Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Van Houwelingen over de implicaties van het afsluiten van een nieuw WHO-verdrag gebaseerd op artikel 19 van de WHO-Constitutie

Antwoord van Minister Kuipers (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) (ontvangen 1 april
2022).

Vraag 1

Bent u bekend met het «Besluit van de inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel-
en Warenautoriteit namens de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
van 24 november 2021 tot vaststelling van het Specifiek interventiebeleid tabak en
rookwaren»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Klopt het dat voor de wettelijke basis van dit besluit wordt gerefereerd aan richtlijn
2014/40/EU betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van
tabaks- en aanverwante producten? Bent u bekend met artikel 7 van deze EU-richtlijn
waarin staat dat wettelijk optreden nodig is voor de uitvoering van het Kaderverdrag
van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) inzake tabaksontmoediging (WHO Framework Convention on Tobacco Control)?2

Antwoord 2

De belangrijkste wettelijke bepalingen met betrekking tot het specifieke interventiebeleid
tabak en rookwaren van de NVWA zijn de Tabaks- en rookwarenwet en het daarop gebaseerde
Tabaks- en rookwarenbesluit en de Tabaks- en rookwarenregeling. Daarnaast geldt inderdaad
richtlijn 2014/40/EU betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van
tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van Richtlijn 2011/37/EG (hierna:
de Tabaksproductenrichtlijn).

Ik ben bekend met artikel 7 van de Tabaksproductenrichtlijn. In dit artikel wordt
evenwel niet verwezen naar het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging. Dit gebeurt
wel in artikel 1 waarin onder andere wordt aangegeven dat de richtlijn tot doel heeft
uitvoering te geven aan het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging en dat wordt
uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor
jongeren.

Vraag 3

Bent u bekend met het initiatief van de Wereldgezondheidsassemblee (WHA) om de pandemische
paraatheid te versterken,3 waarbij via artikel 19 van de WHO-Constitutie een legaal bindende overeenkomst wordt
bewerkstelligd?4

Antwoord 3

Ik ben bekend met het initiatief van de WHA om de pandemische paraatheid te versterken.
Het is echter nog niet vastgesteld onder welk artikel van de WHO-Constitutie het nog
uit te onderhandelen instrument zal komen te vallen.

Vraag 4

Klopt het dat het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging door zowel Nederland
als de EU is ondertekend? Betekent dit dat indien Nederland besluit om door middel
van artikel 31 uit dit verdrag te stappen, Nederland op basis van EU-richtlijnen nog
steeds verplicht kan worden om aan de voorwaarden van het verdrag te voldoen? Kan
het niet tot uitvoer brengen van de relevante bepalingen van richtlijn 2014/40/EU
tot gevolg hebben dat de EU een inbreukprocedure start omdat Nederland niet voldoet
aan EU-richtlijnen die ten gevolge van het WHO-verdrag ontstaan, waardoor Nederland
effectief niet onder het WHO-verdrag uit kan komen?

Antwoord 4

Het klopt dat het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging in 2003 door zowel Nederland
als de EU is ondertekend. Het Verdrag is vervolgens voor beiden in 2005 in werking
getreden. De inhoud van het WHO-Kaderverdrag valt gedeeltelijk onder de bevoegdheid
van de lidstaten en gedeeltelijk onder de exclusieve bevoegdheid van de EU. Op enkele
terreinen van het tabaksontmoedigingsbeleid – zoals productregulering en reclame en
sponsoring – hebben de lidstaten namelijk hun nationale bevoegdheid gedeeltelijk aan
de EU overgedragen. Deze onderwerpen zijn o.a. in de Tabaksproductenrichtlijn gereguleerd.
De lidstaten zijn gehouden Europese richtlijnen te implementeren in hun nationale
recht. Ook als Nederland het verdrag opzegt is Nederland gehouden aan de wetgeving
van de EU, want er is sprake van een gezamenlijke bevoegdheid.

Vraag 5

Klopt het dat in artikel 9, lid (b) van het meest recente concept-rapport, het «verbeteren,
updaten en versterken van de leidende en coördinerende rol van de WHO» worden genoemd
als een voordeel bij het creëren van een nieuw verdrag op basis van artikel 19 van
de WHO constitutie?5 Is het juist om te concluderen dat in dit concept-rapport expliciet wordt verwezen
naar het WHO Framework Convention on Tobacco Control?6 Klopt het dat op basis van dit bestaande artikel 19 instrument, landen worden verplicht
onderdelen van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging om te zetten in nationale
wetgeving, waardoor landen verplicht worden maatregelen te nemen? Kan dit dus bij
een vergelijkbaar instrument omtrent pandemische paraatheid betekenen dat Nederland
verplicht wordt bepaalde maatregelen te nemen via directe WHO-bepalingen, dan wel
via EU-richtlijnen?

Antwoord 5

In de door u genoemde rapportage worden inderdaad voorbeelden genoemd van thema’s
waarop lidstaten zouden kunnen samenwerken en wordt ingegaan op de mogelijke juridische
vorm die daarbij zou kunnen worden gekozen. Daarbij wordt ook de structuur van het
FCTC-verdrag, als een mogelijke juridische vorm voor een dergelijk instrument genoemd.
In zijn algemeenheid is het zo dat Nederland gebonden is aan internationale verdagen
die wij afsluiten. Verder is het zo dat indien de EU-lidstaten ervoor kiezen om gemeenschappelijk
wetgeving aan te nemen, Nederland daaraan gebonden is. Op dit moment is het echter
te vroeg te vroeg om hierop vooruit te lopen. Zowel de inhoud, als de juridische vorm
van het nog uit te onderhandelen WHO-instrument, staan nog niet vast.

Vraag 6

Bent u bekend met artikel 8, tweede lid, van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging?
Klopt het dat Nederland door middel van dit artikel wordt verplicht om nationale wetgeving
te maken om blootstelling aan tabaksrook in verschillende locaties, waaronder werkplekken
in binnenruimtes, te voorkomen? Kunt u uitsluiten dat Nederland als gevolg van het
aanstaande nieuwe WHO-verdrag met betrekking tot «pandemische paraatheid», zonder
hierover zelf nader te kunnen oordelen, in de toekomst wellicht wordt verplicht nationale
wetgeving te maken naar aanleiding van toekomstige nieuwe WHO-bepalingen, dan wel
via EU-richtlijnen op basis van dit verdrag?

Antwoord 6

Ja, ik ben bekend met artikel 8, tweede lid, van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging.
De Hoge Raad heeft overwogen dat indien noch uit de tekst, noch uit de totstandkomingsgeschiedenis
van dat verdrag volgt dat geen rechtstreekse werking van de verdragsbepaling is beoogd, de inhoud van die verdragsbepaling
beslissend is. Het gaat er dan om, aldus de Hoge Raad, of deze onvoorwaardelijk en
voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht
te worden toegepast. Aan artikel 8, lid 2, WHO Kaderverdrag komt volgens de Hoge Raad
rechtstreekse werking toe. Dit betekent dat deze bepaling Nederland verplicht voor
«indoor public places» effectieve wettelijke maatregelen te nemen tegen blootstelling
aan tabaksrook. Dit heeft in Nederland geleid tot aanpassing van de wetgeving.

De inhoud en juridische vorm van het nog uit te onderhandelen WHO-instrument met betrekking
tot pandemische paraatheid, staan nog niet vast en daarmee evenmin of er EU-richtlijnen
op basis van dit instrument zullen komen. Het is wel inherent aan verdragen in het
algemeen dat deze bepalingen kunnen bevatten die aanleiding geven tot aanpassing van
nationale wetgeving. Mocht Nederland partij worden bij het nog uit te onderhandelen
WHO-instrument met betrekking tot pandemische paraatheid, dan zal het te zijner tijd
moeten beoordelen of voor uitvoering van het verdrag, aanpassing van wetgeving nodig
is. Hier zal bij de parlementaire goedkeuring in de toelichting op het instrument
aandacht aan worden besteed en uw Kamer kan dan een oordeel daarover geven.

Als Nederland partij wordt bij een dergelijk pandemie-instrument dan kan het inderdaad
zijn dat specifieke bepalingen na ratificatie van het instrument door het Nederlandse
parlement, via aanpassing van Europese regelgeving direct of indirect hun werking
zullen hebben in nationale wetgeving wanneer het maatregelen betreft waar een exclusieve
EU-competentie voor geldt.

Vraag 7

Klopt het dat in artikel 8, lid (a) van het eerder benoemde concept-rapport wordt
gesproken over Equity, waarbij lidstaten dit opvatten als een inspannings- én resultaatsverplichting? Betreft
dit slechts het delen van informatie en ondersteuning in het produceren van goederen,
of kan hierbij sprake zijn van een overdracht van goederen vanuit Nederland naar een
andere lidstaat? Wat zijn mogelijke gevolgen voor de toegang tot en autonomie over
bijvoorbeeld persoonlijke beschermingsmiddelen als deze onder het gezag van de WHO
zullen vallen? Kunt u uitsluiten dat Nederland de zeggenschap over zijn eigen voorraden
en productie over zal (moeten) dragen aan de WHO?

Antwoord 7

Het rapport waar het lid van de FvD fractie naar verwijst, betreft een verslag van
een werkgroepbijeenkomst, waar mogelijke thema’s zijn besproken, die relevant zouden
kunnen zijn voor een pandemie-instrument van de WHO. De precieze invulling van het
thema «equity» en de vraag of en op welke wijze dit uitdrukking zal krijgen in het
uiteindelijke instrument, is nog niet besproken. De daadwerkelijke onderhandelingen
over de inhoud van het instrument moeten nog beginnen. Maar in zijn algemeenheid is
het nastrevenswaardig dat alle landen op de wereld kunnen beschikken over beschermingsmiddelen
en of medicijnen, nodig voor het indammen van uitbraken van besmettelijke ziekten.
Dat is ook een Nederlands belang.

Vraag 8

Klopt het dat in artikel 8, lid (i) van het concept-rapport wordt vermeld dat lidstaten
«de noodzaak zien voor nationaal en wereldwijd gecoördineerde acties om misinformatie,
desinformatie en stigmatisering aan te pakken als die de publieke gezondheid ondermijnen»?
Klopt het dat bijvoorbeeld artikel 11, eerste lid, onder b en artikel 13, tweede lid,
van het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging, leiden tot specifieke eisen die
binnen vijf jaar na bekrachtiging omgezet moeten worden in nationale wetgeving?

Antwoord 8

Zoals het verslag van de WHO-werkgroep voor «pandemische paraatheid en bestrijding»
aangeeft, is tijdens de betreffende vergadering gesproken over het thema misinformatie,
desinformatie en stigmatisering.

Dit thema is ook in diverse rapporten van expertpanels aan de orde gekomen op basis
van wereldwijde ervaringen in de Covid-19 crisis.

Nederland heeft richtlijn nr. 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie van 5 juni 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie
en de verkoop van tabaksproducten (PbEG L 194) al voor de inwerkingtreding van het
WHO Kaderverdrag in Nederland in 2005, geïmplementeerd in de Tabaks- en rookwarenwet,
waardoor de voorschriften, genoemd in artikel 11, eerste lid, onder b, hier al van
toepassing waren. Ook met de implementatie van richtlijn nr. 2003/33/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 26 mei 2003 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke
en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de reclame en sponsoring
voor tabaksproducten (PbEG L 152), voldeed Nederland al op een eerder tijdsstip aan
de eisen gesteld in artikel 13, tweede lid, van het Verdrag.

Vraag 9

Bent u bekend met artikel 14, vierde lid, onder b van het WHO-Kaderverdrag inzake
tabaksontmoediging, waarin wordt gesteld dat wanneer een tabaksproduct «waarschijnlijk
een onjuiste indruk kan creëren», dit al genoeg is om een advertentie te verbieden?
Kunt u uitsluiten dat bij mogelijke ratificatie van een dergelijk verdrag omtrent
pandemische paraatheid de WHO Nederland zal verplichten om bepaalde zaken als nepnieuws
te bestempelen of zelfs te censureren?

Antwoord 9

Artikel 14, vierde lid, onder b stelt geen eisen aan reclame. Ik veronderstel dat
u artikel 13, vierde lid, onder a bedoelt. In de Tabaks- en rookwarenwet is een veelomvattend
reclameverbod voor tabaksproducten en aanverwante producten opgenomen. Op grond van
dit verbod is elke vorm van commerciële mededeling, die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct
of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft,
niet toegestaan. Daarnaast is elke handeling in de economische sfeer, met als doel
de verkoop van producten te bevorderen, verboden. De NVWA bekijkt per geval of uitingen
onder het reclameverbod vallen.

De inhoud en juridische vorm van het nog uit te onderhandelen WHO-instrument met betrekking
tot pandemische paraatheid staat nog niet vast. De vraag of en op welke wijze een
thema als misinformatie, desinformatie en stigmatisering, zoals besproken door de
WHO-werkgroep pandemische paraatheid en bestrijding en zoals dat aan de orde is gekomen
in diverse rapporten van expertpanels op basis van wereldwijde ervaringen in de Covid-19
crisis, een plaats zal krijgen in het uiteindelijke instrument is daarom nog niet
te beantwoorden. Ik kan mij echter voorstellen dat indien een verdrag bepalingen zou
bevatten die strijdig zijn met bijvoorbeeld de Nederlandse Grondwet, dat een reden
kan zijn om zo’n verdrag niet te ondertekenen of te ratificeren. Ik heb op dit moment
echter geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat van zo’n situatie sprake zal
zijn.

Vraag 10

Bent u bekend met het bericht dat de Europese Raad op 3 maart 2022 groen licht heeft
gegeven om onderhandelingen te starten voor een WHO-verdrag aangaande «pandemische
paraatheid»?7 Kunt u toezeggen dat de Nederlandse afvaardiging voor het Intergouvernementele Onderhandelingsorgaan
zich bij de onderhandelingen in zal zetten om de Nederlandse autonomie en soevereiniteit
omtrent pandemische paraatheid te waarborgen? Zo nee, waarom niet?

Antwoord 10

Ja, ik ben bekend met dit bericht. In december 2021 heeft de Europese Commissie – volgens
de daarvoor geldende procedure op basis van artikel 219 van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (WVEU) – een aanbeveling uitgebracht, waarin zij de
Raad verzocht om een machtiging voor de onderhandelingen over, onder meer, het internationaal
pandemie-instrument binnen het WHO-kader. De Raad heeft die machtiging bij Besluit
2022/451 aan de Commissie verleend. Het besluit machtigt de Commissie om, voor aangelegenheden
die onder de EU-bevoegdheid vallen, te onderhandelen over het internationaal pandemie-instrument.
De onderhandelingsrichtsnoeren – in de bijlage bij het besluit – schetsen de doelstellingen
en beginselen van dat verdrag. Deze richtsnoeren kunnen indien nodig worden herzien
en verder ontwikkeld, afhankelijk van het verloop van de onderhandelingen. Hoe de
praktische uitwerking van de wisselwerking over nationale competenties er precies
uit zullen zien, is nog niet vastgelegd. In ieder geval zal de volksvertegenwoordiging
in staat zijn haar grondwettelijke controlerende taak uit te voeren, omdat zowel instemming
met de ratificatie van het instrument door de Staten-Generaal als instemming met de
eventuele aanpassingen in de nationale wet- en regelgeving noodzakelijk zijn. Daarnaast
zal ook de Raad van Ministers op Europees niveau het verdrag moeten goedkeuren.

Nederland zal zich bij de onderhandelingen inzetten voor een verdrag dat zoveel mogelijk
aansluit bij onze inzet voor pandemische paraatheid en een veiligere wereld.

Vraag 11

Bent u bekend met de openingsopmerking van de directeur-generaal van de WHO bij de
eerste sessie van het Intergouvernementele Onderhandelingsorgaan op 24 februari 2022?8 Bent u bekend met de volgende zin uit zijn bijdrage: «Voluntary mechanisms have not solved and will not solve these challenges»? Hoe beoordeelt u dit als openingsopmerking bij onderhandelingen waar de Nederlandse
autonomie en soevereiniteit omtrent onderdelen van de gezondheidszorg mogelijk ter
discussie staan?

Antwoord 11

Ja, ik ben bekend met de openingsopmerking van de directeur-generaal van de WHO bij
de eerste sessie van het Intergouvernementele Onderhandelingsorgaan op 24 februari
2022 en de zin uit zijn bijdrage: «Voluntary mechanisms have not solved and will not
solve these challenges«. Ik interpreteer zijn woorden zo, dat hij oproept tot afspraken
tussen lidstaten, die daadwerkelijk bijdragen aan het bestrijden en voorkomen van
pandemieën, wereldwijd. Het kabinet zal het eindresultaat van de onderhandelingen
beoordelen op zijn meerwaarde voor Nederland en voor de wereld.

Vraag 12

Hoe beoordeelt u de volgende doelstelling uit dezelfde speech: «by empowering WHO
to fulfil its mandate as the directing and coordinating authority on international
health work, including for pandemic preparedness and response»? Hoe definieert u de
term «directing» in deze context?

Antwoord 12

De WHO speelt een centrale rol in het werk rondom het versterken van gezondheidssystemen
en coördineren van inzet van de internationale gemeenschap op gezondheid. Zo is de
WHO onder meer verantwoordelijk voor de implementatie en toezicht op de naleving van
de Internationale Gezondheidsregeling uit 2005, die een belangrijke basis vormt voor
de wereldwijde paraatheid en bestrijding van ernstige grensoverschrijdende gezondheidsbedreigingen.
We hebben de WHO niet voor niets. De WHO moet ons helpen bij het vormgeven van goed
(internationaal) volksgezondheidbeleid. In die zin passen de woorden van de DG van
de WHO bij het mandaat dat we hem gegeven hebben.

Vraag 13

Deelt u de visie dat Nederland een mogelijk nieuw WHO-verdrag aangaande «pandemische
paraatheid» niet moet ratificeren indien dit leidt tot een scenario zoals in de vragen
5 tot en met 9 wordt geschetst of overeenkomstige inbreuken op de Nederlandse autonomie
en/of soevereiniteit tot gevolg heeft? Zo nee, waarom niet? Welke stappen zult u zetten
om te voorkomen dat de EU vergelijkbare bepalingen zal ratificeren en door middel
van EU-richtlijnen Nederland verplicht deze uit te voeren?

Antwoord 13

Infectieziekten stoppen niet bij grenzen en daarom is internationale samenwerking
en solidariteit cruciaal om een pandemie het hoofd te bieden. De inhoud van het eventuele
pandemie-instrument staat nog niet vast en de onderhandelingen daarover zullen mogelijk
tot in 2024 doorlopen. De inzet van Nederland zal nog nader vormkrijgen, maar is erop
gericht om tot bindende afspraken te komen voor het verbeteren van de preventie, paraatheid
en aanpak van pandemieën door lidstaten en die aansluiten bij de visie van Nederland
op dit vlak en waarbij nauwe samenwerking is met multilaterale instellingen, met name
de WHO. Pas aan het einde van de onderhandelingen kan worden bepaald of Nederland
partij wenst te worden bij het instrument en of de regering dit ter goedkeuring zal
voorleggen aan de Staten-Generaal.

Inzake Europese wetgeving aangaande de implementatie van aspecten van dit verdrag,
die vallen onder de competentie van de Europese Unie, geldt dat het recht tot het
doen van voorstellen voor nieuwe wetgeving ligt bij de Europese Commissie. Het is
vervolgens aan de lidstaten en het Europees Parlement om hierover te oordelen.

Vraag 14

Kunt u de bovenstaande vragen afzonderlijk beantwoorden?

Antwoord 14

Ja.