….

De Europese Rekenkamer is (exclusief) controlebevoegd ten aanzien van de ECB. Haar
mandaat om onafhankelijke externe controles bij de ECB te verrichten, in algemene
termen in het EU-Werkingsverdrag neergelegd28, is nader bepaald in artikel 27, tweede lid, van het Vierde Protocol: «De bepalingen
van artikel 287 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn uitsluitend
van toepassing op een doelmatigheidscontrole van de ECB». Ook de SSM-verordening bevat
een bepaling over het mandaat van de Europese Rekenkamer ten opzichte van de ECB.29 Tot enkele jaren geleden was er discussie over de vraag in hoeverre de Europese Rekenkamer
volledige toegang had tot informatie bij de ECB, het lid Omtzigt refereert daar ook
aan in zijn vraag, maar die discussie lijkt inmiddels te zijn beslecht. In oktober
2019 hebben de Europese Rekenkamer en de ECB een MoU gesloten dat hier is te vinden:
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=IMMC:MOU/2019/1…. Hierin hebben de instellingen afspraken gemaakt over de onderlinge uitwisseling
van informatie in het kader van controles door de Europese Rekenkamer op het toezicht
van de ECB binnen het SSM. De gemaakte afspraken strekken ertoe dat de Europese Rekenkamer
toegang krijgt tot alle documenten en informatie die zij voor het uitoefenen van haar
controletaak nodig heeft. De bijlage bij het MoU bevat hiertoe een niet-uitputtende
opsomming van informatiecategorieën die de ECB desgevraagd aan de Europese Rekenkamer
beschikbaar stelt. Omdat het in veel gevallen zal gaan om toezichtvertrouwelijke informatie,
bijvoorbeeld bankspecifieke informatie, bevat het MoU ook afspraken over de modaliteiten
waaronder de Europese Rekenkamer de door de ECB verstrekte informatie mag inzien en
gebruiken. Dit MoU geldt als een belangrijke, bemoedigende stap in het continue proces
om goed georganiseerde, sluitende publieke controle op het bankentoezicht te organiseren.
Net als mijn voorganger zal ik blijven volgen hoe de ECB aan de gemaakte afspraken
opvolging geeft.

De rol van nationale rekenkamers binnen het SSM is op dit moment niet volledig uitgekristalliseerd.
Wel is duidelijk dat de Europese Rekenkamer een exclusief controlemandaat en exclusieve
onderzoeksbevoegdheden ten aanzien van de ECB heeft. Alleen voor die rekenkamer is
voorzien in een uitzondering op het beroepsgeheim. Dat volgt rechtstreeks uit het
Europees regelgevend kader en, in aansluiting daarop, de Wet op het financieel toezicht.
De nationale rekenkamers hebben geen mandaat en geen onderzoeksbevoegdheden ten aanzien
van de ECB, ook niet via de band van hun mandaat en onderzoeksbevoegdheden jegens
de NCA. Dat betekent dat de ECB voorwaarden kan verbinden aan de toegang tot haar
informatie voor nationale rekenkamers en die toegang ook kan weigeren.

Graag benadruk ik op deze plaats dat ik, net als mijn voorgangers, zeer hecht aan
onafhankelijke externe controle op de publieke taakuitoefening. Die controle vormt
een belangrijke tegenkracht binnen het systeem van checks and balances en waarborgt
de democratische legitimatie van overheidsoptreden. Ik vind het daarbij van belang
oog te hebben voor de vraag of het controlesysteem sluitend is én in de praktijk naar
behoren functioneert. Dat betekent onder andere dat er altijd een bevoegde rekenkamer
moet zijn met volledige toegang tot informatie die voor de uitoefening van het controlemandaat
nodig is. Om het functioneren van het controlesysteem in de praktijk te beoordelen,
zijn de bevindingen van de Europese Rekenkamer en nationale rekenkamers relevant.
Deze bevindingen zal ik blijven betrekken bij mijn positiebepaling.

Het lid Omtzigt noemt dat de ECB het toezicht op middelgrote en kleine banken meer
naar zich toe kan trekken, als de ECB daartoe aanleiding ziet. Het lid vraagt hoe
het nationale toezicht ge(waar)borgd blijft en op welke wijze wordt voorkomen dat
bij mogelijke toekomstige (systeem)crises het Nederlandse (gedrags)toezicht het onderspit gaat delven. Het lid vraagt ook hoe de democratische
controle op het Nederlandse aandeel in het mondiale financiële stelsel blijft/wordt
ge(waar)borgd.

Met de komst van het SSM hebben de lidstaten hun bevoegdheid op het gebied van prudentieel
bankentoezicht overgedragen van nationaal naar Europees niveau. De ECB is verantwoordelijk
voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het SSM en exclusief bevoegd
om prudentieel toezicht uit te oefenen op alle banken binnen de Bankenunie. Het dagelijks
toezicht is verdeeld tussen de ECB en de nationale toezichthouders (NCA’s). De verdeelsleutel
is de zogeheten significantie van banken. Hiervoor gelden bepaalde criteria neergelegd
in de SSM-verordening. Significante banken vallen onder het directe toezicht van de
ECB; de toezichttaak van de ECB ten aanzien van niet-significante banken, inclusief
eventuele handhavingsbevoegdheden, wordt door de NCA’s decentraal uitgeoefend.30 Op deze verdeling bestaan uitzonderingen. Zo beslist de ECB ten aanzien van alle
banken over de verlening en intrekking van vergunningen en de beoordeling van verwervingen
van gekwalificeerde deelnemingen. Ook kan de ECB het toezicht op een niet-significante
bank naar zich toetrekken, indien zij dat voor de consistente toepassing van de toezichtnormen
nodig acht.

Binnen het SSM is het de taak van de raad van toezicht om de toezichthoudende bevoegdheden
van de ECB te bespreken, te plannen en uit te voeren. Tevens stelt de raad van toezicht
ontwerpbesluiten op die vervolgens ter goedkeuring onder de geen-bezwaar procedure
aan de raad van bestuur van de ECB worden voorgelegd. In de raad van toezicht zijn
alle nationale bankentoezichthouders van lidstaten die lid zijn van het SSM vertegenwoordigd
door een afgevaardigde met stemrecht. Voorts heeft elke gouverneur/president van een
nationale centrale bank van een lidstaat die onderdeel is van het eurogebied zitting
in de raad van bestuur van de ECB.

De afstand tussen de Minister van Financiën en de uitoefening van toezichttaken is
met de komst van het SSM groter geworden, wat ook past bij de opzet van het SSM. Dit
neemt niet weg dat verantwoordelijkheden van de Minister zijn blijven bestaan. Zo
heeft de Minister een politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het functioneren
van het Nederlandse financiële stelsel en het toezichtsysteem als geheel. Daarnaast
is de Minister staatsrechtelijk verantwoordelijk voor de wijze waarop hij de hem toekomende
bevoegdheden uitoefent ten aanzien van DNB als zbo. De SSM-verordening laat de verantwoordingsplicht
van nationale toezichthouders tegenover het nationale parlement krachtens nationale
wetgeving onverlet voor de uitvoering van taken die op basis van de SSM-verordening
niet aan de ECB zijn opgedragen en voor de uitvoering van activiteiten die zij overeenkomstig
artikel 6 van de SSM-verordening verrichten. De inzet van ministeriële bevoegdheden
wordt begrensd door en geschiedt met inachtneming van de competentieverdeling tussen
de lidstaten en de EU. Relevant in dit verband is of DNB een taak zelfstandig uitoefent.
Is dat niet het geval, dan heeft de Minister ter zake geen bevoegdheden. Ten aanzien
van toezichttaken die onder het SSM niet zijn opgedragen aan de ECB (waaronder het
toezicht door DNB op anti-witwassen en het tegengaan van terrorismefinanciering),
kan de Minister zijn interventiebevoegdheden onverkort uitoefenen en is de Minister
het parlement voor die uitoefening verantwoording verschuldigd.

Ter zake van het SSM-toezicht voorziet de SSM-verordening in een Europees verantwoordingsmechanisme.31 Zo hebben nationale parlementen mogelijkheden om de ECB te controleren, bijvoorbeeld
door te reageren op verslagen en het houden van een gedachtewisseling met de voorzitter
of een lid van de Raad van Toezicht van de ECB.

Tot slot, het overgrote deel van het gedragstoezicht van de AFM wordt niet geraakt
door het SSM dat in beginsel uitsluitend op prudentieel bankentoezicht ziet. De SSM-verordening
heeft bijvoorbeeld geen betrekking op het toezicht op markten in financiële instrumenten
en consumentenbescherming. Hiervoor is al genoemd dat uitgangspunt van twin peaks
is dat de gedrags- en prudentieel toezichthouder autonoom kunnen opereren in hun eigen
domein. Dat neemt niet weg dat er ook onderlinge raakvlakken kunnen zijn. Middels
de Uitvoeringswet verordening bankentoezicht32 is erin voorzien dat in geval van toezicht op banken op basis van de SSM-verordening,
de samenwerking tussen DNB en de AFM zoveel mogelijk op gelijke wijze plaatsvindt
als vóór de komst van het SSM. Zo werken DNB en AFM nog altijd samen bij bijvoorbeeld
de voorbereiding van besluitvorming door de ECB op terreinen waar zij beiden tot aan
de komst van het SSM nationaal een rol vervulden. Daarnaast is het van groot belang
dat de AFM en de ECB ook rechtstreeks samenwerken. Het is voor de transparantie en
efficiëntie van toezicht wenselijk dat zoveel mogelijk sprake is van gelijkluidende
toezichthouderregels en gelijkluidende toepassing hiervan. Daarbij is informatie-uitwisseling
cruciaal; hiervoor is al genoemd de AFM en de ECB in 2019 een MoU hebben gesloten
waarin onder meer daarover afspraken zijn gemaakt.

12. Vragen over accountancysector en rentederivaten

Het lid Omtzigt haalt aan dat in de evaluatie van de AFM wordt genoemd dat de Commissie
Toekomst Accountancysector (CTA) concludeerde dat het stelsel van toezicht op accountantsorganisaties
ondoorzichtig en complex is en dat de verhouding tussen onafhankelijk toezicht en
kwaliteitstoetsing aangepast diende te worden. Het lid noemt dat vanaf 2022 de AFM
het toezicht verricht op accountantsorganisaties die wettelijke controles uitoefenen
bij organisaties van openbaar belang. Het lid vraagt naar verdere concrete plannen
om het toezicht op de accountantsorganisaties te verbeteren en transparanter te maken.
Ook vraagt het lid om toelichting hoe wordt voorkomen dat gedragstoezicht het onderspit
delft als jaarrekeningen van systeemrelevante financiële ondernemingen ernstige fouten
of zelfs malversaties bevatten.

Per 1 januari 2022 is de feitelijke uitvoering van het toezicht op grond van de Wet
toezicht accountantsorganisaties op de accountantsorganisaties met een reguliere vergunning
voor het verrichten van wettelijke controles (hierna: reguliere accountantsorganisaties)
overgeheveld van de NBA en SRA naar de AFM. De AFM voert daarmee per 1 januari 2022
het feitelijke toezicht uit op alle accountantsorganisaties, dus zowel op de reguliere accountantsorganisaties als op
de accountantsorganisaties die een vergunning hebben waarmee tevens wettelijke controles
bij organisaties van openbaar belang mogen worden verricht (hierna: oob-accountantsorganisaties).

Dit is een belangrijke stap in het nader realiseren van uniform, effectief en efficiënt
toezicht. De AFM verricht niet alleen het feitelijk toezicht op de huidige zes oob-accountantsorganisaties,
maar doet dit nu ook voor alle circa 260 reguliere accountantsorganisaties. Gelet
op deze toename van de toezichtpopulatie in relatie tot de beschikbare toezichtcapaciteit,
hanteert de AFM per 2022 een aangepaste toezichtsmethodologie voor het toezicht op
de reguliere accountantsorganisaties, waarbij datagedreven toezicht een belangrijke
rol speelt. Met datagedreven toezicht kunnen er signalen op grote schaal opgevangen
worden die aanleiding kunnen vormen om toezichtactiviteiten toe te spitsen op bijvoorbeeld
een bepaald onderwerp, een bepaalde accountantsorganisatie of accountantsorganisaties,
dan wel wettelijke controles, met bepaalde kenmerken. Mede op basis van de verkregen
data zal de AFM instellingsspecifieke en -overstijgende onderzoeken uitvoeren om meer
inzicht in de risico’s bij reguliere accountantsorganisaties te krijgen. In het datagedreven
toezicht en de onderzoeken kijkt de AFM naar de drie niveaus van kwaliteit om te borgen
dat dat alle aspecten van gedragstoezicht aan bod komt. De AFM kijkt dus zowel naar
(i) het niveau van de individuele opdracht (de uitkomst van het controleproces en
de compliance–kwaliteit), (ii) het niveau van de accountantsorganisatie (het bestaan,
de opzet en de werking van het kwaliteitsbeheersingssysteem), als (iii) naar de waarborgen
die van materiële invloed zijn op de kwaliteit, zoals gedrag en cultuur binnen de
accountantsorganisatie, de governance van een accountantsorganisatie en de beloningssystematiek.

Het lid Omtzigt vraagt wat het bestuur en de raad van toezicht van de AFM alsmede
de Minister van Financiën met (klacht)brieven over de wantoestanden bij beleggingsdiensten
met rentederivaten hebben gedaan. Het lid vraagt of een overzicht kan worden gegeven
van hoeveel brieven zij elk hebben ontvangen, wat de signalen waren en hoe daarop
is gehandeld.

Het exact aantal (klachten)brieven dat is ontvangen door de Minister met betrekking
tot deze onderwerpen is niet te achterhalen, doordat het inmiddels vele jaren geleden
is dat deze brieven zijn ontvangen. Het ministerie bekijkt ingekomen (klacht)brieven
zorgvuldig, maar kan in individuele zaken over het algemeen geen rol spelen; dat is
aan toezichthouders, geschilbeslechter of de rechtbank. Wel is het zo dat brieven
die het ministerie ontvangt, bijdragen aan het gehele beeld dat het Ministerie van
een dossier heeft, zoals dat van de rentederivaten, en als zodanig bijdragen aan de
oordeelsvorming van het ministerie. Deze oordeelsvorming speelt een belangrijke rol
in het verder handelen van het ministerie, zoals ook bij de aanpak van rentederivaten
is gebeurd.

De AFM heeft sinds 2016 diverse brieven ontvangen van met name één advocaat over het
standpunt van de AFM inzake de saldibewakingsplicht (ook wel marginbewaking genoemd).
De bezwaren zoals naar voren gebracht in deze brieven, zien op het standpunt zoals
de AFM dat in haar rapport van maart 201533 heeft verwoord. Deze advocaat richtte zich met haar brieven/klachten tot (leden van)
het bestuur van de AFM en in latere jaren ook (in kopie) aan leden van de raad van
toezicht.

In eerste instantie heeft deze advocaat met andere klantvertegenwoordigers diverse
signalen aangeleverd en in december 2015 een handhavingsverzoek ingediend inzake de
saldibewakingsplicht. Hierop heeft een aantal gesprekken plaatsgevonden met onder
meer de advocaat op kantoor bij de AFM waarin de AFM haar standpunt inzake de saldibewakingsplicht
verder heeft toegelicht. Hierop volgend heeft de AFM in april 2016 een besluit genomen
op het handhavingsverzoek en dit afgewezen. Tegen dit besluit is geen bezwaar of beroep
ingesteld. Ook is destijds niet op andere wijze door de indieners van het handhavingsverzoek
met de AFM gecommuniceerd over het besluit op dit verzoek. In de jaren erna zijn wel
diverse malen brieven/mails gekomen van de betreffende advocaat gericht tot het bestuur
van de AFM met het verzoek om het standpunt zoals verwoord in het rapport van maart
2015 in te trekken. Het zijn waarschijnlijk deze brieven waar het lid Omtzigt naar
verwijst.

De advocaat heeft in 2018 opnieuw het verzoek gedaan aan de AFM om het door de AFM
ingenomen standpunt zoals verwoord in het rapport van 2015 in te trekken. Daaropvolgend
zijn in 2019 door de advocaat balanscorrecties betrokken in haar betoog en is aangegeven
dat er sprake is van fraude door de betreffende banken. De AFM heeft de betreffende
brieven en de daarin naar voren gebrachte punten beoordeeld en onvoldoende aanleiding
gezien voor verder onderzoek: daarvoor bevatten de betreffende brieven te weinig concrete
feiten en ontbreekt de onderbouwing voor de genoemde aantijgingen. Omdat een deel
van de verwijten die de betreffende advocaat maakt, ziet op prudentiële aspecten,
zijn de latere klachtenbrieven ook gedeeld met DNB.

De advocaat/klager is in reactie op haar brieven telkens geïnformeerd dat de betreffende
brief onvoldoende nieuwe feiten bevat ten opzichte van de bezwaren in het handhavingsverzoek
(van december 2015) en dat haar brief met DNB is gedeeld. Na 2019 heeft de advocaat
in haar brieven aan het bestuur aangegeven te willen overgaan tot een bodemprocedure/strafrechtelijke
aangifte en een voorlopig getuigenverhoor. Dat lijkt nog niet in gang te zijn gezet.

De AFM en de Minister nemen signalen over mogelijke misstanden serieus. Deze signalen
worden, als daar aanleiding voor is, nader onderzocht. Uiteindelijk heeft dit als
het gaat om rentederivaten geleid tot de totstandkoming van het Uniform Herstelkader
Rentederivaten MKB. Dit heeft inmiddels geresulteerd in een compensatieaanbod aan
18.917 MKB-klanten waarvan 94% akkoord gegaan is met het compensatievoorstel.34 Verder heeft in 2016 een open consulatie plaatsgevonden over de effectiviteit en
gewenste mate van bescherming voor zzp-ers en mkb-ers bij financiële diensten en producten,
om zodoende te komen tot betere bescherming van kleinzakelijke klanten.35

Het lid Omtzigt vraagt of het wegtrekken van het proces van de (initiële) herbeoordelingen
rentederivaten in 2015, het advies van de AFM voor het aanstellen van onafhankelijke
leden, het «instellen» van de zogenaamde derivatencommissie door de Minister en het
overleg met zowel de AFM als de derivatencommissie «noodzakelijke voorzieningen» zijn
in de zin van artikel 23 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Zo niet, hoe kwalificeren
die maatregelen bestuursrechtelijk en op basis van welke publiekrechtelijke bevoegdheid
heeft de Minister van Financiën die maatregelen of besluiten genomen?

Om te komen tot een juiste compensatie voor mkb-ondernemingen is, op advies van de
AFM, besloten een uniform herstelkader tot stand te brengen en onafhankelijke deskundigen
aan te stellen voor het opstellen hiervan. Dit werd door betrokken partijen gezien
als wenselijke stap om tot een adequate oplossing te komen voor afwikkeling van het
rentederivaten compensatietraject. ABN AMRO, Rabobank, ING, SNS en Van Lanschot hadden
zich reeds gecommitteerd aan een traject waarin een uniform herstelkader wordt overeengekomen.
In lijn met het advies van de AFM heeft Minister Dijsselbloem in 2016 de onafhankelijke
deskundigen benoemd.36 Geen van de genoemde handelingen wordt als «noodzakelijke voorzieningen» in de zin
van artikel 23 Kaderwet zbo beschouwd.

Het lid Omtzigt vraagt om een toelichting waarom de Kaderwetevaluaties van AFM en
DNB geen antwoord bieden op de vraag of de AFM haar wettelijk instrumentarium als
het gaat om het toezicht op financiële verslaglegging voldoende benut. Meer in het
bijzonder wenst dit lid, onder verwijzing naar onder andere Kamervragen die het in
2018 heeft gesteld, een toelichting op de vraag of Kwink onderzoek heeft gedaan naar
(het toezicht op) de majeure balanscorrecties bij de systeemrelevante banken in 2017
in de jaarverslagen van 2016.

In de beantwoording van de schriftelijke vragen uit 2018, waarnaar het lid Omtzigt
verwijst, is toegelicht dat de prudentiële toezichthouder, in dit geval de ECB, los
van de jaarlijkse verslaggeving, controleert of nettering die verband houdt met cash
pooling past binnen de prudentiële regels voor banken.37 Kwink heeft onderzoek gedaan naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de uitvoering
van de toezichttaken door DNB en de AFM. Daarbij heeft Kwink, op basis van haar onderzoek,
onder meer vastgesteld dat zowel DNB als de AFM aan de hand van uitgewerkte en goed
doordachte strategieën toezicht houden op de financiële sector. De evaluaties van
Kwink richtten zich op de invulling van de zes principes van goed toezicht uit de
rijksbrede kaderstellende Visie op toezicht38. Die invulling brengt met zich dat Kwink zich niet op alle individuele onderdelen
van het toezicht van DNB en de AFM heeft kunnen richten. Het onderwerp waarnaar het
lid Omtzigt verwijst, is derhalve niet specifiek aan de orde gesteld.

13. Vragen over informele toezichtinstrumenten

Het lid Omtzigt geeft aan graag informatie te ontvangen over de verschillende toegepaste
informele toezichtinstrumenten die door de AFM gedurende de evaluatieperiode zijn
gebruikt.

Naast het formele handhavingsinstrumentarium (bestuurlijke sancties), zoals het opleggen
van boetes en lasten onder dwangsom en het intrekken van vergunningen, kan de AFM
gebruikmaken van informele instrumenten. Het kenmerk van deze maatregelen is dat zij
niet bij wet geregeld zijn. De afgelopen jaren heeft de AFM regelmatig gebruik gemaakt
van de mogelijkheid om met een instantie in overtreding een normoverdragend gesprek
te voeren of een normoverdragende brief te sturen.39 Ook kan de AFM een waarschuwingsbrief sturen aan een overtreder. In veel gevallen
leidt een gesprek of brief reeds tot het gewenste effect, namelijk naleving van de
regels. De inzet van formele handhavingsinstrumenten is dan veelal niet meer nodig.

Dit betekent overigens niet dat de AFM in alle gevallen waarin zij een overtreding
constateert, enkel of in eerste instantie informeel optreedt. Formele en informele
instrumenten sluiten elkaar niet uit. De AFM weegt op basis van haar handhavingsbeleid
steeds af welke (combinatie van) formele of informele maatregelen zij treft. Die keuze
wordt van geval tot geval gemaakt op grond van factoren als de ernst en duur van de
overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de compliance-gerichtheid van de overtreder,
zoals in het gemeenschappelijke handhavingsbeleid van de AFM en DNB is vastgelegd.40

Het kabinet ziet informele handhavingsinstrumenten als een zinvolle manier om in dialoog
met de sector voor een zo hoog mogelijk nalevingsniveau te zorgen, te meer omdat deze
instrumenten minder arbeidsintensief zijn dan formele handhavingsinstrumenten. Ook
de onderzoekers concluderen dat de combinatie van formele en informele instrumenten,
als onderdeel van de werkwijze «hard op de inhoud, zacht op de relatie», bijdraagt
aan de effectiviteit van het toezicht.41 Tegelijkertijd blijft het van belang dat de AFM formele handhavingsmaatregelen treft
waar sprake is van ernstige en verwijtbare overtredingen.

Het lid Omtzigt vraagt verder hoe de niet-wettelijke handhavingsmaatregelen zich tot
het legaliteitsbeginsel verhouden.

Het bestuursrechtelijk legaliteitsbeginsel vereist dat ingrijpend overheidsoptreden
is gebaseerd op een wettelijke grondslag. De AFM is op grond van de Wet op het financieel
toezicht (Wft) en Europese verordeningen belast met het gedragstoezicht op de financiële
markten. In het kader van haar toezichttaak kan zij onder meer informatie opvragen
bij onder toezicht staande instellingen, toetsen of een instelling aan de regels voldoet
en naar aanleiding daarvan eventueel interveniëren.42 Voor die laatste taak heeft de AFM verschillende formele handhavingsinstrumenten
tot haar beschikking, zoals bestuurlijke boetes en lasten onder dwangsom.43 Deze bestuurlijke sancties hebben een expliciete wettelijke grondslag, zoals de Algemene
wet bestuursrecht (Awb) voorschrijft.44 De informele handhavingsinstrumenten zijn niet expliciet in de wet opgenomen. Zij
kwalificeren niet als bestuurlijke sanctie in de zin van artikel 5:2 Awb en maken
geen inbreuk op de vrijheid of eigendom van onder toezicht staande personen of instellingen.
Daarom is het kabinet van oordeel dat de informele handhavingsinstrumenten geen zelfstandige
wettelijke grondslag behoeven. Zij zijn immers reeds gebaseerd op de algemene toezichttaak
van de toezichthouders. Bij de inzet van informele handhavingsinstrumenten is de AFM
bovendien gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het evenredigheidsbeginsel.
Wel is het van belang dat de toezichthouders, bijvoorbeeld in hun jaarverslagen, inzicht
blijven geven in de aard en omvang van hun informele interventies en op deze manier
verantwoording afleggen over hun activiteiten.

Ook vraagt het lid Omtzigt of informele toezichtinstrumenten invloed hebben op de
(reikwijdte van de) aansprakelijkheidsbeperking van DNB en de AFM.

DNB en de AFM zijn niet aansprakelijk voor schade die is veroorzaakt door handelen
of nalaten in de uitoefening van wettelijke taken of bevoegdheden, tenzij de schade
het gevolg is van opzet of grove schuld. Informele toezicht- en handhavingsinstrumenten
zijn gebaseerd op de algemene toezichttaak en vallen dus binnen de reikwijdte van
de aansprakelijkheidsbeperking. Datzelfde geldt voor formele handhavingsinstrumenten.

14. Overige vragen

De leden van de CDA-fractie vragen hoe de Minister aankijkt tegen het risico dat de
onderzoekers beschrijven voor de kwaliteit en expertise bij de AFM, omdat de AFM moeite
heeft financieel-economische kennis aan zich te binden en er weinig zijinstroom is
van ervaren professionals.

Ik ben mij bewust van de risico’s waar de AFM tegenaan loopt met betrekking tot het
vinden en aanhouden van personeel. De arbeidsmarkt is krap. De AFM gaat proactief
het gesprek met kandidaten aan. Om ervoor te zorgen dat de AFM haar toezichttaken
ook de komende jaren goed kan uitoefenen, wordt gewerkt aan het verder profileren
van de AFM als aantrekkelijke werkgever in de arbeidsmarkt. Dit doet zij onder meer
door haar medewerkers trainingen en opleidingen aan te bieden via bijvoorbeeld de
Toezichtacademie, maar ook door het faciliteren van een opleidingsprogramma voor managementtalent.
De ontwikkeling tot een datagedreven toezichthouder staat hierbij centraal door bijvoorbeeld
het aanbieden van data-analyse opleidingen.

Het lid Omtzigt refereert aan het overzicht in de Kaderwetevaluatie van de AFM met
het aantal ontvangen signalen in de periode 2016–2020 en constateert dat dit aantal
in die periode met grote mate is afgenomen. Het lid Omtzigt vraagt om een nadere duiding
van deze afname.

Het aantal bij de AFM binnengekomen signalen lag tot 2016 gemiddeld rond de 7.000
per jaar en de jaren daarna gemiddeld rond de 5.000 per jaar. Een belangrijke oorzaak
van de structurele afname vanaf 2016 is gerelateerd aan de wijze waarop de AFM sinds
2017 bulkmeldingen administratief verwerkt. Een bulkmelding is een ontvangen melding
over een (groot) aantal partijen tegelijkertijd. Deze meldingen waren van lage kwaliteit
maar werden voorheen wel per signaal vastgelegd. De keuze is gemaakt om vanaf 2017
deze bulkmeldingen als één signaal op te nemen. Daarnaast is de AFM zich meer gaan
richten op het vergroten van de kwaliteit of bruikbaarheid van de overige signalen.
De AFM probeert daarbij een balans te vinden tussen het aanmoedigen van meldingen
en het voorkomen van de ontvangst van onterechte signalen.

In 2020 was er sprake van een incidentele lichte daling van het aantal ontvangen signalen.
Deze daling hield verband met de gewijzigde omstandigheden als gevolg van de coronapandemie:
de AFM heeft toen tijdelijk telefoonlijnen moeten sluiten, omdat de callcenter-activiteiten
niet vanuit huis gefaciliteerd konden worden. Inmiddels is die technische oplossing
er en 2021 liet ook weer een stijgend aantal signalen ten opzichte van 2020 zien.